1.

Fellebbezésében az Európai Bizottság azt kéri a Bíróságtól, hogy helyezze hatályon kívül a Törvényszék T‑386/14 ítéletét, ( 2 ) amelyben a Törvényszék megsemmisítette a Dán Királyság által az FIH‑nak nyújtott állami támogatásról szóló 2014/884/EU bizottsági határozatot. ( 3 )

2.

A Törvényszék lényegében megállapította, hogy a Bizottság jogban való tévedést követett el, amikor nem megfelelő elemzési keretet választott az állami támogatás fennállásának megállapításához, és különösen, amikor nem alkalmazta a piacgazdasági hitelező kritériumát, amely a „piacgazdasági magánszereplő” kritériumának egyik változata. ( 4 )

3.

A jelen fellebbezéssel felvetett elsődleges kérdés a következő: a Bizottságnak a piacgazdasági magánhitelező kritériumát kell alkalmaznia a tagállam mint hitelező pénzügyi kitettségének figyelembevételéhez, ha ez a kitettség a szóban forgó vállalkozásnak korábban nyújtott állami támogatásból ered?

4.

Mivel ez a kérdés a piacgazdasági magánszereplő kritériumának egymást követő támogatási intézkedések sorozatára való alkalmazásával foglalkozik, különös jelentőséggel bír a kialakulóban lévő pénzügyi válságok kezelése érdekében biztosított állami támogatás értékelésénél. A Bíróság korábban már foglalkozott hasonló problémákkal, ( 5 ) de ez az ügy a meglévő ítélkezési gyakorlat konszolidációjának és egyértelműsítésének igényét jelzi.

5.

Az állami támogatás fogalmának a Bíróság által a jelen ügyben adandó értelmezése fontos lehet továbbá a bankunió működéséhez kapcsolódó, a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló 2014/59/EU irányelv ( 6 ) alkalmazásához is.

6.

A jogvita előzményei a megtámadott ítélet alapján a következőképpen foglalhatók össze.

7.

Az FIH Erhvervsbank A/S (a továbbiakban: FIH) teljes egészében az FIH Holding A/S (a továbbiakban: FIH Holding) tulajdonában álló dán bank.

8.

Más bankokhoz hasonlóan 2009‑ben az FIH is részesült bizonyos, a Dán Királyság által elfogadott, a dán bankszektor stabilizálására irányuló intézkedésekből (a továbbiakban: 2009. évi intézkedések).

9.

2009 júniusában és júliusában az FIH 1,9 milliárd dán korona (DKK) (hozzávetőleg 225 millió euró) 1. osztályú hibrid tőkejuttatásban részesült, és összesen 50 milliárd DKK (hozzávetőleg 6,31 milliárd euró) összegű állami garanciát kapott. Mindkét intézkedést olyan állami támogatási program keretében valósították meg, amelyet a Bizottság jóváhagyott.

10.

Az FIH e garancia teljes egészét államilag garantált kötvények kibocsátására használta fel, 2012‑es és 2013‑as lejárattal, összesen 41,7 milliárd DKK (hozzávetőleg 5,56 milliárd euró) értékben. 2009 és 2011 között a Moody’s hitelminősítő intézet A2 kategóriáról B1 kategóriára módosította az FIH besorolását, negatív kilátással.

11.

2012‑ben a dán kormány második intézkedéscsomag (a továbbiakban: 2012. évi intézkedések) elfogadását tervezte az FIH vonatkozásában, és bejelentette azt a Bizottságnak.

12.

Dióhéjban ezek az intézkedések arra irányultak, hogy az FIH legproblémásabb eszközeit az FIH Holding új leányvállalatára, a NewCo‑ra ruházzák át, amely számára a dán Financial Stability Company (a továbbiakban: FSC) finanszírozást biztosít. Ezt követően az FSC megvásárolja a NewCo részvényeit, és utóbbit felszámolják, az FIH Holding pedig korlátlan garanciát vállal a veszteségekért az FSC‑vel szemben.

13.

A Bizottság a NewCo és az FIH csoport számára nyújtott állami támogatásnak nyilvánította a 2012. évi intézkedéseket, de ideiglenesen jóváhagyta azokat és ugyanakkor hivatalos vizsgálati eljárást indított. A vizsgálat alatt a dán kormány bemutatott egy szerkezetátalakítási tervet, és kötelezettségvállalási javaslatokat tett annak érdekében, hogy választ adjon a Bizottság által megfogalmazott aggályokra.

14.

A vitatott határozatban a Bizottság kimondta, hogy az FIH és az FIH Holding javára elfogadott intézkedések állami támogatásnak minősülnek. A Bizottság megállapította különösen, hogy az intézkedések nem tartották tiszteletben a piacgazdasági magánszereplő elvét, mivel a Dán Királyság nem piacgazdasági magánszereplőhöz hasonló módon járt el. A NewCo‑t érintő részvényvásárlási megállapodás várhatóan veszteséget termelt az FSC‑nek, és a befektetés jelzett sajáttőke‑ellentételezése nem volt elegendő.

15.

Ami a támogatás összeegyeztethetőségét illeti, a Bizottság az intézkedést az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján és az értékvesztett eszközökről szóló közlemény, valamint a szerkezetátalakításról szóló közlemény ( 7 ) fényében vizsgálta meg, és a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította, a szerkezetátalakítási terv és a határozat mellékletében szereplő kötelezettségvállalások figyelembevétele mellett.

16.

A Törvényszék Hivatalához 2014. május 24‑én benyújtott keresetlevelében az FIH és az FIH Holding a megtámadott határozat megsemmisítése iránti keresetet terjesztett elő.

17.

A megsemmisítés iránti kérelem alátámasztására a felperesek első fokon három jogalapot adtak elő. Az első az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének azáltal történő megsértésére vonatkozik, hogy a megtámadott határozatban nem alkalmazták helyesen a piacgazdasági magánszereplő elvét. ( 8 )

18.

A megtámadott ítéletében a Törvényszék helyt adott az első jogalapnak, és megsemmisítette a megtámadott határozatot.

19.

Emlékeztetve az alkalmazandó jogelvekre (a megtámadott ítélet 50–60. pontjában) a Törvényszék megállapította, hogy az a kérdés merült fel előtte, hogy a Bizottság a megfelelő kritériumot alkalmazta‑e a támogatás fennállásának vizsgálata során. A felperesek azzal érveltek, hogy a Bizottságnak a piacgazdasági magánhitelező kritériumát kellett volna alkalmaznia annak érdekében, hogy figyelembe vehesse az FIH már fennálló tartozásaiból a dán kormány számára fennálló pénzügyi veszteségek kockázatát. A Bizottság azzal érvelt, hogy nem lehet figyelembe venni ezeket a már fennálló tartozásokat, mivel azon 2009. évi intézkedések következményeként jöttek létre, amelyek maguk is állami támogatásnak minősültek (a megtámadott ítélet 61. pontja).

20.

A Törvényszék megjegyezte, hogy valamely gazdasági szereplő a jelen ügyben szereplőhöz hasonló helyzetben, melyben előzetesen tőkejuttatást és garanciát biztosított az érintett társaságnak, inkább a veszteségeit minimalizálni kívánó magánhitelezőként jelenik meg, semmint magánbefektetőként, aki maximálni kívánja hozamát. Azon gazdasági szereplő számára, amely egy olyan társaságban rendelkezik tőkerészesedéssel, amelynek garanciát is nyújtott, észszerű lehet olyan intézkedések meghozatala, amelyek lehetővé teszik a tőke elvesztéséhez és a garancia érvényesítéséhez fűződő kockázat jelentős csökkentését. Hasonlóképpen gazdaságilag észszerű lehet a Dán Királyság számára olyan intézkedéseket hozni, mint amilyen az értékvesztett eszközök átruházása, amennyiben azok költsége korlátozott, és csekély kockázattal járnak, valamint azok hiányában nagyon valószínű, hogy az említett költségnél jelentősebb veszteségeket kell viselnie (a megtámadott ítélet 64–66. pontja).

21.

A Törvényszék megállapította továbbá, hogy a vitatott határozat nem vizsgálja meg, hogy milyen költséggel járt volna, ha a Dán Királyság nem fogadja el a 2012. évi intézkedéseket, és e tekintetben nem megfelelő jogi tesztet alkalmazott, vagyis a piacgazdasági magánbefektető elvét, ahelyett, hogy az említett intézkedéseket a piacgazdasági magánhitelező elvére tekintettel vizsgálta volna meg. A Dán Királyság azon magatartását, hogy 2012‑ben elfogadta a szóban forgó intézkedéseket, nem a profitja maximalizálására törekvő befektető magatartásához kell hasonlítani, hanem azon hitelezőéhez, aki a veszteségek minimalizálására törekszik (a megtámadott ítélet 68. és 69. pontja).

22.

Következésképpen a Törvényszék elutasította a Bizottság érveit (a megtámadott ítélet 72–81. pontja), és helyt adott az első jogalapnak.

23.

A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, utalja vissza az ügyet a Törvényszékhez, a költségekről pedig jelenleg ne határozzon.

24.

Az FIH és az FIH Holding azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezést és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.

25.

A Bizottság egyetlen jogalappal érvel, nevezetesen azzal, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot annak megállapításakor, hogy a Bizottságnak a magánhitelező kritériumát kellett volna alkalmaznia és figyelembe kellett volna vennie, hogy milyen költséggel járt volna, ha a Dán Királyság nem fogadja el a 2012. évi intézkedéseket.

26.

A Bizottság azzal érvel, hogy a Törvényszék megállapítása jogi tévedést tartalmaz, mert a szóban forgó költség korábbi állami támogatás közvetlen következménye, és a Bíróság ítélkezési gyakorlatával – különösen a Gröditzer Stahlwerke ítélettel és a Land Burgenland ítélettel – összhangban a Bizottság nem vehet figyelembe ilyen költségeket a piacgazdasági magánszereplő kritériumának alkalmazásakor.

27.

Az FIH és az FIH Holding azzal érvel, hogy a 2012. évi intézkedések elfogadásával a Dán Királyság úgy járt el, ahogyan egy körültekintő és észszerű magánhitelező tette volna, és hogy hitelezőként hatékonyan védte gazdasági érdekeit. Megjegyzik, hogy a 2012. évi intézkedések elfogadása előtt a Dán Királyságot nettó 3,8 milliárd DKK veszteség kockázata fenyegette az általa garantált 42 milliárd DKK értékű kötvényekkel kapcsolatban, és ezzel legalább nettó 5,7 milliárd DKK összveszteség kockázata az FIH fizetésképtelenné válása esetén. A 2012. évi intézkedések jelentősen csökkentették az FSC kitettségét a kockázat szintje és összege tekintetében egyaránt.

28.

Az FIH és az FIH Holding szerint összeegyeztethetetlen az állami támogatások ellenőrzésének céljával, ha az állami támogatásokról szóló szabályok megakadályozzák valamely tagállam kitettségének észszerű átütemezését pusztán azért, mert a felmerülő kockázat a Bizottság által jóváhagyott korábbi állami támogatásból származik. Ez az eredmény ellentétes lenne az EUMSZ 345. cikk szerinti semlegesség elvével is, hiszen érdekeik védelméhez az állami hitelezők nem rendelkeznének ugyanazokkal a lehetőségekkel, mint a magánhitelezők. Érvelésük alátámasztására az FIH és az FIH Holding a Bíróság ING‑ítéletére hivatkozik, amelyre a megtámadott ítélet is hivatkozik.

29.

A jelen fellebbezés lehetőséget biztosít a Bíróságnak arra, hogy kifejtse a piacgazdasági magánszereplő kritériuma mögött rejlő elgondolást.

30.

A Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján valamely intézkedésnek a Szerződés értelmében vett állami támogatásként való minősítése feltételezi, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében említett négy együttes feltétel mindegyike teljesül. Először is állami beavatkozásról vagy legalábbis állami forrásból történő beavatkozásról kell, hogy szó legyen; másodszor ennek a beavatkozásnak érintenie kell a tagállamok közötti kereskedelmet; harmadszor a kedvezményezettjét előnyben kell részesítenie; negyedszer torzítania kell a versenyt, vagy a verseny torzításával kell fenyegetnie. ( 9 )

31.

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a harmadik feltétel azokra az intézkedésekre vonatkozik, melyek formájuktól függetlenül, közvetlen vagy közvetett módon, egyes vállalkozásokat előnyökhöz juttatnak, vagy olyan gazdasági előnynek tekinthetők, melyhez a kedvezményezett vállalkozás az átlagos piaci feltételek mellett nem jutott volna. ( 10 )

32.

A támogatás fogalma különböző juttatásokat foglal magában, beleértve azokat, amelyek az állam és a piacon tevékenykedő vállalkozások közötti ügyletekből származnak, ha ezen ügyletek keretében a kedvezményezett vállalkozás olyan gazdasági előnyökben részesül, amelyeket szokásos piaci feltételek mellett nem kapott volna meg. ( 11 )

33.

Annak megállapítása érdekében, hogy valamely adott ügylet ilyen gazdasági előnyt biztosít‑e, a Bizottság kialakította a piacgazdasági magánszereplő kritériumát. ( 12 ) Ez a kritérium különböző formákban alkalmazandó attól függően, hogy az állam befektetőként, hitelezőként, eladóként, kezesként, beszerzőként vagy kölcsönzőként jár el. Ha összehasonlítható piaci magánügyletek során is hasonló feltételek állnának fenn, akkor az intézkedés nem biztosít szelektív előnyt a vállalkozásnak, így nem minősül állami támogatásnak.

34.

Ez a kritérium az állami és magánvállalatok egyenlő bánásmódját fejezi ki, vagy a semlegesség tágabb elvét a tulajdonjogra vonatkozó nemzeti jog tekintetében (EUMSZ 345. cikk). Amikor a hatóságok a szokásos piaci feltételeknek megfelelő körülmények között tevékenykednek a piacon, tevékenységük nem tekinthető állami támogatásnak. ( 13 )

35.

A piacgazdasági magánszereplő kritériumát akkor kell alkalmazni, ha az állam beavatkozása gazdasági jellegű, nem pedig akkor, amikor az állam közhatalmi minőségében jár el. A kritérium ugyanis – amennyiben alkalmazandó – azon elemek egyikét képezi, amelyeket a Bizottság az ilyen támogatás fennállásának megállapítása során köteles figyelembe venni. ( 14 )

36.

Az állami vállalatok privatizációjával foglalkozó két ügyben a Bíróság kizárta a piacgazdasági magánszereplő kritériumának alkalmazását az ugyanazon vállalkozásnak korábban nyújtott állami támogatáshoz kapcsolódó ügylet vonatkozásában.

37.

A Gröditzer Stahlwerke ítéletben – amely nehéz helyzetben lévő állami vállalat privatizációjával foglalkozott – a német kormány azzal érvelt, hogy a piacgazdasági magánszereplő kritériuma igazolta a negatív eladási árat, mivel többe került volna felszámolni a vállalkozást, mint privatizálni negatív áron. A felszámolás lehetséges magas költségei abból a tényből fakadtak, hogy a vállalkozás korábban állami garanciákat és hiteleket kapott.

38.

A Bíróság megállapította, hogy különbséget kell tenni az állam részvényesi és közhatalmi minőségében fennálló kötelezettségei között. ( 15 ) Az államilag garantált hitelekkel kapcsolatos kötelezettségek a támogatásnyújtásból erednek, vagyis az állam közhatalmi tevékenységéből, és nem vehetők figyelembe a felszámolás rendes költségeinek kiszámításakor. ( 16 ) A részvényesi hozzájárulások a vállalkozás nehézségeire és a hozzájárulás feltételeire figyelemmel támogatásnak minősültek, következésképpen nem vehetők figyelembe a felszámolás költségeinek kiszámítása során. ( 17 )

39.

A Bíróság a Land Burgenland ítéletben megerősítette ezt a megközelítést. Az ügy olyan bank privatizációjával foglalkozott, amely az „Ausfallhaftungnak” nevezett teljesítési biztosítéki rendszer előnyeit élvezte – ez a rendszer olyan törvényben biztosított kezesség, amelynek keretében az állam köteles beavatkozni fizetésképtelenség esetén. Következésképpen az államnak még a bank privatizációját követően is annak kezeseként kellett fellépnie a privatizáció időpontját megelőzően vállalt kötelezettségek vonatkozásában. Az osztrák hatóságok azzal érveltek, hogy a bank privatizációt követő veszteségeihez kapcsolódó állami garancia érvényesítésének kockázatára tekintettel elvárhatták, hogy a vevő kellően bizonyítja komolyságát és fizetőképességét. Az osztrák hatóságok szerint ez a megfontolás igazolta a jóval alacsonyabb áron történő eladást, ha az árral együtt járt az Ausfallhaftung címén biztosítandó garancia igénybevételének kisebb kockázata. ( 18 )

40.

A Bíróság emlékeztetett arra, hogy a piacgazdasági magánszereplő kritériuma tekintetében az államnak csak a részvényesi és nem közhatalmi minőségében fennálló helyzetéhez kapcsolódó kötelezettségeket kell figyelembe venni. ( 19 ) Az előny rendelkezésre bocsátásának formája és az állami beavatkozás eszközeinek jellege közömbös – feltéve, hogy a tagállam részvényesi minőségében járt el. ( 20 )

41.

A Bíróság megjegyezte továbbá, hogy a Törvényszék megvizsgálta, hogy az Ausfallhaftungot figyelembe kellett‑e venni a magáneladó kritériumának alkalmazásakor, és megállapította, hogy egy magáneladó nem vállalt volna ilyen kezességet. Az Ausfallhaftung állami támogatás, ezért az állam közhatalmi jogosítványainak gyakorlásával nyújtotta azt. ( 21 )

42.

Következésképpen, mivel magát az Ausfallhaftungot nem rendes piaci feltételek mellett alkalmazták, a hozzá kapcsolódó pénzügyi kockázatokat nem lehet figyelembe venni a piacgazdasági magánszereplő kritériuma alapján az alacsonyabb privatizációs vételár igazolásaként. ( 22 )

43.

A Bíróság Gröditzer Stahlwerke ítéletét és Land Burgenland ítéletét némi kritikával fogadta a szakirodalom. Rámutattak, hogy a jogszerű állami támogatásból eredő pénzügyi teher figyelembevételét kizáró megközelítés korlátozza az állam költségvetést fenyegető pénzügyi kockázatok minimalizálására és az adófizetők részéről felmerülő további költségek elkerülésére irányuló hatáskörét. ( 23 ) A jelen fellebbezésben hasonló érveket ad elő az FIH és az FIH Holding is.

44.

Kapcsolódó kérdéssel foglalkozott az ING‑ítélet is, olyan állami intézkedéssel összefüggésben, amely egy nehéz helyzetben lévő banknak biztosított támogatás visszafizetési feltételeinek módosítására irányult.

45.

A szóban forgó intézkedés visszafizetendő tőkejuttatás volt értékpapírok ellenében. Az eredeti visszafizetési feltételek szerint az értékpapírokat az ING Groep NV (a továbbiakban: ING) kezdeményezésére vagy értékpapíronként 15 eurós áron vissza kellett vásárolni (ami a 10 eurós kibocsátási árhoz képest visszatérítési felárat jelent), vagy pedig három év után rendes részvényekké kellett átalakítani, a felhalmozódott kamat kifizetésével.

46.

A Holland Királyság később azt kérte, hogy a Bizottság hagyja jóvá a visszafizetési feltételek módosítását, amely szerint az ING visszavásárolhatja az értékpapírok legfeljebb 50%‑át a kibocsátási (10 eurós) ár, ezen felül pedig a felhalmozódott kamat és a korai visszafizetés egy bizonyos összegben maximált büntetőkamata ellenében. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a módosított feltételek további előnyt jelentenek az ING számára, így állami támogatásnak minősülnek, és megtagadta annak értékelését, hogy a módosítás eleget tesz‑e a piacgazdasági magánszereplő kritériumának. ( 24 )

47.

Az ING által előterjesztett megsemmisítés iránti kérelemmel összefüggésben a Törvényszék megállapította, hogy a Bizottság tévesen értelmezte az állami támogatás fogalmát, amikor elmulasztotta mérlegelni, hogy a holland állam a visszatérítési feltételek módosításának elfogadásával magánbefektetőként járt‑e el, többek között azért, mert a holland állam előtörlesztésben részesülhetett, ez alkalommal pedig nagyobb bizonyossággal rendelkezett arról, hogy megfelelő ellenszolgáltatás jár neki. ( 25 ) Következésképpen a Törvényszék megsemmisítette a bizottsági határozatot.

48.

A Bíróság megerősítve a Törvényszék ítéletét arra következtetett, hogy a Bizottság tévedett, amikor nem vizsgálta a visszatérítési feltételek módosításának gazdasági racionalitását a magánbefektető kritériumára tekintettel. Az a tény lényegtelen volt, hogy már a korábbi tőkejuttatás maga is állami támogatásnak minősült. ( 26 )

49.

A Bíróság megállapította, hogy a piacgazdasági magánszereplő kritériumára vonatkozó ítélkezési gyakorlat alkalmazását nem vonhatja kétségbe az, hogy az ügy tárgya a kritérium állami támogatás útján szerzett értékpapírok visszavásárlási feltételeinek módosítására való alkalmazhatósága. Egy feltételezett magánbefektető ugyancsak beleegyezhetett volna az értékpapírok visszavásárlási feltételeinek módosításába. A Bizottság tévedett, amikor mellőzte annak vizsgálatát, hogy valamely magánbefektető szintén elfogadhat ilyen módosítást, különösen azért, hogy ezzel erősítse a visszatérítésre vonatkozó kilátásait. ( 27 )

50.

Időközben a Bizottság a magánbefektető kritériumának tükrében felülvizsgálta a visszafizetési feltételek módosítását, és megállapította, hogy az intézkedés nem tett eleget a kritériumnak, mivel az eredeti visszafizetési feltételek pénzügyileg kedvezőbbek voltak a holland kormány szempontjából. ( 28 )

51.

A Land Burgenland ítélet és az ING‑ítélet is a kedvezményezett és az állam közötti korábbi ügylet következményeként elfogadott intézkedésekkel foglalkozik, de eltérő eredményre jutnak a piacgazdasági magánszereplő kritériumának alkalmazásáról. A Land Burgenland ítéletben a piacgazdasági magánszereplő kritériuma nem volt alkalmazható az alacsonyabb privatizációs ár értékeléséhez, figyelembe véve a korábbi állami támogatásból eredő pénzügyi kockázatot. Az ING‑ítéletben a piacgazdasági magánszereplő kritériuma igazolhatta a korában nyújtott állami támogatás visszafizetési feltételeinek módosítását, különösen a korábbi visszatérítési időpontra és a tőkejuttatás kielégítő visszafizetésének javuló kilátásaira figyelemmel.

52.

Mivel a két ítélet egymáshoz közel álló helyzetekkel foglalkozik, fontos alkalmazásuk elhatárolása.

53.

A jelen fellebbezésben a Bizottság úgy értelmezi a Gröditzer Stahlwerke ítéletet és a Land Burgenland ítéletet, hogy a korábbi állami támogatási intézkedésből származó költségeket nem lehet figyelembe venni a piacgazdasági magánszereplő kritériumának alkalmazásában, mivel ezek a költségek a tagállam közhatalmi minőségéhez tartozó kötelezettségeihez kapcsolódnak.

54.

Álláspontom szerint a hivatkozott ítéletekből származó elv bizonyos mértékben szűkebb. Akkor zárja ki a korábbi állami támogatási intézkedésből eredő pénzügyi kockázat figyelembevételét, ha a hivatkozott kockázat csökkentésének kilátásai jelentik a későbbi állami intézkedés gazdasági igazolását.

55.

Így a Gröditzer Stahlwerke ítéletben a német kormány azzal érvelt, hogy a negatív eladási árat a korábbi garanciából és hitelekből származó kockázat minimalizálása igazolta. A Land Burgenland ítéletben az osztrák hatóságok azzal érveltek, hogy az alacsonyabb privatizációs ár figyelembe vette az állami garancia érvényesítésének csökkentett kockázatát.

56.

E célkitűzések – gazdaságilag racionálisként való –figyelembevétele mindkét ügyben félrevezető érveléshez vezetett volna. Az állami támogatás nyújtásakor a tagállam közhatalmi minőségében járt el, nem piaci szereplőként. Ha ezt követően az állam a verseny keretén kívüli tevékenységéből fakadó pénzügyi kockázat csökkentése érdekében hoz intézkedéseket, ezeket az intézkedéseket nem lehet megfelelően értékelni a versenypiaci feltételekre tekintettel.

57.

Az ettől eltérő értelmezés hátrányosan érintheti az EUMSZ 107. cikk hatékony érvényesülését is. A rendelkezés célja ugyanis annak megakadályozása, hogy hátrányosan érintsék a tagállamok közötti kereskedelmet azok a hatóságok által jóváhagyott kedvezmények, amelyek egyes vállalkozások vagy termékek támogatása révén különböző formában torzítják a versenyt, vagy a verseny torzításával fenyegetnek. ( 29 ) Olyan helyzetben, amelyben az állam jogszerűen nyújtott támogatást, az e támogatási intézkedésből eredő veszteségek kockázata nem igazolhatja a további állami támogatás versenysemlegesnek minősítését. Ellenkező esetben a támogatás kedvezményezettjét előnyösebb helyzetbe hoznák más, állami támogatásban nem részesülő vállalkozásokhoz képest.

58.

Ez nem csak az állami támogatás tilalmának hatályát korlátozná, amely az uniós jog belső piac működése szempontjából kiemelt jelentőségű alapelve, hanem ellentétes lenne az e tilalom alapjául szolgáló gondolattal is, miszerint azonos versenyfeltételeket („level playing field”) kell teremteni a belső piacon tevékenykedő valamennyi vállalkozás számára. ( 30 )

59.

Hozzáteszem, hogy a Land Burgenland ítéletből levezethető elvet meg kell különböztetni más olyan helyzetektől, amelyekben az állam hitelezőként lép fel piaci szereplőkkel szemben. A Bíróság már kimondta, hogy a piacgazdasági magánhitelező kritériuma alkalmazandó a költségvetési és társadalombiztosítási tartozásokra. ( 31 )

60.

A tény, miszerint valamely adott tartozás az államnak mint adókat vagy társadalombiztosítási járulékokat beszedő közhatalomnak a tevékenységeiből ered, önmagában nem zárja ki a piacgazdasági magánszereplő kritériumának későbbi, az adósság kiegyenlítésére irányuló intézkedésekre való alkalmazását. Ha az állami hitelező megállapodást köt egy adóssal, tevékenységét a körültekintő piacgazdasági magánhitelezőhöz mérten kell értékelni, mivel az állam gazdaságilag nyereséges eredményre törekszik az adósság visszafizetésére irányuló esélyeinek maximalizálásával, származzon az bármelyik, köz‑ vagy magánjogi területről. Ez a forgatókönyv nem jelenti azt, hogy figyelembe kell venni a korábbi állami támogatásból eredő esetleges veszteségeket.

61.

Másrészt, ahogyan az a Land Burgenland ítéletből kiderül, ha az állam további támogatást fontolgat valamely korábbi állami támogatást biztosító intézkedésből származó pénzügyi kitettségének mérséklése érdekében, fontos e pénzügyi kitettség eredete. Az ilyen pénzügyi kitettség kezelésére irányuló állami tevékenység nem hasonlítható a szokásos versenyfeltételekhez, hiszen az állam a versenykereten kívüli tevékenységével elfogadta a pénzügyi kockázatot.

62.

Összeegyeztethető ez az értelmezés az ING‑ítélettel? Véleményem szerint a válasz az ítélet értelmezésétől függ.

63.

Az ING‑ügyben felmerült kérdés bizonyos mértékben hasonlított a Land Burgenland ügyben felmerült kérdéshez: tekinthető‑e az állam racionális piaci szereplőnek, ha elfogadja egy állami támogatást jelentő korábbi ügylet feltételeinek módosítását, tudván, hogy a módosítás nélkül magasabbak lehetnek az ügylet pénzügyi költségei. A Land Burgenland ügytől eltérően azonban a feltételek módosítását nem kizárólag a korábban nyújtott állami támogatás miatt felmerülő további pénzügyi veszteség kockázata igazolta. A szóban forgó ideiglenes tőkejuttatás módosításának volt egy másik, esetlegesen gazdasági indoka is: bizonyos körülmények között egy befektető beleegyezhet a befektetett tőke csökkentett visszatérítésébe, ha a tőkét korábbak fizetik vissza. Az ING‑ítéletben ezért legalább elméletben lehetséges volt, hogy a módosított feltételek pénzügyi szempontból kedvezőbbek lesznek a holland kormány számára.

64.

Ha azonban úgy értelmezzük az ING‑ítéletet, ahogyan azt az FIH és az FIH Holding javasolja, miszerint a piacgazdasági magánszereplő kritériuma igazolhatja az állami támogatásból származó korábbi kitettség módosítását, amennyiben az csökkenti az állam kitettségét, akkor véleményem szerint a Land Burgenland ítélet és az ING‑ítélet nem egyeztethető össze egymással.

65.

Összefoglalva, ha a valamely korábbi állami támogatásból származó pénzügyi kitettség csökkentésére irányuló törekvés az egyetlen igazolása a további állami tevékenységnek, akkor nincs helye a piacgazdasági magánszereplő kritériuma alkalmazásának. A kritérium alkalmazására akkor biztosítható némi tér, ha az intézkedés nem kizárólag veszteségcsökkentésre irányul, hanem összességében előfordulhat, hogy gazdaságilag igazolt eredmény elérésére törekszik.

66.

Úgy vélem, hogy ezt az értelmezést támogatja a Land Burgenland ítélet indokolása. Az osztrák kormány azzal érvelt, hogy az Ausfallhaftung révén a Land Burgenland jövedelmezőségi célokat is követett, vagy legalábbis a többi mellett ilyen céljai is voltak. A Bíróság nem utasította el eleve érvénytelenként ezt az érvet, hanem megállapította, hogy az osztrák hatóságok feladata annak bizonyítása, hogy valóban így jártak el. ( 32 ) Az ügy körülményeire tekintettel azonban nehéz volt belátni, hogy az Ausfallhaftung hogyan minősülhet nyereségszerzésre törekvő intézkedésnek.

67.

Az ING‑ítéletben másrészt az ideiglenesen befektetett tőke visszafizetési feltételei lényeges elemét képezték az állami támogatás állam mint befektető szempontjából való vizsgálatának. E feltételek módosítását ezért ugyanezen mérték szerint kellett vizsgálni. Az a tény, hogy az eredeti ügyletet nem piaci feltételek mellett valósították meg, önmagában nem zárta ki a módosított feltételek piaci szempontú vizsgálatának lehetőségét.

68.

Ezen értelmezéssel összhangban az ING‑ítélet a piacgazdasági magánszereplő kritériumának alkalmazását írja elő, de nem mondja azt, hogy alkalmazása során elfogadható az állam korábbi állami támogatási intézkedésből származó kitettségének figyelembevétele. ( 33 ) Az ING‑ítélet így nem mond ellent a Land Burgenland ítélet indokolásának.

69.

Megfontolásaimra tekintettel a Land Burgenland ítélet és az ING‑ítélet egyaránt egymást követő állami támogatási intézkedések sorozatával foglalkozik, ám két eltérő forgatókönyv alapján.

70.

A Land Burgenland ítéletben az alacsonyabb privatizációs ár egyetlen igazolása a korábbi állami intézkedésből származó kockázat minimalizálására vonatkozott, és ezért nem lehetett teret adni a piacgazdasági magánszereplő kritériuma alkalmazásának. Az ING‑ítéletben, jóllehet a visszafizetési feltételek módosítása segíthette az állam korábbi állami támogatásából eredő kockázatának csökkentését, a módosítás alkalmas volt további, gazdasági célok megvalósítására is, és ezért – ezen utóbbi mértékben – a piacgazdasági magánszereplő kritériuma szerint kellett értékelni azt.

71.

A jelen ügy sajátossága az, hogy olyan intézkedéscsomaggal foglalkozik, amely esetlegesen mindkét forgatókönyvet érinti.

72.

Egyrészt, a 2012. évi intézkedésekkel összefüggésben a Dán Királyság befektetett az FIH‑ba, és mivel ez a befektetés esetlegesen összhangban állhat a szokásos piaci feltételekkel, a piacgazdasági magánszereplő kritériuma szerint kell megítélni azt. A Törvényszék előtt megtámadott határozatból kiderül, hogy a Bizottság valóban a magánbefektető kritériuma alapján vizsgálta ezeket az intézkedéseket, egy feltételezett magánbefektető befektetési megtérülése alapján. Ezt a kritériumot – véleményem szerint az ING‑ítélettel összhangban – annak ellenére alkalmazták, hogy a 2012. évi intézkedések korábbi megmentési célú támogatást követtek.

73.

Másodszor, az FIH és az FIH Holding azzal érvel, hogy e gazdasági igazolástól függetlenül a 2012. évi intézkedéseket igazolhatja továbbá a korábban nyújtott állami garanciából eredő pénzügyi kitettség csökkentése is. Álláspontom szerint ez a második igazolás a Land Burgenland ítéletben kifejtett elv miatt nem vezethet a piacgazdasági magánszereplő – a jelen ügyben a magánhitelező – kritériumának alkalmazásához.

74.

A megtámadott ítélet 61–69. pontjában a Törvényszék megvizsgálta az első jogalapot, amely azt a kérdést vetette fel, hogy a Bizottságnak alkalmazni kellett‑e a magánhitelező kritériumát annak megvizsgálásához, hogy a 2012. évi intézkedések észszerűen igazolhatók a 2009. évi intézkedések eredményeképpen fellépő pénzügyi veszteségek kockázatára tekintettel.

75.

A Törvényszék megállapította, hogy valamely észszerűen eljáró gazdasági szereplő figyelembe vette volna az olyan társaságnak biztosított tőkejuttatásból és garanciából fakadó kitettségét, amely később pénzügyi nehézségekkel küzdött, és tervezett volna bizonyos intézkedéseket e kockázat megvalósulásának elkerülése érdekében (a megtámadott ítélet 63. pontja). A Törvényszék szerint azon gazdasági szereplő számára, amely egy olyan társaságban rendelkezik tőkerészesedéssel, amelynek garanciát is nyújtott, észszerű lehet bizonyos költségekkel járó intézkedések meghozatala, ha azok lehetővé teszik a tőke elvesztéséhez és a garancia érvényesítéséhez fűződő kockázat jelentős csökkentését, vagy akár megszüntetését (a megtámadott ítélet 65. pontja), ezért gazdaságilag észszerű lehet a Dán Királyság számára meghozni a 2012. évi intézkedéseket, mint amilyen az értékvesztett eszközök átruházása, amennyiben azok költsége korlátozott, és csekély kockázattal járnak, valamint azok hiányában nagyon valószínű, hogy az említett költségnél jelentősebb veszteségeket kell viselnie (a megtámadott ítélet 66. pontja).

76.

A fenti pontokban szereplő indokolás lényegében gazdaságilag helytálló, egy szempontot kivéve. A fent bemutatott gazdasági indokolás teljes mértékben a korábbi állami támogatási intézkedésből felmerülő kockázat kezelésére irányul, amelyet nem gazdasági célok megvalósítása érdekében biztosítottak, nem piaci feltételek mellett, és – a Land Burgenland ítélettel összhangban – nem képezhette a piacgazdasági magánszereplő kritériuma alkalmazásának hátterében álló előfeltevést egy későbbi állami beavatkozás tekintetében. A szóban forgó állami garanciát nem rendes piaci feltételek mellett vállalták, és a kapcsolódó kockázatot nem lehetett gazdaságiként figyelembe venni a későbbi állami beavatkozás igazolásaként. ( 34 ) Más szavakkal kifejezve, a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 63–66. pontjában szereplő megállapításaival szemben nem lehetett alkalmazni a magánhitelező kritériumát, mivel a kritérium alapján felhozható egyetlen igazolás a korábbi állami támogatásból fakadó pénzügyi kitettség csökkentésének szükségessége, és ez az igazolás a Land Burgenland ítélet alapján elfogadhatatlan.

77.

Ezenkívül nem győz meg a Land Burgenland ítéletre vonatkozóan a Törvényszék által a megtámadott ítélet 79–82. pontjában kialakított értelmezés.

78.

A Törvényszék helyesen állapítja meg, hogy a hivatkozott ítélet szerint a támogatási intézkedés értékelésekor a Bizottság nem vehette figyelembe a korábbi állami garanciát, mivel e garancia biztosításakor az állam nem gazdasági tevékenységet végzett, és közhatalmi minőségében járt el. ( 35 ) Ezt követően azonban a Törvényszék megállapítja – álláspontom szerint tévesen –, hogy a Land Burgenland ítélet csupán a magáneladó elvének konkrét alkalmazására, valamint az ezen elv alkalmazása során figyelembe veendő tényezőkre vonatkozott (a megtámadott ítélet 79–80. pontja).

79.

A Törvényszék következtetéseiben nyilvánvaló ez a következetlenség. A Törvényszék arra következtet, hogy a 2012. évi intézkedések tekintetében a megfelelő jogi teszt (a magánhitelező kritériuma) alkalmazása keretében a Bizottság feladata, hogy levonja a releváns következtetéseket a Land Burgenland ítéletből (a megtámadott ítélet 81. pontja). Ha azonban a Bizottság követi a Land Burgenland ítéletet, akkor nem lehet figyelembe venni a korábbi állami támogatási intézkedésből származó kitettséget. Mivel a szóban forgó ügyben e pénzügyi kitettség csökkentése az egyetlen igazolása a magánhitelező kritériuma alkalmazásának, ez a kritérium mindenképpen alkalmazhatatlan.

80.

Általánosabban megfogalmazva, nem értek egyet a Törvényszék arra vonatkozó álláspontjával – amelyet írásbeli észrevételeiben mind az FIH, mind az FIH Holding oszt –, hogy a piacgazdasági magánszereplő kritériuma hatályának Törvényszék által elfogadott értelmezése szükséges, mivel illogikus volna, ha a tagállamnak jelentős pénzügyi veszteségeket kellene elszenvednie költségvetésében az állami támogatásról szóló szabályok tiszteletben tartása érdekében (a megtámadott ítélet 67. pontja). Ezen álláspont alapja az a feltételezés, hogy az állami költségvetés veszteségeinek minimalizálására irányuló érvet máshogyan nem lehet beilleszteni az állami támogatások ellenőrzésére irányuló keretbe.

81.

Számomra ez a feltételezés nem tűnik helyesnek. Ahogyan azt a Bizottság jelezte a tárgyaláson, az állami támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelésekor a Bizottság figyelembe veheti az állami beavatkozás arányosságát, különösen az intézkedések elmaradása esetén a költségvetést érő esetleges veszteségekhez viszonyítva. Ez a kérdés a jelen ügyben fiktív, mivel a Bizottság mindenesetre jóváhagyta a 2012. évi intézkedéseket.

82.

Ugyanezen okból nem győzött meg az FIH és az FIH Holding által hivatkozott azon érv sem, amely a semlegesség elvére (EUMSZ 345. cikk) hivatkozik. ( 36 ) A Land Burgenland ítéletben megállapított elv nem kockáztatja a köz‑ és a magánszektor hátrányos megkülönböztetését, csupán elhatárolja a piacgazdasági magánszereplő kritériumának hatályát az állam közhatalmi minőségében megvalósított tevékenységei következményeinek vonatkozásában.

83.

Véleményem szerint ezen túlmenően az állami költségvetést érő, korábbi állami támogatásból származó esetleges veszteségekre vonatkozó állami tevékenységek észszerűségét az állami támogatások ellenőrzése keretében kell értékelni (az intézkedés összeegyeztethetőségének értékelésekor) – és ez nem vezethet az intézkedés kereten kívül helyezéséhez (nem állami támogatáskénti besorolással).

84.

Végül, további nem tervezett következményekkel jár, ha az ilyen pénzügyi támogatási intézkedések – amelyek célja a korábbi állami támogatásból eredő veszteségek minimalizálása – kikerülhetnek az állami támogatás fogalma alól, és ezzel az állami támogatás ellenőrzésének keretéből.

85.

Először, ez azt jelentené, hogy ha az állam garanciát vállalt, akkor további támogatás nyújtható az állami támogatás Szerződés által meghatározott keretén kívül, feltéve, hogy a kedvezményezett vállalkozás nehéz helyzetben van, és fennáll a garancia érvényesítésének kockázata.

86.

Másodszor, ahogyan azt a Bizottság is előadta a tárgyaláson, az ilyen értelmezés nem csak kivesz néhány pénzügyi támogatási intézkedést az állami támogatások ellenőrzésének hatálya alól, hanem érinti a bankunióhoz kapcsolódó, a 2014/59 irányelv szerinti helyreállítási és szanálási keret hatályát is. Ezen intézkedések alkalmazásának alapja többek között az azon kérdéshez kapcsolódó kritérium, hogy szükséges‑e „rendkívüli állami pénzügyi támogatás” (a 32. cikk (4) bekezdésének d) pontja), amely viszont az állami támogatás fogalmához kapcsolódik (a 2. cikk 28. pontja).

87.

Mindezek alapján úgy vélem, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot a megtámadott ítélet 69. pontjában kifejtett azon következtetésében, hogy a megtámadott határozatban a Bizottság nem megfelelő jogi tesztet alkalmazott, és a 2012. évi intézkedéseket a piacgazdasági magánhitelező elvére tekintettel kellett volna megvizsgálnia annak érdekében, hogy figyelembe vegye a korábbi állami intézkedésekből származó pénzügyi kitettséget.

88.

Mindezek alapján úgy vélem, hogy a megtámadott ítéletet hatályon kívül kell helyezni, és – különösen azért, mert a Törvényszék nem vizsgálta az első fokon felmerült második jogalapot – az ügyet vissza kell utalni a Törvényszékhez.

89.

Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság adjon helyt a fellebbezésnek, helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet és utalja vissza az ügyet a Törvényszékhez, a költségekről pedig jelenleg ne határozzon.