1.

Egy tagállami bírósági eljárás során jogerősen megállapították, hogy egy tőketársaság képviselői hamis adatokat szolgáltattak egy később elnyert mezőgazdasági finanszírozás megszerzése céljából; a nemzeti eljárás során a társaságot megszüntették, a jogokat és a kötelezettségeket pedig egy megfelelő forrásokkal nem rendelkező másik társaságra ruházták át; követelheti‑e a tagállam a jogtalanul kifizetett összegek visszatérítését közvetlenül azoktól a természetes személyektől, akik a finanszírozásban részesülő társaság (és egyben az átvevő társaság) törvényes képviselői és tagjai voltak, és akik a jogerősen megállapított csalárd magatartást tanúsították?

2.

A 2988/95 rendelet negyedik és ötödik preambulumbekezdésének szövege a következő:

„[…] a Közösségek pénzügyi érdekei ellen irányuló csalásokkal szembeni küzdelem eredményessé tétele érdekében a közösségi politikák által érintett összes területen egységes jogi keretet kell meghatározni;

[…] a szabálytalan magatartásról és az ahhoz kapcsolódó közigazgatási intézkedésekről és szankciókról a jelen rendelettel összhangban az ágazati szabályok rendelkeznek”.

3.

Az említett rendelet 1. cikke a következőképpen szól:

„(1)   Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelme céljából a közösségi joggal kapcsolatos szabálytalanságok esetére egy keretszabályozás kialakítására kerül sor az egységes ellenőrzések, a közigazgatási intézkedések, továbbá szankciók tekintetében.

(2)   Szabálytalanság a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a Közösségek nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt.”

4.

E rendelet 2. cikke a következőképpen szól:

„(1)   Szükség esetén ellenőrzések, közigazgatási intézkedések és szankciók [helyesen: közigazgatási ellenőrzések, intézkedések és szankciók] kerülnek bevezetésre a közösségi jog megfelelő alkalmazása érdekében. Ezeknek hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük, hogy biztosíthassák a Közösségek pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét.

[…]

(3)   A közösségi jog meghatározza azon közigazgatási intézkedések és szankciók természetét és alkalmazási körét, amelyek a szóban forgó szabályok megfelelő alkalmazásához szükségesek, figyelembe véve a szabálytalanság jellegét és súlyát, a nyújtott vagy szerzett előnyt és a felelősség mértékét.

(4)   Figyelemmel az alkalmazandó közösségi jogra, a közösségi ellenőrzések, intézkedések és szankciók alkalmazásának eljárásaira nézve a tagállamok jogszabályai az irányadók.”

5.

Az említett rendelet 4. cikkének szövege a következőképpen szól:

„(1)   Főszabályként minden szabálytalanság a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után:

[…]

(4)   Az e cikkben előírt intézkedések nem minősülnek szankciónak.”

6.

A 2988/95 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése értelmében:

„A szándékosan elkövetett vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok a következő közigazgatási szankciók kiszabását vonhatják maguk után:

[…]”

7.

Az említett rendelet 7. cikke a következőképpen szól:

„A közösségi közigazgatási intézkedések és szankciók alkalmazhatók az (1) bekezdésben hivatkozott, a szabálytalanságot elkövető gazdasági szereplőkkel, azaz természetes és jogi személyekkel, valamint egyéb, a nemzeti jogszabályok által jogképesnek nyilvánított jogalanyokkal szemben. Azokkal a személyekkel szemben is alkalmazhatók, akik vagy amelyek részt vettek szabálytalanság elkövetésében, vagy felelősséggel tartoznak a szabálytalanságért, illetve biztosítaniuk kell, hogy azt ne kövessék el.”

8.

Az 1306/2013 rendelet (39) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Az uniós költségvetés pénzügyi érdekeinek védelme céljából a tagállamoknak intézkedéseket kell hozniuk annak érdekében, hogy meggyőződhessenek arról, hogy az alapokból finanszírozott műveletek ténylegesen megvalósulnak, és végrehajtásuk megfelelő módon történik A tagállamoknak továbbá meg kell előzniük, fel kell tárniuk, és hatékonyan kezelniük kell a kedvezményezettek által elkövetett minden szabálytalanságot és kötelezettségszegést. Ezért alkalmazni kell a 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendeletet. Az ágazati mezőgazdasági jogszabályok megsértése esetén a tagállamok – amennyiben egyetlen uniós jogi aktus sem állapít meg az igazgatási szankciókra vonatkozó részletes szabályokat – nemzeti szankciókat vethetnek ki, amelyeknek hatékonynak, visszatartó erejűnek és arányosnak kell lenniük.”

9.

A 1306/2013 rendelet „Közös rendelkezések” című 54. cikke előírja:

„(1)   A tagállamok a szabálytalanság és gondatlanság következtében jogosulatlanul teljesített minden kifizetést visszafizettetnek a kedvezményezettel 18 hónapon belül azt követően, hogy jóváhagyták a szabálytalanság tényét megállapító kontrolljelentést vagy hasonló dokumentumot, és adott esetben a kifizető ügynökség vagy a behajtásért felelős szerv azt kézhez kapta. A vonatkozó összegeket a visszafizetésre való felhívással egyidejűleg bevezetik a kifizető ügynökség által vezetett adósnyilvántartásba.

[…]

(3)   Megfelelően indokolt esetben a tagállam dönthet úgy, hogy nem hajtja végre a visszafizettetést. Ilyen irányú döntés csak az alábbi esetekben hozható:

[…]

[…]”

10.

Az említett rendeletnek „Az EMVA‑ra vonatkozó különös rendelkezések” című 56. cikkének első bekezdése a következőképpen szól:

„Amennyiben a vidékfejlesztési műveletekkel vagy programokkal összefüggésben szabálytalanságokat vagy gondatlanságokat tárnak fel, a tagállamok pénzügyi kiigazításokat végeznek az érintett uniós finanszírozás teljes vagy részleges törlésével. A tagállamok figyelembe veszik a feltárt szabálytalanságok természetét és súlyosságát, továbbá az EMVA‑t ért pénzügyi veszteség szintjét.”

11.

Az említett rendeletnek „Az Unió pénzügyi érdekeinek védelme” című 58. cikke a következőképpen szól:

„(1)   A tagállamok a KAP keretében meghoznak minden olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezést és egyéb intézkedést, amely szükséges az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, és különösen az alábbiakhoz:

[…]

[…]”

12.

„A területnagyságtól és az állatok számától eltérő támogathatósági feltételeknek, a kötelezettségvállalásoknak vagy egyéb kötelezettségeknek való meg nem felelés” című 35. cikk (6) bekezdése előírja:

„Amennyiben megállapítják, hogy a kedvezményezett a támogatás elnyerése céljából valótlan bizonyítékokat nyújtott be, vagy gondatlanságból elmulasztotta a szükséges információszolgáltatást, a támogatást teljes egészében el kell utasítani vagy vissza kell vonni. Továbbá a kedvezményezettet a meg nem felelés megállapításának naptári évére és az azt követő naptári évre ugyanazon intézkedésből vagy művelettípusból kizárják.”

13.

A kriminaalmenetluse seadustik (a büntetőeljárásról szóló észt törvény) 381. §‑ának (2) bekezdése értelmében a hatóság büntetőeljárás keretében keresetet indíthat közjogi követelés elismerése iránt, ha a követelést megalapozó tényállás nagyrészt ugyanazon tárgyi elemeken alapul, mint amelyek az eljárás tárgyát képező bűncselekményt alkotják.

14.

Az Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadusnak (az Európai Unió közös agrárpolitikájának végrehajtásáról szóló törvény) „A támogatások visszatérítése” című 111. §‑a értelmében:

„(1)   Ha a támogatás kifizetését követően megállapítást nyer, hogy a támogatás kifizetésére szabálytalanságok vagy gondatlanságok miatt jogosulatlanul került sor, és különösen, ha azt nem a tervezett célra használták fel, a támogatást az 1303/2013/EU és az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletekben, valamint az egyéb vonatkozó uniós rendeletekben meghatározott feltételek szerint és határidőkön belül teljes mértékben vagy részlegesen vissza kell fizettetni a kedvezményezettel, különösen azzal, akit kiválasztási eljárás alapján választottak ki.

[…]”

15.

2021. március 15‑i ítéletével a Viru Maakohus (virui körzeti bíróság, Észtország) elítélte R. M.‑et három rendbeli támogatási csalás miatt. Konkrétan, R. M. az X OÜ társaság (a továbbiakban: X) képviselőjeként szándékosan valótlan adatokat szolgáltatott a Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (mezőgazdasági nyilvántartási és tájékoztatási hivatal, Észtország; a továbbiakban: PRIA) számára. Ennek eredményeként a PRIA 2013 és 2017 között jogosulatlanul fizetett ki összesen 143737,38 euró – az Európai Unió által finanszírozandó – mezőgazdasági támogatást az X részére. A támogatási csalás említett három esete közül kettőben R. M. mellett E. M.‑et is elítélték társtettesként.

16.

A Viru Maakohus (virui körzeti bíróság) ezzel egyidejűleg helyt adott a sértett – a (PRIA által képviselt) Észt Köztársaság – által indított járulékos közjogi keresetnek, és arra kötelezte a vádlottakat, hogy az alábbiak szerint fizessék vissza az államnak az X részére a csalás miatt jogosulatlanul kifizetett támogatási összegeket: R. M. 87340,00 EUR összegben, valamint R. M. és E. M. egyetemlegesen 56397,38 EUR összegben.

17.

A Viru Maakohus (virui körzeti bíróság) úgy véli, hogy abban az esetben, ha a támogatás kifizetését követően megállapítást nyer, hogy a támogatás kifizetésére szabálytalanságok vagy gondatlanságok miatt jogosulatlanul került sor, a támogatást a hatályos uniós rendeletekben meghatározott feltételek szerint és határidőkön belül teljes mértékben vagy részlegesen vissza kell fizettetni a kedvezményezettel az Európai Unió közös agrárpolitikájának végrehajtásáról szóló törvény 111. §‑ának (1) bekezdése alapján.

18.

A sértett tehát jogosult az X részére jogosulatlanul kifizetett támogatás visszafizetését R. M.‑től és E. M.‑től is követelni.

19.

R. M. és E. M. védői mind a vádlottak büntetőjogi felelősségének megállapítását, mind a járulékos közjogi keresetnek való helyt adást illetően fellebbezést nyújtottak be a Viru Maakohus (virui körzeti bíróság) ítéletével szemben.

20.

2021. szeptember 15‑i ítéletével a Tartu Ringkonnakohus (tartui fellebbviteli bíróság, Észtország) helybenhagyta a Viru Maakohus (virui körzeti bíróság) ítéletét. A fellebbviteli bíróság egyetértett a körzeti bíróság azon álláspontjával, hogy az X csalással nyerte el a támogatást, mivel nem teljesítette a saját hozzájárulással kapcsolatos kötelezettséget és hamisított dokumentumokat nyújtott be.

21.

A fellebbviteli bíróság a Viru Maakohus (virui körzeti bíróság) azon álláspontját is osztotta, hogy a 2988/95 rendelet 7. cikke alapján a sértett jogosult az X részére jogosulatlanul kifizetett támogatást R. M.‑mel és E. M.‑mel is visszafizettetni.

22.

R. M. és E. M. védői mind a vádlottak büntetőjogi felelősségének megállapítását, mind a járulékos közjogi keresetnek való helyt adást illetően felülvizsgálati kérelmet terjesztettek elő a fellebbviteli bíróság ítéletével szemben.

23.

2022. május 20‑án a Riigikohus (legfelsőbb bíróság, Észtország) büntetőtanácsa részítéletet hozott a jelen büntetőügyben, amellyel többek között helybenhagyta a Tartu Ringkonnakohus (tartui fellebbviteli bíróság) és a Viru Maakohus (virui körzeti bíróság) ítéleteit annyiban, amennyiben azok bűnösnek mondták ki R. M.‑et és E. M.‑et a fent említett több rendbeli támogatási csalásban, és büntetést szabtak ki rájuk.

24.

Ezzel jogerőre emelkedett a vádlottak bűnösségének megállapítása és a rájuk kiszabott büntetés. A Riigikohus (legfelsőbb bíróság) ugyanakkor úgy határozott, hogy folytatja a felülvizsgálati eljárást, és a büntetőügyben később külön ítélettel dönt annyiban, amennyiben a bíróságok R. M.‑et 87340 eurónak, R. M.‑et és E. M.‑et pedig egyetemlegesen 56397,38 eurónak az állam részére történő megfizetésére kötelezték az X részére jogosulatlanul kifizetett támogatás kompenzációjaként.

25.

E körülmények között a kérdést előterjesztő bíróság felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

26.

A Bíróság kérésének megfelelően jogi elemzésemet a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett első kérdésre összpontosítom.

27.

Megjegyzem, hogy amennyiben az első kérdésre az általam javasolt módon igenlő válasz adandó, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre nem feltétlenül szükséges válaszolni, mivel azt az első kérdés már magában foglalja.

28.

A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megvizsgálni, hogy az 1306/2013 rendelet 54. cikkét és 56. cikkének első bekezdését, valamint a 640/2014 rendelet 35. cikke (6) bekezdésének első mondatát a 2988/95 rendelet 7. cikkével összefüggésben úgy kell‑e értelmezni, hogy az EMVA‑ból a szabálytalanságok miatt jogtalanul szerzett finanszírozás visszatérítése nemcsak az említett támogatás kedvezményezettjétől követelhető, hanem azoktól a személyektől is, akik bár technikailag nem tekinthetők kedvezményezettnek, részt vettek a finanszírozás jogtalan kifizetéséhez vezető szabálytalanságok elkövetésében.

29.

A közös agrárpolitika végrehajtása a tagállamok és az Unió között fennálló megosztott irányítás mellett történik, és az uniós forrásokat a tagállamokon keresztül fizetik ki a végső kedvezményezetteknek. A tagállamnak hatékonyan kell védenie az Unió pénzügyi érdekeit annak biztosításával, hogy csak az uniós jog rendelkezéseinek megfelelő beavatkozásokat finanszírozzák uniós forrásokból. Az 1306/2013/EU rendelet 58. cikkének (1) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy hozzanak meg minden szükséges intézkedést az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelme és a jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizettetése érdekében. A tagállamok vannak ugyanis a legjobb helyzetben ahhoz, hogy visszafizettessék a szabálytalanság vagy gondatlanság miatt jogosulatlanul kifizetett összegeket és meghatározzák az e tekintetben meghozandó legmegfelelőbb intézkedéseket. Ennélfogva különösen a nemzeti hatóságok feladata, hogy a szóban forgó összegek visszafizettetésére az általuk legmegfelelőbbnek tartott orvoslási módot válasszák. Ezek a cikkek a közös agrárpolitika finanszírozása tekintetében az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében meghatározott általános gondossági kötelezettség kifejezését jelentik, amely arra kötelezi a tagállamokat, hogy fizettessék vissza a támogatást, és hozzák meg az intézkedéseket a szabálytalanságok haladéktalan orvoslása érdekében. ( 5 ) A behajtásra vonatkozó eljárások és határidők nemzeti jog értelmében való tiszteletben tartása szükséges minimális kötelezettséget jelent, amely azonban nem elegendő a tagállamnak a 1306/2013 rendelet 58. cikkének (1) bekezdése értelmében vett gondossága bizonyításához. ( 6 )

30.

Ebből az általános jogszabályi környezetből következik, hogy a jogtalanul kifizetett összegek visszafizettetése a tagállamok különös kötelezettsége, amelynek célja az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelme.

31.

Amint azt a dán kormány a beavatkozási beadványában joggal megjegyezte, ( 7 ) ez nagy jelentőségű kérdés a tekintetben, hogy a tagállamok képesek‑e hatékonyan ellenőrizni, hogy a mezőgazdasági ágazat finanszírozása megfelel az uniós jogszabályoknak: a jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket kiváltó probléma – nevezetesen, hogy a támogatásban részesülő jogalany és így jogi értelemben a „támogatás kedvezményezettje” (X társaság) vagy már nem létezik jogilag, vagy nem rendelkezik elegendő forrással a visszatérítés teljesítéséhez – gyakran merül fel, amikor a nemzeti hatóságoknak a szabálytalanul kifizetett mezőgazdasági támogatások visszatérítését kell követelniük. A szabálytalanul kifizetett támogatások visszafizettetésére vonatkozó kötelezettség hatékony végrehajtása azt feltételezi, hogy a tagállamok nemcsak a közvetlen kedvezményezettek, hanem az [érintett] vállalkozások képviselői – amennyiben részt vettek a szabálytalanságok elkövetésében – vagy tényleges tulajdonosai ellen is indíthassanak ilyen eljárást. Lényegében az uniós jog rendelkezései hatékony érvényesülésének biztosításáról van szó: egy olyan rendszer, amely egy formalista értelmezés okán lehetővé tenné az ilyen helyzeteket, azzal a kockázattal járna, hogy súlyosan hatástalanná tenné a jogtalanul kifizetett összegek visszafizettetésének lehetőségét, és ösztönözné a jogellenes magatartásokat.

32.

A kérdést előterjesztő bíróság az uniós jog azon rendelkezéseinek lehetséges közvetlen hatályára hivatkozva is teszi fel a Bíróságnak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést, amelyek együttesen jogalapot teremthetnek arra, hogy a jogtalanul kifizetett finanszírozást a csalást elkövető természetes személyekkel fizettessék vissza.

33.

Egyetértek a Bizottság azon álláspontjával, amely szerint a kérdés nem az, hogy van‑e közvetlen hatálya a 2988/95 rendelet 7. cikkének, hanem az, hogy e rendelkezés az ágazati rendelkezésekkel összefüggésben értelmezve elegendő‑e önmagában ahhoz, hogy a támogatás visszatérítését a kedvezményezett társaságot képviselő természetes személyektől, a szabálytalanságokhoz vezető magatartás elkövetőitől követeljék. Ennek az az oka, hogy az uniós jogalkotó ugyan elfogadta a visszatérítést előíró ágazati szabályokat, de nem fogadta el azoknak az e kategóriába tartozó személyekre történő alkalmazása feltételeit, és a szabálytalanság elkövetésének helye szerinti tagállam joga nem rendelkezett kifejezetten arról, hogy az e kategóriába tartozó személyekkel szemben közigazgatási intézkedést kell alkalmazni.

34.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés hatékony megválaszolásához eldöntendő jogi kérdések ezért véleményem szerint a következők: a) a 2988/95 rendelet és az ágazati rendeletek közötti kapcsolat (különösen annak megértéséhez, hogy a 2988/95 rendeletben a közigazgatási intézkedésekre és a jogtalanul kifizetett pénzeszközök visszafizetésére kötelezhető személyekre vonatkozóan megállapított általános szabályok érvényesek‑e a konkrét ágazatokban is, ahol e szabályok nem kerültek átvételre, és ahol nincs nemzeti jogszabály e szabályok végrehajtására) b) a közigazgatási szankciókra és intézkedésekre alkalmazandó eltérő elvek (és eltérő jogi szabályozás) (és ezért a Bíróság által a szankciókkal kapcsolatos egyes ítéletekben lefektetett elvek alkalmazhatatlansága); c) a jogsértést elkövető személyek jogrendszerének meghatározása.

35.

A 2988/95 rendelet több olyan általános jellegű rendelkezést tartalmaz, amelyek az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelmére irányuló szabályokat állapítanak meg.

36.

E rendelet szabályoz bármely olyan helyzetet, amelyben szabálytalanság merül fel, azaz az uniós jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő cselekményéből vagy mulasztásából adódó olyan megsértését eredményezi, amely a költségvetésnek kárt okoz vagy okozhat. ( 8 )

37.

A 2988/95 rendelet célja, hogy minden területen megvédje az Unió pénzügyi érdekeit, és hogy egységes jogi keretet határozzon meg az uniós politikák által érintett valamennyi területen. ( 9 )

38.

Az ötödik preambulumbekezdés kimondja, hogy a közigazgatási intézkedésekről és szankciókról rendelkező ágazati szabályoknak összhangban kell állniuk a 2988/95 rendelettel. Ugyanígy az 1306/2013/EU rendelet (39) preambulumbekezdése is kimondja, hogy mivel a tagállamoknak meg kell előzniük, fel kell tárniuk, és hatékonyan kezelniük kell a kedvezményezettek által elkövetett minden szabálytalanságot és kötelezettségszegést, alkalmazni kell a 2988/95/EK rendeletet.

39.

A Bíróság (nagytanács) ítélkezési gyakorlata is megerősíti, hogy a közösségi jogalkotó a 2988/95 rendelet elfogadásával számos általános elvet fektetett le a közösségi jog megszegésével elkövetett szabálytalanságok ellenőrzési és szankciórendszerében, és megköveteli, hogy általában valamennyi ágazati rendelet tiszteletben tartsa ezeket az alapelveket. ( 10 )

40.

A 2988/95 rendelet tehát egy általános rendelet, amely – bár nem zárja ki az Unió különböző tevékenységi területein egyedi vagy ágazati szabályok megállapítását – megköveteli, hogy ezeket a szabályokat az ezen előbbi rendelet által meghatározott általános keretekkel összhangban értelmezzék.

41.

Az általános elvek közül, amelyekkel az ágazati rendelkezéseknek összhangban kell állniuk, a jelen ügy szempontjával az említett 1. cikken kívül a 4. és a 7. cikk bír jelentőséggel.

42.

A 2988/95 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének első franciabekezdése kimondja, hogy „főszabályként minden szabálytalanság a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után”, a jogtalanul szerzett összegek visszatérítésének kötelezettsége formájában.

43.

A szöveg szempontjából egyértelmű, hogy a „vonja maga után” kifejezés, még ha azt az „általában” kifejezés is kíséri, nem hagy teret az értékelésnek vagy a mérlegelésnek: a jelentése csak az lehet, hogy szabálytalanságok esetén a tagállamok kötelesek kezdeményezni a visszafizettetést az említett gondossági kötelezettség végrehajtásával, kivéve, ha ez nem lehetséges. Az eltérésre az ágazati jogszabályokban található példa, pontosabban az 1306/2013 rendelet 54. cikke (3) bekezdésének b) pontjában ( 11 ) (amelyet az alábbiakban a közigazgatási szankciók és egyéb intézkedések közötti strukturális megkülönböztetés tekintetében is tárgyalni fogok).

44.

A 7. cikk úgy rendelkezik, hogy a közigazgatási intézkedések és szankciók nemcsak az (1) bekezdésben hivatkozott, a szabálytalanságot elkövető gazdasági szereplőkkel, azaz természetes és jogi személyekkel, valamint egyéb, a nemzeti jogszabályok által jogképesnek nyilvánított jogalanyokkal szemben alkalmazhatók, hanem azokkal a személyekkel szemben is, akik vagy amelyek részt vettek szabálytalanság elkövetésében, vagy felelősséggel tartoznak a szabálytalanságért, illetve biztosítaniuk kell, hogy azt ne kövessék el.

45.

A 7. cikk tehát meghatározza a visszafizettetéssel érintett jogalanyok körét, azaz azon személyek körét, akiktől a körülményektől függően a jogosulatlanul kifizetett összeg visszatérítése követelhető. Az a funkciója, hogy megerősítse a rendelet rendelkezései anyagi vetületét, a rendelet célkitűzéseivel összhangban. Ennek az anyagi jogi vetületnek – legalábbis a visszafizettetés iránti intézkedés tekintetében – annak lehetővé tételére kell irányulnia, hogy a tagállamok hatékonyan teljesíthessék a gondossági kötelezettséget, anélkül téve lehetővé az összegeknek a szabálytalanságot ténylegesen okozó személyekkel történő visszafizettetését, hogy lehetőség nyílna a potenciális és ‑ az igazat megvallva ‑ túlságosan is könnyű elkerülő magatartásokra.

46.

A 7. cikk emellett rendszerszinten kapcsolódik a 4. cikk (1) bekezdéséhez és kiegészíti azt, amely rendelkezés az uniós jog általános elveként mondja ki, hogy minden szabálytalanság a jogosulatlanul megszerzett előny elvonását vonja maga után a jogosulatlanul szerzett összegek visszatérítésének kötelezettsége formájában.

47.

Az1306/2013 rendelet 54. és 56. cikke, valamint a 640/2014 rendelet 35. cikke nem veszi át ezeket a rendelkezéseket sem a visszafizettetési kötelezettségre, sem a követelés címzettjeinek körére vonatkozóan. Ezek a rendelkezések csak a „kedvezményezettekre” vonatkoznak, azokra a természetes vagy jogi személye, akik finanszírozásban részesülnek.

48.

Ebből adódnak a kérdést előterjesztő bíróság kétségei, amely bíróság – bár úgy véli, hogy a visszafizettetés azokkal a személyekkel szemben kezdeményezhető, akik későbbi magatartásuk által (a társaság alapítása, a finanszírozás megszerzése hamis dokumentumokkal, a társaság megszüntetése, egy forrásokkal nyilvánvalóan nem rendelkező másik társaság alapítása) olyan főszereplőkké váltak, akik az Unió általi jogosulatlan finanszírozást előidézték – kétségbe vonja, hogy az ágazati rendeletekben és a nemzeti jog rendelkezéseiben foglalt különös szabályok hiányában a 2988/95 rendelet 4. és 7. cikkében foglaltak elegendőek ahhoz, hogy a visszafizettetés megfelelő jogalapját képezzék.

49.

A kétségek mindenekelőtt abból erednek, hogy a Bíróság az SGS Belgium ítéletében ( 12 ) megállapította, hogy a 2988/95 rendelet önmagában nem elegendő ahhoz, hogy megfelelő jogalapot képezzen a rendelet 5. cikke szerinti szankciók kiszabásához. A Bíróság megismételte, hogy az említett rendeletek egyes rendelkezéseinek végrehajtása érdekében szükséges lehet végrehajtási intézkedések elfogadása akár a tagállamok, akár maga az uniós jogalkotó részéről (33. pont), és hogy ugyanez igaz a 2988/95 rendeletben meghatározott gazdasági szereplők különböző kategóriáira alkalmazandó közigazgatási szankciók tekintetében (34. pont). Az ilyen szankció alkalmazásához szükséges, hogy uniós ágazati szabályozás vagy ilyen szabályozás hiányában nemzeti szabályozás előírja a közigazgatási szankciónak a gazdasági szereplők e kategóriájára történő alkalmazását (43–62. pont). Ennek oka a jogszerűség elvének tiszteletben tartása. ( 13 )

50.

A kérdést előterjesztő bíróság kétségei azonban eloszlathatók a közigazgatási intézkedések és a szankciók közötti strukturális különbség bemutatásával, valamint az uniós jog vonatkozó rendelkezéseinek szó szerinti, rendszertani és teleologikus értelmezésével.

51.

A szó szerinti értelmezés már elegendő ahhoz, hogy ki lehessen emelni a szankciók és más közigazgatási intézkedések, például a jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizettetése közötti egyértelmű különbséget: a 2988/95 rendelet közigazgatási intézkedésekre vonatkozó 4. cikke kimondja, hogy főszabályként minden szabálytalanság a jogtalanul megszerzett előny elvonását „vonja maga után”; ugyanezen rendelet szankciókra vonatkozó 5. cikke kimondja, hogy a szándékosan elkövetett vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok közigazgatási szankciók kiszabását „vonhatják maguk után”. Az eltérő jogalkotói választás nyilvánvaló: az összegek visszafizettetése, hacsak nem tesznek kifejezett kivételt, a jogtalanul megszerzett előny automatikus visszavonását vonja maga után, további végrehajtás vagy pontosítás nélkül. ( 14 ) A szankciók kiszabása azért esetleges („vonhatja maga után”), mert azon szubjektív elem (szándékosság vagy gondatlanság) megállapításától függ, amelynek értékeléséhez végrehajtási szempontok szükségesek, mint ahogyan az 5. cikk szerinti különböző intézkedések közötti választáshoz is végrehajtási szempontok szükségesek, és így mérlegelési mozgásteret hagy azok végrehajtása során.

52.

Mindez nem mondható el a pontosítást vagy végrehajtást nem igénylő és mérlegelési mozgásteret nem hagyó visszavonó közigazgatási intézkedésről (és a támogatás visszafizetésének kapcsolódó követeléséről): a szabálytalanság megállapítását követően az összegeket vissza kell fizettetni a 2988/95 rendelet 7. cikkében egyértelműen és világosan körülírt, a szabálytalanság elkövetésében aktívan részt vevő jogalanyokkal. ( 15 ) A visszatérítés iránti követelést első körben természetesen a szabálytalanságért közvetlenül felelőséggel tartozó természetes vagy jogi személynek (a technikai értelemben vett kedvezményezettnek) kell címezni; azokban az esetekben, amikor ez a konkrét körülmények miatt nem lehetséges, mint a jelen esetben is, azoknak a személyeknek kell címezni, akik részt vettek a szabálytalanság elkövetésében, vagy felelősséggel tartoznak a szabálytalanságért, illetve akiknek biztosítaniuk kell, hogy azt ne kövessék el.

53.

A 2988/95 rendelet 4. cikkének (4) bekezdése pedig félreérthetetlen: az e cikkben előírt intézkedések nem minősülnek szankciónak.

54.

A rendszertani értelmezés megerősíti ezt a megközelítést: amint azt a dán kormány is jogosan megállapította, az 1306/2013 rendelet 54. cikke (3) bekezdése b) pontjának fent hivatkozott rendelkezései is értelmezhetetlenek lennének, ha azokat nem úgy kellene értelmezni, hogy a közvetlen kedvezményezettől eltérő személyek is felelősek lehetnek a szabálytalanságért, és így őket is visszafizetési kötelezettség terhelheti.

55.

A 2988/95 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése, amikor kimondja, hogy „semmilyen közigazgatási szankció nem alkalmazható, ha a szabálytalanságot megelőzően közösségi jogi rendelkezés nem rendelkezett arról”, megerősíti azt, ami az elvekből következik, nevezetesen, hogy a szankciók (büntetőjogi vagy akár közigazgatási jellegű szankciók) kiszabásakor szigorúan be kell tartani a jogszerűség elvét. ( 16 ) Az a tény, hogy a közigazgatási intézkedések nem szerepelnek ebben a rendelkezésben, megerősíti, hogy csak a jogbiztonság és a bizalomvédelem elve vonatkozhat rájuk. Ami az elsőt illeti, úgy vélem, hogy a felmerülő értelmezés alapján teljes mértékben tiszteletben tartják azt, mivel a 2988/95 rendelet 7. cikke egyértelműen tisztázza az uniós költségvetésből származó finanszírozással kapcsolatos szabálytalanság megállapításából eredő következményeket: az államnak a szabálytalansághoz ténylegesen hozzájáruló jogalanyokkal vissza kell fizettetnie az összegeket. Ami a bizalomvédelmet illeti, az semmiképpen sem érvényesíthető a jóhiszeműség teljes hiánya esetén, vagy egyenesen a valóság hamis bemutatására törekvő és a következmények elkerülésére irányuló magatartás esetén.

56.

Amint a Bizottság helyesen módon megállapította, ( 17 ) a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a nemzeti hatóság – még ha az ágazati vagy nemzeti szabályozás nem is tartalmaz szankció kiszabását előíró rendelkezést – köteles olyan, a 2988/95 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének első franciabekezdése értelmében vett közigazgatási intézkedést kell alkalmazni, amely elrendeli a tévesen kapott támogatások visszafizetését, amennyiben megállapítást nyer – és ennek ellenőrzése a nemzeti bíróság feladata –, hogy e támogatásokat tévesen fizették ki. ( 18 )

57.

Ami a célkitűzéseket illeti, csak megismételni tudom a fentebb, az általános megjegyzésekben elmondottakat: a 2988/95 rendelet elsődleges célja az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelme. Erre nem kerülhetne sor abban az esetben, ha az uniós jog formalista értelmezése túlzottan megnehezítené a tagállamok számára a jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizettetését, ha a szabálytalanságok elkövetéséért felelős személyek igazolják a jogellenes magatartást.

58.

Nyilvánvaló tehát, hogy a Bíróság által az SGS Belgium ítéletben lefektetett elvek nem terjeszthetők ki arra az esetre, amikor csak a jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizettetésére kerül sor. Az a tény, hogy a személyek nem közvetlen kedvezményezettek, nem befolyásolja ezt a következtetést, mivel a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott rendelkezések egymással összefüggő értelmezése megfelelő jogalapot képez a jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizettetésére.

59.

Még egy utolsó megjegyzés az alapeljárás felperesei által hivatkozott eljárási szempontra vonatkozóan: vagyis a nemzeti kormánynak a jogtalanul kifizetett összegeket először az újonnan alapított társaságtól kell visszakövetelnie, még ha az nem is rendelkezik forrással. A fentiek fényében számomra úgy tűnik, hogy pusztán formai kérdésről van szó: ha ugyanis a kérdést előterjesztő bíróság megállapította, hogy a felperesek által újonnan alapított társaság ténylegesen képtelen a nagy összegű tartozás megfizetésére, akkor úgy tűnik számomra, hogy nincs értelme olyan visszafizetési igényt előterjeszteni, amelyet nem követhetnek megfelelő behajtási intézkedések. Másodszor, a kérdést előterjesztő bíróságnak meg kell vizsgálnia a nemzeti jogban a tagok, az ügyvezetők és a társaságok közötti kapcsolatokra vonatkozó eljárásokat vagy szabályokat. A fentiek alapján ismételten megállapítom, hogy az uniós jog alapján a szabálytalanság elkövetésében részt vevő jogalanyok saját jogukon felelnek a mezőgazdasági finanszírozás címén jogellenesen megszerzett összegek visszafizetéséért, miután megállapítást nyert, hogy lehetetlen a finanszírozás technikai értelemben vett kedvezményezettjével való visszafizettetés.

60.

A kérdést előterjesztő bíróságnak azt is értékelnie kell, hogy a nemzeti jog lehetővé teszi‑e ezen természetes személyek olyan személyként való minősítését, akik más módon „részt vettek szabálytalanság elkövetésében”, „felelőséggel tartoznak a szabálytalanságért” vagy akiknek „biztosítaniuk kell, hogy azt ne kövessék el”.

61.

A 2988/95 rendelet 7. cikkének az ágazati rendelkezésekkel összefüggésben történő, ettől eltérő értelmezése azzal a kockázattal járna, hogy a csalás tényleges elkövetőjét mentesítené a felelősség alól, és súlyosan veszélyeztetné az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét. Azért is, mert – amint azt a Bizottság ténylegesen megállapította – magánszemélyek, nem pedig jogi személyek követnek el csalást. ( 19 )

62.

A fenti megfontolások összessége alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre a következőképpen válaszoljon:

„A 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet 4. és 7. cikkét, valamint az 1306/2013/EU rendelet 54. és 56. cikkét és a 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet 35. cikkének (6) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy:

az egymással összefüggésben értelmezett fenti rendelkezések jogalapot képeznek arra, hogy az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) által nyújtott és csalárd módon megszerzett finanszírozás visszatérítését a kedvezményezett jogi személy azon képviselőitől követeljék, akik e finanszírozás megszerzése érdekében szándékosan hamis adatokat szolgáltattak.

A nemzeti bíróság feladata annak megállapítása, hogy a kedvezményezett társaság vagy az, amely a jogok és a kötelezettségek tekintetében az előbbi helyébe lépett, nincs abban a helyzetben, hogy a jogosulatlanul nyújtott finanszírozást visszatérítse, és a nemzeti jog szerint az a jogalany, akitől a visszafizetést kérik, a »szabálytalanság elkövetésében részt vevő személynek«, »a szabálytalanságért felelőséggel tartozó személynek« vagy »a szabálytalanság elkövetésének megakadályozására köteles személynek« minősül.”