–

LB képviseletében A. S. Aslanyan аdvokat,

–

a Smetna palata na Republika Bulgaria képviseletében T. Tsvetkov és D. A. Dimitrova, meghatalmazotti minőségben,

–

az Európai Bizottság képviseletében G. Wils, J. Baquero Cruz, P. Ondrůšek és D. Drambozova, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2017. december 18‑i (EU) 2017/2365 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelettel (HL 2017. L 337., 19. o.) módosított, a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítések: HL 2015. L 275., 68. o.; HL 2020. L 211., 22. o.; a továbbiakban: 2014/24 irányelv) 58. cikke (4) bekezdésének, az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL 1995. L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás: 1. kötet, 1. fejezet, 340. o.) 8. cikke (3) bekezdésének, valamint a jogbiztonság és a hatékonyság elvének az értelmezésére vonatkozik.

2

E kérelmet az LB és a Smetna palata na Republika Bulgaria (a Bolgár Köztársaság Számvevőszéke, a továbbiakban: Számvevőszék) között az ez utóbbi által az LB‑vel szemben a közbeszerzési eljárás során elkövetett szabálytalanságok miatt kiszabott közigazgatási szankció tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.

3

A 2988/95 rendelet három címet tartalmaz, az „Általános elvek” elnevezésű I. címet (1–3. cikk), a „Közigazgatási intézkedések és szankciók” elnevezésű II. címet (4–7. cikk) és az „Ellenőrzések” elnevezésű III. címet (8–11. cikk).

4

E rendelet 8. cikkének (2) és (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„(2)   Az ellenőrzésekre vonatkozó intézkedéseknek meg kell felelniük az egyes ágazatok sajátos természetének, és arányban kell állniuk a kitűzött célokkal. Figyelembe kell venniük a tagállamokban fennálló közigazgatási gyakorlatot és struktúrákat, továbbá úgy kell meghatározni őket, hogy ne eredményezzenek túlzott mértékű gazdasági kényszert, vagy ne járjanak túl nagy közigazgatási költséggel.

A tagállamok által a helyszínen végrehajtandó ellenőrzések és vizsgálatok jellegét és gyakoriságát, valamint eljárási rendjüket a szükséges mértékben az ágazati szabályokban határozzák meg, oly módon, hogy a vonatkozó szabályok egységes és eredményes alkalmazását biztosítsák, és különösen oly módon, hogy meggátolják és felfedjék a szabálytalanságokat.

(3)   Az ágazati szabályok magukban foglalják azokat a rendelkezéseket, amelyek szükségesek az egységes ellenőrzések biztosításához az eljárások és az ellenőrzési módszerek összehangolása révén.”

5

Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 320. o.; helyesbítések: HL 2016. L 200., 140. o.; HL 2017. L 20., 4. o.; HL 2019. L 30., 121. o.; HL 2019. L 30., 122. o.) (43) és (122) preambulumbekezdése a következőket mondja ki:

[…]

6

E rendelet „Fogalommeghatározások” című 2. cikke a következőképpen rendelkezik:

„E rendelet alkalmazásában:

[…]

[…]”

7

A 2014/24 irányelv „Tárgy és hatály” című 1. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Ez az irányelv szabályokat állapít meg az ajánlatkérő szervek által közbeszerzési szerződések megkötése céljából lefolytatott olyan beszerzési eljárásokra, valamint tervpályázatokra vonatkozóan, amelyek becsült értéke meghaladja a 4. cikkben rögzített értékhatárokat.”

8

Ezen irányelvnek „Az értékhatárok összege” című 4. cikke a következőket mondja ki:

„Ezt az irányelvet azokra a beszerzésekre kell alkalmazni, amelyek hozzáadottérték‑adó (héa) nélküli becsült értéke eléri vagy meghaladja a következő értékhatárokat:

[…]”

9

Az említett irányelvnek „A közbeszerzés alapelvei” című 18. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:

„Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetés nélküli] bánásmódban részesítik, továbbá átlátható és arányos módon járnak el.

A beszerzést [helyesen: közbeszerzési eljárást] nem lehet azzal a szándékkal kialakítani, hogy az adott beszerzés [helyesen: közbeszerzési eljárás] kikerüljön a jelen irányelv hatálya alól, vagy mesterségesen korlátozza a versenyt. Akkor tekintendő úgy, hogy fennáll a verseny mesterséges korlátozásának esete, ha azzal a szándékkal határozták meg a beszerzés [helyesen: közbeszerzési eljárás] feltételeit, hogy ezzel egyes gazdasági szereplők méltánytalan előnyhöz jussanak, vagy ilyen hátrányt szenvedjenek.”

10

A 2014/24 irányelv „Kiválasztási szempontok” című 58. cikke a következőket mondja ki:

„(1)   A kiválasztási szempontok a következőkre vonatkozhatnak:

Az ajánlatkérő szerv csak a (2), (3) és (4) bekezdésben említett kritériumokat írhatja elő a gazdasági szereplők számára részvételi követelményként. Az ajánlatkérő szervnek olyan követelményekre kell korlátoznia a részvételi feltételeket, amelyek megfelelőek annak biztosítására, hogy a részvételre jelentkező vagy ajánlattevő rendelkezzen az az odaítélendő szerződés teljesítéséhez szükséges jogi és pénzügyi kapacitásokkal, valamint műszaki és szakmai szakértelemmel. Minden követelménynek a szerződés tárgyához kell kapcsolódnia és azzal arányban kell állnia.

[…]”

(4)   A műszaki és szakmai alkalmasság tekintetében az ajánlatkérő szerv előírhatja, hogy a gazdasági szereplők rendelkezzenek a szerződés megfelelő minőségi színvonal szerinti teljesítéséhez szükséges emberi és műszaki erőforrásokkal és tapasztalattal.

Az ajánlatkérő szerv előírhatja különösen azt, hogy a gazdasági szereplők korábban teljesített szerződésekből eredő referenciákkal bizonyíthatóan megfelelő tapasztalattal rendelkezzenek. Az ajánlatkérő szerv feltételezheti, hogy egy adott gazdasági szereplő nem rendelkezik a szükséges szakmai képességekkel, amennyiben megállapította, hogy az adott gazdasági szereplő esetében összeférhetetlenség áll fenn, és az hátrányosan befolyásolhatja a szerződés teljesítését.

A beállítási és üzembe helyezési műveleteket is igénylő áruszállításra, illetve a szolgáltatásnyújtásra vagy építési beruházásra irányuló közbeszerzési eljárásokban a gazdasági szereplőnek a szolgáltatás nyújtására vagy az építési beruházás megvalósítására való szakmai alkalmasságát a szakértelmére, hatékonyságára, tapasztalatára és megbízhatóságára tekintettel lehet értékelni.

[…]”

11

Ezen irányelvnek „A szerződés odaítélésének szempontjai” című 67. cikke értelmében:

„(1)   Az egyes áruk árára vagy egyes szolgáltatások díjazására vonatkozó nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések sérelme nélkül az ajánlatkérő szervnek a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontjára kell alapoznia a közbeszerzési szerződések odaítélését.

(2)   Az ajánlatkérő szerv szempontjából gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot az ár vagy a költség alapján, olyan költség‑hatékonysági módszer alkalmazásával kell azonosítani, mint az életciklusköltségeknek a 68. cikk szerinti meghatározása, és tartalmazhatja a legjobb ár‑minőség arányt, amelyet az adott közbeszerzési szerződés tárgyához kapcsolódó, többek között minőségi, környezetvédelmi és/vagy szociális szempontokat is magukban foglaló kritériumok alapján kell értékelni. E kritériumok tartalmazhatják például az alábbiakat:

[…]”

12

A Zakon za obshtestvenite porachki (a közbeszerzésről szóló törvény, a DV 2016. február 16‑i 13. száma) alapügy tényállására alkalmazandó változata (a továbbiakban: közbeszerzési törvény) 1. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:

„E törvény meghatározza az építési beruházásra, az árubeszerzésre vagy a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének feltételeit és részletes szabályait, valamint az ajánlatkérők által a következők hatékony elosztásának biztosítása céljából szervezett tervpályázatok lebonyolítását:

[…]

az európai alapok és programok címén nyújtott források;

[…]”

13

E törvény 2. cikke szerint

„(1)   A közbeszerzési szerződéseket az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) elveivel, különösen az áruk szabad mozgásának, a letelepedés szabadságának, a szolgáltatásnyújtás szabadságának és a kölcsönös elismerés elvének, valamint az ezekből eredő elveknek megfelelően kell odaítélni:

(2)   A közbeszerzési szerződések odaítélése során az ajánlatkérők nem korlátozhatják a versenyt olyan feltételek vagy követelmények előírásával, amelyek jogosulatlan előnyhöz vezetnek, vagy amelyek indokolatlanul korlátozzák a gazdasági szereplők közbeszerzési szerződésekhez való hozzáférését, és amelyek nem a közbeszerzési szerződés tárgyából, értékéből, nehézségéből, mennyiségéből vagy terjedelméből következnek.

[…]”

14

Az említett törvény 59. cikke értelmében:

„(1)   Az ajánlatkérő kiválasztási szempontokat határozhat meg a részvételre jelentkezők vagy az ajánlattevők számára a következőkkel kapcsolatban:

[…]

3. műszaki és szakmai alkalmasság.

(2)   Az ajánlatkérő a részvételre jelentkezőkkel és az ajánlattevőkkel szemben csak az e törvényben meghatározott azon kiválasztási szempontokat alkalmazhatja, amelyek szükségesek a szerződés teljesítésére való alkalmasságuk megállapításához. A meghatározott kritériumoknak meg kell felelniük a szerződés tárgyának, értékének, terjedelmének és összetettségének. Amennyiben a szerződés tételeket tartalmaz, az egyes tételek kiválasztási szempontjainak figyelembe kell venniük az érintett tétel tárgyát, értékét, terjedelmét és összetettségét.

[…]”

15

Ugyanezen törvény 247. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:

„[…] Azon ajánlatkérő, amely megsérti a 2. cikk (2) bekezdésében, a 11. cikk (5) bekezdésében, a 16. cikkben, a 21. cikk (14), (15) vagy (17) bekezdésében, az 149. cikk (8) bekezdésében vagy a 150. cikk (4) bekezdésében foglalt tilalmat, a megkötött szerződés héát tartalmazó értéke 2%‑ának megfelelő, legfeljebb azonban 10000 [bolgár leva (BGN)] [(hozzávetőleg 5100 euró)] összegű bírsággal sújtható.

[…]”

16

A közbeszerzési törvény 260. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint:

„(1)   A Számvevőszék szolgálatainak a jelen törvény alapján elkövetett jogsértéseket megállapító aktusait a hatáskörrel rendelkező könyvvizsgálók készítik el azon időpontot követő hat hónapon belül, amikor az elkövető kilétét felfedik, ez az időpont azonban nem haladhatja meg a bűncselekmény elkövetésétől számított három évet.

(2)   A közigazgatási szankciót kiszabó határozatokat a Számvevőszék elnöke vagy az általa felhatalmazott tisztviselők fogadják el.”

17

A közbeszerzési törvény „kiegészítő rendelkezésekeinek” (3) bekezdése előírja, hogy e törvény átveszi a 2014/24 irányelvben előírt követelményeket.

18

A Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (az európai strukturális és beruházási alapokból származó pénzeszközök kezeléséről szóló törvény, a DV 2015. december 22‑i 101. száma) alapügy tényállására alkalmazandó változata (a továbbiakban: az európai alapokról szóló törvény) 49. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Valamely szerződő félnek a közbeszerzési törvény értelmében vett közbeszerzési szerződés tárgyát képező építési beruházásokhoz, szolgáltatásokhoz és/vagy áruszállításhoz kapcsolódó tevékenységekre való kijelöléséhez a következők szabályai alkalmazandók:

[…]”

19

A Zakon za ustroystvo na teritoriata (a területrendezésről szóló törvény, a DV 2001. január 2‑i 1. száma) alapügy tényállására alkalmazandó változata (a továbbiakban: területrendezésről szóló törvény) 137. cikkének (1) bekezdése értelmében:

„[…] Az építési munkákat a jellemzők, a jelentőség, az összetettség és az üzemeltetési kockázatok alapján a következőképpen osztályozzák:

1. Első kategória:

[…]

g) a folyóvizek partjainak és a tengerpartoknak a geológiai védelmére és megerősítésére szolgáló berendezések;

[…]”

20

E törvény 163a. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   […] Az építési vállalkozó köteles munkaszerződések útján olyan, műszaki képesítéssel rendelkező személyeket alkalmazni, akik ellátják az építmények műszaki irányítását.

(2)   […] Műszaki képesítéssel rendelkeznek azok a személyek, akik jóváhagyott felsőoktatási intézmény »építőmérnök«, »mérnök« vagy »építész« képesítést adó oklevelével rendelkeznek, valamint azok a középfokú végzettséggel rendelkező személyek, akik »építészeti és építési« vagy »műszaki« területen négyéves képzést követően szakmai képesítést szereztek.

[…]

(4)   […] A műszaki vezető az építési munkákat irányító építőmérnök, építész vagy építésztechnikus, aki gondoskodik arról, hogy a 163. cikk (2) bekezdésének 1–5. pontja szerinti kötelezettségeket és az ötödik kategória építményei tekintetében a 168. cikk (1) bekezdése és a 169a. cikk (1) bekezdése szerinti kötelezettségeket is teljesítsék. A (2) bekezdés értelmében műszakilag alkalmas más személyek a szakterületnek és az általuk megszerzett szakmai képesítés szintjének megfelelően különböző építési és szerelési munkák szakosodott műszaki irányítását is biztosíthatják.”

21

A környezetvédelmi és vízügyi miniszter (Bulgária) mint a „Környezet 2014–2020” operatív program irányító hatóságának igazgatója és Lukovit önkormányzata (Bulgária) között 2018. március 21‑én kötött közigazgatási szerződés értelmében e város az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) és a Kohéziós Alapból társfinanszírozott, legfeljebb 649732,14 BGN (hozzávetőleg 331000 euró) összegű támogatást kapott. E támogatás az említett város területén található regionális hulladéklerakóhoz vezető úton a földcsuszamlás megelőzésére szolgáló munkálatok finanszírozására szolgált.

22

2018. április 5‑i határozatával LB Lukovit polgármestereként „nyílt versenyeljárást” indított az e munkálatok kivitelezésére irányuló közbeszerzési szerződés odaítélése céljából. E szerződés héa nélküli becsült értéke 482668 BGN (hozzávetőleg 247000 euró) volt.

23

E határozattal, amelyet ugyanezen a napon közzétettek a Közbeszerzési ügynökség közbeszerzési nyilvántartásában, jóváhagyták a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményt és az alapügyben szóban forgó közbeszerzés dokumentációját.

24

A közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény kimondta, hogy a projekt célja az útszakasz szállításra való használat céljából történő újjáépítése és javítása, valamint hogy az odaítélési szempontok 50–50%‑ban a „minőség” és az „ár” lesznek.

25

Az e közbeszerzési eljárásban való részvétel feltételeiként a közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény először is pontosította, hogy az egyes résztvevőknek a területrendezésről szóló törvény 137. cikke (1) bekezdése 1. pontjának g) alpontja alatti I. kategória IV. csoportjába tartozó építkezések végrehajtása céljából szerepelniük kell az építőipari ágazat központi szakmai nyilvántartásában, vagy a más tagállamban letelepedett résztvevőknek egy ennek megfelelő nyilvántartásban.

26

Egyébiránt a „műszaki és szakmai alkalmasságra” vonatkozó követelményeket illetően a közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény előírta, hogy a részvételre jelentkezőknek igazolniuk kell többek között, hogy az ajánlat benyújtását megelőző öt évben építmények építésére irányuló, az alapügyben szóban forgó szerződéssel azonos vagy ahhoz hasonló tárgyú tevékenységeket folytattak. A közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény e tekintetben pontosította, hogy a „hasonló” tevékenység alatt a föld és/vagy a hegyoldalak és/vagy partfalak és/vagy árkok omlásának a megelőzését, vagy ezekkel egyenértékű építési tevékenységet kell érteni.

27

Végül a műszaki tervezési személyzetre alkalmazandó követelményeket illetően a közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény kimondta, hogy a szerződés sajátosságai megkövetelik többek között egy „tervező” vagy „építőmérnök” szakmai képesítéssel, vagy – amennyiben a képesítést olyan tagállamban szerezték meg, amelyben nem ismeretes ennek megfelelő szakirány – ehhez hasonló szakirányú képesítéssel rendelkező műszaki építésvezető jelenlétét (a továbbiakban: az alapügyben szóban forgó képesítési követelmény). A műszaki vezetőnek ezenkívül a szakterületén szerzett legalább hároméves tapasztalatot kellett igazolnia.

28

Az előírt határidőn belül három ajánlatot nyújtottak be. Miután a három résztvevő mindegyike további magyarázatokat kért, Lukovit polgármestere a 2018. július 24‑i határozatában úgy határozott, hogy egyrészt kizár közülük kettőt azzal az indokkal, hogy nem felelnek meg a kiválasztási szempontoknak, másrészt pedig, hogy a szerződést a harmadik félnek ítéli oda. Ezt követően 2018. augusztus 29‑én e város és a nyertes ajánlattevő héa nélkül 481293,72 BGN (hozzávetőleg 245500 euró) értékű szerződést kötött.

29

2018. november 9‑i határozatával az alapügyben szóban forgó közbeszerzési eljárás jogszerűségének utólagos ellenőrzése alapján a „Környezet 2014–2020” operatív program irányító hatósága a 2018. augusztus 29‑i szerződés alapján támogathatónak elismert érintett kiadások értéke 5%‑ának megfelelő összegű általános pénzügyi korrekciót követelt. E hatóság azt kifogásolta, hogy az ajánlatkérő egyrészt olyan ajánlatot értékelt, amely nem felelt meg az előírt műszaki leírásoknak, másrészt pedig nem világos és félrevezető utasításokat adott az egyik résztvevőnek, ami annak jogellenes kizárásához vezetett, és megakadályozta őt abban, hogy olyan ajánlatot nyújtson be, amelynek ára alacsonyabb volt, mint a kiválasztott nyertes ajánlattevő által ajánlott ár.

30

Az e két szabálytalanságra alkalmazandó korrekció meghatározása során az irányító hatóság enyhítő körülményként figyelembe vette először is azt a tényt, hogy három ajánlatot nyújtottak be, ami kielégítő szintű versenyre utal, másodszor, hogy a szerződés becsült értéke alacsonyabb volt az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzétételi kötelezettség értékhatáránál, így a határokon átnyúló következmények hiánya az érintett személyek körének korlátozását eredményezte, harmadszor pedig, hogy „az ár és minőség közötti optimális arány” odaítélési szempont nem szükségszerűen biztosította a legalacsonyabb árú ajánlat első helyét.

31

Az említett irányító hatóság által végzett ellenőrzéssel párhuzamosan a Számvevőszék elnökhelyettese a 2019. október 2‑i végzésével elrendelte a közpénzek kezelése megfelelőségének és Lukovit önkormányzata 2018. január 1. és 2019. június 30. közötti időszakban végzett tevékenységeinek az ellenőrzését.

32

2020. június 18‑án a Számvevőszék egyik könyvvizsgálója szabálysértést megállapító aktust bocsátott ki, megállapítva, hogy Lukovit polgármestere a 2018. április 5‑i határozatával megsértette a közbeszerzési törvény 2. cikkének (2) bekezdésében előírt szabad verseny elvét. Azáltal ugyanis, hogy az alapügyben szóban forgó, közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény olyan műszaki építésvezető jelenlétét írta elő, aki „tervező” és/vagy „építészmérnök” szakmai képesítéssel és a szakterületén szerzett legalább hároméves tapasztalattal rendelkezik, szigorúbb képesítési követelményt írt elő, mint amely a területrendezésről szóló törvény 163a. cikkének (2) bekezdéséből következik.

33

Lukovit polgármestere kifogást emelt ezen aktussal szemben, és az alapügyben szóban forgó, a jelen ítélet 27. pontjában említett képesítési követelményt a földcsuszamlás megelőzésére irányuló művelethez és annak tervezésének összetettségéhez kapcsolódó sajátosságokkal indokolta. Továbbá pontosította, hogy ez a követelmény kitűnik az operatív programból, amely révén a projekt finanszírozását biztosították. Lukovit polgármestere hozzátette, hogy ráadásul a közbeszerzési törvény 2. cikkének (2) bekezdésében előírt szabad verseny szabályainak semmiféle megsértését nem állapították meg a „Környezet 2014–2020” operatív program irányító hatósága által végzett utólagos ellenőrzés során.

34

2020. december 16‑i határozatával a Számvevőszék elnöke elutasította a kifogást, és az említett megállapító aktusban szereplő megállapítások és következtetések alapján Lukovit polgármesterével szemben a közbeszerzési törvény 260. cikkének (2) bekezdése alapján 10000 BGN (hozzávetőleg 5100 euró) összegű bírságot szabott ki.

35

Lukovit polgármestere vitatta e határozatot, és keresetet indított a Rayonen sad Lukovitnál (lukoviti kerületi bíróság, Bulgária), a kérdést előterjesztő bíróságnál.

36

Először is e bíróság arra vár választ, hogy a 2014/24 irányelv 58. cikkének (4) bekezdésével ellentétes‑e az, hogy az ajánlatkérő szigorúbb képesítési követelményt ír elő, mint amelyet a területrendezésről szóló törvény 163a. cikke előír, vagy ellenkezőleg, ezen ajánlatkérő – mivel ez utóbbi rendelkezés csupán valamennyi építési kategória tekintetében érvényes minimális követelményeket ír elő – jogszerűen határozhatta meg az alapügyben szóban forgó képesítési követelményt figyelembe véve azt, hogy a valamely földterület stabilizálására irányuló munkálatok összetettebb szintű építési tevékenységek közé tartoznak.

37

Másodszor, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a közbeszerzési törvény vagy az európai alapokról szóló törvény tiszteletben tartásának biztosításával megbízott különböző nemzeti hatóságoknak hogyan kell összehangolniuk a közbeszerzési eljárások jogszerűségével kapcsolatos ellenőrzéseiket és következtetéseiket. E tekintetben a „soft law” különböző szövegei azt javasolják, hogy egyrészt tiltsák meg az irányító hatóság és az ellenőrző hatóságok számára, hogy szigorúbban értelmezzék a nyertes ajánlattevő kiválasztásának szabályait, másrészt pedig, hogy az eljárások és a teljesített kiadások jogszerűségével kapcsolatos bármely eltérés elkerülése érdekében a különböző ellenőrző hatóságok hangolják össze az álláspontjaikat.

38

Mindazonáltal, amint a Számvevőszék hangsúlyozta, figyelembe kell venni a különböző ellenőrző hatóságok függetlenségét és egymást kiegészítő jellegét is. Így a közbeszerzési törvény szabálytalanságnak minősülő, megállapított megsértése esetén az irányító hatóság kizárólag a kedvezményezett jogi személyekkel szemben ír elő pénzügyi korrekciókat, míg a Számvevőszék közigazgatási szankciókat szabhat ki a felelős természetes személyekkel szemben. Ezen az alapon az megkérdőjelezheti az ajánlatkérő szervek vagy az általuk kijelölt felhatalmazott személyek büntetőjogi jellegű közigazgatási felelősségét.

39

Harmadszor, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a 2988/95 rendelet II. címében előírt közigazgatási intézkedéseknek és szankcióknak kell‑e aszerint változniuk, hogy vétkes magatartásról van‑e szó, illetve hogy milyen mértékű a társadalomra való veszélyesség. Tekintettel arra, hogy az európai alapokról szóló törvény tiszteletben tartásáért felelős hatóságok a pénzügyi korrekciók meghatározása során figyelembe veszik a jogsértés jellegét és súlyosságát, valamint annak az uniós költségvetésre gyakorolt pénzügyi következményeit, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy ugyanezen körülményeket figyelembe kell‑e venni abban az esetben is, ha szankciókat szabnak ki a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós szabályok megsértése miatt.

40

Negyedszer és utolsósorban a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a közbeszerzési törvény 247. cikkének (1) bekezdése, amelynek értelmében az ajánlatkérő „a megkötött szerződés értéke 2%‑ának megfelelő, legfeljebb azonban 10000 BGN összegű bírsággal sújtható”, amely körülbelül a minimális bérszint 16‑szorosának felel meg, összeegyeztethető‑e a jogszerűség, a tényleges érvényesülés és az arányosság elvével.

41

A Rayonen sad de Lukovit (lukoviti kerületi bíróság) e körülmények között határozott úgy, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

42

Előzetesen meg kell jegyezni, hogy az alapügyben szóban forgó közbeszerzési szerződés héa nélkül 482668 BGN összegű, (hozzávetőleg 247000 euró) becsült értéke alacsonyabb a 2014/24 irányelv alkalmazhatósága azon értékhatáránál, amelyet annak 4. cikkének a) pontja az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések tekintetében 5548000 euróban határoz meg, így e szerződés nem tartozik ezen irányelv hatálya alá.

43

Mindazonáltal, amint a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából kitűnik, ha valamely nemzeti jogszabály az uniós jogi aktus hatálya alá nem tartozó helyzetekre adott megoldásaiban közvetlenül és feltétel nélkül összhangban van az e jogi aktussal elfogadott megoldásokkal, határozott uniós érdek fűződik ahhoz, hogy egységesen értelmezzék az említett jogi aktusból átvett rendelkezéseket. Ez ugyanis lehetővé teszi a jövőbeli eltérő értelmezések elkerülését és az e helyzetek és az említett rendelkezések hatálya alá tartozó helyzetek azonos módon történő kezelésének biztosítását (lásd ebben az értelemben: 1990. október 18‑iDzodzi ítélet, C‑297/88 és C‑197/89, EU:C:1990:360, 36. és 37. pont; 2017. április 5‑iBorta ítélet, C‑298/15, EU:C:2017:266, 33. és 34. pont; 2020. szeptember 10‑iTax‑Fin‑Lex ítélet, C‑367/19, EU:C:2020:685, 21. pont).

44

A jelen ügyben a közbeszerzési törvény, amely a 2014/24 irányelvet átültette a bolgár jogrendbe, a szerződések értékétől függetlenül általánosan valamennyi, az európai alapok által támogatott közbeszerzési eljárásra alkalmazandó, amint mind e törvény 1. cikkének (1) bekezdéséből, mind pedig az európai alapokról szóló törvény 49. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik.

45

Így, mivel a 2014/24 irányelv rendelkezéseit közvetlenül és feltétel nélkül alkalmazhatóvá tették olyan helyzetekre, amelyek – mint az alapügyben szóban forgó közbeszerzés is – rendszerint nem tartoznak annak hatálya alá, a Bíróságnak válaszolnia kell az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre.

46

E kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014/24 irányelv 58. cikkének (4) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy valamely közbeszerzési eljárás keretében az ajánlatkérő a gazdasági szereplők műszaki és szakmai alkalmasságára vonatkozó kiválasztási szempontok címén előírhat a nemzeti szabályozásban e tekintetben meghatározott minimális követelményeknél szigorúbb követelményeket.

47

Meg kell állapítani, hogy az e kérdésre adandó válasz egyértelműen következik magából a 2014/24 irányelv 58. cikkének a szövegéből.

48

Ezen irányelv 58. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerint az ajánlatkérő csak az ezen irányelv (2), (3) és (4) bekezdésében említett kritériumokat írhatja elő a gazdasági szereplők számára olyan részvételi követelményekként, amelyek a szakmai tevékenység végzésére való alkalmasságra, a gazdasági és pénzügyi alkalmasságra, valamint a műszaki és szakmai alkalmasságra vonatkoznak. Az említett követelményeknek egyébiránt olyan követelményekre kell korlátozódniuk, amelyek megfelelőek annak biztosításához, hogy a részvételre jelentkező vagy ajánlattevő rendelkezzen az odaítélendő szerződés teljesítéséhez szükséges jogi és pénzügyi kapacitásokkal, valamint műszaki és szakmai szakértelemmel. Ezenkívül mindezen követelményeknek kapcsolódniuk kell a közbeszerzési szerződés tárgyához, és azzal arányosnak kell lenniük.

49

Az ajánlatkérőnek a kiválasztási szempontok meghatározása során továbbá figyelembe kell vennie a közbeszerzés 2014/24 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében rögzített alapelveit. Így az ajánlatkérő feladata először is, hogy a gazdasági szereplőket egyenlő és hátrányos megkülönböztetés nélkül kezelje, és hogy átlátható és arányos módon járjon el, másodszor pedig ügyelnie kell arra, hogy a szerződést ne azzal a szándékkal alakítsa ki, hogy az kikerüljön ezen irányelv hatálya alól, vagy mesterségesen korlátozza a versenyt azáltal, hogy annak feltételeit azzal a szándékkal határozza meg, hogy egyes gazdasági szereplők méltánytalan előnyhöz jussanak, vagy ilyen hátrányt szenvedjenek.

50

Mindazonáltal, mivel az ajánlatkérő van a legjobb helyzetben saját szükségleteinek értékelésére, az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkört ismert el számára a kiválasztási szempontok meghatározása során, amit többek között a 2014/24 irányelv 58. cikkében a „lehet” ige ismételt használata is tanúsít. Így e cikk (1) bekezdése értelmében bizonyos mozgástérrel rendelkezik a közbeszerzési eljárásban való olyan részvételi feltételek meghatározására, amelyek véleménye szerint kapcsolódnak a szerződés tárgyához, azzal arányban állnak, és amelyek alkalmasak annak biztosítására, hogy a részvételre jelentkező vagy ajánlattevő rendelkezzen az odaítélendő szerződés teljesítéséhez szükséges jogi és pénzügyi kapacitással, valamint műszaki és szakmai szakértelemmel. Konkrétabban, az említett cikk (4) bekezdése szerint az ajánlatkérő szabadon mérlegelheti azokat a részvételi követelményeket, amelyek álláspontja szerint alkalmasak többek között annak biztosítására, hogy a szerződést az általa megfelelőnek ítélt minőségi színvonalon teljesítsék.

51

Következésképpen, amennyiben a képesítési követelményt a szerződés tárgya igazolja, az továbbra is arányos azzal, és tiszteletben tartja a jelen ítélet 48. és 49. pontjában említett egyéb feltételeket is, a 2014/24 irányelv 58. cikke nem akadályozhatja meg az ajánlatkérőt e követelménynek a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben való előírásában kizárólag azzal az indokkal, hogy az meghaladja a nemzeti szabályozásban előírt minimális követelményszintet. E célból a nemzeti bíróságok feladata, hogy nemzeti jogukat a lehető legteljesebb mértékben az uniós joggal összhangban értelmezzék (lásd ebben az értelemben: 2019. június 24‑iPopławski ítélet, C‑573/17, EU:C:2019:530, 57. pont; 2021. október 6‑iSumal ítélet, C‑882/19, EU:C:2021:800, 70. pont).

52

A jelen ügyben az alapügyben szóban forgó képesítési követelmény igazoltnak tűnik a 2014/24 irányelv 58. cikkére tekintettel, amit azonban a kérdést előterjesztő bíróságnak kell vizsgálnia. Először is e követelmény kétségtelenül kapcsolódik az alapügyben szóban forgó szerződés tárgyához. Másodszor, úgy tűnik, hogy az említett követelmény nem lépte túl azt a mérlegelési mozgásteret, amellyel az ajánlatkérő a kiválasztási szempontok meghatározásának szakaszában rendelkezik, annál is inkább, mivel három ajánlatot nyújtottak be annak ellenére, hogy a szerződés becsült értéke szerény volt, mivel az a 2014/24 irányelv alkalmazhatósága értékhatárának 5%‑át sem érte el.

53

A fenti megfontolásokra tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014/24 irányelv 58. cikkének (1) és (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az, hogy valamely közbeszerzési eljárás keretében az ajánlatkérő a gazdasági szereplők műszaki és szakmai alkalmasságára vonatkozó kiválasztási szempontok címén a nemzeti szabályozásban meghatározott minimális követelményeknél szigorúbb követelményeket írhat elő, feltéve hogy az ilyen követelmények alkalmasak annak biztosítására, hogy a részvételre jelentkező vagy az ajánlattevő rendelkezik az odaítélendő szerződés teljesítéséhez szükséges műszaki és szakmai szakértelemmel, az említett követelmények kapcsolódnak a szerződés tárgyához, és azzal arányosak.

54

Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a 2988/95 rendelet 4. és 5. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az ajánlatkérő által a 2014/24 irányelv 58. cikkével ellentétes kiválasztási szempontoknak az előírása eltérő következményekkel járhat attól függően, hogy nem vétkes cselekményről, vagy szándékos vagy gondatlan jogsértésről van‑e szó.

55

Ami a negyedik kérdést illeti, az lényegében annak meghatározására irányul, hogy az arányosság elvét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a közbeszerzési eljárásra vonatkozó szabályokat megsértő ajánlatkérővel szemben a megkötött szerződés héát magában foglaló értéke 2%‑ának megfelelő, azonban 10000 BGN‑re, vagyis hozzávetőleg 5100 euróra korlátozott bírság szabható ki, anélkül hogy meg kellene állapítani a jogsértés súlyát, valamint annak az uniós érdekekre gyakorolt valós vagy potenciális pénzügyi hatását.

56

Meg kell állapítani, hogy a második és a negyedik kérdés azon az előfeltevésen alapul, hogy az ajánlatkérő az alapügyben szóban forgó képesítési követelményt a 2014/24 irányelv 58. cikkének megsértésével határozta meg.

57

Márpedig, mivel az első kérdésre adott válaszból kitűnik, hogy az ilyen követelmény összeegyeztethető e rendelkezéssel, a Bíróságnak nem kell megvizsgálnia a második és a negyedik kérdést.

58

Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2988/95 rendelet 8. cikkének az 1303/2013 rendelet (43) és (122) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett (3) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az, hogy az Unió pénzügyi érdekeit védő nemzeti hatóságok valamely közbeszerzési eljárásban eltérően értékelik ugyanazon körülményeket.

59

Emlékeztetni kell arra, hogy a 2988/95 rendelet 8. cikkének (3) bekezdése értelmében az ágazati szabályok magukban foglalják azokat a rendelkezéseket, amelyek szükségesek az egységes ellenőrzések biztosításához az eljárások és az ellenőrzési módszerek összehangolása révén.

60

Az alapügyben alkalmazandó ágazati rendelet – vagyis az 1303/2013 rendelet – (43) preambulumbekezdése többek között kimondja, hogy a kontrollintézkedések arányosságának biztosítása, valamint a pénzügyi eszközök révén létrejövő hozzáadott érték megóvása érdekében nem lehet, hogy a célzott végső kedvezményezetteket elrettentő, túlzott adminisztratív terhek álljanak fenn. Az említett rendelet (122) preambulumbekezdése pontosítja, hogy kedvezményezettekre háruló adminisztratív terhek csökkentése érdekében egyedi szabályokat kell bevezetni az azzal kapcsolatos kockázat csökkentésére, hogy ugyanazon műveletekre vonatkozóan több intézmény, nevezetesen az Európai Számvevőszék, a Bizottság és az audithatóság egymást átfedő auditokat végezzen.

61

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból azonban nyilvánvalóan kitűnik, hogy Lukovit önkormányzata irányításának könyvvizsgálatát a Számvevőszék végezte el a közbeszerzési törvény, nem pedig az 1303/2013 rendelet tiszteletben tartásának biztosítása érdekében, ily módon e könyvvizsgálat, valamint az annak alapján kiszabott szankció nem tartozik e rendelet hatálya alá.

62

Ezenkívül, amint a Bizottság az írásbeli észrevételeiben rámutatott, az 1303/2013 rendelet nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy az állami vagy magánszervezetek tevékenységének ellenőrzésével és könyvvizsgálatával megbízott szerveket hozzanak létre, mivel az ilyen szervek hatáskörét e rendelet nem szabályozza.

63

Következésképpen az említett rendelet (43) és (122) preambulumbekezdése nem befolyásolja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adandó választ.

64

Úgy tűnik tehát, hogy a 2988/95 és 1303/2013 rendelet egyetlen rendelkezésével sem ellentétes az, hogy valamely közbeszerzési eljárás két ellenőrzés tárgya lehet, amelyek közül az egyiket az irányító hatóság, a másikat pedig az audithatóság végzi el. Mind e hatóságok mindegyikének függetlensége, mind a nekik tulajdonított eltérő célkitűzések annak elismeréséhez vezetnek, hogy egymás után ellenőrizhetik ugyanazon közbeszerzési eljárást.

65

Egyébiránt az a körülmény, hogy a jelen ügyben a „Környezet 2014–2020” operatív program irányító hatósága megállapította, hogy az alapügyben szóban forgó képesítési követelmény nem ellentétes a közbeszerzési szabályokkal, semmiféle jogos bizalmat nem kelthet az ajánlatkérőben. A bizalomvédelem elvére való hivatkozás joga ugyanis csak arra a jogalanyra terjed ki, akiben valamely nemzeti közigazgatási hatóság megalapozott elvárásokat keltett azáltal, hogy számára a megengedett és megbízható forrásokból származó pontos, feltétlen és egybevágó garanciákat adott. Ugyanakkor az állam egységes felfogása, amely mind a nemzetközi jogban, mind az uniós jogban érvényesül, főszabály szerint kizárja, hogy valamely nemzeti hatóság az uniós bizalomvédelem elvére hivatkozhasson egy olyan jogvitában, amelyben egy másik állami szervvel szembesül (2021. május 20‑iRiigi Tugiteenuste Keskus ítélet, C‑6/20, EU:C:2021:402, 69. és 70. pont).

66

Így arra a körülményre, hogy a „Környezet 2014–2020” operatív program irányító hatósága, még ha hallgatólagosan is, már jóváhagyta az alapügyben szóban forgó képesítési követelményt, az ajánlatkérő nem hivatkozhat annak megakadályozása érdekében, hogy a Számvevőszék megvizsgálja annak az uniós joggal való összeegyeztethetőségét.

67

Meg kell azonban jegyezni egyrészt, hogy az irányító hatóság és az audithatóság együttes beavatkozása során tiszteletben kell tartani az Európai Unió Alapjogi Chartája által biztosított jogokat és elveket, különösen az arányosság elvét. E tekintetben a 2988/95 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése egyébiránt előírja, hogy az ellenőrzésekre vonatkozó intézkedéseket úgy kell meghatározni, hogy ne eredményezzenek túlzott mértékű gazdasági kényszert, vagy ne járjanak túl nagy közigazgatási költséggel.

68

A jelen ügyben – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok fenntartásával – semmi sem enged arra következtetni, hogy az európai alapok kedvezményezettjeit a Bolgár Köztársaság területén visszatartanák attól, hogy a túlzott közigazgatási terhek fennállása miatt ilyen eszközöket kérelmezzenek.

69

Másrészt az irányító hatóság és az audithatóság által végzett utólagos ellenőrzések nem érinthetik a szerződés résztvevői és az ajánlatkérő tekintetében jogerőssé vált, odaítélésről szóló határozat jogszerűségét, mivel az ajánlatkérő által e tekintetben végzett értékelések a 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2014. L 94., 1. o.; helyesbítések: HL 2015. L 114., 24. o.; HL 2018. L 82., 17. o.) módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv (HL 1989. L 395., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 246. o.) hatálya alá tartoznak.

70

A fenti megfontolásokból következik, hogy a 2988/95 rendelet 8. cikkének az 1303/2013 rendelettel összefüggésben értelmezett (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy – az arányosság elvére is figyelemmel – azzal nem ellentétes az, hogy az Unió pénzügyi érdekeit védő nemzeti hatóságok valamely közbeszerzési eljárásban eltérően értékelik ugyanazon körülményeket.

71

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nyolcadik tanács) a következőképpen határozott: