1.

Az Európai Unión belüli nemzetközi közúti árufuvarozás nyújtására nem vonatkozik a mennyiséget vagy a szolgáltatás gyakoriságát érintő kvóta vagy korlátozás. ( 2 ) Ezzel szemben a nemzeti közúti árufuvarozási szolgáltatások nyújtásaként meghatározható kabotázsra korlátozások vonatkoznak, amennyiben a szolgáltatást nem honos fuvarozók végzik. Habár a nem honos fuvarozók által végzett kabotázsszolgáltatásokra nem vonatkoznak kvóták, ezek a fuvarozók az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése értelmében legfeljebb három kabotázsműveletet hajthatnak végre egy másik tagállamból vagy harmadik országból érkező nemzetközi fuvarozást követően. Ezenfelül ennek a három műveletnek hét nappal a nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó árukirakodás után meg kell történnie.

2.

Az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdését – amely a „hét napon belül három kabotázs” szabályként ismert – ( 3 ) nemzeti szinten különböző módokon értelmezik. ( 4 ) Különösen a kabotázsműveletek számítását illetően merültek fel nehézségek.

3.

A jelen ügyben vizsgált nemzeti rendelkezések azok a dán szabályok, amelyek előírják, hogy egy kabotázsművelet vagy több berakodási helyet vagy több kirakodási helyet érinthet, de nem mindkét típusú helyet.

4.

Az Európai Bizottság a maga részéről úgy véli, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet. Ezért az EUMSZ 258. cikk második bekezdése alapján keresetet indított a Bíróság előtt, annak megállapítását kérve, hogy a Dán Királyság – annak megtagadásával, hogy a több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érintő műveletet egyetlen kabotázsműveletnek számítsa – nem teljesítette az 1072/2009 rendeletből eredő kötelezettségeit.

5.

Hangsúlyoznom kell, hogy míg a kabotázs Dániában a nemzeti közúti árufuvarozás igen csekély részét teszi ki, ( 5 ) és a jogellenes kabotázs előfordulása alacsony, ( 6 ) a „hét napon belül három kabotázs” szabály ennek ellenére a szóban forgó tagállam számára is fontos lehet, mivel – úgy tűnik – Dániát különösen érinti az úgynevezett „rendszeres kabotázs”, ahol a „fuvarozók idejük nagy részét valamely más uniós tagállamban nemzeti áruszállítással töltik”. Úgy látszik, ennek oka Dániában a járművezetők viszonylag magas bére, ( 7 ) továbbá feltehetőleg a szóban forgó tagállam földrajzi elhelyezkedése.

6.

Az 1072/2009 rendelet 2. cikke kimondja:

„Ennek a rendeletnek az alkalmazásában:

[…]

[…]”

7.

Az 1072/2009 rendelet 8. cikke előírja:

„(1)   Minden ellenszolgáltatás fejében munkát végző közúti árufuvarozó, aki [uniós] engedély jogosultja, továbbá amelynek a járművezetője, amennyiben egy harmadik ország állampolgára, rendelkezik járművezetői igazolvánnyal, jogosult – az e fejezetben meghatározott feltételek alapján – kabotázsművelet végzésére.

(2)   Az (1) bekezdésben említett közúti árufuvarozóknak engedélyezik, hogy ugyanazzal a gépjárművel vagy járműszerelvény esetében ugyanazon jármű gépjárművével legfeljebb három kabotázsműveletet hajtsanak végre egy másik tagállamból vagy harmadik országból a fogadó tagállamba irányuló nemzetközi fuvarozást és azt követően, hogy a beérkező nemzetközi fuvar során szállított áruk megérkeztek a rendeltetési helyükre. A fogadó tagállam elhagyását megelőző kabotázsművelet utolsó árukirakodásának hét nappal a fogadó tagállamba irányuló nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után meg kell történnie.

Az első albekezdésben említett határidőn belül a fuvarozók az első albekezdés értelmében engedélyezett kabotázsművelet közül néhányat vagy azok mindegyikét bármely tagállamban elvégezhetik azzal a feltétellel, hogy tevékenységük az adott tagállam területére történő, rakomány nélküli belépést követő három napon belül tagállamonként egy kabotázsműveletre korlátozott.

[…]”

8.

A Trafikstyrelsen (közlekedési hivatal) által 2010. május 21‑én a honlapján közzétett, a nemzetközi közúti árufuvarozási piachoz való hozzáférés közös szabályairól szóló, 1072/2009 európai parlamenti és tanácsi rendeletről szóló iránymutatás ( 8 ) (a továbbiakban: kabotázsról szóló iránymutatás) 3. pontja kimondja:

„A kabotázsművelet az árufelvételtől a fuvarlevélben meghatározott címzetthez történő leszállításig tartó belföldi árufuvarozás. Valamely művelet több berakodási pontot vagy több szállítást is magában foglalhat.

[…]”

9.

2013. szeptember 9‑i és október 2‑i levelével a Bizottság egy EU Pilot eljárás keretében ( 9 ) tájékoztatást kért a kabotázsra vonatkozó nemzeti szabályokról. A Dán Királyság 2013. november 18‑i és december 12‑i levelével válaszolt.

10.

2014. július 11‑én a Bizottság – mivel nem volt megelégedve az említett válaszokkal – felszólító levelet küldött a Dán Királyságnak, amelyben egyebek mellett azt állította, hogy az említett tagállam megsértette az 1072/2009 rendelet 2. és 8. cikkét. A Bizottság véleménye szerint a kabotázsról szóló iránymutatás – amely értelmében a kabotázsművelet vagy több berakodási helyet vagy több kirakodási helyet is érinthet, de nem mindkét típusú helyet – összeegyeztethetetlen ezekkel a rendelkezésekkel, amelyek nem határozták meg a be‑ és kirakodások maximális számát.

11.

2014. szeptember 9‑i levelében a Dán Királyság benyújtotta a felszólító levéllel kapcsolatos észrevételeit.

12.

2015. szeptember 25‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött a Dán Királyságnak. A Bizottság ebben egyebek mellett azt állította, hogy a kabotázsművelet oly módon való meghatározása, amelybe vagy több berakodási hely vagy több kirakodási hely tartozik bele, összeegyeztethetetlen az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjával és 8. cikkének (2) bekezdésével.

13.

2015. november 25‑i levelében a Dán Királyság benyújtotta az indokolással ellátott véleménnyel kapcsolatos észrevételeit.

14.

Mivel a Bizottságot nem győzték meg a Dán Királyság érvei, 2016. október 25‑én megindította a jelen keresetet.

15.

A Bizottság annak megállapítására kéri a Bíróságot, hogy a Dán Királyság nem teljesítette az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjából és 8. cikkéből eredő kötelezettségeit, valamint kéri, hogy a Dán Királyságot kötelezze a költségek viselésére.

16.

A Dán Királyság arra kéri a Bíróságot, hogy utasítsa el a keresetet azon az alapon, hogy nem sértette meg az 1072/2009 rendelet kabotázsra vonatkozó rendelkezéseit. A Dán Királyság továbbá a Bizottság kötelezését kérte a költségek viselésére.

17.

A Bizottság és a Dán Királyság írásbeli észrevételeket nyújtott be. A Dán Királyság és a Bizottság is előadta szóbeli érveit a 2017. október 11‑i tárgyaláson.

18.

A Bizottság szerint a Dán Királyság nem teljesítette az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjából és 8. cikkéből eredő kötelezettségeit, amikor előírta, hogy valamely kabotázsművelet vagy több berakodási helyet vagy több kirakodási helyet érinthet, de nem mindkét típusú helyet.

19.

A Bizottság először is azzal érvel, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése nem határozza meg a berakodási és/vagy kirakodási helyek maximális számát ugyanazon kabotázsművelet során. Ezért valamely művelet bármennyi berakodási és/vagy kirakodási helyet érinthet. Következésképpen a kabotázsról szóló iránymutatás, amely értelmében a kabotázsművelet vagy több berakodási helyet vagy több kirakodási helyet is érinthet, de nem mindkét típusú helyet, új feltétellel egészíti ki az 1072/2009 rendeletben megállapított feltételeket. A szóban forgó rendelet ugyanis a nemzetközi áruszállítást követően végezhető kabotázsműveletek számát korlátozza. A kabotázsművelet berakodási és/vagy kirakodási helyeinek számát nem korlátozza.

20.

Másodszor, a Bizottság arra hivatkozik, hogy az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése kimerítő módon szabályozza kabotázsművelet fogalmát. Következésképpen a tagállamok e tekintetben nem rendelkeznek mérlegelési jogkörrel. A kabotázsművelet fogalma csak egyféleképpen értelmezhető. Ez az értelmezés megtalálható a Bizottság által kérdések és válaszok formájában elfogadott és a Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján elérhető dokumentumban (a továbbiakban: Kérdések és válaszok). ( 10 ) Az említett dokumentum valamennyi tagállam számára kötelező erejű. E tekintetben nincs jelentősége annak, hogy a tagállamok képviselőiből álló közúti szállítási bizottság nem szavazott az említett dokumentumról, mivel annak elfogadásához szavazásra nem volt szükség.

21.

Harmadszor, a Bizottság elismeri, hogy a közúti szállítási bizottság eredetileg úgy vélte, hogy valamely kabotázsművelet csupán „vagy több berakodási helyet vagy több szállítást” érinthet. Azonban ezt az álláspontot a szóban forgó bizottság 2009. november 17‑i ülésén fogadták el, vagyis még mielőtt az 1072/2009 rendelet alkalmazandóvá vált volna. Miután az 1072/2009 rendelet 8. és 9. cikke 2010. május 14‑én alkalmazhatóvá vált, ( 11 ) a kabotázsművelet fogalmát illetően problémák merültek fel. Ezért a kérdést a közúti szállítási bizottság a 2010. október 25‑i ülésén újra megvitatta. A szóban forgó ülésen a tagállamok képviselői között megállapodás született. Arra jutottak, hogy valamely kabotázsművelet „adott esetben több berakodási helyet, több szállítási helyet vagy akár több berakodási és szállítási helyet is magában foglalhat”. A kabotázsművelet fogalmának ezen értelmezését a Bizottság később az említett Kérdések és válaszok dokumentum formájában közzé tette.

22.

Negyedszer, a Bizottság véleménye szerint nem lehet azt állítani, hogy az, ha valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet, összeegyeztethetetlen az 1072/2009 rendelet célkitűzésével, és azzal, hogy a kabotázs ideiglenes jellegű. Ennek oka, hogy ezt az ideiglenes jelleget az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő „hét napon belül három kabotázs” szabály biztosítja.

23.

Ötödször, a Bizottság a Dán Királyság által felhozott érvvel szemben azt állítja, hogy a kabotázsművelet fogalmának a kabotázsról szóló iránymutatásban szereplő értelmezése összeegyeztethetetlen az arányosság elvével. Ha a nem honos fuvarozóknak megtiltják, hogy több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintő kabotázsműveleteket végezzenek, ez indokolatlanul korlátozza a szóban forgó fuvarozóknak a kabotázsműveletek végzésére irányuló lehetőségeit. Ezzel szemben, ha a nem honos fuvarozóknak lehetővé teszik, hogy több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintő kabotázsműveleteket végezzenek, ezzel megelőzhetők az üresjáratok és fokozható a szállítás hatékonysága.

24.

A Dán Királyság előadja, hogy annak előírásával, hogy valamely kabotázsművelet vagy több berakodási helyet, vagy több kirakodási helyet érinthet, de nem mindkét típusú helyet, nem sértette meg az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontját és 8. cikkét.

25.

A Dán Királyság azt állítja, hogy az 1072/2009 rendelet nem szabályozza kimerítő jelleggel a kabotázsműveleteket, mivel az említett rendelet kabotázsra vonatkozó rendelkezései nem egyértelműek. Következésképpen, a tagállamok elfogadhatnak az említett rendelkezések alkalmazására irányuló intézkedéseket, feltéve hogy azok az arányosság elvével összhangban vannak.

26.

A Dán Királyság először is azt állítja, hogy az 1072/2009 rendelet a kabotázsműveletek fogalmát illetően nem egyértelmű. A szóban forgó rendelet nem határozza meg részletesen, hogy valamely kabotázsművelet hány berakodási helyet és/vagy kirakodási helyet érinthet. Ezért nem lehet eldönteni, hogy az említett rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő három műveletre vonatkozó korlátot elérték‑e. Az egyértelműség hiányát még a továbbiak bizonyítják: i. a Bizottság eredetileg ugyanazon a véleményen volt, mint a Dán Királyság, és csak a közúti szállítási bizottság 2010. október 25‑i ülésén változtatta meg az álláspontját; ii. a Bizottság egy 2014. évi jelentésben ( 12 ) elismerte, hogy a kabotázsnak az 1072/2009 rendeletben meghatározott fogalma nem egyértelmű, és módosítani kell; és iii. a tagállamok a fogalmat eltérően értelmezik.

27.

Másodszor, a Dán Királyság azt állítja, hogy a kabotázsról szóló iránymutatás az 1072/2009 rendelet által elérni kívánt célkitűzés megvalósítása szempontjából megfelelő. A szóban forgó rendelet célkitűzése, hogy megakadályozza, hogy a nem honos fuvarozók a fogadó tagállamban állandó kabotázst végezzenek. Amennyiben a kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érinthetne, sok út egyetlen kabotázsműveletnek lenne tekinthető. Az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő három műveletre vonatkozó korlát értelmét vesztené. A kabotázs már nem lenne „ideiglenes”, amint azt a szóban forgó rendelet 2. cikkének 6. pontja előírja.

28.

Harmadszor, a Dán Királyság azt állítja, hogy a kabotázsról szóló iránymutatás nem haladja meg az 1072/2009 rendelet célkitűzésének eléréséhez szükséges mértéket. Különösen nem írja elő, hogy a kabotázsművelet egyetlen berakodási helyet és egyetlen kirakodási helyet érintsen. Ezenfelül a dán jog nem korlátozza a feladók és megbízók számát. Következésképpen a kabotázsról szóló iránymutatás összeegyeztethető az arányosság elvével.

29.

Először is kifejtem, hogy az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy valamely kabotázsművelet érinthet‑e több berakodási helyet és több kirakodási helyet. Ezt követően megvizsgálom, hogy az említett rendelkezések mérlegelési jogkört biztosítanak‑e a tagállamoknak, hogy végrehajtásukra intézkedéseket fogadjanak el. Mivel véleményem szerint igen, ezt követően megvizsgálom a kabotázsról szóló iránymutatás arányosságát. Végezetül foglalkozom a Bizottság által a honlapján közzétett Kérdések és válaszok dokumentum jogi erejével, amely dokumentum meghatározza a kabotázsművelet fogalmának a Bizottság szerinti értelmezését.

30.

Megjegyzem, hogy az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja nem említ berakodási és kirakodási helyet. A rendelkezés pusztán a kabotázsműveletek „ideiglenes” jellegét hangsúlyozza.

31.

Az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése sem említ berakodási és kirakodási helyet. Ez a rendelkezés azt mondja ki, hogy valamely nemzetközi áruszállítást követő hét napon belül legfeljebb három kabotázsművelet végezhető. ( 13 ) Igaz, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy valamely kabotázsművelet több kirakodási helyet is érinthet. A szóban forgó rendelkezés első albekezdésének utolsó mondata szerint ugyanis a „[…] kabotázsművelet utolsó árukirakodásának hét nappal a fogadó tagállamba irányuló nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után meg kell történnie”. ( 14 ) Ugyanakkor az említett rendelet 8. cikkének (2) bekezdése nem határozza meg, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet is érinthet‑e. Következésképpen a szóban forgó rendelkezés nem határozza meg, hogy valamely művelet érinthet‑e több berakodási helyet és több kirakodási helyet is.

32.

Más szavakkal: az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése egyszerűen nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet‑e.

33.

Ezzel szemben a kabotázsról szóló iránymutatás egyértelműen azt állítja, hogy „valamely művelet több berakodási pontot vagy több szállítást is magában foglalhat” ( 15 ), megakadályozva ezzel, hogy a kabotázsműveletek több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érintsenek. A Dán Királyság a kabotázsról szóló iránymutatás elfogadásával egyértelműen foglalkozott a kérdéssel, és eldöntötte azt.

34.

Következésképpen meg kell határozni, hogy az 1072/2009 rendelet biztosított‑e mérlegelési jogkört a Dán Királyságnak, hogy a kabotázsról szóló iránymutatást elfogadja annak érdekében, hogy a kabotázsműveletek fogalmát, valamint a szóban forgó rendelet 2. cikkének 6. pontjában és 8. cikkének (2) bekezdésében meghatározott „hét napon belül három kabotázs” szabályt pontosítsa.

35.

Hangsúlyozom, hogy az az uniós jogi aktus, amelynek rendelkezéseit a Dán Királyság állítólag megsértette, rendelet, nem pedig irányelv.

36.

Az irányelvvel ellentétben a rendelet az EUMSZ 288. cikk második bekezdése értelmében teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Következésképpen a tagállamok nem fogadhatnak el olyan nemzeti intézkedéseket, amelyek valamely rendelet szövegét megismétlik. ( 16 ) Hasonlóképpen nem fogadhatnak el olyan nemzeti intézkedéseket, amelyek valamely rendelet ( 17 ) vagy rendelkezései hatályának módosítására irányulnak.

37.

Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a tagállamok ne fogadhatnának el intézkedéseket valamely rendelet alkalmazására vonatkozóan. Ennek oka, hogy a rendeletek egyes rendelkezései szükségessé tehetik, hogy végrehajtásuk érdekében a tagállamok intézkedéseket fogadjanak el. ( 18 ) Más szavakkal: előfordulhat, hogy a rendeletek nem szabályozzák kimerítő jelleggel a kérdést és mérlegelési jogkörrel ruházhatják fel a tagállamokat, hogy a végrehajtásukhoz szükséges intézkedéseket elfogadják. ( 19 )

38.

Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a tagállamok valamely rendelet végrehajtása érdekében intézkedéseket fogadhatnak el, ha azok nem akadályozzák annak közvetlen alkalmazását; azok nem rejtik el annak uniós jogi jellegét; a rendelet rendelkezései keretei között maradva a rendelet által biztosított mérlegelési jogkör gyakorlását képezik. ( 20 )

39.

Az érintett rendelet releváns rendelkezéseire tekintettel lehet meghatározni, hogy e rendelkezések – a rendelet célkitűzésének fényében értelmezve – megtiltják, kötelezővé vagy lehetővé teszik‑e a tagállamok számára, hogy bizonyos végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el, és különösen az utóbbi esetben, hogy az érintett intézkedés az egyes tagállamok tekintetében elismert mérlegelési mozgástérbe illeszkedik‑e. ( 21 )

40.

Jelen ügyben sem az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja, sem pedig 8. cikkének (2) bekezdése nem hivatkozik a nemzeti jogra. E rendelkezések egyike sem hatalmazza fel kifejezetten a tagállamokat, hogy intézkedéseket fogadjanak el a kabotázsművelet fogalmára vagy a „hét napon belül három kabotázs” szabály meghatározására vonatkozóan. Ahogyan az 1072/2009 rendelet egyik rendelkezése sem teszi. ( 22 )

41.

Ugyanakkor a tagállamok elfogadhatnak a rendeletek végrehajtására vonatkozó intézkedéseket akkor is, ha erre nem hatalmazzák fel őket kifejezetten. ( 23 )

42.

Például az 1/2005/EK tanácsi rendelet ( 24 ) 3. cikke második albekezdése kimondja, hogy az állatok szállítása során teljesítendő egyik feltétel „az állatok számára elegendő, a méretüknek és a tervezett szállításnak megfelelő alapterület és magasság biztosítása”. Ugyanakkor a sertések közúti szállítását illetően az 1/2005 rendelet nem tartalmaz számszerűsített előírásokat az állatok szállítására szolgáló belső rekeszek magasságára. Nem is hatalmazza fel kifejezetten a tagállamokat ilyen követelmények meghatározására. Ennek ellenére a Bíróság megállapította, hogy a tagállamok a sertésszállításra használt belső rekeszek magassága tekintetében számszerűsített előírásokat megállapító végrehajtási intézkedéseket fogadhatnak el. ( 25 )

43.

Hasonlóképpen, a 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet ( 26 ) 5. cikke felsorolja azokat a szankciókat, amelyeket az uniós jogi rendelkezéseknek az uniós költségvetésben kárt okozó megsértése „vonhat” maga után. ( 27 ) A 2988/95 rendelet 7. cikke kimondja, hogy ezek a szankciók azokkal a személyekkel szemben alkalmazhatók, akik vagy amelyek részt vettek szabálytalanság elkövetésében, vagy felelősséggel tartoznak a szabálytalanságért, illetve biztosítaniuk kell, hogy azt ne kövessék el. Ugyanakkor a 2988/95 rendelet nem határozza meg, hogy milyen helyzetben, vagy kikkel szemben alkalmazandók az 5. cikkben felsorolt szankciók. Nem is hatalmazza fel kifejezetten a tagállamokat e tekintetben rendelkezések elfogadására. ( 28 ) Ennek ellenére a Bíróság megállapította, hogy a tagállamok ezen a területen elfogadhatnak, sőt, kötelesek elfogadni rendelkezéseket. ( 29 )

44.

Hangsúlyoznom kell, hogy amint azt a Dán Királyság is állította, az, hogy valamely rendelet rendelkezése általánosan vagy pontatlanul van meghatározva, azt jelzi, hogy nemzeti intézkedések elfogadására van szükség. Amint azt a Bíróság a Zerbone ítéletben megállapította, „értelmezési nehézség esetén a nemzeti közigazgatás elfogadhat részletes szabályokat valamely [uniós] rendelet alkalmazására, eközben a felmerült kétségeket is tisztázhatja”. ( 30 ) A Danske Svineproducenter ítéletben a Bíróság elismerte, hogy a tagállamok bizonyos fokú mérlegelési jogkörrel rendelkeznek annak érdekében, hogy számszerűsített előírásokat állapítsanak meg a sertések közúti szállítására szolgáló belső rekeszek magasságának meghatározására, mivel az alkalmazandó rendelet „nem írta elő pontosan” az ilyen rekeszek magasságát, vagyis nem határozta meg maga a számszerűsített előírásokat. ( 31 ) Hasonlóképpen az SGS Belgium ítéletben a Bíróság elismerte, hogy a tagállamok jogában áll a szankciók meghatározására szolgáló végrehajtási intézkedések elfogadása, mivel a 2988/95 rendelet releváns rendelkezései csupán „általános szabályok” voltak, és „nem [határozták] meg pontosan, hogy [az 5. cikkben] felsorolt szankciók közül melyiket kell alkalmazni […], és azt sem, hogy a gazdasági szereplők mely kategóriájára kell ilyen esetben ilyen szankciót alkalmazni”. ( 32 )

45.

Jelen ügyben úgy vélem, hogy az alábbi indokok alapján az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése szükségessé teszi, hogy nemzeti intézkedések elfogadását, még akkor is, ha ilyen intézkedések elfogadását kifejezetten nem írják elő.

46.

Először is, annak érdekében, hogy meg lehessen győződni arról, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő, a három műveletre vonatkozó korlátozást kimerítették‑e, el kell dönteni, hogy egy több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintő utazás egyetlen kabotázsműveletnek minősül‑e, kettőnek, vagy esetleg többnek. Ha a tagállamok ezt a pontosítást nem teszik meg, a három műveletre vonatkozó korlátozás nem alkalmazható.

47.

Másodszor, az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja a kabotázsműveletet általános fogalmakkal írja le, és pusztán azt mondja ki, hogy ezek olyan „belföldi fuvarozási” műveletek, amelyeket „ideiglenes alapon” végeznek. A fenti 44. pontban említetteknek megfelelően az, hogy valamely rendelkezés pontatlanul van meghatározva, jelzi, hogy nemzeti intézkedések elfogadására van szükség.

48.

Harmadszor, az, hogy a kabotázsművelet fogalmát a tagállamok különbözőképpen értelmezik, ( 33 ) azt mutatja, hogy a szabályozás nem egyértelmű és az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése pontatlan.

49.

Egyes tagállamok, mint Hollandia ( 34 ) és Svédország ( 35 ), egyetértenek a Bizottsággal abban, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet. Más tagállamok, mint Dánia, vagy egészen a közelmúltig Finnország, úgy vélik, hogy valamely művelet nem érinthet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is. ( 36 ) Bizonyos nemzeti jogszabályok értelmében ez utóbbi álláspont alól vannak kivételek, amikor is egyetlen teherszállítási szerződés ír elő több berakodási helyet és kirakodási helyet, vagy ha a különböző helyszínekről való begyűjtést és/vagy különböző helyszínekre történő szállítást ugyanazon megbízó számára és/vagy ugyanazon címzett részére végzik. ( 37 ) Meg kell még említenem az Egyesült Királyság hatóságainak álláspontját is, amely szerint annak érdekében, hogy a több begyűjtési hely és több szállítás esetén is meg lehessen határozni a műveletek számát, „a begyűjtések vagy a szállítások száma közül az alacsonyabbat kell alapul venni”. ( 38 )

50.

Negyedszer, maga a Bizottság is elismerte az uniós közúti szállítási piac helyzetéről szóló jelentésben, hogy a kabotázsművelet fogalmát módosítani kell, amikor azt állította, hogy „[az 1072/2009 rendelet] felülvizsgálat[a] a rendeletek vitatott fogalmait lenne hivatott pontosítani, […] valamint a kabotázsnak a[…] meghatározását”. ( 39 )

51.

Következésképpen nem értem, hogy a Dán Királyságot miért lehetne bírálni amiatt, hogy nemzeti intézkedéseket fogadott el az 1072/2009 rendelet 2. cikke 6. pontjának és 8. cikke (2) bekezdésének végrehajtására.

52.

Végezetül hangsúlyozni kell, hogy a fenti következtetést nem vonja kétségbe az, hogy 2017‑ben a Bizottság javasolta a kabotázsművelet fogalmának oly módon való módosítását, hogy az meghatározza, hogy valamely művelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet. ( 40 )

53.

A 2017. évi bizottsági javaslat 2. cikkének 2. pontja értelmében ugyanis az 1072/2009 rendelet 2. cikke 6. pontjának helyébe a következő szöveg lép: „6. »kabotázsművelet«: a fogadó tagállamban díjazás ellenében ideiglenes alapon végzett belföldi fuvarozás, amely magában foglalja a fuvarozást az áruk egy vagy több berakodási ponton való begyűjtésétől egy vagy több rendeltetési pontra történő kézbesítéséig, a fuvarlevélben meghatározottak szerint”. ( 41 )

54.

Az, hogy a Bizottság az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontját úgy javasolja módosítani, hogy az meghatározza, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érinthet, nem jelenti azt, hogy a módosítás előtt vagy annak hiányában a tagállamok nem engedélyezhetik, hogy valamely művelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintsen. Azt sem jelenti, hogy e módosítás előtt vagy annak hiányában a tagállamok kötelesek engedélyezni, hogy valamely művelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintsen. Tulajdonképpen, ahogy már kifejtettem, az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja jelenlegi változatában egyszerűen nem foglalkozik a kérdéssel. A 2017. évi bizottsági javaslat az egyik lehetséges értelmezés mellett dönt. Ez a javaslat semmit változtat azon, hogy a kabotázsművelet jelenlegi meghatározása nagyon általánosan van megfogalmazva, és így a tagállamok mérlegelhetik, hogy egyik vagy másik értelmezést választják‑e.

55.

Azt is hangsúlyoznom kell, hogy 2017‑ben a Bizottság azt is javasolta, hogy a „hét napon belül három kabotázs” szabályt helyezzék hatályon kívül. Miközben a nem honos fuvarozók jelenleg a nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után hét nappal három kabotázsműveletet végezhetnek, a 2017. évi bizottsági javaslat értelmében a nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után egy rövidebb időszakon, méghozzá öt napon belül korlátlan számú műveletet végezhetnek. ( 42 )

56.

Ha az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése a Bizottság által javasolt módon módosulna, akkor többé már nem lenne szükség a kabotázsműveletek számolására, mivel a referencia‑időszakon belül elvégezhető műveletek száma nem lenne többé korlátozva. Ezért értelmét vesztené az a kérdés, hogy valamely művelet érinthet‑e több berakodási helyet és több kirakodási helyet, az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjára vonatkozó módosításnak pedig nem lenne jelentősége.

57.

Mindenesetre megjegyzem, hogy a 2017. évi bizottsági javaslat jelenleg vita tárgyát képezi és több tagállam is kifejezte egyet nem értését. ( 43 ) Jelen indítvány készítésének idején már csak a Bizottság véli úgy, hogy az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontját a fentieknek megfelelően kell módosítani.

58.

Következésképpen az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjának módosítására irányuló 2017. évi bizottsági javaslatból nem vonható le olyan következtetés, hogy a meghatározás szerint valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érinthet.

59.

Következtetésem szerint az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése mérlegelési jogkörrel ruházza fel a tagállamokat, hogy a kabotázsművelet fogalmának egyértelművé tételét szolgáló végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el.

60.

Ugyanakkor a tagállamok által az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése végrehajtása céljából elfogadott intézkedéseknek összhangban kell állniuk az általános uniós jogi elvekkel, különösen az arányosság elvével. ( 44 )

61.

Ez az elv, amely különösen a tagállamok jogalkotó és szabályozó hatóságait köti az Uniós jog alkalmazása során, megköveteli, hogy a valamely rendelkezéssel végrehajtott intézkedések alkalmasak legyenek a kitűzött cél megvalósítására, valamint hogy ne haladják meg az e cél megvalósításához szükséges mértéket. ( 45 )

62.

Véleményem szerint a kabotázsról szóló iránymutatás összeegyeztethető az arányosság elvével.

63.

Először is, az 1072/2009 rendelet által a kabotázst illetően elérni kívánt célkitűzés megvalósítása szempontjából megfelelő.

64.

Az 1072/2009 rendelet által a kabotázst illetően elérni kívánt célkitűzés egy „átmeneti […] szabályozás” létrehozása. ( 46 ) A „[kabotázs] további megnyitása” és a fokozott liberalizációra csak „adott esetben” kerülhet sor, figyelembe véve „az ellenőrzések hatékonyságát és a szakmai foglalkoztatási feltételek alakulását, a szabályok harmonizálását többek között a végrehajtás és az úthasználati díjak, valamint a szociális és biztonsági jogalkotás területén”. ( 47 ) E tekintetben az 1072/2009 rendelet 17. cikkének (3) bekezdése megbízza a Bizottságot, hogy értékelje, „a szabályok összehangolása olyan mértékben haladt‑e, hogy előirányozható a belföldi közúti szállítási piacok – a kabotázst is beleértve – további megnyitása”. ( 48 )

65.

Más szavakkal: az 1072/2009 rendelet által a kabotázst illetően elérni kívánt célkitűzés nem a nemzeti piacok megnyitása a nem honos fuvarozók előtt. Ez az oka annak, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése szerint a kabotázs kizárólag nemzetközi fuvarozást követően engedélyezett, és három műveletre korlátozódik, amelyeknek hét nappal a fogadó tagállamba irányuló nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után meg kell történniük. E tekintetben megjegyzem, hogy a később 1072/2009 rendeletként elfogadott javaslat előkészítése során a Bizottság megfontolta és elvetette azt a lehetőséget, hogy a nem honos fuvarozók egy egy hónapos időszakon belül korlátlan számú kabotázsműveletet végezhessenek. ( 49 ) Ez az oka annak is, hogy az 1072/2009 rendelet (13) preambulumbekezdése és 2. cikkének 6. pontja hangsúlyozza a kabotázs „ideiglenes” jellegét, a rendelet (15) preambulumbekezdése pedig kiemeli, hogy a kabotázs nem lehet „állandó” vagy „folyamatos”.

66.

Ha lehetővé válna a nem honos fuvarozók számára, hogy három kabotázsműveletet végezhessenek korlátlan számú berakodási helyet és korlátlan számú kirakodási helyet érintve, azzal az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő három műveletre vonatkozó korlátozás értelmét vesztené. Például egy nem honos fuvarozó berakodik A pontban, néhány árut kirakod B pontban, más árukat berakodik C pontban, más árukat kirakod D pontban, berakod más árukat E pontban, azután kirakodja az összes árut F pontban, és még mindig csak egy kabotázsműveletet végzett. A kabotázs „ideiglenes jellege” így csak a hétnapos korlátozáson keresztül lenne biztosítható.

67.

Hangsúlyozom, hogy – a 65. pontban kifejtetteknek megfelelően – azt a lehetőséget, amely szerint egy bizonyos időszakon (egy hónapon, nem pedig hét napon) belül korlátlan számú kabotázsművelet végezhető, a Bizottság az 1072/2009 rendeletként elfogadott javaslatában elvetette. Ezt a lehetőséget (egy rövidebb, ötnapos időszakra vonatkozóan) csak a közelmúltban terjesztette elő a 2017. évi bizottsági javaslatban. ( 50 )

68.

Ezért számomra úgy tűnik, ha lehetővé válna a nem honos fuvarozók számára, hogy három kabotázsműveletet végezhessenek korlátlan számú berakodási helyet és korlátlan számú kirakodási helyet érintve, az ellentétes lenne a kabotázsnak az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjában előírt „ideiglenes” jellegével, a 8. cikk (2) bekezdésében megállapított három műveletre való korlátozással, valamint az 1072/2009 rendeletnek a kabotázsra vonatkozó célkitűzésével.

69.

Ezzel szemben az, ha a nem honos fuvarozóknak megtiltják, hogy több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintő kabotázsműveleteket végezzenek, a kabotázs ideiglenes jellegének biztosítására és a kabotázs piacának korlátozott liberalizálására irányul.

70.

Ezért a kabotázsról szóló iránymutatás az 1072/2009 rendelet által a kabotázst illetően elérni kívánt célkitűzés megvalósítása szempontjából megfelelő.

71.

Másodszor, a kabotázsról szóló iránymutatás nem haladja meg az említett célkitűzésének eléréséhez szükséges mértéket.

72.

Ennek oka, hogy amint azt a Dán Királyság is állította, a kabotázsról szóló iránymutatás nem tiltja meg azokat a műveleteket, amelyek több berakodási helyet és egy kirakodási helyet, vagy egy berakodási helyet és több kirakodási helyet érintenek. Egyedül azokat a műveleteket tiltja, amelyek több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintenek. Ennek szintén az az oka, hogy a Dán Királyság szerint a kabotázsról szóló iránymutatás nem korlátozza a feladók vagy megbízók számát.

73.

Következtetésem szerint a Dán Királyság mérlegelési joggal rendelkezett a kabotázsról szóló iránymutatás elfogadására, ez az iránymutatás összeegyeztethető az arányosság elvével, és ennek következtében a Dán Királyság annak elfogadásával nem sértette meg az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjából és 8. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.

74.

Ezt a következtetést nem vonja kétségbe, hogy a Bizottság fogadta el a Kérdések és Válaszok dokumentumot, ( 51 ) amelyet a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság honlapján tett közzé, és amely kimondja, hogy „valamely kabotázsművelet adott esetben több berakodási helyet, több szállítási helyet vagy akár több berakodási és szállítási helyet is magában foglalhat”. ( 52 )

75.

E tekintetben a Bizottság azzal érvel, hogy a kabotázsművelet fogalmának a Kérdések és válaszok dokumentumban megadott értelmezése kötelező a tagállamokra nézve, mivel azt a tagállamok képviselői a közúti szállítási bizottság 2010. október 25‑i ülésén megvitatták és elfogadták, és mivel azt a Bizottság honlapján közzétették. ( 53 )

76.

Ez az érv véleményem szerint nem elfogadható. A Kérdések és válaszok dokumentum az alábbi okokból nem tekinthető a tagállamokra nézve kötelező érvényűnek.

77.

Először is megjegyzem, hogy habár – amint azt a Bizottság állítja – a Kérdések és válaszok dokumentumot a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján közzétették, a Hivatalos Lapban nem tették közzé.

78.

Másodszor hangsúlyozom, hogy szemben azzal, amit a Bizottság állít, a tagállamok képviselői nem fogadták el közösen a kabotázsművelet fogalmának azon értelmezését, amely a Kérdések és válaszok dokumentumban szerepel.

79.

E tekintetben ki kell emelni, hogy sem az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja, sem pedig 8. cikkének (2) bekezdése nem hatalmazza fel a Bizottságot arra, hogy olyan aktust fogadjon el, amely pontosítja a kabotázsművelet fogalmát vagy a „hét napon belül három kabotázs” szabályt. Ahogy a rendelet egyik rendelkezése sem.

80.

Ezzel szemben az 1072/2009 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése előírja, hogy a Bizottság a fuvarozóknak adott uniós engedély érvényességi idejét a műszaki fejlődéshez „igazítja”. Hasonlóképpen, az 1072/2009 rendelet 4. cikkének (4) pontja és 5. cikkének (4) pontja kimondja, hogy a Bizottság az említett rendelet I. és II., illetve III. mellékletét a műszaki fejlődéshez „igazítja”. ( 54 )Az 1072/2009 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése, 4. cikke (4) bekezdésének második albekezdése és 5. cikkének (4) bekezdése mind azt írják elő, hogy a Bizottságnak – amikor a szóban forgó elemeket a műszaki fejlődéshez „igazítja” – az e rendelet 15. cikkének (2) bekezdésében említett ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárásnak megfelelően kell eljárnia. Az említett eljárás értelmében, amelyet a 2006/512/EK tanácsi határozattal ( 55 ) módosított 1999/468/EK tanácsi határozat ( 56 ) 5a. cikkének (1)–(4) bekezdése határoz meg, az adott bizottságnak – jelen esetben a közúti szállítási bizottságnak – a szavazatára ( 57 ) van szükség.

81.

Mivel az 1072/2009 rendelet egyik rendelkezése sem hatalmazza fel a Bizottságot arra, hogy olyan aktust fogadjon el, amely pontosítja a kabotázsművelet fogalmát vagy a „hét napon belül három kabotázs” szabályt, az említett rendelet egyik rendelkezése sem írja elő, hogy a szóban forgó aktusokat a közúti szállítási bizottságban szavazásra bocsássák. Kétség sem férhet hozzá, hogy az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás vagy bármely más eljárás, amely szerint valamely bizottság szavazatára van szükség, ( 58 ) nem vonatkozik a Kérdések és válaszok dokumentum elfogadására. Ezt a Bizottság írásbeli észrevételeiben maga is elismerte. ( 59 )

82.

Ezenfelül a közúti szállítási bizottság eljárási szabályzata ( 60 ) 2. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy az egyes ülésekhez készült napirendben „meg kell különböztetni” egyfelől „azon intézkedések tervezetét, [amelyeket] a bizottságnak véleményeznie kell az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárással összhangban”, másfelől „az olyan egyéb kérdéseket, amelyek információkérés vagy egyszerű eszmecsere céljából kerülnek a bizottság elé”.

83.

Az iratokból kiderül, hogy a kabotázsművelet fogalmának értelmezése a közúti szállítási bizottság két ülésének napirendjén szerepelt. Ezeket az üléseket 2009. november 17‑én és 2010. október 25‑én tartották. Az egyes üléseken a kérdést csupán megvitatták. ( 61 ) Szavazásra nem került sor. ( 62 ) Ez arra utal, ahogyan azt a tárgyaláson a Dán Királyság állította, hogy a kérdés a közúti szállítási bizottság eljárási szabályzata 2. cikkének (2) bekezdésében említett „egyéb kérdések” egyike volt, amelyek „információkérés vagy egyszerű eszmecsere céljából kerülnek a bizottság elé”.

84.

Következésképpen, a kabotázsművelet fogalmának a Kérdések és válaszok dokumentumban szereplő meghatározása, amelyet a tagállamok többsége korántsem fogadott el, nem több, mint az említett fogalom Bizottság szerinti értelmezése.

85.

Megjegyzem továbbá, hogy ha az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárást kellett volna alkalmazni, az, hogy a közúti szállítási bizottság megszavazza a kabotázsművelet fogalmának a Bizottság szerinti értelmezését, önmagában nem tette volna azt az értelmezést a tagállamokra nézve kötelezővé. Ennek oka, hogy a 2006/512 határozattal módosított 1999/468 határozat 5a. cikkének (3) bekezdése értelmében ennek érdekében további lépéseket kell tenni. ( 63 )

86.

Harmadszor, hangsúlyozom, hogy a 2017. évi javaslat hatásvizsgálatában a Bizottság maga ismerte el, hogy a Kérdések és válaszok dokumentum „jogilag nem kötelező érvényű”. ( 64 ) Ezt a Bizottság képviselői a szóbeli tárgyaláson megismételték. ( 65 )

87.

Következésképpen a Kérdések és válaszok dokumentum véleményem szerint nem tekinthető a tagállamokra nézve kötelező erejűnek.

88.

Ebből következik, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy a Dán Királyság nem teljesítette az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjából és 8. cikkéből eredő kötelezettségeit.

89.

A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon: