Ideiglenes változat

LAILA MEDINA

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2024. július 4.(1)

C‑728/22–C‑730/22. sz. egyesített ügyek

Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,

Play Game Srl (C‑728/22)

Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,

B & B Srl,

TM Srl,

Better Now Srl,

Bingo Adda Srl,

Bingo Baccara Srl,

Bingo Boing Srl,

Bingo Bon Srl,

Bingobrescia Srl,

Bingo Bul Srl,

Bingo Centrum Srl,

Bingo Dolomiti Srl,

Bingo Gallura Srl,

Bingo Globo Srl Unipersonale,

Bi.Pa. Srl,

Bingo Ritz Somalia Srl,

Bingo Seven Monza Srl,

Bingo Star Rovigo Srl,

Bingo Time Trentino Srl,

Borgaro Bingo Srl,

Dora Srl,

Eden Srl,

Eliodoro Srl,

Eurogela Giochi Srl,

Euronissa Giochi Srl,

Fiore Srl,

Hippobingo Firenze Srl,

Hippogroup Cesenate SpA,

Hippogroup Modena Srl,

Iris Srl,

Kristal Palace Srl,

Le Casinò Srl,

AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,

Milano Giochi Srl,

Mondo Bingo Srl,

Progetto Bingo Srl,

Romulus Srl,

Tutto Gioco Srl (C‑729/22)

Coral Srl (C‑730/22)

kontra

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

a B. E. Srl,

a Play Game Srl,

a Play Line Srl unipersonale,

BC,

BD,

EF,

GL,

HUrészvételével

(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek)

„Előzetes döntéshozatal – 2014/23 irányelv – 89/665 irányelv – Letelepedés szabadsága – A bingóval kapcsolatos fogadásokra vonatkozó koncessziók – A »technikai meghosszabbítás« szabályai – Fix mértékben meghatározott havi díj fizetése – A koncesszió lényeges módosítása – Az ajánlatkérő szervnek a koncesszió feltételeinek felfüggesztésével vagy módosításával kapcsolatos mérlegelési mozgástere – Előre nem látható, a koncessziós jogosult terhére nem róható körülmények”

I.      Bevezetés

1.        A jelen ügyek a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által benyújtott három előzetes döntéshozatal iránti kérelemre vonatkoznak. E bíróság azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az Olaszországban a bingójátékkal összefüggő tevékenységek tekintetében odaítélt, lejárt koncessziókra alkalmazott „technikai kiterjesztés” szabályainak bizonyos jellemzői megfelelnek‑e az uniós jognak, elsősorban a 2014/23 irányelvnek,(2) a 89/665 irányelvnek(3) és az EUMSZ 49. cikknek.

2.        A „technikai meghosszabbítás” szabályait az olasz jogalkotó 2013‑ban fogadta el, és azok azóta átmeneti intézkedésként az említett koncessziók újbóli odaítélésére irányuló új közbeszerzési eljárás lefolytatásáig hatályosak. E szabályok értelmében a bingóval kapcsolatos fogadások szervezésére jogosult jogalanyoknak havi díjat kell fizetniük. E díj megfizetése nem képezte a koncessziójuk eredeti odaítélésének feltételét, és az az ágazat szereplőire – pénzügyi kapacitásuktól függetlenül – meghatározott összegben vonatkozik. Ezen túlmenően e díjat elfogadása óta fokozatosan emelték. Az e szabályok alkalmazása és ennek megfelelően a havi díj megfizetése továbbá a jövőbeli közbeszerzési eljárásban való részvétel feltételét is képezi, amelynek időpontját 2014 decembere óta többször elhalasztották, és jelenleg még nem határozták meg.

3.        A kérelmeket a nemzeti bíróság előtt a bingóval kapcsolatos fogadások szervezésére jogosult jogalanyok két szövetsége, valamint több, e tevékenységi ágazatban tevékenykedő, önállóan eljáró gazdasági szereplő által indított eljárásokban terjesztették elő. E jogalanyok úgy vélik, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai súlyosan érintik őket, főként a Covid19‑világjárványt követően. Lényegében az Agenzia delle Dogane e dei Monopoli a (vám‑ és monopóliumügyi hatóság, Olaszország; a továbbiakban: ADM) határozatát támadják, amelyben e hatóság kijelentette, hogy nem rendelkezik mérlegelési mozgástérrel a „technikai meghosszabbításnak” az olasz jogalkotó által meghatározott szabályaira vonatkozó feltételek felfüggesztésére vagy módosítására.

4.        Ezen ügyek lehetőséget adnak a Bíróságnak arra, hogy a 2014/23 irányelv hatályáról és arról a mérlegelési mozgástérről határozzon, amelyet a tagállamok ajánlatkérő szervei kénytelenek gyakorolni a koncesszió feltételeinek felülvizsgálata érdekében, ha a koncessziós jogosultak terhére nem róható, előre nem látható körülmények érintik valamely szolgáltatás működtetésének gazdasági egyensúlyát. Ezen ügyek továbbá lehetővé teszik a Bíróság számára, hogy meghatározza azokat a korlátokat, amelyek között a koncesszió ezen irányelvnek megfelelően új odaítélési eljárás nélkül módosítható.

II.    Jogi háttér

A.      Az uniós jog

5.        Az EUMSZ 49. cikken kívül, amely a letelepedés szabadságára vonatkozik, a jelen ügyekben érintett uniós jogszabályok mindenekelőtt a 2014/23 irányelv és a 89/665 irányelv.

6.        A 2014/23 irányelv szabályokat állapít meg az ajánlatkérő szervek és közszolgáltató ajánlatkérők koncessziós eljárásaira. Ezen irányelv olyan építési és szolgáltatási koncessziók odaítélésére alkalmazandó, amelyek becsült értéke eléri vagy meghaladja a magában az irányelvben meghatározott értékhatárt.(4) Ezt az értéket az irányelvnek a jelen ügyek szempontjából releváns időpontban alkalmazandó változata 5 225 000 euróban határozta meg.(5)

7.        A 89/665 irányelv viszont az uniós közbeszerzési eljárások megsértésével kapcsolatos jogorvoslatok alapvető követelményeit és elveit szabályozza. Ezen irányelv előírja a tagállamok számára, hogy biztosítsák a közbeszerzési szerződések és koncessziók odaítéléséről szóló határozatok, valamint ezzel összefüggésben az eljárási természetű előzetes határozatok gyors és hatékony felülvizsgálatát abban az esetben, ha azok megsértették az uniós közbeszerzési jogot.(6)

8.        A két jogi aktus rendelkezéseire, amennyiben azok a jelen eljárás szempontjából relevánsak lehetnek, a jelen indítvány értékelésre vonatkozó részében hivatkozom.

B.      Az olasz jog

9.        Ami a nemzeti jogot illeti, fontos megjegyezni, hogy Olaszországban a bingójáték szervezésére egyedül az állam jogosult, amely azt első alkalommal 2000‑ben nemzeti rendelet útján szabályozta.(7) E rendelet előírta, hogy az ahhoz kapcsolódó játéktevékenységeket közbeszerzési eljárás keretében odaítélt koncessziók jogosultjai gyakorolhatják. Az állam az ágazat irányítását az ADM‑re bízta.

10.      A koncessziók időtartamát eredetileg hat évben határozták meg, amelynek elteltével a koncessziókat csak egyszer lehetett megújítani. E koncessziók értelmében nem kellett az állam részére koncessziós díjat fizetni. Az ellenszolgáltatás alkalmazásának mellőzését az indokolta, hogy a gazdasági szereplők tevékenysége egyébként is közvetlen gazdasági előnnyel járt az állam számára a játékszelvény‑értékesítési koncessziók jogosultjainak bevételeit terhelő ún. „állami illeték” révén.

11.      Az olasz jogalkotó – a „verseny uniós jogi elvének” a lejárt koncessziók újbóli odaítélése során történő tiszteletben tartása céljából – úgy határozott, hogy a 2013‑ban és 2014‑ben lejáró koncessziók többségének időbeli összehangolását követően egyetlen közbeszerzési eljárást szervez, amelyben az ágazat valamennyi szereplője részt vehetett. E közbeszerzési eljárást eredetileg 2014. december 31‑ig kellett volna lefolytatni. A jogalkotó azt is megállapította, hogy a kilépő koncessziós jogosultak a „technikai meghosszabbítás” szabályait kötelesek alkalmazni, ennek keretében pedig az állam részére havonta 2800 euró összegű díjat kell fizetniük. Ezenfelül e díj fizetése a jövőbeni közbeszerzési eljárásban való részvétel feltétele lenne, ezáltal pedig bevezeti a koncesszió visszterhességének elvét.(8)

12.      Mivel a közbeszerzési eljárás lefolytatására eredetileg kitűzött határidő lejárt, a jogalkotó e határidőt először 2016. december 31‑re,(9) majd 2018. szeptember 30‑ra módosította.(10) A jogalkotó mindkét esetben a „technikai meghosszabbítás” szabályainak alkalmazását az említett időszakokban lejáró koncessziókra is kiterjesztette. Ezzel egyidejűleg a havi díjat kezdetben 5000 euró, majd később 7500 euró összegre emelte.

13.      Az olasz jogalkotó – egymást követő szabályozói beavatkozásokkal – a technikai meghosszabbítás időtartamát először is ismételten meghosszabbította 2023‑ig, másodszor, 2020‑ban a kereskedelmi létesítmények Covid19‑világjárvány miatti zárvartartásának időtartamára felfüggesztette a díjfizetést, és a fizetendő összegek megfizetésére haladékot adott, végül pedig az új közbeszerzési eljárás megindításának határidejét 2023. március 31‑re tűzte ki. A szóban forgó eljárás a mai napig nem indult még meg.

III. A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

14.      A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben felülvizsgálatot kérelmező felek a bingójátékkal kapcsolatos tevékenységek szervezésére jogosult vállalkozások két szakmai szövetsége – nevezetesen az Associazione Nazionale Italiana Bingo (Anib) és az Associazione Concessionari Bingo (Ascob) –, valamint az ugyanezen tevékenységi ágazatban tevékenykedő más vállalkozások, amelyek önállóan járnak el. A C‑730/22. sz. ügyben felülvizsgálatot kérelmező fél szintén ebben az ágazatban működő vállalkozás.

15.      Mindezen vállalkozások olyan koncessziók jogosultjai, amelyek lejártak, és amelyek ezért az olasz jogalkotó által kidolgozott „technikai meghosszabbítás” szabályainak hatálya alá tartoznak. A felülvizsgálatot kérelmező felek előadják, hogy mind a Covid19‑világjárvány hatásai, mind pedig az eddig bemutatott, a fix összegben meghatározott havidíj megfizetésére kötelezés által – többek között – a koncesszió visszterhességét bevezető szabályozás alkalmazása miatt súlyos pénzügyi nehézségekkel küzdenek.

16.      A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben felülvizsgálatot kérelmező felek az ADM‑től a díj alkalmazásának az eredeti gazdasági és pénzügyi egyensúlyi feltételek helyreállításáig történő azonnali felfüggesztését kérték. Azt is kérték, hogy a hatóság mindenesetre a díjakat a szervezők tényleges hozzájárulási képessége alapján módosítsa. Ennek érdekében a felülvizsgálatot kérelmező felek azzal érveltek, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai az uniós jog több rendelkezésével is ellentétesek.

17.      Az ADM 2020. július 9‑i és 2020. november 18‑i feljegyzésével, amelyek a C‑729/22. és C‑728/22. sz. ügy alapjául szolgáló eljárásban megtámadott határozatok, elutasította a felperesek kérelmét amiatt, hogy közigazgatási határozattal nem módosíthatja az olasz jogalkotó által elfogadott előírás joghatásait.

18.      A felülvizsgálatot kérelmező felek ezt követően az ADM elutasító határozata ellen keresetet indítottak a Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) (a továbbiakban: TAR Lazio) előtt. E bíróság előtt a C‑730/22. sz. ügyben felülvizsgálatot kérelmező fél korábban szintén megtámadta az említett hatóság által a nemzeti szabályozás végrehajtása érdekében meghozott intézkedést, amely 2017‑ben a koncessziós jogosultak által tevékenységük „technikai meghosszabbítás” szabályai szerinti végzésének feltételeként fizetendő havi összegeket 7500 euróra módosította.(11) A TAR Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága) – a Corte costituzionale (alkotmánybíróság, Olaszország) ítéletére hivatkozva, amelyben a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) megalapozatlannak nyilvánította az érintett nemzeti szabályozás alkotmányosságával kapcsolatos egyes kétségeket – azonban elutasította a három keresetet.(12)

19.      Ezt követően valamennyi felülvizsgálatot kérelmező fél felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Consiglio di Statohoz (államtanács), amely a kérdést előterjesztő bíróság a jelen ügyekben. A felülvizsgálatot kérelmező felek arra hivatkoztak, hogy uniós jogi és nemzeti alkotmányjogi szempontból is jogellenesek az ADM által a megtámadott határozatban alkalmazott jogszabályi rendelkezések.

20.      A felülvizsgálatot kérelmező felek lényegében egyrészt azt állítják, hogy az a tény, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai alapján alkalmazandó díj összegét az olasz jogalkotó határozza meg, nem igazolhatja azt, hogy megfosztják az ADM‑et a koncessziók gazdasági egyensúlyának helyreállítására vonatkozó mérlegelési mozgásterétől, különösen abban esetben, ha előre nem látható körülmények hátrányosan érintik az érintett szolgáltatás működési feltételeit. E tekintetben megjegyzik, hogy még ha a koncessziók per definitionem a működési kockázatnak a koncessziós jogosultra történő átszállásával is járnak, az nem zárja ki annak lehetőségét, hogy kivételes körülmények esetén módosítsák a koncesszió feltételeit.

21.      Másrészt a felülvizsgálatot kérelmező felek azzal érvelnek, hogy az alapügyben szóban forgó „technikai meghosszabbítás” szabályait átmeneti és kivételes intézkedésként visszaélésszerűen alkalmazták, és hogy a folyamatban lévő koncessziók olyan túlzott módosítását eredményezik, amely túllépi a 2014/23/EU irányelvben megengedett mértéket. A felülvizsgálatot kérelmező felek álláspontja szerint e szabályok e koncessziók gazdasági egyensúlyát is megváltoztatták, mivel nem egyformán érintették az összes szervezőt, és a jövőbeni új közbeszerzési eljárásban való részvétel feltételeként a koncessziók jogosultjai tevékenységének helyszínéül szolgáló termek átruházásának tilalmához hasonló további korlátozásokat foglalnak magukban.

22.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban a Consiglio di Stato (államtanács) megjegyzi, hogy a felülvizsgálatot kérelmező felek olyan bizonyítékokat nyújtottak be, amelyek alkalmasak annak bizonyítására, hogy a koncessziók gyakorlásának feltételei súlyosan megromlottak, különösen pedig a működési költségek fenntarthatósága sérült súlyosan a Covid19‑világjárvány következtében. E bíróságnak azonban kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a 2014/23 irányelv alkalmazható‑e a jelen ügyekben érintett koncessziókra, mivel azokat eredetileg 2000‑ben nyílt közbeszerzési eljárás keretében ítélték oda.

23.      Abban az esetben, ha a 2014/23 irányelv alkalmazandó, a Consiglio di Stato (államtanács) arra keresi a választ, hogy e jogszabállyal ellentétes‑e a nemzeti jog olyan értelmezése, amely lehetetlenné teszi, hogy az ADM‑hez hasonló közigazgatási szerv előre nem látott események bekövetkezése esetén módosítsa a koncesszió gyakorlásának feltételeit. E bíróság különösen olyan eseményekre hivatkozik, amelyek a koncessziós jogosultak terhére nem róhatók, és amelyek jelentősen érintik a szokásos működés kockázati tényezőit.

24.      A Consiglio di Stato (államtanács) kétségeit fejezi ki azt illetően is, hogy a 2014/23 irányelv lehetővé teszi‑e a nemzeti jog számára, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló lejárt koncessziókra az új közbeszerzési eljárás megindításáig alkalmazandó szabályokat írjon elő. A kérdést előterjesztő bíróság kiemeli az e szabályok által előírt havi díj megfizetésére vonatkozó kötelezettséget, amelyet a koncessziók eredeti odaítélésekor nem írtak elő, és amelynek összegét időközben jelentősen megemelték. A kérdést előterjesztő bíróság azt is hangsúlyozza, hogy a szóban forgó díjat elvont módon, az adott koncesszió gazdasági feltételeivel kapcsolatos minden konkrét értékelés nélkül számolták ki, ami ezáltal a koncesszió általános egyensúlyának megváltozását vonhatja maga után.

25.      Abban az esetben, ha a 2014/23 irányelv nem alkalmazható az alapügyben szóban forgó koncessziókra, a Consiglio di Stato (államtanács) arra keresi a választ, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai összeegyeztethetőnek tekinthetők‑e az EUSZ 3. cikkben, az EUMSZ 8., EUMSZ 12., EUMSZ 49., EUMSZ 56., EUMSZ 63., EUMSZ 145. és EUMSZ 151. cikkben, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 15., 16., 20. és 21. cikkében rögzített alapelvekkel. A Consiglio di Stato (államtanács) hivatkozik továbbá a letelepedés szabadságának, a szolgáltatásnyújtás szabadságának és a bizalomvédelem elvére, és különösen ezen elveknek a Bíróság által a 2021. szeptember 2‑i Sisal és társai ítéletében (C‑721/19 és C-722/19, EU:C:2021:672) követett értelmezésére. A Consiglio di Stato (államtanács) véleménye szerint a „technikai meghosszabbítás” szabályai kétségeket vetnek fel azon célhoz viszonyított szükségességüket, megfelelőségüket, arányosságukat és hasznosságukat illetően, amelyet az olasz jogalkotó szerint e szabályok ténylegesen követnek, nevezetesen az új közigazgatási eljárás összehangolása valamennyi lejáró koncesszió esetében.

26.      E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács) úgy határozott, hogy a három ügyben az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

–        A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyek vonatkozásában:

„1)      Úgy kell‑e értelmezni a [2014/23 irányelvet], valamint a Szerződésből levezethető alapelveket, különösen [a Charta] 15., 16., 20. és 21. cikkét, az [EUSZ 3. cikket], valamint az [EUMSZ 8., EUMSZ 49., EUMSZ 56., EUMSZ 12., EUMSZ 145. és EUMSZ 151. cikket],[(13)] hogy azokat alkalmazhatók az olyan bingójáték‑szervezési koncessziók tekintetében, amelyeket 2000‑ben közbeszerzési eljárással ítéltek oda, amelyek lejártak, és amelyek érvényességét később, az irányelv hatálybalépését és az irányelv átültetési határidejének lejártát követően hatályba lépett jogszabályi rendelkezésekkel ismételten meghosszabbították?

2)      Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén: ellentétes‑e a [2014/23 irányelvvel] a nemzeti jogsz abályi rendelkezések olyan értelmezése vagy alkalmazása, illetve az e rendelkezéseken alapuló olyan alkalmazási gyakorlat, amely megfosztja a hatóságot attól a mérlegelési mozgásterétől, hogy az érintettek kérelmére közigazgatási eljárást indítson a koncesszió feltételeinek módosítása érdekében attól függően indítva vagy sem új odaítélési eljárást a felek terhére nem róható, előre nem látott és előre nem látható olyan események bekövetkezése esetén, amelyek jelentősen érintik a szokásos működési kockázati feltételeit, ameddig e feltételek fennállnak és a koncesszió gyakorlása eredeti körülményeinek esetleges helyreállításához szükséges ideig?

3)      Ellentétes‑e a [2014/23 irányelvvel] módosított [89/665 irányelvvel] a nemzeti rendelkezések olyan értelmezése vagy alkalmazása, illetve az e rendelkezéseken alapuló olyan alkalmazási gyakorlat, amelynek értelmében a jogalkotó vagy a közigazgatási hatóság a felek terhére nem róható, előre nem látott és előre nem látható olyan események bekövetkezése esetén, amelyek jelentősen érintik a szokásos működési kockázat feltételeit, a koncessziós jogosultnak a játékkoncesszió újbóli odaítélésére irányuló eljárásban való részvételét akkor is a technikai meghosszabbítás szabályainak a koncessziós jogosult általi – e feltételek fennállásának időtartamára és a koncesszió gyakorlása eredeti körülményeinek esetleges helyreállításához szükséges ideig tartó – alkalmazásához kötheti, ha a koncesszió gyakorlásának feltételei az e feltételek egyensúlyának újbóli megteremtése céljából nem tárgyalhatók újra?

4)      Ellentétes‑e mindenesetre az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, a jogbiztonság és a tényleges érvényesülés elvével, valamint a bizalomvédelem elvével a nemzeti jogszabályi rendelkezések olyan értelmezése vagy alkalmazása, illetve az e rendelkezéseken alapuló olyan alkalmazási gyakorlat, amely megfosztja a hatóságot attól a mérlegelési mozgásterétől, hogy az érintettek kérelmére közigazgatási eljárást indítson a koncesszió feltételeinek módosítása érdekében attól függően indítva vagy sem új odaítélési eljárást a felek terhére nem róható, előre nem látott és előre nem látható olyan események bekövetkezése esetén, amelyek jelentősen érintik a szokásos működési kockázati feltételeit, ameddig e feltételek fennállnak és a koncesszió gyakorlása eredeti körülményeinek esetleges helyreállításához szükséges ideig?

5)      Ellentétes‑e az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, a jogbiztonság és a tényleges érvényesülés elvével, valamint a bizalomvédelem elvével a nemzeti rendelkezések olyan értelmezése vagy alkalmazása, illetve az e rendelkezéseken alapuló olyan alkalmazási gyakorlat, amelynek értelmében a jogalkotó vagy a közigazgatási hatóság a felek terhére nem róható, előre nem látott és előre nem látható olyan események bekövetkezése esetén, amelyek jelentősen érintik a szokásos működés kockázati tényezőit, a koncessziós jogosultnak a játékkoncesszió újbóli odaítélésére irányuló eljárásban való részvételét akkor is a technikai meghosszabbítás szabályainak koncessziós jogosult általi – e feltételek fennállásának időtartamára és a koncesszió gyakorlása eredeti körülményeinek esetleges helyreállításához szükséges ideig tartó – alkalmazásához kötheti, ha a koncesszió gyakorlásának feltételei az e feltételek egyensúlyának újbóli megteremtése céljából nem tárgyalhatók újra?

6)      Általánosabban véve, ellentétes‑e az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, a jogbiztonság és a tényleges érvényesülés elvével, valamint a bizalomvédelem elvével az alapjogvita szempontjából releváns nemzeti szabályozáshoz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a bingótermek üzemeltetői havonta az eredeti koncessziós jogi aktusokban nem szereplő technikai meghosszabbítási díjat kötelesek fizetni, amelynek összege az üzemeltetők valamennyi típusa esetében azonos, és amelyet a jogalkotó időről időre anélkül emel meg, hogy a módosítás igazoltan összefüggene az adott koncessziós jogviszony jellemzőivel és alakulásával?”

–        Ezen túlmenően, kizárólag a C‑730/22. sz. ügy vonatkozásában:

„Ellentétes‑e a [2014/23 irányelvvel] (amennyiben az alkalmazható), mindenesetre pedig a Bíróság által ítélkezési gyakorlatában értelmezett és alkalmazott, az EUMSZ 26., EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 63. cikkből levezethető alapelvekkel – különös tekintettel a hátrányos megkülönböztetés tilalmára, az arányosság elvére, a verseny védelmére, valamint a szolgáltatások és a tőke szabad mozgására – az olyan nemzeti előírások alkalmazása, amelyek szerint a nemzeti jogalkotó vagy az állami hatóság a játékkoncessziók ágazatában az elmúlt évtizedben többször is megújított ún. »technikai meghosszabbítás« időtartama alatt oly módon módosíthatja egyoldalúan a fennálló jogviszonyokat, hogy eredetileg nem fizetendő koncessziós díjak fizetésének kötelezettségét vezeti be, majd több alkalommal megemeli ezeket a minden esetben minden koncessziós jogosult tekintetében a forgalomtól független fix mértékben meghatározott díjakat, a termek átruházásának tilalmához hasonló további korlátozásokat ír elő a koncessziós jogosultak tevékenységére vonatkozóan, és a koncessziók újbóli odaítélésére irányuló jövőbeni eljárásban való részvételt ahhoz köti, hogy a szervezők csatlakozzanak a meghosszabbításhoz?”

27.      Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket a Bíróság Hivatalában 2022. november 24‑én vették nyilvántartásba. A Bíróság 2023. január 31‑én úgy határozott, hogy az ügyeket az eljárás írásbeli és szóbeli szakaszának lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesíti a közöttük lévő összefüggés miatt. Az olasz kormány, az Európai Bizottság és az alapeljárás felei írásbeli észrevételt nyújtottak be. A Bíróság 2023. október 16‑án a Bíróság eljárási szabályzata 101. cikkének megfelelően felvilágosítást kért a Consiglio di Statótól (államtanács). A Consiglio di Stato (államtanács) 2023. november 16‑i levelével válaszolt a felvilágosításkérésre. 2024. április 24‑én tárgyalást tartottak.

IV.    Értékelés

28.      Kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság az Olaszországban az állam által a bingójátékkal összefüggő tevékenységek tekintetében odaítélt, lejárt koncessziókra alkalmazott úgynevezett „technikai meghosszabbítás” szabályaiból származó egyes elemek uniós joggal való összeegyeztethetőségéről kérdezi a Bíróságot.

29.      A kérdést előterjesztő bíróság pontosabban azt kérdezi, hogy a 2014/23 irányelv vagy – másodlagosan – az EUSZ, az EUMSZ és a Charta egyes rendelkezései alkalmazhatók‑e azokra a koncessziókra, amelyeket ezen irányelv hatálybalépése előtt ítéltek oda, és amelyeket – miután lejártak – e hatálybalépést követően jogalkotási eszközökkel ismételten meghosszabbítottak (a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdés).

30.      Abban az esetben, ha a 2014/23 irányelvet alkalmazni kell, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy ellentétes‑e ezen irányelvvel a nemzeti szabályozás olyan értelmezése,(14) amely megfosztja a tagállami közigazgatást attól a mérlegelési mozgásterétől, hogy az érintett szervezők kérelmére módosítsa a koncesszió gyakorlásának feltételeit. A kérdést előterjesztő bíróság különösen olyan esetekre hivatkozik, amelyekben előre nem látott és a felek terhére nem róható olyan események következnek be, amelyek jelentősen érintik a szokásos működés kockázati tényezőit (a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyekben előterjesztett második kérdés).

31.      A kérdést előterjesztő bíróság arra is választ kíván kapni, hogy ellentétes‑e a 89/665 irányelvvel az, hogy a koncessziók újbóli odaítélésére irányuló eljárásban való részvétel jogát akkor is a „technikai meghosszabbítás” szabályainak a koncessziós jogosultak általi alkalmazásához kötik, ha e koncessziós jogosultak előre nem látott események bekövetkezése miatt nem tudják újratárgyalni a koncesszió gyakorlásának feltételeit (a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett harmadik kérdés).

32.      Végül a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy a havi díj „technikai meghosszabbítás” szabályainak alkalmazása miatti megfizetésének egyoldalú előírása ellentétes‑e a 2014/23 irányelvvel. A kérdést előterjesztő bíróság e kérdést a következőkre tekintettel teszi fel: i. az eredeti odaítélés tekintetében e díjat nem írták elő, ii. e díj összegét pénzügyi kapacitásuktól függetlenül az ágazat valamennyi szereplője számára azonos feltételek mellett állapítják meg, iii. a díjat az első alkalommal történő előírása óta többször megemelték, valamint iv. e díj megfizetése a koncesszió újbóli odaítélésére irányuló eljárásban való részvétel feltételét képezi (a C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés első része).

33.      Abban az esetben, ha a 2014/23 irányelv nem alkalmazható, a kérdést előterjesztő bíróság ugyanazokat a kérdéseket teszi fel, amelyeket egyrészt az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, másrészt pedig a jogbiztonság, a tényleges érvényesülés, a bizalomvédelem, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és az arányosság elvével kapcsolatban a fenti 30–32. pont ismertet (a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett negyedik, ötödik és hatodik kérdés, valamint a C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés második része).

34.      Előzetesen a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdést vizsgálom, mivel az erre a kérdésre adott válasz fogja meghatározni az alapügyben szóban forgó koncessziókra alkalmazandó uniós jogszabályt. Ezt követően, abból kiindulva, hogy a 2014/23 irányelvet alkalmazni kell e koncessziókra, megvizsgálom a C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés első részét, mivel az e kérdésre adott igenlő válasz kizárhatja, hogy a Bíróságnak tovább kelljen vizsgálnia a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket. Ezt követően a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett második és harmadik kérdést elemzem, végül pedig a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett negyedik, ötödik és hatodik kérdéssel, valamint a C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés második részével foglalkozom.

A.      A C‑728/22. és a C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdésről

35.      A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdés a 2014/23 irányelv hatályának vizsgálatát teszi szükségessé. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné megtudni, hogy az ezen irányelv hatálybalépése és az átültetésére nyitva álló határidő lejárta előtt odaítélt koncessziók ezen irányelv hatálya alá tartoznak‑e. Másodlagosan a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a „Szerződésből levezethető alapelveket, különösen [a Charta] 15., 16., 20. és 21. cikkét, az [EUSZ 3. cikket], valamint az [EUMSZ 8., EUMSZ 49., EUMSZ 56., EUMSZ 12., EUMSZ 145. és EUMSZ 151. cikket]” alkalmazni kell‑e az alapeljárásra.

36.      Előzetesen megjegyzem, hogy álláspontom szerint a Bíróság válasza nem szükséges az EUSZ, az EUMSZ és a Charta egyes, a kérdést előterjesztő bíróság által a C‑728/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdésben hivatkozott rendelkezései tekintetében. Ez a helyzet az EUSZ 3. cikk, az EUMSZ 8., EUMSZ 12., EUMSZ 145. és EUMSZ 151. cikk, valamint a Charta 15., 16., 20. és 21. cikke esetében. E tekintetben elegendő megjegyezni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem ad konkrét magyarázatot e rendelkezéseknek a szóban forgó ügy szempontjából fennálló jelentőségét, illetve az e bíróság szerint e rendelkezésekből „levezethető” alapelvek jelentőségét illetően.(15) Ilyen körülmények között és a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatával(16) összhangban azt javaslom, hogy a C‑728/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdést e rendelkezések vagy alapelvek tekintetében nyilvánítsák elfogadhatatlannak.

37.      A Bíróság felvilágosításkérésére adott válaszában a kérdést előterjesztő bíróság továbbá kijelenti, hogy nem bizonytalan abban, hogy a szóban forgó koncessziók egyrészt a 2014/23 irányelv 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében vett szolgáltatási koncesszióknak minősülnek‑e, vagy másrészt pedig elérték‑e az ugyanezen irányelv 8. cikkében meghatározott számszerű küszöbértéket.

38.      Mindenesetre, ami ezen elemek közül az elsőt illeti, fontos megjegyezni, hogy a Bizottság írásbeli észrevételeiben kifejezett kételyeivel ellentétben az alapeljárások nem a gazdasági tevékenység folytatására vonatkozó engedély vagy közigazgatási engedély tárgyában hozott jogi aktusokra vonatkoznak. Ezen eljárások valójában olyan koncessziókra vonatkoznak, amelyekkel az ADM mint ajánlatkérő szerv az alapügyben felülvizsgálatot kérelmező feleket jogosította fel egy végfelhasználók javára történő szolgáltatás hasznosítására. Az ADM és a koncessziós jogosultak közötti megállapodás feltételei értelmében az állam nyereségre tett szert, mégpedig a játékszelvény‑értékesítési koncessziók jogosultjainak bevételeit terhelő állami illeték révén. Ugyanakkor a koncessziós jogosultak is díjazásban részesültek, amely lényegében a bingószelvények eladásából származó, az e szelvényeket terhelő állami illeték és a játékosok nyereményeinek összegével csökkentett összegnek felel meg.

39.      Ezenfelül az a körülmény, hogy az alapügyben szóban forgó koncessziókat jogalkotási eszközökkel módosították, nem változtatja meg koncessziós jellegüket, és nem alakítja át e koncessziókat pusztán szabályozás tárgyát képező szolgáltatások nyújtásává. E tekintetben fontos megjegyezni, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályait bevezető nemzeti jogszabály arra utasítja az ADM‑et, hogy e koncesszióknak az olasz jogalkotó által meghatározott feltételekhez való igazítása érdekében fogadja el a szükséges előírásokat.(17)

40.      A 2014/23 irányelv 5. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt meghatározás és a Bíróság ítélkezési gyakorlata(18) alapján minden kétséget eloszlatnék a szóban forgó koncessziók „szolgáltatási koncesszióknak” való minősítésével kapcsolatban, amely koncessziók így az ezen irányelv 1. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében az irányelv hatálya alá tartoznak.

41.      Ami azon számszerű küszöbértéket illeti, amelyet valamely koncesszió értékének el kell érnie a 2014/23 irányelv alkalmazásához, a kérdést előterjesztő bíróság azt is kijelenti, hogy nincs kétsége afelől, hogy e követelménynek az alapügyben szóban forgó koncessziók megfelelnek.

42.      Közelebbről, megjegyzem, hogy a kérdést előterjesztő, az alapügyek tényállásának értékelésére kizárólagos hatáskörrel rendelkező bíróság által nyújtott pontosítások szerint a koncessziós jogosultak bevételei a koncesszió hatéves időtartama alatt átlagosan meghaladták a 8 000 000 eurót. E pontosításokból az is következik, hogy e bevételek „minden egyes esetben” meghaladták az 5 382 000 eurót. Ezeket az összegeket, amelyek meghaladják az irányelv releváns időpontban alkalmazandó változata által előírt értékhatárt, azaz a 5 225 000 eurót,(19) az alapügyben felülvizsgálatot kérelmező felek a Bíróság előtti tárgyaláson is megerősítették.

43.      Következésképpen, mivel a 2014/23 irányelv 5. cikke (1) bekezdésének b) pontjában és 8. cikkében meghatározott feltételek teljesítettnek tekinthetők, úgy vélem, hogy a jelen ügyekben nem szükséges további útmutatást adni a 2014/23 irányelv tárgyi hatályát illetően, amelyre vonatkozó kérdés például a Bizottság számára kétséges maradt.

44.      A kérdést előterjesztő bíróságnak ehelyett arra vonatkozóan kell iránymutatást kapnia, hogy ezen irányelvet ratione temporis alkalmazni kell‑e az alapügyben szóban forgó koncessziókra, ami a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdés szigorúan vett megfogalmazására és az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok indokolására tekintettel az egyetlen releváns vonatkozás, amelyet e bíróság felvetett.

45.      E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a koncessziós szerződésre alkalmazandó uniós szabályozás főszabály szerint az, amelyik abban az időpontban van hatályban, amikor az ajánlatkérő szerv kiválasztja az általa követendő eljárást, és eldönti, hogy fennáll‑e előzetes versenyeztetési kötelezettség a közbeszerzési szerződés odaítélésénél. Ezzel szemben nem alkalmazandó az olyan irányelv, amely átültetésének a határideje ezen időpontot követően járt le.(20)

46.      A jelen ügyekben a 2014/23 irányelv átültetési határideje 2016. április 18. volt, ami azt jelenti, hogy amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság előtt szóban forgó koncessziókat 2000‑ben ítélték oda, ezen irányelvet főszabály szerint nem lehetne rájuk alkalmazni.

47.      A 2014/23 irányelv 54. cikkének második albekezdése továbbá úgy rendelkezik, hogy ezen irányelv rendelkezései nem alkalmazandók a 2014. április 17., azaz az irányelv hatálybalépésének időpontja előtt kiírt vagy odaítélt koncessziók odaítélésére. Ebből következik, hogy a szóban forgó koncessziók eredeti odaítélése e rendelkezés alapján mindenesetre nem tartozik a 2014/23 irányelv hatálya alá.

48.      Mindazonáltal, amint arra a kérdést előterjesztő bíróság helyesen emlékeztet, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a koncesszióra alkalmazandó feltételek lényeges módosítása esetén az e módosítás elfogadásának időpontjában hatályos uniós jogszabályra tekintettel kell e módosítást megítélni. E tekintetben az, hogy az eredeti koncessziós szerződést az e területre vonatkozó uniós szabályok elfogadását megelőzően kötötték meg, nem jár következményekkel.(21)

49.      Amint azt a jelen indítvány 17. pontjában jeleztem, a nemzeti szintű jogvita az ADM által 2020. július 9‑én (C‑729/22. sz. ügy), illetve 2020. november 18‑án (C‑728/22. sz. ügy) elfogadott két feljegyzésre vonatkozik. E feljegyzések a 2017 decemberében elfogadott olasz jogszabályon alapulnak, amelyek második alkalommal módosították a „technikai meghosszabbításnak” eredetileg 2013‑ban elfogadott szabályait azt követően, hogy azt először 2015‑ben módosították.(22) Következésképpen, amennyiben a későbbiekben módosított „technikai meghosszabbítás” szabályait az eredeti koncessziók lényeges módosításának kellene tekinteni, a fentiekben hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében a 2014/23 irányelvet alkalmazni kell az alapeljárásokra.

50.      E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a nemzeti jogszabály alkalmas arra, hogy az eredetileg odaítélt koncessziók lényeges módosításának minősüljön, ha például a koncesszió időtartamát egyoldalúan olyan módon hosszabbítják meg, amelyet az eredeti koncesszió odaítélésekor nem írtak elő. Ez a helyzet áll fenn abban az esetben is, ha az említett nemzeti szabályozás olyan új feltételeket ír elő, amelyeket a koncesszió gyakorlásához teljesíteni kell, különösen a koncessziós jogosultak által az érintett szolgáltatás nyújtásáért fizetendő ellenérték tekintetében.

51.      Ami a jelen ügyeket illeti, a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a 2013‑ban elfogadott, később pedig 2015‑ben és 2017‑ben módosított olasz jogszabály lényeges módosításnak minősül‑e a 2000‑ben odaítélt koncessziók feltételeihez képest. Mindazonáltal az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokból származó információkra tekintettel álláspontom szerint egyértelmű, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályainak elfogadásával és fenntartásával e szabályozás megváltoztatta a bingójátékra vonatkozó koncessziók gyakorlásának feltételeit, különösen az eredeti odaítélésükkor megállapított feltételekhez képest:

–        először is, a „technikai meghosszabbítás” szabályai meghosszabbították a már lejárt koncessziókat, és így meghosszabbították a tekintetükben eredetileg megállapított időtartamot. Figyelembe véve az olasz jogalkotó által 2015‑ben bevezetett,(23) későbbiekben pedig 2017‑ben fenntartott módosítást, ennek eredményeként az e szabályok alkalmazásával a meglévő koncessziókat kilenc évvel, azaz eredeti időtartamuk másfélszeresével meghosszabbították;

–        másodszor, a „technikai meghosszabbítás” szabályai a koncessziók gyakorlásának ellenértékeként olyan havi díj fizetését írták elő, amelyet az eredeti odaítélési eljárás nem határozott meg. E szabályok módosították azt a módot, ahogyan az állam a koncessziós jogosultak által nyújtott szolgáltatások nyújtásából származó nyereséghez jutott, ami a fenti időpontig a játékszelvények értékesítéséből származó bevételeket terhelő állami illetéket foglalta magában;(24) valamint

–        harmadszor, a „technikai meghosszabbítás” szabályai kötelezővé tették e szabályok alkalmazását és a havi díj megfizetését azon koncessziós jogosultak számára, akik részt kívánnak venni a jövőbeli közigazgatási eljárásban, ami további új feltételt jelentett az eredeti odaítélés során előírt feltételekhez képest.(25)

52.      A fentiekből következik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő értékelésre is figyelemmel az említett irányelvet alkalmazni kell az alapügyben szóban forgó koncessziókra, amennyiben az eredeti odaítélés feltételei a „technikai meghosszabbítás” szabályainak elfogadásával és annak későbbi módosításaival lényegesen módosultak.

53.      Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdésre annak megállapításával válaszoljon, hogy a 2014/23 irányelv alkalmazandó az alapügyekben szóban forgó koncessziókra.

54.      Ezenfelül emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az uniós szinten kimerítő harmonizáció tárgyát képező területen tett bármely nemzeti intézkedést e harmonizációs intézkedés rendelkezései, nem pedig az elsődleges jog alapján kell megítélni.(26) Ez azt jelenti, hogy amennyiben a Bíróság egyetért a jelen indítvány előző pontjaiban kifejtett elemzéssel, az azt eredményezné, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdés megfogalmazásában hivatkozott EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk nem lenne releváns a jelen ügyekben szereplő eljárások szempontjából. Ennek további következményeképpen az ugyanezen ügyekben előterjesztett negyedik, ötödik és hatodik kérdést, valamint a C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés második részét sem kellene a Bíróságnak megválaszolnia.

B.      A C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés első fele

55.      Miután megállapítást nyert a 2014/23 irányelvnek az alapügyben szóban forgó koncessziókra való alkalmazhatósága, most a C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés első részére kell választ adni, amelyet elsődlegesen ezen irányelvre hivatkozva tettek fel.(27) Kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai alapján megállapított havi díj megfizetésére vonatkozó kötelezettség összeegyeztethető‑e ezen irányelvvel, figyelembe véve különösen e díjnak a jelen indítvány 32. pontjában említett sajátosságait.

56.      Előzetesen megállapítom, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az említett egyetlen kérdés első részében a kiszabott havi díj megfizetésének összeegyeztethetetlenségét alátámasztó lehetséges jogalapként a 2014/23 irányelv egyetlen konkrét rendelkezésére sem hivatkozik. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban előadott információkból azonban az következik, hogy e bíróság lényegében ezen irányelv 43. cikkére hivatkozik.

57.      A 2014/23 irányelv „A szerződések módosítása azok időtartama alatt” című 43. cikke azokat a feltételeket írja elő, amelyeknek a szolgáltatási koncesszióba a szerződés teljesítésének időtartama alatt bevezetett módosításoknak meg kell felelniük. E rendelkezés azon feltevésre támaszkodik, hogy a koncessziós szerződések jellemzően hosszú távú, összetett pénzügyi feltételeket tartalmazó megállapodások, amelyek esetében gyakran változó körülményekkel kell számolni.(28) Emiatt e rendelkezés azoknak a feltételeknek a tisztázására irányul, amelyek esetén a szolgáltatási koncesszió módosítása koncesszió odaítélésére irányuló új eljárást tesz vagy nem tesz szükségessé.(29)

58.      Pontosabban a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének e) pontja úgy rendelkezik, hogy a koncesszió a koncesszió odaítélésére irányuló új eljárás kiírása nélkül módosítható, amennyiben a módosítások – függetlenül azok értékétől – e rendelkezés (4) bekezdésének értelmében nem jelentősek. A 2014/23 irányelv 43. cikke (4) bekezdésének első mondata viszont általános szabályként előírja, hogy a koncesszió módosítása annak időtartama alatt akkor tekintendő lényegesnek, ha a koncesszió jellege az eredetileg megkötött koncesszió jellegéhez képest lényegesen megváltozik. Ugyanezen rendelkezés a) pontja értelmében mindenképpen ez a helyzet áll fenn, ha a módosítás olyan feltételeket vezet be, amelyek alapján – ha azok a koncesszió odaítélésére irányuló eredeti eljárás részét képezték volna –, lehetőség lett volna az eredetileg kiválasztott részvételre jelentkezőktől eltérő jelentkezők részvételének az engedélyezésére. Végezetül fontos emlékeztetni arra, hogy arra az esetre, ha a koncesszió módosítása lényegesnek minősül, a 2014/23 irányelv 43. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy új közbeszerzési eljárást kell kiírni.

59.      A jelen ügyekben a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdésre vonatkozó elemzésem keretében már jeleztem, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai a bingójátékra vonatkozó koncessziók gyakorlásának releváns feltételeit érintő több módosítást is magában foglaltak.(30) E módosítások az említett koncessziók néhány alapvető elemét érintették, nevezetesen egyrészt a tekintetükben eredetileg megállapítotthoz képesti időtartamukat, másrészt pedig azt a módot, ahogyan a koncessziós jogosultaknak az érintett szolgáltatások nyújtásáért kompenzálnia kellett az ajánlatkérő szervet.

60.      Szeretném megjegyezni, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályainak a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott jelen kérdéssel érintett egyetlen eleme az e szabályokból eredő havi díjfizetési kötelezettség, és nem az a tény, hogy e szabályok jelentősen meg is hosszabbították a koncessziókat. Ezért, még ha e meghosszabbítás igazolhatná is azt a következtetést, hogy az alapügyben szóban forgó koncesszióknak a 2014/23 irányelv 43. cikkének (4) bekezdése értelmében vett lényeges módosítására került sor,(31) a „technikai meghosszabbítás” szabályainak ezt az elemét véleményem szerint ki lehet zárni a Bíróság elemzéséből.

61.      Ami a havi díjfizetési kötelezettséget illeti, e kötelezettséget az alapeljárás tárgyát képező koncessziók eredeti odaítélése során semmiképpen sem írták elő. Kétségtelenül e kötelezettséget annak biztosítása érdekében állapították meg, hogy a koncesszióknak a „technikai meghosszabbítás” szabályai alapján történő meghosszabbítása párhuzamban álljon az érintett szolgáltatások meghosszabbított nyújtásáért fizetendő ellenértékkel. Mindezek mellett a „technikai meghosszabbítás” szabályainak elfogadása megváltoztatta az említett ellenérték fizetésének módját, mivel korábban ezen ellenérték lényegében abból állt, hogy az állam állami illetéket vetett ki a játékszelvény‑értékesítési koncessziók jogosultjainak bevételeire.

62.      Ez nem változtat azon, hogy a koncessziók eredeti odaítélésekor előírtak szerint az állami illeték beszedése a bingójátékokkal összefüggő tevékenységek végfelhasználói által teljesített közvetett kifizetéseken alapult. Ez azzal a következménnyel is járt, hogy a koncessziós jogosultak által a szolgáltatásaik működtetéséért fizetendő ellenérték a tényleges bevételeikhez igazodott.

63.      Ezzel szemben a „technikai meghosszabbítás” szabályai által megállapított díj megfizetése egyoldalúan módosította az e megfontolás mögöttes indokát, tekintettel egyrészt arra, hogy a kompenzációs mechanizmust közvetlenül a koncessziós jogosultakkal szemben írta elő, másrészt pedig arra, hogy azt eredményezte, hogy a díj fix összegű lett, ami azt jelenti, hogy valamennyi említett koncessziós jogosultnak – függetlenül pénzügyi kapacitásától vagy az eredeti koncesszió időtartamától – azonos összeget kellett fizetnie. Ugyanakkor az a tény, hogy a havi díjat a „technikai meghosszabbítás” szabályainak minden egyes módosítását követően ismételten megemelték, és 2017‑ben elérte e díj első kivetésekori értékének háromszorosát, növelte a kisebb bevétellel rendelkező koncessziós jogosultakra nehezedő pénzügyi nyomást. Az állam a maga részéről a díjköteles koncessziók elve alapján biztos lehetett abban, hogy az érintett szolgáltatások nyújtása után biztos nyereségre tesz szert, ami nem tükrözi a koncessziók ellenértékének változó jellegét, ahogyan azt eredetileg kidolgozták.

64.      Ebből következik, hogy – amint azzal az alapeljárásban felülvizsgálatot kérelmező felek érveltek – a „technikai meghosszabbítás” szabályai szerinti havi díjfizetési kötelezettség módosította a koncesszióknak az eredeti odaítélésükkor meghatározott alapvető gazdasági paramétereit. Ebből a szempontból véleményem szerint e felülvizsgálatot kérelmező felek joggal hivatkoznak arra, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályainak elfogadása és módosítása után az említett koncessziók jellegüket tekintve lényegesen módosultak az eredetileg kötött koncessziókhoz képest.(32) Nem zárható ki az sem, hogy ha e feltételek a koncesszió odaítélésére irányuló eredeti eljárás részét képezték volna, lehetőség lett volna az eredetileg kiválasztott részvételre jelentkezőktől eltérő jelentkezők részvételének az engedélyezésére.

65.      A fenti megfontolásokra tekintettel úgy gondolom, hogy a 2014/23 irányelv 43. cikkének (4) bekezdésében és ugyanezen rendelkezésnek az a) pontjában meghatározott általános és konkrét kritériumok teljesülnek.(33) A fent említett megfontolások alapján továbbá úgy vélem, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai azáltal, hogy a koncessziós jogosultakat az e szabályok elfogadásának feltételei szerint havi díj fizetésére kötelezték, az alapügyben szóban forgó koncesszióknak a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének e) pontja értelmében vett lényeges módosítását vezették be. Ennek megfelelően a 2014/23 irányelv 43. cikkének (5) bekezdése értelmében e módosítások előtt új közbeszerzési eljárást kellett volna kiírni.

66.      Ugyanerre a következtetésre lehet jutni a koncessziós jogosultak azon kötelezettségével kapcsolatban, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai szerinti díjfizetési kötelezettségnek kell eleget tenniük, mint olyan feltételnek, amelynek teljesülnie kell ahhoz, hogy részt vehessenek az új közigazgatási eljárásban. Természetesen – amint arra a Bizottság rámutat – e kötelezettség olyan elemnek tekinthető, amely a kilépő koncessziós jogosultak új koncessziós jogosultakkal szembeni versenyelőnyének ellensúlyozására irányul. Ugyanakkor e kötelezettség megerősíti a koncessziók gazdasági paramétereinek az eredeti kialakításához viszonyított módosítását. Ugyanakkor, amennyiben az új koncessziók odaítélésére irányuló eljárás megindítása bizonytalan marad, e feltétel alkalmazása ezen irányelv 43. cikkének (4) bekezdése értelmében a koncessziós szerződés tartalmának új módosítását eredményezi.

67.      A fentiekből következik, hogy a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének e) pontjával és (5) bekezdésével ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely az eredeti odaítélés során meg nem követelt havi díjfizetési kötelezettséget ír elő annyiban, amennyiben megváltoztatja az érintett koncessziók alapvető gazdasági paramétereit, például azáltal, hogy az ágazat valamennyi gazdasági szereplője számára – pénzügyi kapacitásától függetlenül – azonos mértékű díjat határoz meg, és e díj mértékét annak első megállapítása óta jelentősen megemeli. A két rendelkezéssel annyiban is ellentétes e szabályozás, amennyiben e díj megfizetését a szóban forgó koncessziók újbóli odaítélésére irányuló jövőbeni közbeszerzési eljárásban való részvétel feltételeként írják elő.

C.      A C‑728/22. és a C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett második kérdésről

68.      Amint azt a jelen indítvány 34. pontjában jeleztem, álláspontom szerint a C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés első részére adott igenlő válasz kizárja, hogy a Bíróságnak a jelen előzetes döntéshozatali kérelmeket tovább kelljen vizsgálnia. Amennyiben ugyanis a Bíróság egyetért azzal a következtetéssel, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai szerint kidolgozott havi díjfizetési kötelezettség ellentétes a 2014/23 irányelvvel, nem kellene vizsgálnia a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett második és harmadik kérdést, amely annak tisztázására irányul, hogy a nemzeti közigazgatás előre nem látható körülmények között felülvizsgálhatja‑e ezt a díjat. Mindazonáltal a teljesség kedvéért mindkét kérdést megvizsgálom.

69.      A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett második kérdés arra a helyzetre vonatkozik, amikor az ajánlatkérő szerv a koncessziós jogosultak terhére nem róható, előre nem látott események bekövetkezése esetén megtagadja a koncesszió feltételeinek újratárgyalását. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy a 2014/23 irányelvvel ellentétes‑e a nemzeti jog olyan értelmezése, amely azt eredményezi, hogy az ADM‑hez hasonló ajánlatkérő szervet megfosztják attól a mérlegelési mozgásterétől, hogy ilyen körülmények között felülvizsgálja a közbeszerzési szerződés feltételeit.

70.      A közbeszerzési szerződések teljesítésük későbbi időpontjában történő újratárgyalása klasszikus témája a közigazgatási jogi szakirodalomnak, különösen a közbeszerzések területén.(34) Az újratárgyalás kivételt képez a koncessziók teljesítésének egyik alapelve alól, nevezetesen az alól, hogy a koncessziós jogosultaknak az odaítélt szolgáltatást saját kockázatukra („à ses risques et périls”)(35) kell nyújtaniuk, és az ajánlatkérő szerveket emiatt nem érintik e szolgáltatásnyújtás pénzügyi következményei. A közbeszerzési szerződések újratárgyalásával szemben általában bizalmatlanság tapasztalható, mivel az a közbeszerzés résztvevőit opportunista magatartásra ösztönözheti.(36)

71.      Ugyanakkor olyan események bekövetkezése esetében, amelyeket a koncessziós jogosultak nem láthattak előre, és amelyekért nem felelősek, a nemzeti jogszabályok gyakran biztosítanak az ajánlatkérő szerveknek mérlegelési jogkört a koncesszió feltételeinek felülvizsgálatára.(37) E megközelítés indokául az szolgál, hogy a koncessziók gazdasági és pénzügyi egyensúlyon alapulnak, amelyet helyre kell állítani, ha a koncesszió jogosultjain kívül álló körülmények érintik azokat a feltételeket, amelyek mellett a szolgáltatási koncessziót a koncesszió eredeti feltételeinek megfelelően gyakorolni kell. A közbeszerzési szerződés feltételei újratárgyalásának lehetősége mindig akkor merül fel, ha e körülmények alkalmasak arra, hogy megbontsák e szerződés egyensúlyát.(38)

72.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok egyértelművé teszik, hogy az olasz jogrend olyan rendelkezést ír elő, amely figyelembe veszi az alapügyben szereplőhöz hasonló koncessziók gazdasági és pénzügyi egyensúlya megőrzésének szükségességét.(39) Úgy tűnik azonban, hogy a 2020. július 9‑i, illetve 2020. november 18‑i feljegyzésében az ADM e rendelkezésnek a felülvizsgálatot kérelmező felek kérelmére történő alkalmazására vonatkozó hatáskörének hiányát állapítja meg, mivel közigazgatási szervként nem hozhat a „technikai meghosszabbítás” szabályait megállapító és azt követően módosító nemzeti jogalkotási jellegű intézkedésekkel ellentétes határozatot.

73.      E tekintetben egyrészt szeretném megjegyezni, hogy az ADM érvelése, amely a hatáskörök és jogszabályok nemzeti jogrenden belüli hierarchiájának elvére vonatkozik, nem releváns annak vizsgálata szempontjából, hogy a 2014/23 irányelv lehetővé teszi‑e az ajánlatkérő szervek számára, hogy a számukra biztosított mérlegelési mozgástér alkalmazásával újraértékeljék a koncesszió feltételeit. Ha ugyanis a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az ajánlatkérő szervek rendelkeznek ilyen mérlegelési mozgástérrel, akkor az ADM jogosult lenne azt gyakorolni, annak ellenére, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályait jogalkotási eszközökkel fogadták el és módosították, sőt, annak ellenére, hogy e szerv a nemzeti jogalkotó által rá ruházott kötelező jellegű hatáskör alapján jár el.

74.      Másrészt úgy tűnik, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban szereplő információk vizsgálata alapján a kérdést előterjesztő bíróság megállapította, hogy a Covid19‑világjárványt olyan előre nem látható körülménynek kell tekinteni, amely nem róható az alapügyben felülvizsgálatot kérelmező felek terhére, és amely alkalmas arra, hogy befolyásolja a koncessziók gazdasági és pénzügyi egyensúlyát.(40) Ez azt jelenti, hogy amennyiben a Bíróság arra a következtetésre jut, hogy a 2014/23 irányelv arra vonatkozó mérlegelési mozgásteret biztosít az ajánlatkérő szerveknek, hogy előre nem látható körülmények bekövetkezése esetén felmérjék a közbeszerzési szerződések feltételei újratárgyalásának szükségességét, e követelmény a jelen ügyekben teljesülne.(41)

75.      Ami azt a kérdést illeti, hogy az ajánlatkérő szerveknek a koncessziós feltételek felülvizsgálatára vonatkozó mérlegelési mozgástere alapulhat‑e a 2014/23 irányelven, megjegyzem, hogy egyetlen rendelkezés sem utal kifejezetten ilyen mozgástérre.

76.      A kérdést előterjesztő bíróság azonban megjegyzi, hogy ezen irányelv 5. cikke (1) bekezdése b) pontjának második albekezdése a „szolgáltatási koncesszió” fogalmát szerződésként határozza meg, és e rendelkezés továbbá kimondja, hogy úgy kell tekinteni, hogy „rendes működési feltételek mellett” a koncessziós jogosult viseli a szolgáltatásnyújtással kapcsolatos működési kockázatot.(42) E bíróság szerint e rendelkezésből arra lehetne következtetni, hogy amennyiben előre nem látható körülmények megváltoztathatják a közbeszerzési szerződés gazdasági egyensúlyát, a koncessziós jogosultaknak jogosultnak kell lenniük arra, hogy e szerződés módosítását kérjék.

77.      Véleményem szerint – az alapügyben felülvizsgálatot kérelmező felek érvelésével ellentétben – egyértelmű, hogy a 2014/23 irányelv 5. cikke (1) bekezdése b) pontjának második albekezdésében szereplő meghatározás önmagában nem szolgálhat alapul ahhoz, hogy az ajánlatkérő szerv számára mérlegelési mozgásteret biztosítsanak a közbeszerzési szerződés feltételeinek felülvizsgálatára, még kevésbé ahhoz, hogy a koncessziós jogosultak számára biztosítsák azt a jogot, hogy e mozgástér gyakorlását kérjék. E meghatározás kizárólag a 2014/23 irányelv alkalmazásában,(43) és különösen az irányelv tárgyi hatályának ezen irányelv 1. cikkének (2) bekezdésével összhangban történő meghatározása érdekében került megállapításra.

78.      Mindezek után a 2014/23 irányelv 43. cikke, amelyre a jelen indítványban már hivatkoztam, az (1) bekezdésének c) pontjában kimondja, hogy a koncesszió új odaítélési eljárás kiírása nélkül módosítható, amennyiben olyan körülmények miatt merült fel a módosítás igénye, amelyeket egy kellő gondossággal eljáró ajánlatkérő szerv vagy közszolgáltató ajánlatkérő nem láthatott előre.

79.      E rendelkezést a 2014/23 irányelv (76) preambulumbekezdésének fényében kell értelmezni, amely kimondja, hogy az ajánlatkérő szervek és a közszolgáltató ajánlatkérők szembesülhetnek olyan külső körülményekkel, amelyeket a koncesszió odaítélésekor nem láthattak előre, különösen amikor e koncesszió teljesítése hosszabb időszakot ölel fel. E preambulumbekezdés szerint ilyen esetben szükség van bizonyos fokú rugalmasságra, hogy a koncessziót – koncesszió odaítélésére irányuló új eljárás nélkül – ezekhez a körülményekhez igazítsák.

80.      Ebből következik, hogy a 2014/23 irányelv úgy rendelkezik, hogy előre nem látható körülmények befolyásolhatják az ajánlatkérő szervek és a koncessziós jogosultak között eredetileg létrejött közbeszerzési szerződés feltételeit. Ennek érdekében ugyanez az irányelv meghatározza azon szabályok összességét, amelyeket akkor kell betartani, ha úgy kell tekinteni, hogy e koncessziót – különösen új közbeszerzési eljárás kiírása nélkül – az új körülményekhez kell igazítani.

81.      Fontos megjegyezni, hogy az előző megállapítás – az alapügyben felülvizsgálatot kérelmező felek érvelésével ellentétben – nem jelenti azt, hogy a koncessziós jogosultakat olyan jog illet meg, amely szerint az ajánlatkérőnek előre nem látható körülmények felmerülése esetén minden esetben újra kell tárgyalnia a koncessziós feltételeket. Az olasz kormány e tekintetben megalapozottan állítja azt, hogy a 2014/23 irányelv elsődlegesen az egyes koncessziók odaítélésére irányuló eljárások összehangolására irányul, és hogy ezen irányelv nem foglalkozik a koncessziós jogosultakat a közbeszerzési szerződés teljesítése során bekövetkezett események miatt megillető jogokkal.

82.      Mindazonáltal a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének az ezen irányelv (76) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett c) pontja bizonyítja, hogy a szolgáltatási koncesszió gyakorlását érintő, annak gazdasági és pénzügyi egyensúlyát befolyásolni képes, előre nem látható helyzettel összefüggésben az uniós jog a szolgáltatási koncesszió feltételeinek felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat biztosít az ajánlatkérő szervek számára. E szabályok csak abban az esetben lehetnek hatékonyak, ha e hatóság előzetesen képes felmérni, hogy előre nem látható körülmények miatt helyre kell‑e állítani a koncesszió pénzügyi egyensúlyát. Ennek megfelelően ha valamely nemzeti jogszabály – vagy annak értelmezése – megakadályozza az ajánlatkérő szervet abban, hogy mérlegelési mozgástere keretében határozzon a koncesszió gazdasági és pénzügyi egyensúlyának helyreállításának szükségességéről, akkor a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdése c) pontjának megsértésére kerülne sor, és fennállna a kockázata annak, hogy sérülne az uniós jog tényleges érvényesülése.

83.      A jelen ügyekben a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak meghatározása, hogy az ADM hibát vétett‑e a 2020. július 9‑i, illetve 2020. november 18‑i feljegyzés elfogadásával, különösen annak kimondásával, hogy nem volt jogosult a szóban forgó szolgáltatási koncessziók feltételeinek felülvizsgálatára, mivel a „technikai meghosszabbítás” szabályait magában foglaló jogszabályokat az olasz jogalkotó fogadta el.

84.      Álláspontom szerint azonban úgy kell tekinteni, hogy az ajánlatkérő szerv elkövette ezt a hibát, amikor elmulasztotta figyelembe venni azt a tényt, hogy az uniós jog – nevezetesen a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének c) pontja – határozza meg azokat a szabályokat, amelyeket előre nem látható körülményekkel összefüggésben a szolgáltatási koncesszió feltételeinek felülvizsgálata céljából tiszteletben kell tartani, és amelyek tényleges érvényesülése per definitionem a mérlegelési mozgástér e hatóság általi gyakorlását teszi szükségessé.

85.      E tekintetben hozzá kell tennem, hogy minden kétséget kizár, hogy e mérlegelési mozgástér gyakorlásának nem az a következménye, hogy az ajánlatkérő szervnek meg kell állapodnia valamely szolgáltatási koncesszió módosításának vagy az érintett koncessziós jogosultak által kért konkrét feltételek szerinti átalakításának szükségességéről. Az ajánlatkérő szerv még az ilyen típusú döntést igazoló, előre nem látható körülmények puszta fennállását is tagadhatja. Ezen ajánlatkérő szerv azonban nem hivatkozhat a nemzeti jogra vagy e jog értelmezésére azon értékelés elkerülése érdekében, amelyet egyébként a nemzeti bíróságoknak felül kell vizsgálniuk.

86.      Ezért arra a következtetésre jutok, hogy a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének c) pontjával ellentétes a nemzeti jog olyan értelmezése, amely megfosztja az ajánlatkérő szervet annak értékelésére vonatkozó mérlegelési mozgásterétől, hogy igazolják‑e a koncessziós feltételek felülvizsgálatát az olyan előre nem látható, a koncessziós jogosultak terhére nem róható események, amelyek alkalmasak arra, hogy a koncesszió gazdasági és pénzügyi egyensúlyát befolyásolják.

87.      Ezzel az értelmezéssel szemben a Bizottság azzal érvel, hogy a Consorzio Italian Management ítéletében(44) a Bíróság úgy vélte, hogy a tagállamok nem kötelesek közigazgatási vagy szerződéskötési eljárást bevezetni olyan körülmények figyelembevétele érdekében, amelyek alkalmasak a folyamatban lévő közbeszerzési szerződés módosításának igazolására.(45) Az ezen ítéletben szóban forgó irányelv azonban a 2004/17 irányelv volt,(46) amely már nem hatályos, és nem tartalmazott a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének c) pontjához hasonló rendelkezést. Ezért vélem úgy, hogy a Bíróságnak a jelen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elbírálása során nem kellene erre az ítéletre érvényes precedensként hivatkoznia.

88.      A fentiek fényében azt javasolom a Bíróságnak, hogy a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett második kérdésre igenlő választ adjon, és ennek megfelelően állapítsa meg, hogy a 2014/23 irányelvvel ellentétes, ha az ajánlatkérő szervet megfosztják annak értékelésére vonatkozó mérlegelési mozgásterétől, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által ismertetett körülmények között felül kell‑e vizsgálni a közbeszerzési szerződés feltételeit.

D.      A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett harmadik kérdésről

89.      A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett harmadik kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság arra várt választ a Bíróságtól, hogy ellentétes‑e a 89/665 irányelvvel az olyan nemzeti szabályozás, amely a jövőbeni közbeszerzési eljárásban való részvétel érdekében teljesítendő feltételként előírja, hogy a koncessziós jogosultak alkalmazzák az alapügyben szereplőhöz hasonló „technikai meghosszabbítás” szabályait. A kérdést előterjesztő bíróság arra a helyzetre hivatkozva teszi fel ezt a kérdést, amelyben az ajánlatkérő szerv nem rendelkezne mérlegelési mozgástérrel arra, hogy előre nem látható körülményekkel összefüggésben újratárgyalja a koncesszió gyakorlásának feltételeit.

90.      Elöljáróban fontos megjegyezni, hogy a jelen kérdés azon a feltételezésen alapul, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdéssel kapcsolatos elemzésemmel ellentétben a 2014/23 irányelvvel nem ellentétes, ha az ajánlatkérő szervet megfosztják attól a mérlegelési mozgásterétől, hogy előre nem látható események bekövetkezése esetén a koncesszió feltételeit módosítsa. Ennélfogva – amint azt már jeleztem – a jelen kérdésre abban az esetben kell konkrét választ adni, ha a Bíróság nem ért egyet ezzel az elemzéssel.

91.      Mindenesetre úgy vélem, hogy a 89/665 irányelv nem teszi lehetővé, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérdésére igenlő választ lehessen adni.

92.      A 89/665 irányelv, amely a „jogorvoslati irányelveknek” nevezett irányelvek közé tartozik,(47) a 2014/23 irányelv alapján az ajánlatkérő szervek által odaítélt koncessziókra vonatkozik.(48) E koncessziók közé tartoznak az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló szolgáltatási koncessziók.(49) Ezen irányelv lényegében azt írja elő a tagállamok számára, hogy biztosítsák a közbeszerzési szerződések és koncessziók odaítéléséről szóló határozatok, valamint ezzel összefüggésben az eljárási természetű előzetes határozatok gyors és hatékony felülvizsgálatát.(50) A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a 89/665 irányelv pontosítja a hatékony jogorvoslathoz való jogról szóló alapelvet a közbeszerzési eljárások különös területén.(51)

93.      Ennek érdekében a 89/665 irányelv arra kötelezi a tagállamokat, hogy részletes szabályok alapján olyan jogorvoslati eljárásokat vezessenek be, amelyeknek lényegében azon személyeknek a rendelkezésére kell állniuk, akiknek érdekükben áll egy adott közbeszerzési szerződés elnyerése, és közbeszerzésekre vonatkozó uniós jog állítólagos megsértését szenvedték el.(52) A nemzeti jogorvoslatoknak lehetővé kell tenniük az ideiglenes intézkedések elrendelését, jogellenes döntések semmissé nyilvánítását és kártérítés megítélését.(53) A tagállamok szabadon határozhatják meg az irányelv szerinti felülvizsgálati határozatokért felelős szerveket. E szervek lehetnek bírósági jellegzetességekkel rendelkező szervek, vagy pedig nem bírósági jellegzetességekkel rendelkező felülvizsgálati szervek, feltéve hogy az utóbbi esetben e szervek megfelelnek bizonyos kiegészítő feltételeknek.(54)

94.      A jelen ügyekben elegendő – a Bizottsághoz hasonlóan – megállapítani, hogy az alapjogviták leírásából nem derül ki, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályainak elfogadásával és későbbi módosításával megsértették volna a 89/665 irányelv által előírt kötelezettségeket. Ennél fontosabb, hogy ezen irányelv egyetlen rendelkezése sem tűnik relevánsnak annak értékelése szempontjából, hogy jogszerű‑e e szabályoknak a koncessziós jogosultak általi alkalmazását olyan feltételként előírni, amelynek teljesülnie kell ahhoz, hogy a koncessziós jogosultak részt vehessenek a jövőbeni közbeszerzési eljárásban.

95.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban szereplő információkból ugyanis világosan kitűnik, hogy e koncessziós jogosultaknak lehetőségük volt arra, hogy az ADM által a kérelmeiket követően elfogadott két feljegyzést megtámadják. Pontosabban, ezen koncessziós jogosultak megtámadhatták e hatóság azon határozatát, amellyel elutasította az e szabályok alapján előírt havi díjfizetés felfüggesztését és módosítását. Ennek érdekében az olasz nemzeti jog alapján rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket vették igénybe, amelyekkel két bírósági testülethez fordulhattak, és amelyek lehetővé teszik számukra, hogy azon jogszabályok jogellenességére hivatkozzanak, amelyekre az ADM határozatait alapította. E keresetek még az EUMSZ 267. cikk szerinti előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtását is eredményezték.

96.      Ezenfelül nem változtat ezen a következtetésen az a tény, hogy az olasz jogrend nem ír elő olyan közigazgatási jogorvoslati lehetőséget, amely lehetővé tenné a koncessziós jogosult számára, hogy az ajánlatkérő szervtől a közbeszerzési szerződés feltételeinek újratárgyalására irányuló eljárás megindítását kérje. A közigazgatási jogorvoslathoz való hozzáférésre vonatkozó kötelezettség a 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján állapítható meg, amint azt az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés elemzése során már kifejtettem, azonban ez nem következik pusztán a 89/665 irányelvből.

97.      A fenti megfontolásokra tekintettel arra a következtetésre jutok, hogy a 89/665 irányelv nem jelent jogalapot az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás jogszerűségének vitatására, amely a jövőbeni közbeszerzési eljárásban való részvételt a „technikai meghosszabbítás” szabályainak alkalmazásától teszi függővé. E következtetés nyilvánvalóan azon az előfeltevésen alapul, hogy az e szabályozás jogszerűségének megtámadásához szükséges jogorvoslati lehetőségek – szükség esetén jogellenességi kifogás útján – az érintett gazdasági szereplők rendelkezésére álljanak.

E.      A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett negyedik, ötödik és hatodik kérdésről, valamint a C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés második részéről

98.      A jelen indítvány 54. pontjában jeleztem, hogy amennyiben a Bíróság úgy ítélné meg, hogy a 2014/23 irányelvet alkalmazni kell az alapügyben szóban forgó koncessziókra, nem kell válaszolni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik, ötödik és hatodik kérdésre (C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügy), illetve az egyetlen kérdés második részére (C‑730/22. sz. ügy). Az alábbi pontok némi iránymutatásul szolgálnak a Bíróság számára arra az esetre, ha nem ért egyet ezzel az állásponttal.(55)

99.      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a hatóságok, amikor a különféle közbeszerzésekre vonatkozó irányelvek hatálya alá nem tartozó koncessziót szándékoznak odaítélni, kötelesek tiszteletben tartani általában az EUM‑Szerződés alapvető szabályait és különösen a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét.(56)

100. A jelen ügyekben, bár a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekben főként az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkre hivatkozik, a jelen elemzés szempontjából e rendelkezések közül csak az első bír jelentőséggel.(57) Végül is az alapügyben szóban forgóhoz hasonló bingótermek üzemeltetésével kapcsolatos koncessziókhoz stabil és folyamatos alapra van szükség abban a tagállamban, ahol a bingójátékkal összefüggő szolgáltatásokat nyújtják. A Bíróság ítélkezési gyakorlatára tekintettel ez a letelepedés szabadságára vonatkozó EUMSZ 49. cikk alkalmazását teszi szükségessé, és ezzel szemben kizárja a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó EUMSZ 56. cikk alkalmazását.(58) A felülvizsgálatot kérelmező felek a tárgyalás során azt is megerősítették, hogy a jelen ügyek nem vonatkoztak a bingóval összefüggő más típusú, például online nyújtott szolgáltatásokra.

101. Ezenkívül ahhoz, hogy az EUMSZ 49. cikknek az alapügyekben való alkalmazására vonatkozó következtetést lehessen levonni, egyértelmű határokon átnyúló érdek fennállását kell megállapítani, amelynek értékelése a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság feladata.(59) E tekintetben megjegyzem, hogy a Bíróság által küldött felvilágosítás iránti kérelemre adott válaszában a kérdést előterjesztő bíróság kifejezetten kijelenti, hogy amennyiben elfogadjuk, hogy a 2014/23 irányelvet nem lehet alkalmazni a szóban forgó koncessziókra, e bíróságnak „nem okozna nehézséget annak részletes értékeléssel történő megállapítása, hogy a szóban forgó koncessziók a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében vett határokon átnyúló érdeket képviselnek”. Mindenesetre a tárgyalás során az alapügyben felülvizsgálatot kérelmező felek megerősítették, hogy az érintett koncessziók egy részének jogosultjai más tagállamokban letelepedett gazdasági szereplők,(60) és következésképpen e koncessziók a szóban forgó nemzeti szabályozás által előírt feltételek és korlátozások hatálya alá tartoznak. Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy a Bíróságnak nem kell más objektív szempontok alapján tovább vizsgálnia,(61) hogy az alapügyben szóban forgó koncessziók megfelelnek‑e az EUMSZ 49. cikk alkalmazhatósága e feltételének.

102. Az érdemi részt illetően, az EUMSZ 49. cikk úgy rendelkezik, hogy tilos a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás.

103. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az EUMSZ 49. cikkel ellentétes minden olyan nemzeti intézkedés, amely – legyen bár állampolgársági alapon történő hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazandó – alkalmas arra, hogy megtiltsa, megzavarja vagy kevésbé vonzóvá tegye a Szerződés e rendelkezései által biztosított letelepedés szabadságának az Európai Unió polgárai általi gyakorlását.(62)

104. Jelen ügyben, eltekintve a nemzeti jogszabály által az alapügyben szóban forgó koncessziók tekintetében bevezetett meghosszabbítástól, amelyet a jelen ügyben vizsgált egyik kérdés sem érint,(63) a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy összeegyeztethető‑e az EUMSZ 49. cikkel i. a nemzeti jog olyan értelmezése, amely megfosztja az ajánlatkérő szervet attól a mérlegelési mozgásterétől, hogy előre nem látható eseményekkel összefüggésben felülvizsgálja a közbeszerzési szerződés feltételeit; ii. a jövőbeni közbeszerzési eljárásban való részvételnek a „technikai meghosszabbítás” szabályainak alkalmazásához kötése; valamint iii. a koncessziók eredeti odaítélésekor elő nem írt havi díjfizetési kötelezettség.

105. E tekintetben mindenekelőtt egyértelműnek tartom, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai által a koncessziókat illetően bevezetett módosítások, amelyek az eredeti odaítéléshez viszonyítva képesek voltak megváltoztatni a koncessziók alapvető gazdasági paramétereit,(64) önmagukban elegendők annak megállapításához, hogy a fenti 103. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében kevésbé vonzóvá tehetik a letelepedés szabadságának gyakorlását. Még inkább így van ez, ha figyelembe vesszük, hogy e módosítások egyoldalúak, és hogy azokat nem tárgyalták meg.

106. Másodszor, ugyanez érvényes a „technikai meghosszabbítás” szabályainak alkalmazására vonatkozó kötelezettség tekintetében is, következésképpen a havi díj annak érdekében történő megfizetésének kötelezettségét illetően is, hogy részt lehessen venni a jövőbeni közbeszerzési eljárásban. E kötelezettségek figyelembevétele során ugyanis nyilvánvaló, hogy a letelepedés szabadságának gyakorlása kevésbé vonzó – vagy, mint a Bizottság jelzi, lehetetlen – a más tagállamban letelepedett, Olaszországban bingótermeket működtetni kívánó gazdasági szereplő számára.

107. Végül nem férhet kétség ahhoz, hogy a letelepedés szabadságának akadályát képezi az is, hogy az ajánlatkérő szerv nem képes előre nem látható körülményekkel összefüggésben újratárgyalni a koncesszió feltételeit. A gazdasági szereplők ugyanis nem kapnak elegendő ösztönzést ahhoz, hogy letelepedjenek Olaszországban, figyelembe véve, hogy a koncessziók gazdasági és pénzügyi egyensúlyát nem lehetett helyreállítani azt követően, hogy az a koncessziós jogosultakon kívül álló események miatt megbomlott.

108. Ami azon jogszerű célokat illeti, amelyekre a tagállam a letelepedés szabadsága korlátozásának igazolásaként hivatkozhat,(65) emlékeztetni kell arra, hogy a letelepedési szabadság korlátozása csak akkor fogadható el, ha azt először is közérdeken alapuló kényszerítő indok igazolja. Másodszor pedig megfelel az arányosság elvének, ami azt jelenti, hogy alkalmas az elérni kívánt cél koherens és szisztematikus módon történő megvalósításának biztosítására, és nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket.(66)

109. A kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott szabályozás kizárólagos céljául a lejáró koncessziók és az új közbeszerzési eljárás összehangolását tűzi ki annak az uniós jogi elvnek való megfelelés érdekében, hogy az állami koncessziókat lejáratukat követően versenyeztetéses kiválasztási eljárások keretében kell odaítélni vagy újból odaítélni azzal, hogy a bingószelvények begyűjtését folytatni kell.

110. Ugyanakkor véleményem szerint nem világos, hogy a jelenlegi koncessziók meghosszabbítása vagy időbeli összehangolása és a szolgáltatásnyújtás folytatására vonatkozó kötelezettség, amelyek arra irányulnak, hogy az alapügyben szóban forgó szabályozás által előírtakhoz hasonló koncessziók későbbi időpontban történő újbóli odaítélését biztosítani lehessen, hogyan lenne igazolható például a szolgáltatás folyamatosságának biztosításának szükségességére tekintettel.(67) Különösen a koncessziók időtartamával kapcsolatos egyértelmű lejárati időpont hiánya miatt igen nehéz megállapítani, hogy ez az igazolás a jelen ügyben elfogadható.

111. Mindenesetre először is úgy vélem, hogy e célt megfelelőbb módon is el lehetett volna érni, például olyan átmeneti időszak bevezetésével, amelynek során a megadott koncessziók eltérő időtartamúak lettek volna. Másodszor, e célkitűzés követése inkoherensnek tűnik, mivel a „technikai meghosszabbítás” szabályait 10 éven keresztül, így az utolsó koncesszió lejártát követően is alkalmazták.

112. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az EUMSZ 49. cikket úgy értelmezze, hogy azzal ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely előírja a koncessziós jogosult számára, hogy fogadja el az e szabályozás által megállapított feltételeket, nevezetesen a koncessziók eredeti odaítélésekor elő nem írt havi díjfizetési kötelezettséget annak érdekében, hogy részt vehessen az új koncessziók újbóli odaítélésére irányuló új közbeszerzési eljárásban. E rendelkezéssel a nemzeti jog olyan értelmezése is ellentétes, amely megfosztja az ajánlatkérő szervet az annak vizsgálatára vonatkozó mérlegelési mozgásterétől, hogy a koncessziós feltételek felülvizsgálatát igazolják‑e az olyan előre nem látható események, amelyek a koncessziós jogosultak terhére nem róhatók, és amelyek alkalmasak arra, hogy a koncesszió gazdasági és pénzügyi egyensúlyát befolyásolják.

V.      Végkövetkeztetés

113. A fenti elemzés alapján javaslom, hogy a Bíróság a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:

–        A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyek vonatkozásában:

1)      A koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvet

úgy kell értelmezni, hogy az alkalmazandó az alapügyekben szereplőhöz hasonló olyan szolgáltatási koncessziókra, amelyeket ezen irányelv hatálybalépése előtt ítéltek oda, és amelyeket lejáratkor a hatálybalépést követően jogalkotási eszközökkel ismételten meghosszabbítottak, feltéve hogy az eredeti odaítélés feltételei lényegesen megváltoztak, aminek a vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.

2)      A 2014/23 irányelv 43. cikkének (4) és (5) bekezdését

úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely az eredeti odaítélés során meg nem követelt havi díjfizetési kötelezettséget ír elő annyiban, amennyiben megváltoztatja az érintett koncessziók alapvető gazdasági paramétereit, például azáltal, hogy az ágazat valamennyi gazdasági szereplője számára – pénzügyi kapacitásától függetlenül – azonos mértékű díjat határoz meg, és e díj mértékét annak első megállapítása óta jelentősen megemeli. A két rendelkezéssel annyiban is ellentétes e szabályozás, amennyiben e díj megfizetését a szóban forgó koncessziók újbóli odaítélésére irányuló jövőbeni közbeszerzési eljárásban való részvétel feltételeként írja elő.

Amennyiben a Bíróság nem osztja a 2) pontban foglalt következtetést, akkor a következő kiegészítő választ javaslom:

3)      A 2014/23 irányelv 43. cikke (1) bekezdésének c) pontját

úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes a nemzeti jog olyan értelmezése, amely megfosztja az ajánlatkérő szervet az annak vizsgálatára vonatkozó mérlegelési mozgásterétől, hogy a koncessziós jogosultak terhére nem róható, előre nem látható események igazolják‑e a koncesszió felülvizsgálatát.

4)      Az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelvet

úgy kell értelmezni, hogy nem jelent jogalapot az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás jogszerűségének vitatására, amely jövőbeni közbeszerzési eljárásban való részvételt a „technikai meghosszabbítás” szabályainak alkalmazásától teszi függővé.

Amennyiben a Bíróság legalább részben nem osztja az 1) pontban foglalt következtetést, akkor a következő kiegészítő választ javaslom:

5)      Az EUMSZ 49. cikket

úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely előírja a koncessziós jogosult számára, hogy elfogadja az e szabályozás által meghatározott feltételeket, nevezetesen a koncessziók eredeti odaítélésekor nem előírt havi díjfizetési kötelezettséget annak érdekében, hogy részt vehessen az új koncessziók újbóli odaítélésére irányuló új közbeszerzési eljárásban. E rendelkezéssel a nemzeti jog olyan értelmezése is ellentétes, amely megfosztja az ajánlatkérő szervet az annak vizsgálatára vonatkozó mérlegelési mozgásterétől, hogy a koncessziós feltételek felülvizsgálatát igazolják‑e az olyan előre nem látható események, amelyek a koncessziós jogosultak terhére nem róhatók, és amelyek alkalmasak arra, hogy a koncesszió gazdasági és pénzügyi egyensúlyát befolyásolják.

–        Ezen túlmenően, kizárólag a C‑730/22. sz. ügy vonatkozásában:

6)      A 2014/23 irányelv 43. cikkének (4) és (5) bekezdését

úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely az eredeti odaítélés során meg nem követelt havi díjfizetési kötelezettséget ír elő annyiban, amennyiben megváltoztatja az érintett koncessziók alapvető gazdasági paramétereit, például azáltal, hogy az ágazat valamennyi gazdasági szereplője számára – pénzügyi kapacitásától függetlenül – azonos mértékű díjat határoz meg, és e díj mértékét annak első megállapítása óta jelentősen megemeli. A két rendelkezéssel annyiban is ellentétes e szabályozás, amennyiben e díj megfizetését a szóban forgó koncessziók újbóli odaítélésére irányuló jövőbeni közbeszerzési eljárásban való részvétel feltételeként írja elő.

Amennyiben a Bíróság legalább részben nem osztja az 1) pontban foglalt következtetést, akkor a következő kiegészítő választ javaslom:

7)      Az EUMSZ 49. cikket

úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely előírja a koncessziós jogosult számára, hogy elfogadja az e szabályozás által meghatározott feltételeket, nevezetesen a koncessziók eredeti odaítélésekor nem előírt havi díjfizetési kötelezettséget annak érdekében, hogy részt vehessen az új koncessziók újbóli odaítélésére irányuló új közbeszerzési eljárásban. E rendelkezéssel a nemzeti jog olyan értelmezése is ellentétes, amely megfosztja az ajánlatkérő szervet az annak vizsgálatára vonatkozó mérlegelési mozgásterétől, hogy a koncessziós feltételek felülvizsgálatát igazolják‑e az olyan előre nem látható események, amelyek a koncessziós jogosultak terhére nem róhatók, és amelyek alkalmasak arra, hogy a koncesszió gazdasági és pénzügyi egyensúlyát befolyásolják.

---

1      Eredeti nyelv: angol.

---

2      A koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 1. o.; helyesbítések: HL 2015. L 114., 24. o., HL 2018. L 82., 17. o.; a továbbiakban: 2014/23 irányelv).

---

3      A 2014/23 irányelvvel később módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv (HL 1989. L 395., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 246. o.; a továbbiakban: 89/665 irányelv).

---

4      A 2014/23 irányelv 1. cikkének (1) és (2) bekezdése.

---

5      A 2015. november 24‑i (EU) 2015/2172 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelettel (HL 2015. L 307., 9. o.) módosított 2014/23 irányelv 8. cikke.

---

6      A 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése.

---

7      2000. január 31‑i Decreto del Ministro delle finanze. n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco ‘Bingo’ ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (az 1999. május 13‑i 133. sz. törvény 16. cikke értelmében vett bingójáték meghatározásának szabályairól szóló 29. sz. pénzügyminiszteri rendelet, a GURI 2000. február 22‑i 43. száma).

---

8      A 2013. december 27‑i legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (az állam éves és többéves költségvetésének elkészítésére vonatkozó rendelkezésekről szóló 147. sz. törvény [2014. évi stabilitási törvény]) (a GURI 2013. december 27‑i 302. számának 87. sz. rendes melléklete; a továbbiakban: 147/2013. sz. törvény) 1. cikkének 636–638. bekezdése.

---

9      A 2015. december 28‑i legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (az állam éves és többéves költségvetésének elkészítésére vonatkozó rendelkezésekről szóló 208. sz. törvény [2016. évi stabilitási törvény]) (a GURI 2015. december 30‑i 302. számának 70. sz. rendes melléklete; a továbbiakban: 208/2015. sz. törvény) 1. cikkének 934. bekezdése.

---

10      A 2017. december 27‑i legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (a 2018. évre vonatkozó költségvetés tervezetéről és a 2018–2020 közötti hároméves időszakra vonatkozó többéves költségvetésről szóló 205. sz. törvény) (a GURI 2017. december 29‑i 302. számának 62. sz. rendes melléklete; a továbbiakban: 205/2017. sz. törvény) 1. cikkének 1047. bekezdése.

---

11      Lásd a fenti 10. lábjegyzetet.

---

12      A 2021. március 29‑i 49. sz. ítélet (IT:COST:2021:49).

---

13      A C‑729/22. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés kizárólag a 2014/23 irányelvre, valamint az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkre hivatkozik. Nem hivatkozik a C‑728/22. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésben szereplő egyéb rendelkezésekre.

---

14      A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett második, harmadik, negyedik és ötödik kérdés megfogalmazásakor a kérdést előterjesztő bíróság lényegében a „nemzeti jogszabályi rendelkezések […] értelmezése vagy alkalmazása, illetve az e rendelkezéseken alapuló […] alkalmazási gyakorlat” kifejezést használja. Az egyszerűsítés érdekében ezt a kifejezést a „nemzeti szabályozás értelmezése” kifejezéssel vagy azzal egyenértékű kifejezéssel helyettesítem.

---

15      Amint azt a fenti 13. lábjegyzetben jeleztem, a C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdés megfogalmazásában még az összes említett rendelkezésre való hivatkozást is mellőzik.

---

16      Lásd többek között: 2022. január 10‑i ZI és TQ ítélet (C‑437/20, EU:C:2022:53, 18–21. pont); 2018. április 19‑i Consorzio Italian Management és Catania Multiservizi ítélet (C‑152/19, EU:C:2018:264, 21–24. pont).

---

17      A 147/2013. sz. törvény 1. cikkének 637. bekezdése.

---

18      Lásd: a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott, 2016. július 14‑i Promoimpresa és társai ítélet (C‑458/14 és C‑67/15, EU:C:2016:558, 46. pont).

---

19      Természetesen azon tény alapján, hogy a megadott összeg csak átlagos érték, a Bíróság úgy tekintette, hogy lehetnek olyan koncessziók, amelyek nem érik el az előírt értékhatárt. Ugyanakkor véleményem szerint egyértelmű, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által a felvilágosításkérésre adott válaszában tett megállapítást annak megerősítése érdekében tették, hogy e tekintetben nincsenek kétségei.

---

20      2021. szeptember 2‑i Sisal és társai ítélet (C‑721/19 és C‑722/19, EU:C:2021:672, 24. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

---

21      Uo. (28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

---

22      Lásd a jelen indítvány 12. pontját. 2017 óta a „technikai meghosszabbítás” szabályait illetően további módosításokat vezettek be a szabályozásba. E módosítások azonban a jelen ügyek szempontjából nem bírnak jelentőséggel.

---

23      Lásd a jelen indítvány 9. lábjegyzetét.

---

24      Lásd a jelen indítvány 10. pontját.

---

25      A C‑730/22. sz. ügyre vonatkozó előzetes döntéshozatalra utaló határozatban a kérdést előterjesztő bíróság azt is megjegyzi, hogy a „technikai meghosszabbítás” szabályai magában foglalták a szolgáltatási koncessziók jogosultjaira vonatkozó releváns korlátozásokat, amelyek például azon termek átruházásának tilalmából álltak, amelyekben az említett szolgáltatások nyújtására sor kerül. E korlátozásokat azonban a „technikai meghosszabbítás” szabályainak 2017‑et követően elfogadott módosításai vezették be. Ezen oknál fogva úgy vélem, hogy e korlátozásokat a jelen elemzés szempontjából nem kell figyelembe venni.

---

26      2021. szeptember 2‑i Sisal és társai ítélet (C‑721/19 és C‑722/19, EU:C:2021:672, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

---

27      Mivel a C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés első része implicit módon annak megállapítását követeli meg, hogy a 2014/23 irányelv alkalmazandó‑e az említett ügyben szóban forgó koncessziókra, a C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett első kérdés elemzése keretében kifejtettekkel azonos megfontolások itt is alkalmazandók.

---

28      Bovis, C. és Clarke, C., „Title III. Rules on performance of concessions”, in: Steinicke, M. és Vesterdorf, P. L., EU Public Procurement Law – Brussels Commentary, C. H. Beck, 2018., 1195. o.

---

29      Lásd ebben az értelemben: 2021. szeptember 2‑i Sisal és társai ítélet (C‑721/19 és C‑722/19, EU:C:2021:672, 33. pont).

---

30      Lásd a jelen indítvány 51. pontját.

---

31      Lásd e tekintetben a 2014/23 irányelv 43. cikke (4) bekezdésének c) pontját, amely olyan esetekre hivatkozik, amelyekben „a módosítás jelentősen megváltoztatja a koncesszió hatályát” (kiemelés tőlem).

---

32      Ezen utolsó szempont tekintetében a Bizottság írásbeli észrevételeivel összhangban rámutatnék, hogy nem csak a koncessziós jogosult számára kedvező következményekkel járó módosítások tartoznak a 2014/23 irányelv 43. cikkének (4) bekezdése hatálya alá. E rendelkezés az ajánlatkérő szerv számára előnyös módosításokra is utalhat. Lásd ezzel kapcsolatban: Bogdanowicz, P., Contract Modifications in EU Procurement Law, Edward Elgar Publishing, 2021., 60. o.

---

33      A 2014/23 irányelv 43. cikke (4) bekezdésének egyetlen más pontja sem alkalmazható.

---

34      Lásd többek között: Dufau, J., Les concessions de service public, Éd. du Moniteur, 1979., 7. és 18. o., és Mestre Delgado, J. F., La extinción de la concesión de servicio público, La Ley, 1992., 66–86. o.

---

35      Bettinger, C., La concession de service public et de travaux publics, Berger‑Levrault, 1978., 117. o. Lásd: a 2014/23 irányelv (20) preambulumbekezdése és 2015. május 21‑i Kansaneläkelaitos ítélet (C‑269/14, EU:C:2015:329, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

---

36      Lásd: Beuve, J. és Saussier, S., „Renegotiations of public contracts: A blessing in disguise?”, in Bandiera, O., Bosio, E. és Spagnolo, G. (szerk.), Procurement in Focus: Rules, Discretion, and Emergencies, CEPR Press, 2021., 23–31. o., elérhető a következő oldalon: https://cepr.org/publications/books-and-reports/procurement-focus-rules-discretion-and-emergencies.

---

37      A francia jogrendben a jogtudomány a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó „théorie de l’imprévision” (az előre nem láthatóság doktrínája) forrásaként a Compagnie genérale d’éclairage de Bordeaux ügyben hozott arrêt du Conseil d'État du 3 mars 1916‑re (az államtanács 1916. március 3‑i ítélet) hivatkozik. Lásd: Hauriou M., Précis élémentaire de droit administratif, Sirey, 1943., 445. o.

---

38      Philippe, D. M., Changement de circonstances et bouleversement de l'économie contractuelle, Bruylant, 1986. Lásd még: Mestre Delgado, J. F., i.m., 77. o.

---

39      Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) (2016. április 18‑i 50. sz. törvényerejű rendelet [közbeszerzési szerződésekről szóló törvénykönyv]) (a GURI 2016. április 19‑i 91. számának 10. sz. rendes melléklete) 165. cikke.

---

40      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a felülvizsgálatot kérelmező felek olyan bizonyítékokat mutattak be, amelyek alkalmasak annak bizonyítására, hogy a koncessziók gyakorlásának feltételei súlyosan megromlottak, különösen pedig a működési költségek fenntarthatósága sérült súlyosan a Covid19‑világjárvány következtében. Lásd a jelen indítvány 22. pontját.

---

41      A 2014/23 irányelv lényegében a (76) preambulumbekezdésében kifejti, hogy az „előre nem látható körülmények” fogalma olyan külső körülményekre utal, amelyeket az eredeti odaítéléskor észszerűen gondos előkészítés ellenére sem lehetett előre felmérni.

---

42      Lásd még a 2014/23 irányelv (18) preambulumbekezdését.

---

43      Lásd a 2014/23 irányelv 5. cikkének első mondatát.

---

44      2018. április 19‑i Consorzio Italian Management és Catania Multiservizi ítélet (C‑152/17, EU:C:2018:264).

---

45      Uo., 29. és 30. pont.

---

46      A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról] szóló, 2004. március 31‑i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 19. o.)

---

47      Lásd még: a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25‑i 92/13/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 76., 14. o.; magyar nyelvű különkiadás, 6. fejezet, 3. kötet, 127. o.). A 89/665 és a 92/13 irányelvet a 2007. december 11‑i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2007. L 335., 31. o.) és a 2014/23 irányelv jelentősen módosította.

---

48      Lásd a 89/665 irányelv 1. cikke (1) bekezdésének második albekezdését.

---

49      Lásd a 89/665 irányelv 1. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdését. A 89/665 irányelv 2014/23 irányelvvel történő módosítását követően ez a helyzet áll fenn.

---

50      Lásd a 89/665 irányelv első és harmadik preambulumbekezdését. Lásd még: 2007. október 4‑i Consorzio Elisoccorso San Raffaele ítélet (C‑492/06, EU:C:2007:583, 29. pont).

---

51      2015. április 23‑i Bizottság kontra Vanbreda Risk & Benefits ítélet (C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, 28. pont).

---

52      A 89/665 irányelv 1. cikkének a többek között a 2023. február 9‑i VZ (Véglegesen kizárt ajánlattevő) ítéletben (C‑53/22, EU:C:2023:88, 29. pont) értelmezett (3) bekezdése.

---

53      A 89/665 irányelv 2. cikkének (1) bekezdése.

---

54      A 89/665 irányelv 2. cikkének (9) bekezdése.

---

55      Ez lenne a helyzet például abban az esetben, ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy továbbra is bizonytalan, hogy az alapügyben érintett koncessziók egy része tekintetében elérték‑e a 2014/23 irányelv 8. cikkében meghatározott értékhatárt, vagy ha úgy ítélné meg, hogy e koncessziók jogalkotási eszközökkel történő módosítása azokat pusztán szabályozás tárgyát képező szolgáltatásnyújtássá alakította át. Lásd e tekintetben jelen indítvány 39. pontját.

---

56      2016. július 14‑i Promoimpresa és társai ítélet (C‑458/14 és C‑67/15, EU:C:2016:558, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

---

57      A C‑728/22. és C‑729/22. sz. ügyben előterjesztett negyedik, ötödik és hatodik kérdésben a kérdést előterjesztő bíróság „a jogbiztonság és a tényleges érvényesülés [elvére], valamint a bizalomvédelem elvére” is hivatkozik. A C‑730/22. sz. ügyben előterjesztett egyetlen kérdés második részében viszont e bíróság az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikken kívül a Szerződés 26., 56. és 63. cikkére, valamint „a hátrányos megkülönböztetés tilalmára, az arányosság elvére, a verseny védelmére, valamint a szolgáltatások és a tőke szabad mozgására” hivatkozik. A jelen indítvány 36. pontjában kifejtettekhez hasonló okokból úgy vélem, hogy e rendelkezések vagy elvek tekintetében e kérdések mindegyikét elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.

---

58      Lásd többek között: 2012. július 19‑i Garkalns ítélet (C‑470/11, EU:C:2012:505, 26. és 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

---

59      2009. december 23‑i Serrantoni és Consorzio stabile edili ítélet (C‑376/08, EU:C:2009:808, 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd: 2016. október 6‑i Tecnoedi Costruzioni ítélet (C‑318/15, EU:C:2016:747, 26. pont); 2022. július 14‑i ASADE‑ítélet (C‑436/20, EU:C:2022:559, 49. pont).

---

60      Lásd: 2014. február 13‑i Crono Service és társai ítélet (C‑419/12 és C‑420/12, EU:C:2014:81, 35–37. pont).

---

61      Lásd: 2016. október 6‑i Tecnoedi Costruzioni ítélet (C‑318/15, EU:C:2016:747, 20. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

---

62      2021. február 11‑i Katoen Natie Bulk Terminals és General Services Antwerp ítélet (C‑407/19 és C‑471/19, EU:C:2021:107, 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

---

63      Lásd e tekintetben a jelen indítvány 60. pontját.

---

64      Lásd a jelen indítvány 63. és 64. pontját.

---

65      A 2015. január 22‑i Stanley International Betting és Stanleybet Malta ítélet (C‑463/13, EU:C:2015:25, 53. pont).

---

66      A 2020. október 6‑i Bizottság kontra Magyarország (Felsőoktatás) ítélet (C‑66/18, EU:C:2020:792, 178. pont).

---

67      2023. március 16‑i OL (Olasz koncessziók meghosszabbítása) ítélet (C‑517/20, EU:C:2023:219, 49–51. pont).