1.

A Budapesti Közlekedési Zrt. (a továbbiakban: ajánlatkérő) 2006‑ban és 2009‑ben két közbeszerzési szerződést kötött a budapesti 4‑es metró megépítésére. 2017‑ben a Közbeszerzési Hatóság elnöke hivatalból kezdeményezte e szerződések 2009. évi, illetve 2010. évi módosításaira irányuló, a 2015‑ben elfogadott nemzeti rendelkezések alapján történő jogorvoslatát. E jogorvoslat befejeztével a Közbeszerzési Döntőbizottság bírságokat szabott ki az ajánlatkérővel és az ajánlattevőkkel szemben.

2.

Az ezen ügyek által felvetett kulcskérdést a következőképpen lehet összefoglalni: lehetővé teszi‑e az uniós jog, hogy a közbeszerzési szerződések módosításaira irányuló jogorvoslatot a hatóságok a módosítások időpontjában hatályos nemzeti jogszabályokban e célból meghatározott határidők lejártát követően hivatalból kezdeményezzék, ha e jogorvoslatoknak az eszközölt módosításokat követően évekkel az a következménye, hogy mindkét szerződő féllel szemben szankciókat szabnak ki?

3.

Véleményem szerint az uniós jog nem írja elő, és nem is akadályozza meg a közbeszerzési szerződésekre vagy az ilyen szerződések módosításaira irányuló hivatalból indított jogorvoslatot. A jogbiztonság uniós jogi elvével ugyanakkor ellentétes az, ha a nemzeti hatóságok az ilyen jogorvoslatokat az alkalmazandó határidők lejártát követően kezdeményezik.

4.

A 2007/66 irányelvvel ( 2 ) módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv ( 3 ) 1. cikke és a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25‑i 92/13/EGK tanácsi irányelv ( 4 ) 1. cikke – ezen irányelvek alkalmazási körén belül – a következőképpen rendelkezik:

„(1)   […]

A tagállamok megtesznek minden szükséges intézkedést annak biztosítása érdekében, hogy […] az ajánlatkérők által hozott döntésekkel szemben az ezen irányelv 2–2f. cikkében meghatározott feltételeknek megfelelően hatékonyan és különösen a lehető leggyorsabban jogorvoslat legyen igénybe vehető azon az alapon, hogy ezek a döntések megsértették a közbeszerzésre vonatkozó [uniós] jogot vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályokat.

[…]

(3)   A tagállamok biztosítják, hogy az általuk megállapítandó részletes szabályok szerint legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll.

[…]”

5.

Ezenkívül a 2007/66 irányelv (25) preambulumbekezdése a következőképpen szól:

„[…] biztosítani kell az ajánlatkérők által hozott döntésekkel kapcsolatos jogbiztonságot, észszerű minimum jogvesztési határidőt kell előírni az olyan jogorvoslati kérelmek vonatkozásában, amelyek a szerződés érvénytelenné nyilvánítására irányulnak.”

6.

Továbbá a 2007/66 irányelv (27) preambulumbekezdése kimondja: „[…] Jogbiztonsági okokból a szerződések érvénytelenségének megállapíthatósága egy bizonyos időtartamra korlátozódik. Ezen időkorlátok érvényességét tiszteletben kell tartani”.

7.

A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 5 ) (122) preambulumbekezdése és a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről] szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 6 ) (128) preambulumbekezdése kimondja, hogy a 89/665 irányelvben, illetve a 92/13 irányelvben előírt jogorvoslati eljárásokat „nem érinti[k]” ezen irányelvek. Mindazonáltal „azoknak a polgároknak, szervezeti vagy egyéb jellegű érdekelteknek, valamint más személyeknek vagy szerveknek, akik vagy amelyek nem rendelkeznek [ezen irányelvek valamelyikének] értelmében jogorvoslati lehetőségekkel, adófizetőként szintén törvényes érdekük, hogy a közbeszerzési eljárások rendben folyjanak. Ezért lehetőséget kell biztosítani a számukra, hogy – [az ezen irányelvekben] megállapított jogorvoslati rendszertől eltérő módon és anélkül, hogy szükségszerűen a bíróságok előtti perlési jogosultsággal rendelkeznének – az illetékes hatóságnak vagy szervezetnek jelezzék ezen irányelv[ek] esetleges megsértését. A már létező hatóságok és struktúrák tekintetében a párhuzamosságok elkerülése érdekében a tagállamoknak lehetőséget kell kapniuk arra, hogy jogorvoslatot nyújtóként jelöljék ki az általános monitoringhatóságokat vagy szervezeteket, az ágazati felügyeleti szerveket, az önkormányzati felügyeleti hatóságokat, a versenyhatóságokat, az ombudsmant vagy a nemzeti audithatóságokat”.

8.

A 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke, amelyek a „Végrehajtás” címet viselik és az „Irányítás” elnevezésű IV. cím alatt találhatóak, a következőképpen rendelkeznek:

„[…]

(2)   A tagállamok gondoskodnak a közbeszerzési szabályok alkalmazásának monitoringjáról.

A monitoringhatóságokat és szervezeteket fel kell hatalmazni arra, hogy amennyiben saját kezdeményezésükre vagy információk kézhezvételét követően konkrét jogsértéseket vagy rendszerszintű problémákat tárnak fel, azokat jelezzék a nemzeti audithatóságoknak, bíróságoknak, törvényszékeknek vagy más megfelelő hatóságoknak vagy szervezeteknek, például az ombudsmannak, illetve a nemzeti parlamenteknek vagy parlamenti bizottságoknak.

[…]”

9.

A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: 2003. évi közbeszerzési törvény) 303. §‑ának (1) bekezdése a következőképpen szól:

„A felek csak akkor módosíthatják a szerződésnek a felhívás, a dokumentáció feltételei, illetőleg az ajánlat tartalma alapján meghatározott részét, ha a szerződéskötést követően – a szerződéskötéskor előre nem látható ok következtében – beállott körülmény miatt a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti.”

10.

A 306/A. § a következőképpen szól:

„(2)   Semmis az e törvény hatálya alá tartozó szerződés, ha

[…]”

11.

A 307. § (3) bekezdése értelmében „[a] Közbeszerzések Tanácsának elnöke kezdeményezi a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból történő eljárását, ha valószínűsíthető, hogy a szerződés módosítására a 303. §‑ba ütköző módon […] került sor”.

12.

A 327. § a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását a következő szervezetek vagy személyek kezdeményezhetik, ha a feladatkörük ellátása során e törvénybe ütköző magatartás vagy mulasztás jut tudomásukra:

[…]

(2)   A Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását:

[…] kezdeményezheti.”

13.

A 328. § (1) bekezdése értelmében:

„A Közbeszerzések Tanácsának elnöke kezdeményezi a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását

[…]

14.

A 379. § (2) bekezdése értelmében:

„A Tanács […]

l) figyelemmel kíséri a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések módosítását és teljesítését [307. § (4) bekezdése].”

15.

A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: 2015. évi közbeszerzési törvény) 152. §‑a a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból indított eljárását a következő szervezetek vagy személyek kezdeményezhetik, ha a feladatkörük ellátása során e törvénybe ütköző magatartás vagy mulasztás jut tudomásukra:

[…]

(2)   A Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását az (1) bekezdés szerinti személy vagy szervezet a jogsértés tudomásra jutásától számított hatvan napon belül, de

[…]”

16.

A 153. § (1) bekezdésének szövege a következő:

„A Közbeszerzési Hatóság elnöke kezdeményezi a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását, […]

[…]”

17.

A 187. § a következőképpen rendelkezik:

„[…]

(2)   A Hatóság […]

[…]”

18.

A 197. § (1) bekezdése alapján:

„E törvény rendelkezéseit a hatálybalépése után megkezdett beszerzésekre, közbeszerzési eljárások alapján megkötött szerződésekre, tervpályázati eljárásokra és az azokkal kapcsolatban kérelmezett, kezdeményezett vagy hivatalból indított jogorvoslati eljárásokra és előzetes vitarendezési eljárásokra kell alkalmazni. A 139. §, a 141. §, a 142. §, a 153. § (1) bekezdés c) pontja és a 175. § rendelkezéseit alkalmazni kell e törvény hatálybalépését megelőzően megkezdett beszerzések vagy közbeszerzési eljárások eredményeként kötött szerződések új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül történő módosításának lehetőségére, valamint a módosítás és teljesítés ellenőrzésére, továbbá a XXI. fejezet rendelkezéseit az ezekkel összefüggő jogorvoslati eljárásokra.”

19.

A 2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet 80. §‑a (3) bekezdése alapján:

„A kedvezményezett, valamint a támogatások lebonyolításában részt vevő szervezetek projekt szintű elkülönített számviteli nyilvántartást vezetnek, a projekttel kapcsolatos minden dokumentumot elkülönítetten nyilvántartanak, és legalább 2020. december 31‑éig megőriznek.”

20.

2005. szeptember 30‑án az ajánlatkérő ajánlati felhívást tett közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában a „Budapesti 4‑es metró I. szakasz építménymozgást megfigyelő, zaj‑ és rezgésellenőrző monitoringrendszer beszerzése” céljából. A szerződés becsült értéke meghaladta a közösségi (uniós) értékhatárokat. A projekt uniós támogatásban részesült (a Közlekedési Operatív Program keretében).

21.

A szerződést a Sol‑Data SA‑ból (amely a nevét SIXENSE Soldatára változtatta) és a HUNGEOD Kft.‑ből álló szolgáltatásnyújtók konzorciumának ítélték oda. 2006. március 1‑jén az ajánlatkérő megkötötte a közbeszerzési szerződést a Sol‑Data – Hungeod Konzorcium tagjaival.

22.

2009. október 5‑én a felek előre nem látható körülmények fennállására hivatkozva módosították a szerződést. 2009. november 18‑án a szerződés módosítására vonatkozóan hirdetményt tettek közzé a Közbeszerzési Értesítőben.

23.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság kezdeményezett egy, a Sol‑Data SA‑val és a HUNGEOD Kft.‑vel létrejött szerződés módosítására irányuló, hivatalból indított jogorvoslati eljárást. 2010. november 9‑én azonban a Közbeszerzési Döntőbizottság elkésettség folytán elutasította ezt a jogorvoslati kérelmet.

24.

2017. május 29‑én a Közbeszerzési Hatóság elnöke, a Közbeszerzési Döntőbizottságot támogató beavatkozó fél a 2015. évi közbeszerzési törvény 153. §‑a (1) bekezdésének c) pontja alapján hivatalból eljárást indított a HUNGEOD Kft.‑vel, a Sol‑Datával és az ajánlatkérővel (a továbbiakban: felperesek) szemben. Álláspontja szerint a szóban forgó szerződés módosításával a felperesek megsértették a 2003. évi közbeszerzési törvény 303. §‑ának (1) bekezdését, mivel az e rendelkezésben foglalt módosítási feltételek nem teljesültek. A Közbeszerzési Hatóság elnöke a szerződés módosításának időpontjában, azaz 2009. október 5‑ben állapította meg a jogsértés időpontját. A jogsértésről való tudomásszerzés időpontjaként azonban 2017. március 30‑át jelölte meg.

25.

A Közbeszerzési Döntőbizottság az alapügyben szóban forgó, 2017. augusztus 3‑i határozatban megállapította, hogy a felperesek megsértették a 2003. évi közbeszerzési törvény 303. §‑át.

26.

Határozatában a Közbeszerzési Döntőbizottság az ügy érdemére vonatkozó megállapításait megelőzően elutasította az arra a kérdésre vonatkozó eljárásjogi kifogást, hogy a Közbeszerzési Hatóság elnöke megfelelő időben kezdeményezte‑e az eljárást. A Közbeszerzési Döntőbizottság szerint bár az ügy érdemére a 2003. évi közbeszerzési törvény volt alkalmazandó, az eljárás tekintetében a 2015. évi közbeszerzési törvény volt alkalmazandó. A 2015. évi közbeszerzési törvény 197. §‑a (1) bekezdésének második mondata átmeneti rendelkezésként előírja, hogy többek között a 2015. évi közbeszerzési törvényt kell alkalmazni az e törvény hatálybalépését megelőzően megkezdett közbeszerzési eljárások eredményeként kötött szerződések módosításainak ellenőrzésére, és hogy e törvény jogorvoslati eljárási szabályokra vonatkozó fejezetét kell alkalmazni az ilyen módosítások ellenőrzésével összefüggő jogorvoslati eljárásokra. Következésképpen a Közbeszerzési Döntőbizottság nem tekintette úgy, hogy a felperesek hivatkozhattak a visszaható hatály tilalmának elvére és a jogbiztonság elvére. Így a Közbeszerzési Hatóság elnöke helyesen kezdeményezett jogorvoslatot a 2015. évi közbeszerzési törvény 152. §‑ának (2) bekezdésében előírt határidőkön belül.

27.

A Közbeszerzési Döntőbizottság azt is megállapította, hogy a szóban forgó projekt és a vizsgált szerződés módosításának jelentős része uniós finanszírozásból valósult meg, ezért az a 4/2001. sz. Korm. rendelet hatálya alá tartozik. A Közbeszerzési Döntőbizottság megállapította, hogy a szóban forgó szerződés módosítására alkalmazni kell e rendelet 80. §‑ának (3) bekezdését. Következésképpen az a határidő, amelyen belül valamely szervezet hivatalból eljárást kezdeményezhet, 2020. december 31‑én jár le. Ebből következik, hogy a Közbeszerzési Hatóság elnöke e határidőn belül járt el, amikor 2017. május 29‑én hivatalból kezdeményezte az eljárást.

28.

A jogsértés fennállása megállapításának következményeként a Közbeszerzési Döntőbizottság 25000000 forint (HUF) összegű bírságot szabott ki az ajánlatkérővel szemben. Továbbá egyetemlegesen 5000000 HUF összegű bírság megfizetésére kötelezte a HUNGEOD Kft‑t. és a SIXENSE Soldatát.

29.

A felperesek vitatták a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatát a kérdést előterjesztő bíróság, a Fővárosi Törvényszék előtt. Mivel a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak az uniós jog helyes értelmezését illetően, úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

30.

2009. július 3‑án az ajánlatkérő ajánlati felhívást tett közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában„a 4‑es Metróépítés I. szakaszában a DBR Projekt Menedzsmentjéhez kapcsolódó szakértői feladatok ellátására”. A szerződés becsült értéke (90000000 HUF egy hároméves időszak alatt) meghaladta a közösségi (uniós) értékhatárokat. A projekt uniós támogatásban részesült (a Közlekedési Operatív Program keretében).

31.

A közbeszerzési szerződést a Matrics Consult Ltd.‑nek ítélték oda. Az ajánlatkérő 2009. május 14‑én kötötte meg a szerződést, majd 2011. december 31‑i hatállyal 2011. november 16‑én felmondta azt.

32.

2017. május 30‑én a Közbeszerzési Hatóság elnöke a 2015. évi közbeszerzési törvény 153. §‑a (1) bekezdésének c) pontja alapján hivatalból eljárást kezdeményezett az ajánlatkérővel és a Matrics Consult Ltd.‑vel szemben a közbeszerzési szabályok megsértésének megállapítása és bírság kiszabása iránt. A felek ugyan a szóban forgó szerződést írásban nem módosították, de a számlakifizetések és teljesítésigazolások kiállítása során tanúsított magatartásukkal nagymértékben eltértek az ajánlattételi időszakban meghatározott és a szerződésben foglalt fizetési feltételektől. Ezek a módosítások a 2003. évi közbeszerzési törvény 303. §‑a (1) bekezdésének megsértésével járó szerződésmódosításnak tekintendők, mivel nem álltak fenn az e rendelkezésben előírt szerződésmódosítási feltételek. Jogorvoslati kérelmében a Közbeszerzési Hatóság elnöke a jogsértés időpontjaként 2010. február 8‑át, vagyis azt a napot jelölte meg, amikor kifizetésre került azon számla, amelynek megfizetésével a felek meghaladták az ellenszolgáltatás szerződésben megállapított összegét. 2017. március 31‑ben állapították meg azt az időpontot, amikor a Közbeszerzési Hatóság elnöke tudomást szerzett a jogsértésről.

33.

2017. augusztus 18‑án a Közbeszerzési Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérő és a Matrics Consult Ltd. az általuk megkötött közbeszerzési szerződés jogellenes módosításával megsértette a 2003. évi közbeszerzési törvény 303. §‑át. A Közbeszerzési Döntőbizottság az ajánlatkérőt 27000000 HUF, a Matrics Consult Ltd.‑t pedig 13000000 HUF pénzbírság megfizetésére kötelezte.

34.

A Közbeszerzési Döntőbizottság az ügy érdemére vonatkozó megállapításait megelőzően elutasította az arra a kérdésre vonatkozó eljárásjogi kifogást, hogy a Közbeszerzési Hatóság elnöke az alkalmazandó határidőn belül kezdeményezte‑e az eljárást. A Közbeszerzési Döntőbizottság megállapította, hogy a 2015. évi közbeszerzési törvényben előírt határidőkre vonatkozó rendelkezések alkalmazandók voltak az e törvény hatálybalépését megelőzően létrejött szerződés de facto módosítására, így a szerződő felek nem hivatkozhattak a visszaható hatály tilalmának elvére és a jogbiztonság elvére.

35.

Az ajánlatkérő a kérdést előterjesztő bíróság, a Fővárosi Törvényszék előtt vitatta a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatát. E bíróság úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

36.

A Bíróság elnöke a 2018. szeptember 18‑i határozatával egyesítette a két ügyet.

37.

Írásbeli észrevételeket az ajánlatkérő, a Közbeszerzési Döntőbizottság, a Közbeszerzési Hatóság elnöke, a magyar kormány és az Európai Bizottság nyújtott be. Mindannyian szóbeli észrevételt is tettek a 2019. szeptember 4‑i tárgyaláson.

38.

A jelen indítvány felépítése a következő. Néhány olyan bevezető megjegyzéssel kezdem, amelyek a közbeszerzési szerződések területén a hatóságok által hivatalból indított jogorvoslatra vonatkozó magyar szabályozás sajátosságaira vonatkoznak. Mindenekelőtt szükség lesz a jelen ügyre alkalmazandó uniós jogi szabályok meghatározására és a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések átfogalmazására is (A). Ezt követően a 2007/66 irányelvvel, valamint a 2014/24 és 2014/25 irányelvvel módosított 89/665 és 92/13 irányelv (a továbbiakban: jogorvoslati irányelvek) hatálya tekintetében a 2. kérdéssel foglalkozom: ezen irányelvek hatálya alá tartozik‑e a közbeszerzési szerződések területén a hatóságok által hivatalból kezdeményezett jogorvoslat (B)? Majd rátérek az 1., 3. és 4. kérdésre, amelyeket együtt fogok vizsgálni, mivel azok mindegyike lényegében ugyanazzal a kérdéssel foglalkozik: ellentétes‑e az uniós joggal és különösen a jogbiztonság elvével az ilyen hivatalból indított jogorvoslatok azon határidők lejártát követően való kezdeményezése, amelyeket a jogorvoslatok tekintetében az állítólagosan jogellenes szerződésmódosítások időpontjában hatályban lévő nemzeti jogszabályban állapítottak meg (C)? Végül a nemzeti bíróságoknak a nemzeti hatóságok által hivatalból hivatkozott esetleges jogsértések vizsgálata tekintetében fennálló hatáskörére vonatkozó 5. kérdéssel fejezem be (D).

39.

A magyar jog a közbeszerzési szerződések két típusú jogorvoslatát írja elő az azt kezdeményező személyétől függően.

40.

Egyrészt jogorvoslatot kezdeményezhetnek olyan személyek, akiknek a szóban forgó közbeszerzési szerződéshez (valós és egyéni érdek értelemben véve) szubjektív érdekük fűződik, mint a nyertes ajánlattevő, a (tényleges vagy lehetséges) sikertelen ajánlattevők vagy akár az érintett ajánlatkérő. Az ilyen típusú jogorvoslat megkönnyíti a közbeszerzési szabályok magánszemélyek általi érvényesítését.

41.

Másrészt a magyar jog olyan jogorvoslatokat is előír, amelyeket a közérdek – ideértve többek között a jogszerűség elvének tiszteletben tartását és/vagy a közpénzek felhasználásának ellenőrzését – védelmével megbízott néhány hatóság hivatalból kezdeményezhet. Az ilyen típusú jogorvoslat a közbeszerzési szabályok hatósági érvényesítését jelenti.

42.

A Közbeszerzési Hatóság elnöke egyike e hatóságoknak. A 2015. évi közbeszerzési törvény 153. §‑ának (1) bekezdése alapján jogában áll hivatalból eljárást indítani. Egy ilyen jogorvoslat hivatalból való kezdeményezését követően a Közbeszerzési Döntőbizottságnak kell elvégeznie a vizsgálatot mind az elfogadhatóság, mind a megalapozottság tekintetében. Ha megállapítják a közbeszerzési szabályok megsértését, a Közbeszerzési Döntőbizottság bírságot szabhat ki a jogsértésért felelős személyekkel szemben. Úgy tűnik, hogy kötelező bírságot kiszabni, ha a jogsértést a 2015. évi közbeszerzési törvény 153. §‑ának (1) bekezdése alapján a Közbeszerzési Hatóság elnöke által hivatalból kezdeményezett jogorvoslat keretében állapítják meg. Ezenkívül a tárgyaláson pontosításra került, hogy a jogsértés megállapítása a szerződés megsemmisítéséhez is vezethet, azonban kizárólag bírósági határozat alapján.

43.

A jelen ügyekben a Közbeszerzési Hatóság elnöke hivatalból kezdeményezte a szóban forgó két közbeszerzési szerződés módosításaira irányuló jogorvoslatokat. E módosításokra 2009‑ben és 2010‑ben került sor. A módosítások idején a 2003. évi közbeszerzési törvény volt az alkalmazandó nemzeti jogszabály. A 2015. évi közbeszerzési törvény (197. §‑ban szereplő) átmeneti rendelkezéseit azonban úgy értelmezték, hogy e törvény eljárási rendelkezései alkalmazandók a közbeszerzési szerződések e törvény hatálybalépését megelőző módosításaira.

44.

A Közbeszerzési Hatóság elnöke ezen érvelésnek megfelelően 2017‑ben, vagyis 7, illetve 8 évvel az állítólagos jogsértések elkövetése után hivatalból jogorvoslatokat indított a Közbeszerzési Döntőbizottság előtt. Ebben az időben a 2003. évi közbeszerzési törvényben a jogorvoslatra megállapított határidők már lejártak. A Közbeszerzési Hatóság elnöke ezeket a látszólag elkésett jogorvoslatokat azzal indokolta, hogy csak 2017‑ben szerzett tudomást a szóban forgó jogsértésekről. A Közbeszerzési Döntőbizottság ezt követően megvizsgálta, hogy a jogorvoslatokat megfelelő időben kezdeményezték‑e a 2015. évi közbeszerzési törvény alapján, és arra a következtetésre jutott, hogy igen. A Közbeszerzési Döntőbizottság végül mindkét ügyben kiszabta a vitatott bírságokat mind az ajánlatkérővel, mind az ajánlattevőkkel szemben. Ugyanakkor sem a szerződéseket, sem az állítólagosan jogellenes módosításokat nem semmisítették meg.

45.

A kérdést előterjesztő bíróság e ténybeli és eljárásbeli összefüggésre tekintettel terjesztett kérdéseket előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé. Nem a Bíróság feladata a meglehetősen összetett nemzeti jogszabályi környezet és eljárási háttér értelmezése. Kiemelnék azonban két olyan pontot, amelyeket láthatólag nem vitattak, és amelyeket a jelen indítvány kiindulópontként vesz alapul.

46.

Egyrészt ugyanis mind a 2003. évi közbeszerzési törvény, mind a 2015. évi közbeszerzési törvény olyan határidőket állapít meg, amelyeken belül a jogorvoslat hivatalból való megindítására jogosult hatóságnak cselekednie kell. Úgy értelmezem, hogy e szabályok a 2003. évi közbeszerzési törvény 327. §‑ának (2) bekezdésében és a 2015. évi közbeszerzési törvény 152. §‑ának (2) bekezdésében szerepelnek. ( 7 ) Mindkét rendelkezés szerkezete hasonló. Mindegyik szubjektív és objektív elévülési idők kombinációját tartalmazza. Az elévülési idők időtartama azonban megváltozott a rendelkezések 2003‑as és 2015‑ös változata között, amely időtartamot a 2015. évi közbeszerzési törvény több mint a kétszeresére hosszabbított.

47.

Másrészt véleményem szerint fontos kiemelni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, anélkül hogy a jelen eljárások bármely fele azt vitatná, ( 8 ) hogy a módosítások időpontjában hatályos és alkalmazandó jogorvoslati határidők már lejártak a 2015. évi közbeszerzési törvény hatálybalépése előtt. ( 9 )

48.

Az egyesített ügyek mindegyikében a kérdést előterjesztő bíróság közel azonos öt kérdést tesz fel. ( 10 ) E kérdések megfogalmazása sajnos nem teljesen világos. Bizonyos mértékben a tartalmuk is átfedésben van egymással. Így ahhoz, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak a jelen ügyek ténybeli és jogi hátterére tekintettel hasznos választ lehessen adni, a kérdéseket szükséges némileg átfogalmazni.

49.

Ezt megelőzően indokolt egy, az uniós jog releváns szabályaira vonatkozó megjegyzés. A kérdést előterjesztő bíróság a kérdéseiben az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) és több közbeszerzési irányelvnek számos rendelkezését, valamint az uniós jog egyes általános elveit idézi. Ezek közül azonban csak néhány tűnik teljes mértékben relevánsnak a jelen ügyek szempontjából. Ezzel szemben az uniós jog nem említett más szabályai relevánsak lehetnek.

50.

Először is nem gondolom, hogy a Charta 41. és 47. cikke releváns a jelen ügyek szempontjából. A megfelelő ügyintézéshez való jogra vonatkozó 41. cikk csak az Európai Unió intézményeire, szerveire, hivatalaira és ügynökségeire vonatkozik. ( 11 ) Hasonlóképpen, a Charta 47. cikke sem alkalmazandó a jelen ügyekre. E cikk említésével a kérdést előterjesztő bíróságban felmerül a kérdés, hogy jogorvoslatnak 7 vagy 8 évvel az állítólagos jogsértések elkövetését követően történő kezdeményezése összeegyeztethető‑e a bírósági eljárás észszerű határidőn belüli lefolytatására vonatkozó követelménnyel. Mindazonáltal a jelen ügyek tényállásából nem úgy tűnik, hogy a 47. cikk értelmében vett, bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz való jog vita tárgyát képezné. Úgy tűnik, hogy a valódi kérdés az elévülési határidő közigazgatási hatóság általi tiszteletben tartására vonatkozik.

51.

Másodszor, ami a kérdést előterjesztő bíróság által felhozott uniós jogi általános elveket illeti, a jogbiztonság elve kulcsfontosságú az 1., 3. és 4. kérdés megválaszolásához, míg az arányosság elve bizonyos relevanciával bír az 5. kérdés tekintetében. Az ajánlatkérők határozataival szembeni gyors és hatékony jogorvoslat követelményét különösen a jogorvoslati irányelvek 1. cikkének (1) bekezdése foglalja magában.

52.

Harmadszor, tekintettel arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság általánosságban hivatkozott az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére, az ügy e vonatkozását azon uniós jogi rendelkezésekre, vagyis a 2988/95 rendeletre ( 12 ) és a 1083/2006 rendeletre ( 13 ) tekintettel fogom megvizsgálni, amelyeket a kérdést előterjesztő bíróság nem említett, amelyeket azonban a tárgyaláson megvitattak.

53.

Rátérve most a kérdést előterjesztő bíróság által feltett konkrét kérdésekre, azok véleményem szerint a következőképpen csoportosíthatók át.

54.

A kérdést előterjesztő bíróság a 2. kérdésével lényegében annak megállapítását kéri, hogy az uniós jog – konkrétan a többek között a 2007/66 irányelvvel, valamint a 2014/24 és 2014/25 irányelvvel módosított jogorvoslati irányelvek – szabályozza‑e vagy bármely módon korlátozza‑e a hatóságok azon lehetőségét, hogy közérdekből jogorvoslatokat végezzenek. Pontosabban e kérdést úgy értelmezem, hogy azzal azt kérdezik a Bíróságtól, hogy az olyan jogorvoslatok, mint amelyekről az alapügyben is szó van, ezen irányelvek bármelyikének a hatálya alá tartoznak‑e.

55.

A 1. kérdéssel ugyanis a Bíróságnak azt kell eldöntenie, hogy az uniós jog és különösen a jogbiztonság általános elve lehetővé teszi‑e a hatóságok számára, hogy a közbeszerzési szerződések módosításaira vonatkozóan jogorvoslatokat kezdeményezzenek, és adott esetben szankciókat szabjanak ki, noha a módosítások időpontjában hatályban lévő nemzeti jogszabályokban az ilyen jogorvoslatokra előírt határidők már lejártak. A 3. és 4. kérdés az Unió pénzügyi érdekei védelme követelményének az 1. kérdésre adandó válaszra gyakorolt lehetséges hatására vonatkozik. Ezért az 1., 3. és 4. kérdést együtt vizsgálom.

56.

Az 5. kérdés pedig csak akkor releváns, ha feltételezhető, hogy a jelen ügyek körülményei között az uniós joggal nem ellentétes a hivatalból indított jogorvoslat. Ebben az esetben felhatalmazza‑e az uniós jog és különösen az arányosság elve a nemzeti bíróságot arra, hogy a kiszabott szankciókat felülvizsgálja?

57.

A kérdést előterjesztő bíróság a 2. kérdésével azt kívánja megtudni, hogy az uniós jog szabályozza‑e vagy korlátozza‑e a közérdekből eljáró hatóságok azon lehetőségét, hogy hivatalból jogorvoslatokat kezdeményezzenek a közszerződések módosításaira vonatkozóan. Konkrétan, a 2007/66 irányelvvel, vagy a 2014/24 és 2014/25 irányelvvel módosított jogorvoslati irányelvek hatálya alá tartoznak‑e az ilyen jogorvoslatok?

58.

A Közbeszerzési Hatóság elnöke szerint a jogorvoslati irányelvek nem szabályozzák a hatóságok által közérdekből kezdeményezett jogorvoslatokat. Kizárólag a tagállamok feladata, hogy erre vonatkozóan szabályokat fogadjanak el. Következésképpen úgy véli, hogy a jelen ügyek nem tartoznak az uniós jog hatálya alá.

59.

A magyar kormány továbbá azon a véleményen van, hogy a közérdeken alapuló jogorvoslatok hivatalból való kezdeményezésére előírt határidőkre vonatkozó nemzeti rendelkezések nem hajtják végre a jogorvoslati irányelveket, és nem is tartoznak azok hatálya alá. A 2014/24 irányelv 83. cikkére és a 2014/25 irányelv 99. cikkére hivatkozik annak kifejtésére, hogy a monitoringhatóságok előjogai – jellegüknél fogva – alapvetően eltérnek azon gazdasági szereplők rendelkezésére álló jogorvoslattól, akiknek érdeke fűződik a szerződés elnyeréséhez.

60.

A Bizottság szerint erre vonatkozó rendelkezések hiányában a jogorvoslati irányelvek nem kötelezik a tagállamokat arra, vagy akadályozzák meg őket abban, hogy az ajánlatkérők határozataival szembeni hivatalból indított jogorvoslatot vezessenek be. A 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke nem kötelezi a tagállamokat arra sem, hogy vezessenek be közérdeken alapuló hivatalból indított jogorvoslatokat. A tagállamoknak azonban tiszteletben kell tartaniuk az uniós jog általános elveit, beleértve a jogbiztonság elvét is.

61.

Nagymértékben egyetértek a Bizottsággal. Véleményem szerint a jogorvoslati irányelvek, valamint a 2014/24 és 2014/25 irányelv nem kötelezi a tagállamokat arra, és nem is akadályozza meg azokat abban, hogy közérdeken alapuló jogorvoslatok hatóságok általi, hivatalból való kezdeményezéséről rendelkezzenek. Mindazonáltal, még ha ezen irányelvek ilyen jogorvoslatokat nem is állapítanak meg, ha valamely tagállam úgy dönt, hogy ilyen mechanizmusokat ír elő, azok ezen irányelvek (tárgyi) hatálya alá tartoznak. Ennélfogva a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések elfogadhatók, különösen a 2. kérdés.

62.

A jogorvoslati irányelvek csak arra kötelezik a tagállamokat, hogy az érintett vállalkozások kezdeményezésére indított jogorvoslatokat írjanak elő. Az 1. cikk (3) bekezdése ugyanis arra kötelezi a tagállamokat, hogy biztosítsák, hogy „legalább olyan személyeknek legyen lehetőségük jogorvoslati eljárás igénybevételére, akiknek érdekében áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és állítólag jogsértést szenvedtek, vagy fennáll ennek a kockázata”. ( 14 )

63.

E rendelkezés szövege azt sugallja, hogy a jogorvoslati irányelvek a közbeszerzési ügyekben nem követelnek meg átfogó jogorvoslati rendszert. Amint a Bíróság megállapította, „a 89/665 irányelvnek – amint 1. cikkének (3) bekezdéséből is kitűnik – nem célja a vonatkozó nemzeti szabályok teljes harmonizációja”. ( 15 ) Az minimális követelményt („legalább”) támaszt a tagállamokkal szemben arra vonatkozóan, hogy a vállalkozások tekintetében – azonban nem szükségszerűen a közérdekből eljáró hatóságok tekintetében is – jogorvoslati mechanizmusról rendelkezzenek.

64.

Ezen értelmezést megerősíti továbbá a 2007/66 irányelvvel módosított jogorvoslati irányelvek 1. cikke (3) bekezdésének összefüggése és célja. Először is, ami az 1. cikk (3) bekezdésének összefüggését illeti, az uniós jogalkotó olyan mechanizmusokat vezetett be, amelyek a vállalkozások által kezdeményezett jogorvoslatok keretének a megerősítésére irányulnak. ( 16 ) Másodszor, ami a jogorvoslati irányelvek rendszerét és célját illeti, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azok célja az ajánlattevőknek az ajánlatkérő önkényétől való megóvása, és annak biztosítása, hogy a közbeszerzésre vonatkozó uniós szabályokat hatékonyan alkalmazzák, különösen amikor a jogsértés még orvosolható. ( 17 ) Ebből következik, hogy bár a jogszerűség biztosítása a jogorvoslati irányelvek valóban szintén kulcsfontosságú célkitűzése, az e cél elérése érdekében ezen irányelvekben előírt jogorvoslattípus egyértelműen a gazdasági szereplők által kezdeményezett jogorvoslat, amint az a 2007/66 irányelv (27) preambulumbekezdéséből is következik. ( 18 )

65.

Az a tény, hogy a 2007/66 irányelv az úgynevezett „korrekciós mechanizmusról” ( 19 ) is rendelkezik, nem változtat ezen a következtetésen. E mechanizmus értelmében a Bizottságnak jogában áll megkövetelni az uniós jog olyan súlyos megsértésének korrekcióját, amelyre egy szerződés‑odaítélési eljárás során került sor. Még ha ez a mechanizmus a közbeszerzési szabályok hatósági érvényesítéséhez is kapcsolódna, ebből nem lehet azt a következtetést levonni, hogy a 2007/66 irányelvvel módosított jogorvoslati irányelvek megkövetelik, hogy a tagállamok vezessenek be közérdeken alapuló jogorvoslatokat. E mechanizmus a contrario inkább azt mutatja, hogy a jogorvoslati irányelvek nem rendelkeznek a közérdeken alapuló jogorvoslat más formájáról.

66.

Hasonlóképpen, a 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv azonos módon megfogalmazott 99. cikke nem értelmezhető úgy, hogy azok megkövetelik a tagállamoktól olyan közérdeken alapuló jogorvoslati mechanizmus bevezetését, mint amely az alapügyek tárgyát képezi.

67.

A 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke kizárólag azt követeli meg, hogy a közbeszerzési szabályok alkalmazását érintő konkrét jogsértéseket vagy rendszerszintű problémákat „jelezzék” a bíróságoknak vagy törvényszékeknek, vagy más megfelelő hatóságoknak, illetve szervezeteknek. Nem áll fenn tehát egy adott eljárás megindítására vonatkozó kötelezettség, hanem csupán egyszerű lehetőségről van szó azokban az esetekben, ha konkrét jogsértéseket állapítanak meg. A 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke értelmében a hatóságok elsődleges feladata úgy tűnik, hogy inkább a strukturális problémákról való tájékoztatásból és a megfelelő jogorvoslatokra vonatkozó javaslatokból áll. ( 20 )

68.

Ennélfogva, bár a 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke egyértelműen támogatja a közbeszerzési szabályok hatósági érvényesítését, ( 21 ) azok nem kötelezik a tagállamokat arra, hogy olyan jogorvoslati mechanizmusokat vezessenek be, mint amelyek az alapügyben szerepelnek.

69.

Ebből következik, hogy a jogorvoslati irányelvek, valamint a 2014/24 és 2014/25 irányelv nem írja elő, és nem is zárja ki azt, hogy a tagállamok olyan más jogorvoslattípusokat vessenek be, mint a hatóságok által a jogszerűség és a közpénzek védelme érdekében hivatalból kezdeményezett jogorvoslat.

70.

Ha azonban valamely tagállam ilyen jogorvoslati mechanizmusokat de facto bevezetett, e jogorvoslatok, különösen azok hatása és kimenetelei mindazonáltal az uniós jog hatálya alá fognak tartozni.

71.

Először is annyiban, amennyiben a közbeszerzési szerződések a közbeszerzési irányelvek tárgyi hatálya alá tartoznak, azok módosításait szintén az uniós jog szabályozza. ( 22 ) Az ilyen módosításokra vonatkozó jogorvoslatok észszerűen olyan mértékben tartoznak az uniós jog hatálya alá, amilyen mértékben arra irányulnak, hogy biztosítsák a közbeszerzési szerződések módosításaira vonatkozó uniós közbeszerzési anyagi szabályokkal való összeegyeztethetőséget.

72.

Másodszor és másodlagosan, a jelen ügyekben szóban forgó jogorvoslat egyedi típusa a 2014/24 és 2014/25 irányelv alá tartozik. Ezen irányelvek 83., illetve 99. cikke ugyan nem követeli meg a tagállamoktól, hogy az alapügyekben szóban forgóhoz hasonló jogorvoslatot vezessenek be, az ilyen jogorvoslatok ugyanakkor a 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke által a monitoringhatóságoknak tulajdonított új szerep (a tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozó) lehetséges megnyilvánulásai valamelyikének minősülnek.

73.

Bármely más következtetésnek az lenne az egyetlen következménye, hogy a hatóságok által hivatalból indított jogorvoslati eljárás tárgyának (vagyis magának a közbeszerzési szerződésnek és annak módosításainak) a szabályozását az uniós jog harmonizálná, míg a jogorvoslat esetlegesen jelentős következményei (az ajánlatkérővel vagy az ajánlattevőkkel szembeni szankciók, vagy a közbeszerzési szerződés megsemmisítése), amelyek a közbeszerzési eljárás egészére hatással lehetnek, teljes mértékben az egyébként harmonizált területen kívülre esnének csupán azon oknál fogva, hogy a jogorvoslatot hatóság kezdeményezte. Ez aligha fordulhat elő.

74.

Egyébiránt az a tény, hogy nem létezik ilyen jogorvoslattípust szabályozó, egyedi uniós harmonizációs intézkedés, azt jelenti, hogy csak az uniós jog általános elvei alkalmazandók az ilyen jogorvoslati eljárásokra.

75.

Ebből következik, hogy a 2. kérdésre azt a választ kell adni, hogy a jogorvoslati irányelvek, valamint a 2014/24 és 2014/25 irányelv nem kötelezi a tagállamokat arra, és nem is akadályozza meg őket abban, hogy a közbeszerzési szabályok állítólagos megsértésével szemben hatóságok által hivatalból indított jogorvoslatot vezessenek be. Ugyanakkor, amint ilyen jogorvoslatokat bevezettek, és azokat megindították, azok az uniós jog hatálya alá tartoznak.

76.

A kérdést előterjesztő bíróság az 1., 3. és 4. kérdésével lényegében azt kívánja megtudni, hogy az uniós jog, különösen a jogbiztonság elve és az Unió pénzügyi érdekei védelmének általános elvei lehetővé teszik‑e a hatóságok számára, hogy a nemzeti jog vagy az uniós jog újonnan elfogadott rendelkezései alapján valamely közbeszerzési szerződés módosításaira irányuló jogorvoslatot kezdeményezzenek – és adott esetben bírságot szabjanak ki – még akkor is, ha a módosítások időpontjában hatályos nemzeti jogszabályban előírt jogorvoslati határidők már lejártak.

77.

Álláspontom szerint a válasz egyértelműen „nem”.

78.

A kérdést előterjesztő bíróság elismeri, hogy a 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke megerősíti a monitoringhatóságok szerepét. Mindazonáltal felmerül benne a kérdés, hogy az uniós jog, különösen a jogbiztonság elve korlátozza‑e a rájuk ruházott jogköröket, vagy hogy lehet‑e hivatkozni a 2015. évi közbeszerzési törvény e rendelkezéseket átültető 194. §‑ára a már lejárt határidők „újbóli megindítása” érdekében ezen új hatáskörök gyakorlásának az engedélyezése céljából.

79.

Az ajánlatkérő szerint az alapügyekben szóban forgó, hivatalból indított jogorvoslat sérti a jogbiztonság elvét. Még ha a 2015. évi közbeszerzési törvény új hatásköröket is hozott létre a hatóságok számára, ez nem indíthatja újból meg azokat a határidőket, amelyek már lejártak.

80.

A Közbeszerzési Döntőbizottság szerint a magyar jog a Közbeszerzési Hatóság elnöke számára a jogsértésről való tudomásszerzése időpontjától számítva 60 napos határidőt biztosít arra, hogy hivatalból jogorvoslatot kezdeményezzen. Ilyen jogorvoslat 2020. december 31‑ig indítható, ami megfelel a rendelkezésre álló releváns dokumentumok megőrzésére vonatkozó kötelezettség végének.

81.

A magyar kormány elismeri a jogbiztonság elvének relevanciáját. Ezen elv megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek. Mindazonáltal e kormány azon a véleményen van, hogy a szóban forgó nemzeti rendelkezések előre láthatók.

82.

A Bizottság szerint a jogbiztonság elvével ellentétes az ajánlatkérő olyan határozatával szemben hivatalból indított jogorvoslat, amely bírság kiszabásához vezet, ha az erre vonatkozó határidők már lejártak. A határidők újbóli megindítására ugyanis csak kivételes körülmények között kerülhet sor, amely körülmények a jelen ügyekben nem állnak fenn.

83.

Véleményem szerint a nagyon kivételes körülményektől eltekintve a jogbiztonság uniós jogi elve kizárja a már lejárt határidők „újbóli megindítását”.

84.

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint valamely új jogszabályt – főszabály szerint – azonnal alkalmazni kell a korábbi jogszabály hatálya alatt keletkezett helyzetek jövőbeli hatásaira. Ez csak abban az esetben van másképpen – a jogi aktusok visszaható hatályának a tilalmára vonatkozó elv sérelme nélkül –, ha az új szabályhoz olyan különleges rendelkezések kapcsolódnak, amelyek a szabály időbeli alkalmazásának feltételeit külön meghatározzák. ( 23 )

85.

Szintén állandó ítélkezési gyakorlat, hogy az eljárási szabályokat általában a hatálybalépésükkor folyamatban lévő jogvitákra is alkalmazni kell, ellentétben az anyagi jogi szabályokkal, amelyeket általában úgy értelmeznek, hogy a hatálybalépésük előtt keletkezett helyzetekre nem vonatkoznak. ( 24 ) A Bíróság szerint „ezen értelmezés biztosítja a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének a tiszteletben tartását, amely elvek értelmében az [uniós] jogszabályok hatásainak egyértelműeknek és előre láthatóknak kell lenniük azok számára, akikre annak hatálya kiterjed”. ( 25 )

86.

Általánosabban, az uniós jog általános elvei közé tartozó jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek, különösen olyankor, amikor a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek, hogy az érdekeltek az uniós joggal kapcsolatos helyzetekben és jogviszonyokban eligazodjanak. ( 26 ) A nemzeti jogalkotónak az uniós jogon alapuló jogszabály meghozatala során ugyanezen elvet kell alkalmaznia. ( 27 )

87.

Ami az elévülési időket illeti, azokat előre meg kell állapítani a jogbiztonság garantálásának ( 28 ), és annak érdekében, hogy azok kellően előre láthatók legyenek. ( 29 )

88.

A jelen ügyekben ugyanis nem új eljárási szabályoknak folyamatban lévő helyzetekre történő alkalmazásáról van szó. Anélkül, hogy vissza kívánnék térni arra a kérdésre, hogy az elévülési idők eljárásjogi vagy anyagi jogi szabályok‑e, ( 30 ) véleményem szerint inkább annak van jelentősége, hogy a határidőket illetően a jogi helyzet lezárult (és elévült).

89.

Ismét meg kell említeni, ( 31 ) hogy a korábban alkalmazandó jogszabály, azaz a 2003. évi közbeszerzési törvény 327. §‑ának (2) bekezdése értelmében a jogorvoslat (objektív) elévülési idejei három évvel a jogsértés elkövetése után lejártak. Így a C‑496/18. sz. ügy tekintetében azok 2012‑ben jártak le. A C‑497/18. sz. ügyben a jogorvoslat megindítása 2013‑ban évült el. 2015‑ben hatályba lépett a 2015. évi közbeszerzési törvény új 153. §‑a (1) bekezdésének c) pontja. 2017‑ben ezekre az új határidőkre úgy hivatkoztak, mint amelyek látszólag 2015‑ben kezdődtek, és lehetővé tették a szóban forgó közbeszerzési szerződések módosításaira irányuló jogorvoslatok újbóli megindítását. ( 32 )

90.

Ha a tényállást és a nemzeti jogot helyesen értelmezem, amelyeket végeredményben a kérdést előterjesztő bíróságnak kell vizsgálnia, akkor véleményem szerint nem áll fenn olyan folyamatban lévő jogi helyzet, amelyre új eljárási szabályok alkalmazandók. Ez a valódi visszaható hatály esete. A már lejárt határidőknek új határidőket megállapító új jogszabály elfogadása révén történő újbóli megindításáról van szó.

91.

Ha el kellene ismerni, hogy szokásos körülmények között a jogorvoslatra előírt, már lejárt határidők újból megindíthatók (vagy gyakorlatilag újból megállapíthatók) minden egyes alkalommal, amikor általános határidőket tartalmazó új nemzeti rendelkezéseket fogadnak el, ez olyan helyzethez vezethet, amelyben a szerződésmódosításokkal szemben gyakorlatilag bármilyen időbeli korlátozás nélkül jogorvoslattal lehetne élni. ( 33 ) Ily módon a nemzeti jogszabály egyszerűen új határidők megállapítása révén vég nélkül visszaállíthatná az órát. Ilyen következmény a jogbiztonság elvére tekintettel nyilvánvalóan elfogadhatatlan.

92.

Egyetlen komoly indokot sem terjesztettek elő (legalábbis e Bíróság előtt), amely igazolhatja az új határidők ilyen újbóli megindítását, és tulajdonképpen az új szabályok (valódi) visszaható hatályát. Az ilyen visszaható hatály csak kivételes esetekben lehetséges, kizárólag akkor, ha az elérendő cél ezt követeli, és ha tiszteletben tartják az érintettek jogos elvárásait. ( 34 )

93.

A Közbeszerzési Döntőbizottság és a magyar kormány által előadott, az átmeneti szabályok megállapítása mögötti szándékra vonatkozó érvek vizsgálata előtt (az alábbi 2., 3. és 4. szakasz) megjegyzem, hogy új határidők olyan új jogszabályban történő meghatározása, amely a tényállás után évekkel bekövetkező múltbeli eseményekre alkalmazandó, aligha tekinthető előre láthatónak, vagy olyannak, mint amely tiszteletben tartja az érintettek jogos elvárásait. Ezenkívül egyetértek a Bizottsággal abban, hogy a 2015. évi közbeszerzési törvény 197. §‑a, amely e törvény időbeli hatályát szabályozza, nem egyértelmű, és ennélfogva a szerződések felei számára nem előre látható. Így e rendelkezés nem tartalmaz semmi olyat, ami megközelítené az ilyen (valódi) visszaható hatály igazolásához megkövetelt igazolási szintet.

94.

Az 1. kérdésre ezért azt a választ kell adni, hogy a jogbiztonság elvével ellentétes az olyan nemzeti rendelkezések alkalmazása, amelyek lehetővé tesznek a közbeszerzési szabályok e rendelkezések hatálybalépése előtti megsértésével kapcsolatosan hivatalból indított jogorvoslatot abban az esetben, ha a korábban alkalmazandó nemzeti jogszabályokban előírt határidők már lejártak.

95.

A Közbeszerzési Döntőbizottság azzal érvel, hogy a jelen ügyek nem a módosítások időpontjában hatályban lévő korábbi eljárási rendelkezések alapján már lejárt határidők (újbóli) megindítására irányulnak, hanem arra, hogy lehetővé tegyék a 2014/24 irányelv 83. cikkében és a 2014/25 irányelv 99. cikkében előírt új monitoring hatáskörök közigazgatási jogorvoslat keretében való gyakorlását. A Közbeszerzési Hatóság jogelődje nem rendelkezett ilyen jogorvoslati hatáskörrel. Következésképpen a 2015. évi közbeszerzési törvény nem egy lejárt határidő újbóli megindítását, hanem egy teljesen új hatáskör gyakorlását teszi lehetővé. A Közbeszerzési Hatóság elnöke és a magyar kormány – bár néhány csekély eltéréssel – nagymértékben osztja ezt az álláspontot.

96.

Be kell vallanom, hogy ez az érv meglehetősen megdöbbent.

97.

A nemzeti bíróság általi vizsgálat függvényében, úgy tűnik számomra, hogy a 2003. évi közbeszerzési törvény már tartalmazta néhány hatóság azon lehetőségét, hogy hivatalból közérdeken alapuló jogorvoslatot kezdeményezzenek. ( 35 ) A törvény 2015‑ös átdolgozása kétségtelenül eszközölt néhány módosítást e hatáskört illetően, és kiemelendő, hogy annak gyakorlására új hosszabb határidőket szabott. ( 36 ) Az ilyen jogorvoslattípus gyakorlására vonatkozó hatáskör azonban alig jellemezhető újként.

98.

Ezenkívül meg kell állapítani, hogy a 2014/24 irányelv 83. cikkének és a 2014/25 irányelv 99. cikkének időbeli hatálya nem terjed ki a jelen ügyekre. Ezenkívül, amint a tárgyaláson is megerősítést nyert, e rendelkezéseket a 2015. évi közbeszerzési törvény 194. §‑a ültette át. Márpedig az alapügyekben szóban forgó jogorvoslatokat a 153. §, nem pedig a 194. § alapján kezdeményezték.

99.

A kérdést előterjesztő bíróság a 3. kérdésével konkrétan azt kívánja megtudni, hogy az 1. kérdésre adott választ befolyásolja‑e az a tény, hogy a szóban forgó ajánlatok uniós támogatásokban részesültek. Más szóval, amint a kérdést előterjesztő bíróság azt megfogalmazza: a jogbiztonságon kívül fennállnak‑e más olyan közérdekek, mint az Unió pénzügyi érdekeinek védelme, amelyek igazolhatnák annak engedélyezését, hogy a közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos jogorvoslatot indítsanak az e célból megállapított határidők lejárta után, esetlegesen 2020‑ig? ( 37 )

100.

A 3. kérdéssel összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság a 2014/24 irányelv 83. cikkére és a 2014/25 irányelv 99. cikkére hivatkozik. E bíróság továbbá kifejti, hogy a 2015. évi közbeszerzési törvény szerint az uniós támogatásokból megvalósuló közbeszerzési szerződésekkel szembeni, közérdeken alapuló jogorvoslatra előírt határidő (az uniós támogatásokkal összefüggő) iratok megőrzésére vonatkozó kötelezettség időtartamához kapcsolódott, ennélfogva a nemzeti jogalkotó meghosszabbíthatta e határidőket.

101.

Az ajánlatkérő szerint az Unió pénzügyi érdekeinek védelme a közérdeken alapuló, hivatalból indított jogorvoslattól eltérő módon is biztosítható, például pénzügyi korrekciókon keresztül, amelyekre bármikor sor kerülhet. A jelen ügyekben már alkalmaztak pénzügyi korrekciókat, így a bírságok gyakorlatilag ugyanazon állítólagos jogsértésekért kivetett második szankciónak minősülnek.

102.

A Közbeszerzési Döntőbizottság szerint a szóban forgó, hivatalból indított jogorvoslatok célja elsősorban a közpénzek, különösen az Unió pénzügyi érdekeinek a védelme.

103.

A magyar kormány szerint a 2015. évi közbeszerzési törvény 152. §‑a (2) bekezdése c) pontjának egyik célja az, hogy hivatalból eljárást lehessen kezdeményezni azon időszak bármely időpontjában, amelyen belül az 1083/2006 rendelet 90. cikke alapján fennáll az arra vonatkozó kötelezettség, hogy az érintett operatív program költségeire és ellenőrzéseire vonatkozó valamennyi alátámasztó dokumentum álljon rendelkezésre. Ezenkívül a 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke a közkiadások ellenőrzése biztosításának uniós jog szempontjából fennálló jelentőségét szemlélteti.

104.

A Bizottság szerint az a tény, hogy a közbeszerzési szabályok megsértése egy részben uniós alapokból finanszírozott projektre vonatkozik, nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy a jogsértés kivizsgálása céljából újból megindítsanak határidőket. Még ha az Unió pénzügyi érdekeinek védelme nevében így is tesznek, a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk a jogbiztonság általános uniós elvét.

105.

Egyetértek a Bizottsággal.

106.

Meg kell jegyezni, hogy a 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke nem közvetlenül releváns az Unió pénzügyi érdekeinek védelme szempontjából. Kétségtelen, hogy az irányelvekre vonatkozó, a Bizottság által eredetileg benyújtott javaslattervezetek ragaszkodtak e javaslatok uniós költségvetési dimenziójához. ( 38 ) A 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikke a jelenleg hatályos változatában azonban nem említi az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét.

107.

Ezért inkább az 1083/2006 és a 2988/95 rendeletet kell a releváns másodlagos uniós jogi aktusnak tekinteni. ( 39 )

108.

Először is, ami az 1083/2006 rendelet 90. cikkében előírt, arra vonatkozó kötelezettséget illeti, hogy a kiadásokra vonatkozó valamennyi alátámasztó dokumentum bizonyos ideig rendelkezésre álljon, nem vonja maga után szükségszerűen azt a lehetőséget, hogy ugyanezen időtartamra jogorvoslati eljárásokról – és szankciók kiszabásáról – rendelkezzenek.

109.

Amint arra az ajánlatkérő a tárgyaláson helyesen rámutatott, a jogorvoslat megindítására vonatkozó elévülési határidők egyszerűen különböznek azoktól az időszakoktól, amelyek során a dokumentumokat meg kell őrizni. Kétségtelen, hogy ami a jogalkotási szándékot illeti, valamely nemzeti (vagy uniós) jogalkotó dönthet úgy, hogy mindkettőre ugyanazt az időszakot alkalmazza. Az ilyen döntést azonban világosan és egyértelműen meg kell határozni az alkalmazandó jogszabályokban, mivel az egyik nem következik automatikusan a másikból. Ugyanebben a gondolatmenetben, az 1083/2006 rendelet 98. cikke kizárólag arra kötelezi a tagállamokat, hogy vizsgálják ki a szabálytalanságokat, és hogy végezzék el az ezen időszak alatt megkövetelt pénzügyi korrekciókat. Nem ír elő jogorvoslatokat, és még kevésbé szankciókat mint jogorvoslati eszközöket az uniós alapok felhasználása során megállapított szabálytalanságok miatt.

110.

Másrészt az Unió pénzügyi érdekeinek védelme nem értelmezhető úgy, mint amely automatikusan felülírja a jogbiztonság uniós jogi elvét. Épp ellenkezőleg, az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét egyensúlyba kell állítani a jogbiztonság elvével. Ez rendszerint egyértelmű és előre látható elévülési idők elfogadása révén érhető el. Így, bár a pénzügyi érdekek védelmének jelentőségét el kell ismerni, egy adott időpontban még a jogellenes határozatoknak is véglegessé kell válniuk.

111.

Anélkül, hogy állást foglalnék a jelen egyedi ügyekre való alkalmazhatóságával kapcsolatban, a 2988/95 rendeletet példaként említem ezen egyensúly megteremtése tekintetében. ( 40 ) A 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdése az eljárásokban a szabálytalanság elkövetését követő négy évben állapítja meg az elévülési időt. Az elévülés legkésőbb az elévülési idő kétszeresének megfelelő időszak utolsó napján bekövetkezik, ha a hatáskörrel rendelkező hatóság ezalatt nem szabott ki szankciót. ( 41 ) Ezt megfelelőnek tekintik az Unió pénzügyi érdekeinek a védelmére irányuló cél eléréséhez. ( 42 )

112.

E rendelkezésekből kitűnik, hogy az uniós jog értelmében a pénzügyi érdekek védelme nem indokol sem meghosszabbított határidőket, sem időben korlátlan jogorvoslatot. Amint azt a Bíróság hangsúlyozta, még ha a tagállamok meg is őrzik azt a lehetőséget, hogy négy évnél hosszabb elévülési időt alkalmazzanak, a hosszabb nemzeti elévülési idő többek között nyilvánvalóan nem haladhatja meg azt a mértéket, amely az Unió pénzügyi érdekeinek a védelmére irányuló cél eléréséhez szükséges. Az elévülési idők észszerűségének értékelése során figyelembe kell venni „ezen államok jogi hagyományai[t], valamint [azt], hogy jogrendjükben mi az uralkodó felfogás azon időszakkal kapcsolatban, amely a gondos közigazgatás számára szükséges és elegendő az állami hatóságok és a nemzeti költségvetések rovására elkövetett szabálytalanságok üldözéséhez”. ( 43 )

113.

Így, ami a nemzeti elévülési időket illeti, valóban fennáll az eredeti határidők észszerű hosszával kapcsolatos kétség. A felső korlát az észszerűség. Csak akkor merülhet fel az eredeti határidők megfelelőségének kérdése, ha azok olyan rövidek lennének, hogy nem biztosítanák a jogorvoslat hatékonyságát. ( 44 ) Mindenesetre ezen elv bizonyosan nem hatalmaz fel valódi visszaható hatály alkalmazására, és (még kevésbé) arra, hogy az alkalmazandó határidőket szelektív módon figyelmen kívül hagyják amiatt, hogy a közigazgatási hatóságok bármely okból kifolyólag nem voltak képesek időben eljárni.

114.

Nem gondolom, hogy az alapeljárások keretében szükség lenne a Taricco ítéletnek ( 45 ) és annak a jelen ügyekre gyakorolt lehetséges hatásainak a megvitatását kezdeményezni. Ezen ügy tényállása ugyanis meglehetősen eltér a jelen ügyek tényállásától. A Taricco ügy héacsalás (mivel a héa az Unió saját forrása) miatti büntetőjogi szankciókra vonatkozott, amely ügyben az új jogszabály elfogadásának időpontjában még folytak az elévülési idők. Ezenkívül a fő probléma az volt, hogy az elévülési idők túl rövidek voltak, ennélfogva megakadályozták a hatékony és visszatartó erejű szankcióknak az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás elleni küzdelem érdekében való alkalmazását.

115.

Mindenesetre, figyelembe véve a később az M. A. S. és a Scialdone ítéletben ( 46 ) tett pontosításokat, már nem tekinteném a Tariccco ítéletet jó precedensnek azon konkrét kérdést illetően, hogy a szokásosan alkalmazandó határidők figyelmen kívül hagyhatók‑e az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében és kedvéért.

116.

A kérdést előterjesztő bíróság a 4. kérdésével azt kívánja megtudni, hogy a 1. kérdésre adott választ befolyásolhatja‑e az a tény, hogy a jogsértés elkövetésének időpontjában nem került sor a közbeszerzési szabályok megsértésének kivizsgálására, valamint hogy azt befolyásolhatják‑e a kivizsgálás elmaradásának lehetséges okai.

117.

A Közbeszerzési Döntőbizottság és a Közbeszerzési Hatóság elnöke szerint ez azért történt így, mert a 2003. évi közbeszerzési törvény szabályozási hiányosságai miatt a jogellenes szerződésmódosításokat nem lehetett észlelni. Az ajánlatkérő nem nyújtott tájékoztatást a szerződések módosításaira vonatkozóan, és a szerződések teljesítésével kapcsolatban közzétett hirdetmények alapján nem lehetett jogsértést sejteni. Következésképpen a Közbeszerzési Hatóság elnökének az elődje nem rendelkezett olyan információkkal, amelyek lehetővé tették volna számára a szerződés teljesítésének és módosításának ellenőrzését. Összefoglalva, a 2003. évi közbeszerzési törvény nem biztosította az átláthatóság és a közigazgatási felügyelet olyan szintjét, amelyet ezt követően a 2015. évi közbeszerzési törvényben elértek. Következésképpen ez utóbbi nemzeti jogszabály rendelkezéseit kellett alkalmazni.

118.

Ezen érv viszonylag könnyen elutasítható.

119.

Még feltételezve is azt, hogy fennálltak olyan szerkezeti hiányosságok, amelyek megakadályozták volna a közbeszerzési szabályok tényleges hivatalból való ellenőrzését és érvényesítését, ( 47 ) ez továbbra sem igazolja a valódi visszaható hatályú intézkedések e hiányosságok utólagos orvoslása céljából való alkalmazását. A római jogi nemo auditur propriam turpitudinem allegans maxima hagyományosan a polgári jog keretében alkalmazandó. Úgy gondolom, hogy ez olyan hatóságra is vonatkozhat, amely bizonyos szabályokat alkot és alkalmaz. Miután esetleg utólag észrevette, hogy e szabályok, amelyek kidolgozásáért és alkalmazásáért egyedül ő felelős, nem optimális módon működtek, nem engedhető meg az, hogy ezt követően megpróbálja az órát teljes egészében visszaállítani, és az érintett felek hátrányára egy második esélyt szerezni.

120.

A tagállamok feladata tehát annak biztosítása, hogy hatékonyan ellenőrizzék saját jogszabályaik megsértését. A saját jogszabályaik és azok érvényesítésének hiányosságai nem fordíthatók harmadik személyek ellen a már lejárt határidők újraindításán keresztül. ( 48 )

121.

Az 5. kérdés megfogalmazása nem túl egyértelmű. Én azt a következőképpen értem: a kérdést előterjesztő bíróság abból a feltevésből indul ki, hogy a Bíróság a 2. kérdésre a jelen indítványban javasolttal ellentétes értelmű választ ad. Így, amennyiben hivatalból indított jogorvoslatokra a jelen ügyek körülményei között sor kerülhet, felhatalmazza‑e az uniós jog (különösen az arányosság elve) az e jogorvoslatok keretében kiszabott szankciót értékelő nemzeti bíróságokat arra, hogy figyelembe vegyék az ügyek egyedi szempontjait a szankció megfelelő jellegének a megállapítása céljából?

122.

A Közbeszerzési Döntőbizottság szerint a nemzeti bíróságoknak nem állhat módjukban, hogy a vitatott közigazgatási határozat érvénytelenségét kimondják, vagy hogy bármely más jogkövetkezményt megállapítsanak, mivel a Közbeszerzési Döntőbizottság a hatáskörének gyakorlása keretében már mérlegelte a kérdést előterjesztő bíróság által felhozott tényeket. Különösen, a bírság összegének megállapításakor a Közbeszerzési Döntőbizottság figyelembe vette azt a tényt, hogy több év eltelt a jogsértés és a jogorvoslat megindítása között. A nemzeti bíróságok e tekintetben nem végezhetnek új értékelést.

123.

A magyar kormány szerint a nemzeti jogalkotó feladata annak meghatározása, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatára vonatkozó értékelésük terjedelmére és az ebből eredő jogi következmények típusára tekintettel mely nemzeti bíróságok jogosultak erre.

124.

A Bizottság szerint az 5. kérdésre nem kell külön válaszolni, mivel az fedi az 1. kérdést.

125.

Mivel az 1. kérdésre javasolt válaszom nemleges (a jogbiztonság uniós elvével ellentétes a közbeszerzési szabályok esetleges megsértésével kapcsolatos, hivatalból indított jogorvoslat abban az esetben, ha az alkalmazandó határidők már lejártak), valóban nem szükséges az 5. kérdést megválaszolni. A jelen ügyek körülményei között tehát nem szükséges megvizsgálni azt, hogy az ilyen ügyekben eljáró nemzeti bíróságok értékelhetik‑e a konkrét szankció(ka)t olyan tényezőkre tekintettel, mint az időmúlás, az a tény, hogy a korábbi jogszabály szerinti határidők már lejártak, vagy a jogsértés súlya.

126.

Ezenkívül következtetés helyett csupán megemlítem, hogy az uniós jog hatálya alá tartozó közigazgatási határozatokkal szembeni jogorvoslat egyedi típusa a nemzeti jogalkotó választása, ( 49 ) feltéve hogy a közigazgatási jogorvoslat vagy a bírósági jogorvoslat szakaszában biztosított, hogy megfelelően értékelik a szankció arányosságát, amely az uniós jog általános elve. ( 50 )

127.

Azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Fővárosi Törvényszék által feltett kérdésekre a következő válaszokat adja: