1.

Számos ősi ír mítoszban és legendában visszhangzik az óceánok szellemének neve, Manannán mac Lir. A hatalmas hadvezér, akinek szekerét a hullámok jelentették, a „tenger síkságain” virágzó földműves is volt egyben. Szarvasmarhák és juhok helyett halrajok voltak a csordái. Az Írországot körülvevő vizekben olyan bőséges volt ahozam, hogy amikor 1863‑ban és 1885‑ben az egymást követő királyi bizottságok a halászati ágazatot vizsgálták, a kor vezető halkutatói arra a következtetésre jutottak, hogy a halászati területek „kimeríthetetlenek”. ( 2 )

2.

Sajnos tévedtek. A halállományok nem képeznek örökké tartó, emberi befolyástól független, önmegújító erőforrást. Amint azt ebben az évszázadban megtanultuk, a halállományok gondos gazdálkodást igényelnek fennmaradásuk biztosítása érdekében. Alapjában véve ez az a kérdés, amelyre a felperes keresete irányul. A felperes érve ugyanis az, hogy a halászati lehetőségeket a 2020. évre vonatkozóan meghatározó, (EU) 2020/123 rendelet ( 3 ) az Írország körüli vizekben bizonyos állományok ( 4 ) tekintetében a hosszú távon fenntartható szintek fölött határozza meg a halászati korlátokat. ( 5 ) A felperes ezen érvében elsősorban a közös halászati politikát létrehozó alapjogszabályra hivatkozik. ( 6 ) Az uniós jogalkotó a 2020. évet jelölte meg az utolsó olyan időpontként, ameddig az uniós vizeken az összes állomány tekintetében fenntartható szinten kell halászni.

3.

A jelen ügy azonban jogilag nem veti fel azt a kérdést, hogy a Tanács által meghatározott szintek fenntarthatóak‑e vagy sem. Erről a Bíróságnak nem kell döntenie. A felperes jogesete inkább a Tanács mérlegelési jogkörének meglétére és korlátaira vonatkozik, amikor az az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése alapján meghatározza a halászati lehetőségeket az uniós vizeken. A Bíróságnak e hatásköri kérdés megválaszolása során azt a kapcsolódó kérdést is meg kell oldania, hogy a közös halászati politika alapvető célkitűzéseit milyen mértékben érinthetik az e területre vonatkozó terület‑ és tárgyspecifikus jogszabályok.

4.

A Tanács minden évben kiosztja a halászati lehetőségeket a tagállamok között az uniós vizekben élő egyes halfajok esetében az előrelátható állományrészek alapján. Ezek az egyedi részek az úgynevezett teljes kifogható mennyiséget jelentik. A teljes kifogható mennyiségek éves meghatározásakor és szétosztásakor a Tanács köteles a közös halászati politikának a KHP‑alaprendeletben meghatározott célkitűzésének megfelelően eljárni.

5.

A KHP‑alaprendelet 2. cikke felsorol egy sor olyan célkitűzést, amelyek alapján a közös halászati politikának működnie kell. Ennek (1) bekezdése többek között megállapítja, hogy a közös halászati politikának „biztosítania kell, hogy a halászati és az akvakultúra‑tevékenységek környezeti szempontból hosszú távon fenntarthatóak legyenek”. A (2) bekezdés első albekezdésében ezután kifejti, hogy a közös halászati politika keretében az Európai Uniónak annak biztosítására kell törekednie, „hogy a tengerek élő biológiai erőforrásainak kiaknázása helyreállítsa és olyan szinten tartsa a halászott fajok állományát, amely meghaladja a maximális fenntartható hozamot előállítani képes szintet”. A második albekezdésében úgy folytatja, hogy „el kell érni a maximális fenntartható hozam szerinti kiaknázási arányt, amely állományoknál lehetséges 2015‑ig, az összes állomány esetében pedig fokozatosan legkésőbb 2020‑ig” (a továbbiakban: a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzés). ( 7 )

6.

A maximális fenntartható hozam fogalma a halászatban világszerte alkalmazott halászati stratégia. Ez azt feltételezi, hogy van egy bizonyos fogási szint, amelyet egy halállományból anélkül ki lehet fogni, hogy az befolyásolná e halállomány egyensúlyi méretét. Lényegében arról van szó, hogy csak azt a haltöbbletet lehessen lehalászni, amely természetes módon keletkezik, amikor az állomány eléri egyensúlyi pontját és szaporodási rátája lelassul. Ennélfogva e többlet „lefaragásával” a szaporodási ráták maximálisak maradnak, és a halállomány évente pótolja magát anélkül, hogy az a hosszú távú fennmaradását befolyásolná. A maximális fenntartható hozam tehát egy olyan elméleti feltevés, amely egyensúlyt kíván teremteni egyrészt a kereskedelmi céllal kifogott halállományok jövő nemzedékek számára történő megőrzésének célja, másrészt az ezen állományok kifogásához fűződő társadalmi érdekek között.

7.

A KHP‑alaprendelet értelmében egy adott állományra vonatkozó maximális fenntartható hozamot és annak elérésének módját a „rendelkezésre álló legjobb tudományos vélemények” alapján, ( 8 ) megfelelő tudományos adatok hiányában pedig az elővigyázatossági megközelítés alapján kell kiszámítani. ( 9 ) Amint azzal ebben az ügyben valamennyi fél egyetért, a Nemzetközi Tengerkutatási Tanács (a továbbiakban: ICES) által az Európai Bizottság számára kifejezetten a szóban forgó négy állományra vonatkozóan készített szakvéleményt e két megközelítés figyelembevételével készítették el. Következésképpen nem vitatott, hogy mind a „rendelkezésre álló legjobb tudományos vélemény”, mind az elővigyázatossági megközelítés, amelyek alapján az ICES elkészítette szakvéleményét, azt mutatta, hogy az Írország körüli vizekben a szóban forgó négy állomány teljes kifogható mennyiségét a 2020. évre nulla szintben kell megállapítani annak érdekében, hogy a jövőben ezen állományok elérjék a maximális fenntartható hozamot. ( 10 )

8.

Az sem vitatható, hogy a „vegyes halászatban” a „teljes halászati tilalom alatt álló” állományok jelenléte a „kirakodási kötelezettséggel” párosulva ( 11 )„a blokkoló kvóta hatálya alá tartozó fajok” egyesült problémájához és ahhoz a kötelezettséghez vezet, hogy a halászhajókat jóval azelőtt a tevékenység beszüntetésére kényszerítsék, hogy a fő kvótakiosztásukat kifogták volna. Ez a jelenség tisztázásra szorul. A vegyes halászat olyan vizekben történik, ahol egynél több faj van jelen, és ahol ugyanazon halászati művelet során valószínűsíthetően különböző fajokat fognak ki egyszerre. A „kirakodási kötelezettség” minden halászhajót arra kötelez, hogy minden kifogott halat a fedélzeten tartson, azt nyilvántartásba vegye, és beszámítsa az adott állományokra vonatkozó kvótákba. ( 12 ) A gyakorlatban ezeknek az elemeknek a kombinációja azt jelenti, hogy a nulla értékű teljes kifogható mennyiségű állományok a vegyes halászatban más állományok halászatát „blokkolhatják”, amint kifogják – gyakran járulékos fogásként – azokat, miközben egy másik állomány képezi a célállományt. Egy ki nem merített (vagy nulla értékű) kvótaállomány járulékos fogása így a halászat „blokkolását” eredményezheti azáltal, hogy a halászatot jóval azelőtt le kell állítani, hogy a fő kvótakiosztásukat kifogták volna.

9.

Tekintettel erre a problémára, és miután a Bizottság a szóban forgó négy állományra vonatkozóan megkapta a teljes halászati tilalmi javaslatot, a Bizottság egy másik ICES szakvéleményt kért, amely kifejezetten a szóban forgó négy állomány halászatára vonatkozott, amennyiben azokat vegyes halászat során fogják ki. Amint a neve is mutatja, a célállomány az az állomány, amelyet a halászhajó egy adott halászati művelet során ki kíván fogni, amikor tengerre száll. Az a hal, amely véletlenül vagy véletlenszerűen kerül a hálójába, járulékos fogás.

10.

A Bizottság kérésének megfelelően ( 13 ) az ICES becsléseket adott arról, hogy a szóban forgó négy állományból mekkora járulékos fogásmennyiséget fognának ki, ha 2020‑ban a teljes kifogható mennyiségek szintjén halásznának bizonyos célállományokra az Írország körüli vegyes halászatokban. Fontos leszögezni, hogy az ICES‑től kapott szakvélemény nem jelentette azt az állítást, hogy a járulékos fogások ilyen szintjei összhangban vannak a szóban forgó négy állomány tekintetében a maximális fenntartható hozam elérésével, ha azokat csak járulékos fogásként fogták ki. Az ICES vonatkozó becslései csak e szerv matematikai becslését képezték e négy faj mindegyikének azon mennyiségére vonatkozóan, amelyet elkerülhetetlenül kifognának, ha egy másik állományt vennének célba.

11.

A Tanács a 2020. évi rendeletében a 2020. évre vonatkozó halászati lehetőségeket a szóban forgó négy állomány tekintetében e becslések alapján állapította meg nulla érték fölött, az ICES által a vegyes halászat során elkerülhetetlen járulékos fogásként megbecsült szinteken vagy e szintek alatt.

12.

A Minister for Agriculture, Food and the Marine (mezőgazdasági, élelmiszerügyi és tengerészeti miniszter, Írország) – adatait a Tanács által a 2020. évre meghatározott éves teljes kifogható mennyiségre és az Írországnak kiosztott vonatkozó mennyiségekre alapozva – a Sea Fisheries and Maritime Jurisdiction Act 2006 (a tengeri halászatra és a tengeri területekre vonatkozó joghatóságról szóló 2006. évi törvény) 12. szakaszának (1) bekezdése alapján havi halászati gazdálkodási engedélyeket adott ki. Ezek az engedélyek a szóban forgó négy halállomány azon mennyiségét határozzák meg, amelyet a 2020. év egyes hónapjaiban az ír hajók kirakodhatnak.

13.

A Friends of the Irish Environment CLG (a továbbiakban: felperes) Írországban keresetet indított a miniszter által kiadott ezen engedélyek ellen. A jogvita lényegében arra irányul, hogy a Tanács a szóban forgó állományok teljes kifogható mennyiségének a 2020. évre vonatkozóan nulla érték felett történő meghatározásával megsértette a KHP‑alaprendeletet és különösen e rendelet 2. cikkének (2) bekezdésében foglalt, a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzést. A miniszter engedélyei így érvénytelenek lennének.

14.

A miniszter többek között arra hivatkozva védi eljárását (és ezáltal a teljes kifogható mennyiségekre vonatkozóan a Tanács által meghatározott szinteket), hogy a KHP‑alaprendeletet az (EU) 2019/472 rendelettel ( 14 ) együtt kell értelmezni. Ez utóbbi rendelet egy olyan, azonos jogforrási szintű jogi aktus, amely kifejezetten elismeri a vegyes halászatokban való halászat nehézségeit és a „blokkoló kvóta hatálya alá tartozó fajok” elkerülésének kapcsolódó problémáját. Arra hivatkoznak, hogy a nyugati vizekről szóló rendelet lehetővé tette a teljes kifogható mennyiségek nulla érték feletti kijelölését azon állományok esetében, amelyekre vonatkozóan teljes halászati tilalmi javaslatot adtak ki, ahol ez bizonyos mértékig „elkerülné a blokkolást”.

15.

E ténybeli és jogi körülmények között a High Court of Ireland (felsőbíróság, Írország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

16.

Írásbeli észrevételeket terjesztett elő a felperes, Írország, a Tanács és a Bizottság. Ezen érdekelt felek – a Parlamenttel kiegészülve – a 2023. március 16‑i tárgyaláson szóbeli észrevételt terjesztettek elő.

17.

A kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra szeretne választ kapni, hogy a 2020. évi rendelet érvényes‑e, amennyiben az Írország körüli vizeken a szóban forgó négy állomány tekintetében nulla feletti szinten határozza meg a halászati lehetőségeket. ( 15 ) Az e kérdésre adott lehetővé tenné, hogy az eljáró bíróság azon nemzeti intézkedések érvényességéről döntsön, amelyekkel e kvótákat Írországban elosztották. Mindazonáltal a 2020. évi rendelet csak akkor tekinthető érvényesnek, ha azt az uniós jogalkotó által (adott esetben) a Tanácsra ruházott mérlegelési jogkör keretein belül fogadták el. A Bíróság elemzésének tehát azzal a kérdéssel kell kezdenie, hogy a KHP‑alaprendelet meghagyja‑e a Tanácsnak azt a mérlegelési jogkört, hogy a szóban forgó négy állományra vonatkozó éves halászati lehetőségeket nullánál magasabb szinten állapítsa meg. Ha – amint azt javasolni fogom – a kérdésre nemleges választ kell adni, a Bíróságnak második lépésben azt kell értékelnie, hogy a „közös halászati politikára vonatkozó elsődleges jog” más elemei, mint például a nyugati vizekről szóló rendelet, befolyásolják‑e ezt a megállapítást.

18.

Ennek megfelelően először a Szerződés azon keretével foglalkozom, amelyen belül ez a jogvita zajlik (B). E tekintetben azt igyekszem tisztázni, hogy a 2020. évi rendelet érvényessége és a Bíróság által annak értékelésére alkalmazandó felülvizsgálati módszer miért függ a jelen ügy tárgyát képező két rendelet, a KHP‑alaprendelet és a nyugati vizekről szóló rendelet értelmezésétől. Ezután rátérek e rendeletek értelmezésére (C). Először is kifejtem, hogy miért gondolom úgy, hogy a KHP‑alaprendelet nem hagyott a Tanács számára mérlegelési lehetőséget arra, hogy a vegyes halászatokban a járulékos fogásokra vonatkozó teljes kifogható mennyiségek meghatározásakor eltérjen a jelen ügyben kapott halászati szakvéleménytől (C1). Ezt követően azt fogom vizsgálni, hogy ezt a szabályozási döntést befolyásolta‑e egyáltalán a nyugati vizekről szóló rendelet (C2). Csak ezután térek rá a 2020. évi rendelet érvényességének értékelésére a következtetéseim fényében (D1). A Bíróságnak azonban egy alternatív utat is felajánlok, amennyiben nem ért egyet azzal a következtetésemmel, hogy a nyugati vizekről szóló rendelet nem tér el a KHP‑alaprendeletben (D2) meghatározott egyértelmű rendelkezéstől. Mivel mindkét esetben arra a következtetésre jutok, hogy a 2020. évi rendelet érvénytelen, röviden kifejtem, hogy ennek ellenére fenn kell tartani e rendelet joghatásait (E).

19.

Az EUMSZ 43. cikk határozza meg a közös halászati politika létrehozására és irányítására vonatkozó intézkedések elfogadásának jogalapját. A 43. cikk (2) bekezdése a halászat területére vonatkozó jogalkotási aktusok elfogadása tekintetében rendes jogalkotási eljárásról rendelkezik; ezt kell használni minden, az uniós jogalkotó számára fenntartott politikai döntésre. ( 16 ) A43. cikk (3) bekezdése ezzel szemben különleges jogalkotási eljárást ír elő, amely lehetővé teszi a Tanács számára, hogy a Bizottság javaslata alapján jogi aktusokat fogadjon el. Ez a rendelkezés az e rendelkezésben felsorolt egyedi intézkedések elfogadására használható, beleértve a „halászati lehetőségek”, azaz egy adott állományra vonatkozó teljes kifogható mennyiség meghatározását.

20.

Az említett rendelkezések közötti kapcsolat némileg különös. ( 17 ) A halászat területén a Tanács hatásköre közvetlenül a Szerződésen alapul. Ily módon akkor is elfogadhat az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdésén alapuló intézkedéseket, ha az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott jogalkotási aktus nem hatalmazza fel erre. ( 18 ) Az EUMSZ 43. cikkének (3) bekezdése cikk azonban nem teszi lehetővé a Tanács számára, hogy meghatározza az alapvető politikai döntéseket a közös halászati politika területén. Az ilyen döntéseket az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése szerinti jogalkotási eljárás során kell meghozni. ( 19 ) Ha a jogalkotó e cikk alapján meghatározza a halászati politika célkitűzéseit, akkor ezek a politikai döntések kötik a Tanácsot, amikor az e rendelkezés szerinti jogi aktusokat fogad el. Így, még ha az EUMSZ 43. cikk (2) és (3) bekezdése szigorúan véve nem is kapcsolódnak egymáshoz úgy, mint az alap és a végrehajtási jogi aktusok, az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott jogi aktusok meghatározzák a Tanácsnak az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése alapján fennálló hatáskörét. ( 20 )

21.

Az éves halászati lehetőségek megállapításáról szóló tanácsi jogi aktus érvényességének értékelése tehát annak megállapításával kezdődik, hogy az uniós jogalkotó az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alapján milyen mértékben hozott már saját maga jogalkotási aktust e kérdésben. ( 21 ) Ez annak értékelését jelenti, hogy az uniós jogalkotó által meghatározott politikai keret (adott esetben) milyen mérlegelési jogkört biztosít a Tanács számára.

22.

A jelen ügyben három jogi aktus, az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése szerinti a KHP‑alaprendelet és a nyugati vizekről szóló rendelet és az EUMSZ 43. cikk (3) bekezdése szerinti 2020. évi rendelet van hatályban.

23.

A 2020. évi rendeletnek a KHP‑alaprendelettel és a nyugati vizekről szóló rendelettel szembeni érvényességének felülvizsgálata során a Bíróság által alkalmazandó felülvizsgálati módszer attól függően fog különbözni, hogy a vitatott „határozat” (azaz a négy szóban forgó állományra vonatkozó teljes kifogható mennyiségek nulla feletti szinten történő meghatározásáról szóló határozat) a Tanács mérlegelési jogkörébe tartozott‑e vagy sem. Ha az uniós nem biztosított a Tanácsnak lehetőséget arra, hogy a teljes kifogható mennyiségek 2020‑tól kezdődően történő meghatározása és kiosztása során bármilyen mérlegelést végezzen, akkor pusztán annak megállapítása, hogy a Tanács eltért a jogalkotói döntéstől, a határozatának érvénytelenségét eredményezi. Ezzel szemben, ha a Tanács jogszerűen mérlegelhette a vegyes halászatban a járulékos fogások maximális fenntartható hozamának elérésére vonatkozó célkitűzést és a közös halászati politika egyéb célkitűzéseit, és szükség esetén eltérhetett az ICES által kiadott, nulla teljes kifogható mennyiségre vonatkozó szakvéleménytől, határozatának érvényessége attól függ, hogy túllépte‑e a rá ruházott mérlegelési jogkör határait. ( 22 ) A Bíróság által alkalmazandó felülvizsgálat mértéke ilyen esetben a Tanácsra hagyott mérlegelési jogkör mértékétől, valamint a Tanács által elvégzendő értékelés összetettségétől függ. ( 23 )

24.

Az átfogó kérdés tehát az, hogy az uniós jogalkotó mekkora mozgásteret hagyott a Tanácsnak a vegyes halászatokban a járulékos fogásokra vonatkozó teljes kifogható mennyiségek meghatározása tekintetében.

25.

A KHP‑alaprendelet az uniós jogalkotónak az uniós vizekben folytatott túlhalászásra adott válaszát képezi. A KHP‑alaprendeletre vonatkozó javaslatot megelőző 2009. évi zöld könyvében a Bizottság megállapította, hogy „a [korábbi közös halászati politika] nem működött elég jól”, és figyelmeztetett arra, hogy a közös halászati politika ökológiai és fenntartható jövőképéhez „távolról sem hasonlít a jelenlegi helyzet, amelyet a túlhalászás […], valamint az európai halászok által fogott egyre kisebb halzsákmány jellemez”. ( 24 )

26.

Így a Bizottság a jogalkotási javaslatában kifejtette, hogy a tervezett keret átfogó célja „annak biztosítása, hogy a halászati és akvakultúra‑tevékenységek olyan hosszú távú fenntartható környezetvédelmi feltételeket teremtsenek, amelyek előfeltételei egy gazdaságilag és társadalmilag fenntartható halászati ágazat elérésének, amely hozzájárul az élelmiszerellátáshoz”. ( 25 ) Más szóval, a KHP‑alaprendeletet azzal a céllal javasolták, hogy a közös halászati politikát a fenntartható halászati tevékenységek hosszú távú célja felé tereljék.

27.

Ez a politikai döntés a KHP‑alaprendelet 2. cikkében jut kifejezésre. A rendeletnek a (felülvizsgált) közös halászati politika célkitűzéseit meghatározó 2. cikke (1) bekezdésében kiemeli a hosszú távú perspektíva szükségességét, és utal mind a környezeti, mind a társadalmi–gazdasági szempontokra. E tekintetben megjegyzi, hogy a közös halászati politika célja annak biztosítása, hogy „a halászati és az akvakultúra‑tevékenységek környezeti szempontból hosszú távon fenntarthatóak legyenek, végzésük összhangban legyen a gazdasági, a társadalmi és a foglalkoztatási előnyök elérésére irányuló célkitűzésekkel”. ( 26 )

28.

A KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a halászati gazdálkodás „annak biztosítására [törekszik], hogy a tengerek élő biológiai erőforrásainak kiaknázása helyreállítsa és olyan szinten tartsa a halászott fajok állományát, amely meghaladja a maximális fenntartható hozamot előállítani képes szintet”. ( 27 ) A 2. cikk (2) bekezdésének második albekezdése ezt kiegészíti az e cél elérésére vonatkozó céldátummal: „amely állományoknál lehetséges 2015‑ig, az összes állomány esetében pedig fokozatosan legkésőbb 2020‑ig”. ( 28 ) E rendelet 2. cikkének (5) bekezdése ezt követően meghatározza a közös halászati politika egyéb célkitűzéseit, többek között azt, hogy „meg kell teremteni a feltételeket ahhoz, hogy a halászati […] ipar […] gazdaságilag életképessé és versenyképessé válj[on]” (a 2. cikk (5) bekezdésének c) pontja), valamint hogy „hozzá kell járulni a halászati tevékenységekből élők méltányos életszínvonalához, szem előtt tartva a part menti halászatot és a társadalmi–gazdasági szempontokat” (a 2. cikk (5) bekezdésének f) pontja).

29.

A KHP‑alaprendelet 2. cikke összességében véve kétségtelenül lehetővé teszi egyrészről a fenntarthatóság és a halászati gazdálkodás egymással versengő eszméinek, másrészről a megélhetésüket a tengerből megszerző közösségek gazdasági és társadalmi céljainak kiegyensúlyozását. Amikor tehát a Tanács feladata a halászati lehetőségek meghatározása és kiosztása, főszabályként bizonyos mérlegelési jogkörrel rendelkezik a KHP‑alaprendelet 2. cikkében foglalt, egymással versengő érdekek mérlegelése tekintetében.

30.

Úgy vélem azonban, hogy a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdése 2020‑tól kezdve megfosztotta a Tanácsot a mérlegelési jogkörnek az arra vonatkozó döntéshez kapcsolódó elemeitől, hogy a KHP‑alaprendelet hatálya alá tartozó állományok tekintetében a maximális fenntartható hozam szintjét el kell‑e érni, és ha igen, mikorra. Véleményem szerint ugyanis a határozott határidő megállapításával az uniós jogalkotó azt kívánta megakadályozni, hogy a Tanács a rövid távú gazdasági érdekeket azon átfogó hosszú távú cél elé helyezze, amely a halállomány populációinak fokozatos helyreállítására és a maximális fenntartható hozamot biztosítani képes biomasszaszint feletti fenntartására irányul. Az uniós jogalkotó ezt a „hétfőtől nincs több csokoládé” ígérethez hasonlóan kezelte, mert ha a hétfő nem határozott határidőként értendő, az ember folytatja a csokoládéevést, és a hétfő sosem érkezik el.

31.

Ezen elszámoltathatóság biztosítása érdekében a KHP-alaprendelet 2. cikk (2) bekezdése kétféleképpen kötelezi a Tanácsot. Először is, a maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzés 2020 után nem kerülhető meg (a). Másodszor, ez a cél az összes állományra vonatkozik megkülönböztetés nélkül, függetlenül attól, hogy bizonyos halászati műveletekben „célállományként” vagy „járulékos fogásként” hivatkoznak‑e azokra (b).

32.

a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdése úgy tűnik, hogy egy konkrét időpontot határoz meg, a 2020. évet. Ily módon e rendelkezéssel ellentétes 2020‑tól kezdődően a maximális fenntartható hozam elérésére vonatkozó jogalkotási döntéstől való eltérés. Más szóval addig még lehetséges volt a maximális fenntartható hozam elérésére irányuló célkitűzés és más társadalmi–gazdasági célok közötti egyensúly megteremtése. Ettől az évtől kezdve azonban ez a lehetőség megszűnt, és ezzel együtt a Tanács arra vonatkozó mérlegelési jogköre is, hogy az éves teljes kifogható mennyiségek meghatározásakor eltérjen a maximális fenntartható hozam elérésére vonatkozó célkitűzéstől. Más szóval, úgy tűnik, hogy az uniós jogalkotó a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdése alapján azt kívánta kizárni, hogy a rövid távú társadalmi–gazdasági nyomás felülírja a 2020 utáni hosszú távú fenntarthatósági célok elérését.

33.

Ezt az értelmezést támasztja alá a KHP‑alaprendelet (7) preambulumbekezdése is, amely szerint a maximális fenntartható hozam kiaknázási szintjének elérését a 2015. évi eredeti céldátum utánra is el lehet halasztani, ha annak az említett évre történő elérése súlyosan veszélyeztetné az érintett halászflották társadalmi és gazdasági fenntarthatóságát. A következmény az, hogy 2020 után az ilyen aggályokat már nem lehet figyelembe venni.

34.

Véleményem szerint a maximális fenntartható hozam célkitűzésének a Tanács által az éves halászati lehetőségek meghatározásakor végzett mérlegelésből való kizárása összhangban áll a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (1) bekezdésében meghatározott „első és átfogó célkitűzéssel” (amint azt a Tanács írásos észrevételeiben megfogalmazta). Ez megköveteli, hogy a környezetileg fenntartható halászat hosszú távon megvalósuljon. A Bizottság maga is megállapította korábban, hogy a maximális fenntartható hozam szintjein történő halászat hosszú távon jövedelmezőbb a halászati ágazat számára, mint e szintek folyamatos aláásása. ( 29 ) Ezért a rövid távú társadalmi–gazdasági célkitűzéseknek a maximális fenntartható hozam elérését célzó intézkedésekre vonatkozó döntésektől való elkülönítése hosszú távon nemcsak a közös halászati politika környezeti célkitűzéseit, hanem gazdasági, társadalmi, foglalkoztatási és élelmiszer‑ellátási célkitűzéseit is szolgálja.

35.

A tárgyaláson a felperes arra hivatkozott, hogy ezt a következtetést a KHP‑alaprendeleten belüli szövegösszefüggések is alátámasztják. E tekintetben szeretném felhívni a Bíróság figyelmét a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdésére az e rendelet más rendelkezéseiben tett hivatkozásokra: erre a rendelkezésre hivatkoznak kifejezetten minden olyan esetben, amikor úgy tűnik, hogy e rendelet egy olyan sajátos halászati gazdálkodási módot határoz meg, amely esetében nincs szükség további mérlegelésre. Így a KHP‑alaprendelet 16. cikkének (4) bekezdése, amely a halászati lehetőségek meghatározásának módját szabályozza, kizárólag az említett jogi aktus 2. cikkének (2) bekezdésére hivatkozik. Ezzel szemben az e rendelet 2. cikkére való általánosabb hivatkozást alkalmazzák olyan esetben, amikor olyan megközelítés látszik szükségesnek, amely a közös halászati politika valamennyi célkitűzését egyensúlyba hozza. ( 30 )

36.

A 2020‑ig elérendő, maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzés a KHP‑alaprendelet 2. cikke (2) bekezdésének második albekezdése szerint az „összes állományra” vonatkozik. ( 31 ) Ennek megfelelően e rendelkezés egyszerű olvasata egyértelmű és kötelező érvényű kötelezettséget ír elő arra vonatkozóan, hogy 2020‑tól az „összes állományt” (azaz a célállományt és a járulékos fogásokat egyaránt) különbségtétel nélkül a maximális fenntartható hozam szintjein kell halászni. ( 32 ) Egyetértek a felperes álláspontjával, amely szerint nincs hiteles módja e meghatározás eltérő értelmezésének, mivel ellenkező esetben a Bíróság véletlenszerűen átírná az „állomány” fogalmának a KHP‑alaprendeletben szereplő meghatározását. ( 33 ) Ennélfogva a KHP‑alaprendelet 2. cikke (2) bekezdésének egyszerű olvasata nem teszi lehetővé a „célállomány” és a „járulékos fogás” állománya közötti különbségtételt, amelyet a Tanács a 2020. évi rendeletben meg kíván fogalmazni.

37.

E következtetésemet a Parlament álláspontja is alátámasztja, amely intézmény a tárgyaláson azt állította, hogy a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdése alapján e szabály alól semmilyen kivétel nem értelmezhető, sem e rendelkezésen belül, sem más részeiben.

38.

A Tanács és a Bizottság elvben egyetért a fenti értelmezéssel, amely szerint a cél kötelez, és az alól nincs kivétel. Érvelésük azonban a KHP‑alaprendelet 2. cikke (2) bekezdésének olyan értelmezésén alapul, amely a szóban forgó négy állomány halászatára vonatkozó merev hatály („összes állomány”) és véghatáridő (2020. év) bevezetésével fenntarthatatlan gyakorlati problémákhoz vezet. Az említett felek különösen azzal érvelnek, hogy a vegyes halászat, a nulla értékű teljes kifogható mennyiség és a kirakodási kötelezettség kombinációja miatt „blokkolná” a vegyes halászatban működő halászflottákat, ha a teljes fogási tilalom hatálya alá tartozó állományok tekintetében nem engedélyeznék a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzéstől való eltérést. Ennek megfelelően a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi a járulékos fogások kizárását a maximális fenntartható hozamra vonatkozó kötelezettség alól a vegyes halászatban, amennyiben az említett állományokra vonatkozó nulla célértékek meghatározása arra kötelezné a flottákat, hogy idő előtt leállítsák a célhalfajok halászatát.

39.

Véleményem szerint a KHP‑alaprendelet szövege nem utal egy ilyen értelmezés lehetőségére. A tárgyaláson feltett kérdésre a résztvevők nem tudtak rámutatni egy olyan konkrét cikkre, amely e megkülönböztetési lehetőséget biztosítaná. A KHP‑alaprendelet egésze ugyanis csak kétszer említi a „járulékos fogást”, és akkor is csak olyan helyeken, amelyek nem kapcsolódnak ahhoz a kérdéshez, hogy a maximális fenntartható hozamra vonatkozó kötelezettséget alkalmazni kell‑e a vegyes halászat járulékos fogásaira vagy sem. ( 34 ) Emellett a KHP‑alaprendelet 16. cikkének (4) bekezdésében szereplő hivatkozás, amely szerint „a halászati lehetőségeket a 2. cikk (2) bekezdésében megállapított célkitűzésekkel összhangban kell meghatározni”, az „összhangban” kifejezést pontosan azért használja, hogy bemutassa a teljes kifogható mennyiség meghatározása és annak biztosítása közötti kötelező kapcsolatot, hogy a maximális fenntartható hozam szintjét legkésőbb 2020‑ig az összes állomány esetében elérjék. Ezért ez a rendelkezés sem tesz különbséget a „célállomány” és a „járulékos fogás” állománya között.

40.

A kirakodási kötelezettségre, amelyre egyes résztvevők utalnak, nem lehet hivatkozni a járulékos fogásoknak a vegyes halászat esetén történő eltérő kezelésének lehetővé tétele érdekében. Ezt támasztja alá a KHP‑alaprendelet (32) preambulumbekezdése is, amely kifejti, hogy a teljes kifogható mennyiségnek a kirakodási kötelezettség miatti növelése csak „tudományos szakvélemények fényében, valamint a maximális fenntartható hozamra vonatkozó cél veszélyeztetése nélkül” lehetséges. ( 35 ) A két állomány között itt sem terveznek különbséget tenni.

41.

E különbségtétel lehetősége a KHP‑alaprendelet 9. cikkének (5) bekezdésére sem alapozható reálisan, amint azt Írország megjegyezte, ahogyan azt a nyugati vizekről szóló rendelet hatásának értékelésekor ki fogom fejteni (lásd a jelen indítvány 47. pontját).

42.

Végezetül a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy legkésőbb 2020‑ig kivétel nélkül az összes állomány esetében a maximális fenntartható hozam szintjén halásszanak. Ezért a KHP‑alaprendelet nem hagyott mérlegelési lehetőséget a Tanács számára, hogy a vegyes halászatokban a halászati lehetőségek meghatározásakor eltérjen a maximális fenntartható hozamra vonatkozó kötelezettségtől a járulékos fogások tekintetében.

43.

A nyugati vizekről szóló rendelet az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott KHP‑alaprendelet 7. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében vett többéves terv. A KHP‑alaprendelet 9. cikkének (1) bekezdése szerint e tervek azon cél elérésére irányulnak, hogy „helyreállít[sák] és olyan szinten tart[sák] a halállományokat, amely a 2. cikk (2) bekezdésének megfelelően meghaladja a maximális fenntartható hozamot biztosító szintet”. Míg tehát ezek a tervek a közös halászati politika célkitűzéseinek elérése szempontjából fontosak, különösen azért, mert egyensúlyba hozzák a megőrzés és a fenntarthatóság átfogó elveit a társadalmi–gazdasági célokkal, ( 36 ) a többéves tervek célja nem a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdésében szereplő, a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzés megváltoztatása, hanem annak lehetővé tétele.

44.

A nyugati vizekről szóló rendelet többéves tervet állapít meg a nyugati vizek gazdálkodására, beleértve Írország környékét is. ( 37 ) Az említett rendelet 1. cikkének (1) bekezdése felsorolja a rendelet hatálya alá tartozó, tengerfenéken élő állományok típusait. A rendelet 1. cikkének (4) bekezdése értelmében azonban e rendelet az előbbi állománytípusok halászata során kifogott, a felsorolásban nem szereplő járulékos fogásokra is vonatkozik. ( 38 ) E megkülönböztetés miatt a nyugati vizekről szóló rendelet 4. és 5. cikke is különbséget tesz a „célállományra”, illetve ( 39 ) a járulékos fogásokra vonatkozó célkitűzések között. Ez utóbbira vonatkozóan a rendelet előírja, hogy a járulékos fogásokból származó állományok tekintetében a vegyes halászati gazdálkodás során „figyelembe kell venni annak nehézségét, hogy minden állományt egyidejűleg a [maximális fenntartható hozam] szerint halásszanak, különösen olyan helyzetekben, amikor ez a halászat idő előtti leállítását eredményezi”.

45.

Értelmezhető‑e ez a rendelkezés úgy, hogy az megváltoztatja (a jelen indítvány 42. pontjában foglalt) azon megállapítást, amely szerint a KHP‑alaprendelet előírja, hogy 2020‑tól az „összes állományt” a maximális fenntartható hozam szintjén kell halászni, függetlenül attól, hogy „célállományként” vagy „járulékos fogásként” fogták‑e ki? Véleményem szerint nem értelmezhető így.

46.

A tárgyaláson Írország felvetette, hogy a nyugati vizekről szóló rendelet a KHP‑alaprendelet 9. cikkének (5) bekezdésében foglalt azon lehetőség kifejeződése, hogy a többéves tervek kezelhetik „a vegyes halászattal kapcsolatos konkrét problémák[at] […] összefüggésben az adott tervben szereplő vegyes halállományokra vonatkozó, a 2. cikk (2) bekezdésében említett célkitűzések elérésével olyan esetekben, ha a tudományos szakvélemény azt jelzi, hogy a szelektivitás növelése nem valósítható meg”.

47.

Akár így van, akár nem, nem tudom úgy értelmezni a KHP‑alaprendelet 9. cikkének (5) bekezdését, hogy az lehetővé tenné a többéves tervek számára az e rendelet 2. cikkének (2) bekezdésében foglalt, a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzéstől való eltérést a vegyes halászat különleges eseteiben. Az ilyen értelmezés nemcsak a KHP‑alaprendelet 2. cikke (2) bekezdésének egyértelmű megfogalmazásával, hanem az e megfogalmazás használata mögött álló logikával is ellentétes lenne. Bizonyos állományok „járulékos fogásként” történő kifogásának engedélyezése a nulla értékű teljes kifogható mennyiségre vonatkozó tudományos szakvélemény ellenére azt jelentené, hogy a Tanács a halászati lehetőségeket a jó kormányzás azon elveivel ellentétesen állapíthatná meg, amelyeket az uniós jogalkotó a közös halászati politika irányítása során rögzíteni kívánt. ( 40 ) Ennélfogva a KHP‑alaprendelet 9. cikkének (5) bekezdésében foglalt azon lehetőség, hogy a többéves tervek a vegyes halászattal kapcsolatos egyes problémák kezelésére konkrét védelmi célokat és intézkedéseket írhatnak elő, nem szolgálhat eszközül arra, hogy a Tanács a járulékos fogásokat kivonja a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott, a maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzés alól.

48.

Írásbeli észrevételeikben a Tanács és a Bizottság kifejti, hogy a nyugati vizekről szóló rendelet egyszerre a későbbi és a különös jogi aktus, aminek következtében a „lex posterior derogat legi priori” vagy a „lex specialis derogat legi generali” értelmezési szabályok arra a következtetésre vezetnének, hogy a nyugati vizekről szóló rendelet elsőbbséget élvez a KHP‑alaprendelettel szemben. Ezek a maximák valóban gyakran feloldják a tagállamok jogrendszereiben két, azonos jogforrási szintű szabály összeütközését, és nem vitás, hogy mind a KHP‑alaprendelet, mind a nyugati vizekről szóló rendelet az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alapján került elfogadásra.

49.

Azonban először is az uniós jog nem tartalmaz egyértelmű hierarchiát a másodlagos jogi normái között. ( 41 ) Másodszor, nem tartom bölcs dolognak ezeket az értelmezési szabályokat mechanikusan, valamint a két összehasonlítandó norma logikájának és tartalmának tiszteletben tartása nélkül alkalmazni. Ebben a tekintetben, még ha a Szerződés ugyanazon rendelkezésén alapulna is, nem tűnik úgy számomra, hogy egy többéves terv ugyanolyan meggyőző jelleggel bírna, mint maga a KHP‑alaprendelet. Ez utóbbi ugyanis éppen az a jogszabály, amely a többéves tervek működésének kereteit meghatározza. Ennek megfelelően, míg az elsődleges jog szintjén a jogalap alapján nem állhat fenn hierarchia a két rendelet között, addig a másodlagos jog szintjén mindenképpen van egy tervezett hierarchia.

50.

A többéves terveket a KHP‑alaprendelet 9. és 10. cikke határozza meg és szabályozza, és azok az e rendelet 2. cikkének (2) bekezdésében kifejezett célkitűzés elérését hivatottak elősegíteni. ( 42 ) Ez azt jelenti, hogy ezek a tervek hozzáadhatnak a KHP‑alaprendelet által meghatározott alapvető kerethez, kiegészíthetik vagy konkrétabbá tehetik azt, ami nagy teret enged az eltérő politikai döntéseknek, ezért ezeket a jogi aktusokat az EUMSZ 43. cikk (2) bekezdése alapján kell elfogadni. A többéves terv tartalmától függetlenül azonban e terv önmagában nem térhet el a KHP‑alaprendelet céljainak kifejezett megfogalmazásától.

51.

Ha azonban a két jogi aktust azonos jogforrási szintűnek tekintjük, akkor a KHP‑alaprendelet hallgatólagosan vagy burkoltan módosítható? A tárgyaláson úgy tűnt, hogy a Parlament támogatja ezt a lehetőséget. Kifejtette, hogy míg a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdésében foglalt megfogalmazás egyértelmű és kivételt nem tartalmazó, a nyugati vizekről szóló rendelet hatálybalépésével a jogi keret „változott”. Különösen a kirakodási kötelezettséggel összefüggésben a Parlament megjegyezte, hogy az uniós jogalkotó már nem tartja megvalósíthatónak, hogy az összes állomány esetében ragaszkodjon a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzéshez. Ennek megfelelően a nyugati vizekről szóló rendelet 4. és 5. cikke többek között a halászati lehetőségek meghatározásakor különbséget kívánt tenni a célállomány és a járulékos fogás állománya között. Ezek a rendelkezések tehát „hallgatólagosan módosították” a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdését (amint azt a Parlament a tárgyaláson kifejtette), mivel a járulékos fogásokat ténylegesen kivették az említett rendelkezésnek az „összes állományra” történő hivatkozása alól. Ennek eredményeképpen a célállomány és a járulékos fogás állományának halászati célkitűzései különböznek, és csak az előbbi halászata történik olyan biomasszaszinten, amely maximális fenntartható hozamot képes biztosítani. Ha ugyanazt az állományt járulékos fogásként fogják ki, akkor a teljes kifogható mennyiségek megállapítását nem korlátozná a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzés; röviden, a Tanács „újra megkapná” a mérlegelési jogkört, hogy ezt a közös halászati politika egyéb célkitűzéseivel egyensúlyba hozza, legalábbis ami a nyugati vizek korlátozott régióját illeti. ( 43 )

52.

Az, hogy az uniós jog szempontjából mi minősül módosításnak, nincs szabályozva. Elfogadható, hogy amint egy jogi aktus tartalma megváltozik, módosításra került sor. E célból külön módosító jogi aktus adható ki. Az uniós intézmények szokásos gyakorlata, hogy egy korábbi jogi aktust módosító új jogi aktus kifejezetten megjelöli a módosított korábbi rendelkezéseket. Szigorúan véve azonban ez nem szükséges az azonos jogforrási szintű aktusok esetében.

53.

Hasonlóképpen, sem az elsődleges, sem a másodlagos uniós jogban nincs olyan alkotmányos követelmény, amely a jogalkotás kifejezett módosítási módját írná elő. Noha a módosítások vagy hatályon kívül helyezések módjának egyes szempontjait a szerkesztési útmutatókban ( 44 ) vagy az intézményközi megállapodásokban rögzítik, ( 45 ) ezek a szövegek mindazonáltal nem jogszabályok. Ennek megfelelően az, hogy az uniós jogalkotó hogyan módosítja vagy helyezi hatályon kívül a korábbi jogszabályokat, továbbra is a „parlamenti kiváltságainak” részét képezi.

54.

Felmerülhet a kérdés, hogy miért számít, hogy egy módosítás kifejezetten vagy hallgatólagosan történik‑e, ha a következményt a jogszabályok mindenképpen előirányozzák.

55.

Az első és legnyilvánvalóbb aggály az, hogy a hallgatólagos módosítások nem átláthatóak a nyilvánosság számára. Az érdekelt félnek – legalábbis általánosságban – ismernie kell a mindenkori jogot. ( 46 ) Ez a jogállamiság egyik aspektusa. ( 47 ) A magyarázat nélküli hallgatólagos módosítások tehát az átlátható jogalkotás ellenségei. Veszélyeztetik a már meglévő jogviszonyok, valamint az azokhoz kapcsolódó jogok és kötelezettségek biztonságát és kiszámíthatóságát. ( 48 )

56.

Másodszor, azzal érvelnék, hogy a kifejezetten jelzett módosítási szándékhoz való ragaszkodás egyik oka, különösen a politikai döntések esetében, a jogalkotási folyamatban való részvétel lehetővé tételének követelményében rejlik. Ez a demokratikus társadalmak fontos eleme. Ha az uniós jogalkotó nyíltan beszél (javasolt) szándékairól, az uniós jogalkotási folyamatban nemcsak a Parlamentben, hanem a különböző érdekelt felek között is értelmes „jogalkotói ellenzék” alakulhat ki. Ez arra is ösztönözheti a nyilvánosságot, hogy a szavazáson kifejezze egyetértését vagy egyet nem értését.

57.

Végül, hogyan dönthet a Bíróság arról, hogy a jogszabály módosítására sor került‑e, ha sem magában a normaszövegben, sem az azt alátámasztó dokumentumokban nincs kifejezett magyarázat a korábbi jogalkotói döntések módosítására irányuló szándékra? A Bíróság feladata, hogy egy adott uniós rendelkezés jogi értelmét annak szövegösszefüggésében és annak céljával összefüggésben értelmezve megállapítsa. Ez a feladat jelentősen megnehezül, ha ezt a szövegösszefüggést és célt az uniós jogalkotó hallgatólagosan megváltoztatta, és ha az előkészítő vagy végleges dokumentációban nem található nyoma az ilyen változtatásra vonatkozó magyarázatnak. Még inkább akkor, ha a politika olyan alapvető elemeinek módosításáról van szó, amelyek a nyilvánosság érdeklődésére is számot tarthatnak. Amennyiben – mint a jelen ügyben – a Bíróságnak lényegében az uniós jogalkotó „valódi” szándékáról kell döntenie, a jogszabályi szöveg mögötti állítólagos szándék támogatása további legitimációs elemnek minősül, ha ez a szöveg vagy az azt alátámasztó dokumentumok ténylegesen azt tükrözik, ami az adott jogalkotót képező résztvevők későbbi állítása szerint az elérni kívánt eredmény.

58.

Ezekben a helyzetekben a Bíróság csak elvekről beszélhet: a jogbiztonság megköveteli, hogy a hallgatólagos módosítás kellően egyértelmű legyen ahhoz, hogy arra lehessen következtetni, hogy módosításról van szó. Ez még inkább így van a politika hallgatólagos módosítása esetében, amely a jogalkotási irány vagy politika módosítását eredményezi. Különösen ami a jogi szöveg utóbbi típusú módosítását illeti, amellett érvelnék, hogy a másodlagos uniós jog valamely szabályának hallgatólagos módosításával szemben vélelem áll fenn. Függetlenül attól, hogy az eltérést milyen módon vezették be, kifejezetten vagy hallgatólagosan, a Bíróság számára egyértelműnek kell lennie, hogy módosítás történt.

59.

A jelen ügyben korántsem egyértelmű, hogy a nyugati vizekről szóló rendelet a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdését hallgatólagosan módosítani kívánta volna‑e. Mivel tehát nem lehet egyértelműen megállapítani, hogy a módosítás megtörtént vagy sem, a Bíróság csak úgy dönthet, hogy azt feltételezi, hogy a KHP‑alaprendelet módosítása nem történt meg.

60.

Úgy vélem, hogy a nyugati vizekről szóló rendelet 4. és 5. cikke által a célállomány és járulékos fogások között bevezetett különbségtétel nem érinti a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdésében foglalt átfogó politikai kötelezettséget, amely szerint legkésőbb 2020‑ig az összes állományt a maximális fenntartható hozam szintjein kell lehalászni, és így továbbra is e kötelezettség alá tartozik. Ez azt jelenti, hogy a Tanácsnak nem volt mérlegelési jogköre arra, hogy a szóban forgó négy állományra vonatkozó teljes kifogható mennyiségeket nullánál magasabb szinten határozza meg, még akkor sem, ha csak járulékos fogásként fogják ki azokat.

61.

A fenti következtetések tükrében a 2020. évi rendelet érvényességére vonatkozó elemzésem meglehetősen rövid lehet.

62.

Amint az a jelen eljárás felei között nem vitatott, valamint a 2020. évi rendelet 1. cikkének (1) bekezdése és IA. melléklete alapján megállapítható, a Tanács az Írország körüli vizekben a szóban forgó négy állomány tekintetében a teljes kifogható mennyiséget nulla szint felett állapította meg.

63.

Ezek a teljes kifogható mennyiségek nincsenek összhangban „a rendelkezésre álló legjobb tudományos szakvéleményekkel” vagy a maximális fenntartható hozam elérését célzó, halászati gazdálkodásra vonatkozó elővigyázatossági megközelítéssel, amely tényt a felek nem vitatják. A 2020. évi rendelet tehát részben ellentétes a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdésében foglalt azon célkitűzéssel, hogy a halállomány populációit legkésőbb 2020‑ig az összes állomány tekintetében fokozatosan helyreállítsák és a maximális fenntartható hozamot biztosítani képes biomasszaszint felett tartsák. Amint azt a jelen indítvány 43–60. pontjában kifejtettem, a nyugati vizekről szóló rendelet nem befolyásolja ezt a következtetést.

64.

Ebből következik, hogy a Tanács nem rendelkezett mérlegelési jogkörrel arra, hogy az Írország körüli vizekben a szóban forgó négy állományra vonatkozó halászati lehetőségeket nullánál nagyobb szinten határozza meg. Határozata következésképpen jogellenes volt. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság nyilvánítsa érvénytelennek a 2020. évi rendelet IA. mellékletét, amennyiben az az Írország körüli vizekben a szóban forgó négy állományra vonatkozó halászati lehetőségeket nulla szint felett határozza meg.

65.

Lehetséges azonban, hogy a Bíróság nem ért egyet a KHP‑alaprendelet általam javasolt értelmezésével, és/vagy úgy ítéli meg, hogy a nyugati vizekről szóló rendelet oly módon módosíthatta és módosította a KHP‑alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdését, hogy a vegyes halászatok járulékos fogásait kizárta az „összes állomány” fogalmából. Ebben az esetben a 2020. évi rendelet érvényességének értékelése megkövetelné annak vizsgálatát, hogy a Tanács a szóban forgó négy állományra vonatkozó teljes kifogható mennyiségek meghatározásakor a mérlegelési jogkörének korlátain belül maradt‑e.

66.

E forgatókönyv szerint a KHP‑alaprendelet és a nyugati vizekről szóló rendelet lehetővé tenné a Tanács számára, hogy az éves halászati lehetőségek meghatározásakor a vegyes halászat során járulékos fogásként kifogott négy szóban forgó állomány tekintetében a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzést egyensúlyba hozza a közös halászati politika egyéb célkitűzéseivel. Más szóval, a Tanács abban a helyzetben lenne, hogy eltérhetne a szóban forgó négy állományra vonatkozóan a maximális fenntartható hozam elérése érdekében kiadott teljes halászati fogási tilalomtól, ha ezt szükségesnek ítélné például a halászflották fennmaradása vagy a halászati ágazatban a munkahelyek számának megőrzése érdekében.

67.

Hogyan kell a Bíróságnak értékelnie a Tanács mérlegelési jogkörének tiszteletben tartását ebben az esetben? Véleményem szerint a Bíróságnak ellenőriznie kell, hogy a Tanács figyelembe vette‑e az összes olyan szempontot, amelyet e mérlegelés során figyelembe kell venni, még akkor is, ha nem kérdőjelezheti meg, hogy ezek az elemek hogyan voltak egyensúlyban.

68.

A Tanács és a Bizottság magyarázatából egyértelműen kitűnik, hogy a 2020. évi rendelet az Írország körüli vizekben a szóban forgó négy állomány tekintetében nulla szintnél magasabb teljes kifogható mennyiségeket határozott meg annak érdekében, hogy megakadályozza a célállományra vonatkozó halászati műveletek „blokkolását” az említett vizekben. Más szóval a Tanács fellépése a közös halászati politika társadalmi–gazdasági célkitűzéseit szolgálta. Ennek az intézménynek tehát bizonyítania kell, hogy figyelembe vette az összes olyan szempontot, amely a Tanács által egymással szemben kiegyensúlyozott különböző célkitűzésekkel kapcsolatos. Véleményem szerint ez magában foglalná legalább annak a lehetséges (pénzügyi vagy gazdasági) kárnak a magyarázatát, amelyet a „blokkoló kvóta hatálya alá tartozó fajok” jelensége okozna a halászati iparnak és az érintett part menti lakosságnak, valamint a szóban forgó halállományok veszélyeit és kilátásait a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzés elérését illetően.

69.

Úgy tűnt, hogy maga a Tanács is egyetért azzal, hogy mérlegelési jogköre nem kizárólag a meghozandó rendelkezések jellegének és hatályának a meghatározására vonatkozik, hanem bizonyos mértékig az alapvető adatok megállapítására is. A Bíróságnak tehát azt kell bizonyítania, hogy a jelen ügyben szóban forgó halászati lehetőségek megállapításakor tényfeltárást végzett.

70.

Amikor azonban a tárgyaláson arra kérték a Tanácsot, hogy pontosan magyarázza el, milyen társadalmi–gazdasági hatások várhatóak a vonatkozó nulla értékű teljes kifogható mennyiségek elfogadása esetén, a Tanács nem tudott a Bíróságnak konkrétumokat mondani arról, hogy milyen adatokat vett figyelembe a mérlegelés során. Azt sem tudta megmagyarázni, hogy milyen pénzügyi, gazdasági vagy társadalmi következményei lettek volna annak, ha az Írország körüli vizekben a szóban forgó négy állományra vonatkozó teljes kifogható mennyiséget nulla szintben határozza meg. Az egyetlen e kérdésre választ adó fél, a Bizottság kifejtette, hogy a potenciálisan érintett hajók száma körülbelül 6000, és hogy az Írország körüli teljes tengeri medence lezárásából eredő potenciális kár körülbelül 1 ezer millió euró lenne. ( 49 ) Nincs okom kételkedni ezekben a számokban, de két gazdasági mutató ismertetése a sok közül ( 50 ) nem elegendő a Tanács állítólagos mérlegelési gyakorlatának meggyőző magyarázatához. A Bíróság ugyanis ezután ezen indokolás alapján végzi el a bírósági felülvizsgálatot, még azokon a területeken is, ahol az erre vonatkozó jogköre „korlátozott”. Absztrakt módon egyszerűen nem lehetséges, hogy a Bíróság „elvégezze a munkáját”, amikor azzal az intézményi ígérettel szembesül, hogy a vonatkozó adatokat „figyelembe vették”.

71.

Mindazonáltal, még ha feltételezzük is, hogy az adatok a Bíróság rendelkezésére állak, akkor is egyértelmű, hogy a Tanács mérlegelése során (feltéve, hogy a Tanács valóban rendelkezett mérlegelési jogkörrel a társadalmi–gazdasági célkitűzések és a 2020. évi maximális fenntartható hozamra vonatkozó célkitűzés közötti egyensúly megteremtése érdekében) még mindig nem lehet teljesen figyelmen kívül hagyni az alapvető célt, azaz a maximális fenntartható hozamnak az összes állomány esetében való elérését. E tekintetben a Tanács azzal érvelt, hogy a szóban forgó négy állomány teljes kifogható mennyiségét az ICES által az elkerülhetetlen járulékos fogásokra vonatkozóan tett becslésekkel megegyező vagy azok alatti szinten határozta meg. ( 51 ) Kifejtette, hogy ezek az (általam) „kedvezőbbnek” nevezett szintek lehetővé teszik a négy szóban forgó állomány szaporodóképes állománya biomasszájának bizonyos mértékű (például a nyugat‑skóciai közönséges tőkehal esetében mintegy 10%‑os) növelését, és ez volt a Tanács egyértelmű célkitűzése. Bár nem vitatom továbbra sem ezt a számot, nem hagyható figyelmen kívül az a tény, hogy a szóban forgó négy állomány még e szintek mellett is az ezen állományok szaporodásához szükséges biomassza legalacsonyabb határértéke alatt maradna. Más szóval, ezek a „kedvezőbb” szintek még mindig helyrehozhatatlan károkat okoznának a szóban forgó négy állománynak, mivel a teljes kifogható mennyiséget a jelenlegi biomasszájuk jelentős százalékának megfelelő szinten határozták meg (például a közönséges tőkehal esetében a 2020. évre vonatkozó teljes kifogható mennyiségek a két érintett halászatban a szaporodóképes állomány biomasszájának 62%‑át, illetve 54%‑át teszik ki). ( 52 ) Legjobb tudomásom szerint ezeket a szinteket az ICES által a várható járulékos fogások mennyiségére vonatkozóan tett becslések alapján választották meg. A Bíróság rendelkezésére álló információk alapján azonban úgy tűnik, hogy nem kértek tudományos szakvéleményt arról, hogy a megválasztott teljes kifogható mennyiségek milyen hatással lehetnek a szóban forgó állományok helyreállítási esélyeire – akár a legnagyobb fenntartható hozam szintjén, akár más módon. ( 53 ) Úgy tűnik tehát számomra, hogy a Tanács, amikor e teljes kifogható mennyiségeket a szóban forgó négy állomány szaporodóképes biomasszájának jelentős részét kitevő szinten állapította meg, nem tartotta be azt a kötelezettségét, hogy e szintet a „rendelkezésre álló legjobb tudományos szakvélemények” vagy az elővigyázatossági megközelítés alapján találja meg és alakítsa ki. ( 54 )

72.

Végül a Tanács írásban és a tárgyaláson is kifejtette, hogy a négy szóban forgó állomány egyes fogásainak járulékos fogásként való engedélyezése mellett további korrekciós intézkedéseket is figyelembe vett, a tagállamok kötelezettségvállalását arra, hogy a szóban forgó négy állomány tekintetében nem alkalmazzák a teljes kifogható mennyiségnek a KHP‑alaprendelet 15. cikkének (9) bekezdése által megengedett 10%‑os emelését. Ha figyelembe vesszük, hogy az ICES által javasolt nulla értékű teljes kifogható mennyiség 10%‑a még mindig nulla lenne, ez a kötelezettségvállalás nem tűnik jelentős korrekciós intézkedésnek. A Tanács azt is előadta, hogy technikai intézkedéseket vezetett be, például bizonyos szembőségű halászhálók kötelező használatát bizonyos vizeken, amely hálók növelik a vegyes halászat során kifogott állományok szelektivitását. ( 55 ) Mindazonáltal nemcsak, hogy e kötelezettségeket csak 2020 közepén vezetik be, de ami még fontosabb, a KHP‑alaprendelet 9. cikkének (5) bekezdése csak akkor engedi meg a vegyes halászattal kapcsolatos konkrét intézkedéseket, ha a szelektivitás növelése másképp nem valósítható meg. Ennélfogva a szelektivitást növelő intézkedéseket a járulékos fogásokra vonatkozó teljes kifogható mennyiség növelése előtt kellett volna figyelembe venni, nem pedig azt követően.

73.

Összefoglalva, még ha a nyugati vizekről szóló rendeletet úgy is kellene értelmezni, hogy az módosítja a KHP‑alaprendeletet a vegyes halászat járulékos fogásának állománya tekintetében (nem erről van szó), úgy vélem, hogy a Bizottság és a Tanács nem nyújtott a Bíróságnak elegendő információt annak megállapításához, hogy a 2020. évi rendeletet nem a KHP‑alaprendelet és a nyugati vizekről szóló rendelet által meghagyott korlátokon kívül fogadták el.

74.

Még ezen másodlagos forgatókönyv esetén is azt javaslom tehát, hogy a Bíróság nyilvánítsa érvénytelennek a 2020. évi rendeletet, amennyiben az az Írország körüli vizekben a szóban forgó négy állományra vonatkozó teljes kifogható mennyiséget nulla feletti szinten határozza meg.

75.

A 2020. évi rendelet érvénytelenségének megállapítása következtében az adott évre vonatkozó halászati lehetőségek meghatározásának alapja visszamenőleges hatállyal ugyanúgy megszűnik, mintha a rendeletet megsemmisítenék. ( 56 ) Ilyen körülmények között az EUMSZ 264. cikk második bekezdése alapján – amely analógia útján alkalmazandó az EUMSZ 267. cikk szerinti azon előzetes döntéshozatali eljárásokban is, amelyek az Európai Unió jogi aktusai érvényességének vizsgálatára irányulnak – a Bíróság mérlegelési jogkörrel rendelkezik arra, hogy megjelölje az érintett jogi aktus azon joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak. ( 57 )

76.

A jelen ügyben a 2020. évi rendelet a 2020. év végén hatályát vesztette. A Tanács kérésének megfelelően nem tartom indokoltnak a piaci szereplők által jóhiszeműen végzett halászati tevékenységek jogszerűségének megkérdőjelezését, különösen annak kockázatára tekintettel, hogy ez komoly következményekkel járhat számos olyan jogviszonyra nézve, amelyek ezen az alapon jöttek létre.

77.

Amennyiben a Bíróság tehát úgy dönt, hogy az én következtetésemet követi, azt javaslom, hogy korlátozza a 2020. évi rendelet IA. melléklete vonatkozó részei érvénytelensége kimondásának időbeli joghatásait azáltal, hogy a rendelet érvényességi idejére fennmaradnak azok joghatásai.

78.

Mindezekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre a következőképpen válaszoljon: