1.

Magától értetődő, hogy különös titoktartási és biztonsági követelmények betartása mellett kell előállítani az olyan okmányokat, mint a biometrikus útlevelek, személyi igazolványok, vezetői engedélyek és tartózkodási engedélyek. Az ilyen dokumentumok kiállítása ugyanis alapvető állami feladatkörök gyakorlását jeleníti meg. Nem alábecsülendő a mindennapi alkalmazásuk és a valódiságukba és szabályosságukba vetett közbizalom jelentősége. Következésképpen az ellátás biztonsága, a hamisítás elleni védelem, valamint ezen dokumentumok és az előállításukkal összefüggésben kezelendő adatok felelős kezelése kiemelt elsőbbséget élvez, és hatékonyan meg kell tudni előzni a visszaéléseket. ( 2 )

2.

Azt azonban a Bíróságnak kell tisztáznia a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban, hogy ezek a megfontolások igazolják‑e, hogy közbeszerzési eljárás nélkül, kizárólag egyetlen meghatározott, különösen megbízhatónak tartott vállalkozásra bízzák az ilyen dokumentumok előállítását.

3.

A Bizottság konkrétan azt rója fel az Osztrák Köztársaságnak, hogy figyelmen kívül hagyja a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós jogi előírásokat, amikor kizárólag az – egykor állami, ma privatizált – Österreichische Staatsdruckerei GmbH részére tartja fenn a biztonsági szempontból jelentőséggel bíró dokumentumok előállítását.

4.

A jelen jogvita a szóban forgó ügyön túlmutatva azért is bír további jelentőséggel, mert a Bíróság ismételten rávilágít a tagállamokat megillető azon mozgástérre, hogy az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésében szereplő alapvető nemzeti biztonsági érdekeikre hivatkozva eltérhetnek az uniós jogtól. Aligha lehetne aktuálisabb ez az ügy ilyen időkben, amikor mindenhol a nemzetközi terrorizmus és a szervezett bűnözés által keltett fenyegetésre, és ugyanakkor a bevándorlási hullám hatékony ellenőrzésének kérdésére is összpontosít a közérdek.

5.

A jelen ügy uniós jogi hátterét egyrészt az EUMSZ 49., EUMSZ 56. cikk és az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontja (korábban EK 43., EK 49. cikk és az EK 296. cikk (1) bekezdésének a) pontja) szerinti elsődleges jogi rendelkezések képezik, másrészt néhány másodlagos jogi rendelkezés a 92/50/EGK irányelvből ( 3 ) és 2004/18/EK irányelvből ( 4 ), amelyek közül az elsőként említett irányelv a 2006. január 31‑ig tartó időszakban, az utóbbi pedig az azt követő időszakban releváns.

6.

A „kiadói és nyomdai szolgáltatások, eseti vagy szerződéses alapon” tárgyú szolgáltatásra irányuló közbeszerzési szerződések tekintetében a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv egyaránt főszabályként írja elő az uniós jogi előírások szerinti közbeszerzési eljárás lefolytatását. Ez következik a 92/50 irányelv IA. mellékletének 15. pontjával összefüggésben értelmezett 3. cikkének (1) bekezdéséből, 11. cikkének (1) bekezdéséből, 8. cikkéből és 15. cikkének (2) bekezdéséből, illetve a 2004/18 irányelv IIA. mellékletének 15. pontjával összefüggésben értelmezett 20. cikkéből.

7.

Mindazonáltal a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv is kiveszi hatálya alól a titkos szerződéseket és a különleges biztonsági intézkedéseket igénylő szerződéseket.

A 92/50 irányelv esetében ez a következőképpen megfogalmazott 4. cikkének (2) bekezdéséből fakad:

„Ez az irányelv nem alkalmazható arra a szolgáltatásra, amelyet titkosnak nyilvánítottak, vagy az érintett tagállamban hatályos törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően különleges biztonsági intézkedések mellett kell teljesíteni, vagy ha az adott állam alapvető biztonsági érdekeinek védelme ezt követeli.”

A 2004/18 irányelv 14. cikkében lényegében azonos előírás szerepel:

„Ez az irányelv nem alkalmazható olyan közbeszerzési szerződésre, amelyet titkosnak nyilvánítanak, illetve amelynek teljesítését az érintett tagállamban hatályos törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések szerint különleges biztonsági intézkedéseknek kell kísérniük, illetve amely esetében az adott tagállam alapvető érdekeinek védelme ezt igényli.”

8.

A szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések uniós jogi odaítélési eljárásai alóli ezen kivétel hátterét a 92/50 irányelv tizennegyedik preambulumbekezdése említi először:

„mivel a szolgáltatások területén ugyanazokat az eltéréseket kell alkalmazni, mint amelyeket a 71/305/EGK és a 77/62/EGK irányelv alkalmaz az állambiztonságra vagy ‑titkokra, valamint az egyéb közbeszerzési szabályok elsőbbségére vonatkozóan, mint pl. a nemzetközi megállapodásokból eredő, csapatok állomásoztatására vagy a nemzetközi szervezetek rendelkezéseire vonatkozó szabályokra.”

9.

A 2004/18 irányelv (22) preambulumbekezdése a következőképpen tartalmazza a nemzetbiztonsági vagy államtitokkal kapcsolatos ezen kivételt:

„Rendelkezni kell azokról az esetekről, amelyekben nemzetbiztonsági vagy államtitokkal kapcsolatos okból, vagy azért, mert csapatok állomásoztatására vonatkozó nemzetközi megállapodásokból származó, vagy nemzetközi szervezetekre érvényes, különleges szerződés‑odaítélési szabályok alkalmazandók, el lehet tekinteni az eljárások összehangolására vonatkozó intézkedések alkalmazásától.”

10.

Kiegészítésképpen utalni kell a 2004/18 irányelv 10. cikkére, amelyet a 2009/81/EK irányelv ( 5 ) a következőképpen módosított a „honvédelem és a biztonság területén [odaítélt szerződések]” tekintetében:

„A Szerződés 296. cikkére is figyelemmel a honvédelem és a biztonság területén odaítélt közbeszerzési szerződésekre a […] 2009/81/EK […] irányelv hatálya alá tartozó szerződések kivételével ezt az irányelvet kell alkalmazni.

Ez az irányelv a 2009/81/EK irányelv hatálya alá az említett irányelv 8., 12. és 13. cikke alapján nem tartozó szerződésekre nem alkalmazható.”

11.

A 2009/81 irányelv „Különleges kizárások” címet viselő 13. cikkének a) pontja szerint az irányelv végül nem alkalmazandó „azokra a szerződésekre, amelyek esetében az ezen irányelv szabályainak alkalmazása olyan információk átadására kötelezné a tagállamot, amelyek felfedése ellentétes a tagállam biztonságához fűződő alapvető érdekeivel”.

12.

A 72. cikkének (1) bekezdése szerint 2011. augusztus 21‑én lejárt a 2009/81 irányelv átültetésére előírt határidő.

13.

Kifejezetten az útlevelek és a személyi igazolványok tekintetében utalni kell ezen túlmenően a 2252/2004 rendeletre. ( 6 ) A rendelet tárgya tekintetében először érdemes annak (4) preambulumbekezdésére pillantani, amely a következő megfontolásokat tartalmazza:

„Ez a rendelet a tagállamok útlevelei és úti okmányai biztonsági jellemzőinek – beleértve a biometrikus azonosítókat is – összehangolására korlátozódik. Az okmányok tárolóelemében található adatokhoz való hozzáférésre felhatalmazott hatóságok és szervek kijelölése a nemzeti jogszabályok szerint történik, a közösségi jog, az európai uniós jog, valamint a nemzetközi megállapodások vonatkozó rendelkezéseire is tekintettel.”

14.

A 2252/2004 rendelet 3. cikke ezt követően a következőkről rendelkezik:

„(1)   Az 5. cikk (2) bekezdésében említett eljárással[ ( 7 )] összhangban a 2. cikkben említett előírások[ ( 8 )] titkosnak nyilváníthatók, és nem hozhatók nyilvánosságra. Ebben az esetben ezek csak a tagállamok által kijelölt, a nyomtatásért felelős szervek, valamint a tagállamok vagy a Bizottság által megfelelően felhatalmazott személyek számára hozzáférhetők.

(2)   Valamennyi tagállamnak ki kell jelölnie egy, az útlevelek és úti okmányok nyomtatásáért felelős szervet. E szerv nevét közölni kell a Bizottsággal és a többi tagállammal. E feladat ellátására két vagy több tagállam ugyanazt a szervet is kijelölheti. Valamennyi tagállam jogosult az általa kijelölt szerv megváltoztatására. Erről tájékoztatnia kell a Bizottságot és a többi tagállamot.”

15.

Az Österreichische Staatsdruckerei ( 9 ) magánjogi jelleggel, korlátolt felelősségű társaságként (Gesellschaft mit beschränkter Haftung, GmbH) szerveződött. E társaság egyedüli tagja az Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, amelynek részvényeit a tőzsdén jegyzik, és magánszemélyek a tulajdonosok.

16.

A 2014. szeptember 12‑én Ausztriában érvényes ténybeli és jogi helyzet ( 10 ) szerint a Staatsdruckerei feladata a chippel ellátott útlevelek, sürgősségi útlevelek, tartózkodási engedélyek, személyi igazolványok, kártyaformátumú vezetői engedélyek, kártyaformátumú gépjárműengedélyek és pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek előállítása.

17.

A Staatsdruckereigesetz 1996 (a Staatsdruckereiról szóló 1996. évi törvény) ( 11 ) 1a. §‑ának második mondata és 2. §‑a (2) bekezdésének 1. pontja szerint a Staatsdruckerei feladata különösen „a szövetségi közigazgatási szervek számára készülő azon nyomtatványok (biztonságos nyomtatvány) előállítása, amelyek előállítása során titoktartási, illetve biztonsági előírások betartása kötelező”. A Staatsdruckereigesetz 1996 2. §‑ának (3) bekezdésében szerepel továbbá, hogy a szövetségi intézmények „kizárólag a [Staatsdruckereit] bízhatják meg” a hivatkozott nyomtatványok előállításával. ( 12 )

18.

A Staatsdruckereigesetz 1996 „Biztonságos nyomtatványok felügyelete” címet viselő 6. §‑ának (1) bekezdése ezen túlmenően megállapítja, hogy az adott biztonságos nyomtatványért felelős szövetségi miniszter felügyeli a biztonságos nyomtatványok előállítását, kezelését és tárolását érintő üzletviteli és munkafolyamatokat. E törvény 6. §‑ának (2) bekezdése szerint a Staatsdruckerei megteszi a visszaélés megelőzéséhez szükséges valamennyi biztonsági intézkedést a biztonságos nyomtatványok előállítása, kezelése és tárolása tekintetében. Végül a hivatkozott törvény 6. §‑ának (3) bekezdése szerint a Staatsdruckereinak biztosítania kell az adott biztonságos nyomtatványért felelős szövetségi miniszter számára a felügyelethez szükséges mértékben a helyiségeibe való bejárást és az érintett üzleti iratokba való betekintést.

19.

2011. április 6‑i felszólító levelében a Bizottság felhívta Ausztria figyelmét az okmányok nyomtatására vonatkozó meghatározott szolgáltatásnyújtási szerződések közvetlen odaítélésének az EUMSZ‑ben, valamint a 92/50 és a 2004/18 irányelvben szereplő rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségére vonatkozó kétségeire. Abban az időpontban konkrétan chippel ellátott útlevelek, sürgősségi útlevelek, tartózkodási engedélyek, személyi igazolványok, kártyaformátumú vezetői engedélyek, papír‑ és kártyaformátumú engedélyek, pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek, hajóvezetői engedélyek, biztonsági okmányok űrlapjai, kábítószercímkék, valamint robogókra vonatkozó engedélyek szerepeltek benne.

20.

2011. június 7‑i válaszában Ausztria az alapvető nemzeti biztonsági érdekek védelmére hivatkozott. A titkos információk bizalmas kezelése, az érintett dokumentumok valódiságának és szabályosságának biztosítása, az ellátás biztonsága és az érzékeny adatok védelmének biztosítása igazolja, hogy kizárólag a Staatsdruckereit bízzák meg a nyomdai megrendelésekkel. Ugyanis csak a Staatsdruckerei alkalmas az e szerződések teljesítéséhez szükséges megfelelő szervezeti, műszaki és épületekre vonatkozó biztonsági előírások betartására. 2012. július 17‑i és 2013. március 28‑i leveleiben Ausztria kiegészítette erre vonatkozó észrevételeit.

21.

A Bizottság 2014. július 10‑én küldte meg indokolással ellátott véleményét. A Bizottság ebben hangsúlyozta, hogy a közbeszerzési ajánlatkérés mindenképpen kialakítható oly módon, hogy csak olyan vállalkozások jöhessenek szóba, amelyek a különleges biztonsági követelményeknek eleget tevő okmányok előállítására szakosodtak, és megfelelően felügyelhetők.

22.

Ausztria 2014. szeptember 10‑én válaszolt az indokolással ellátott véleményre. A tagállam lényegében ismételten nemzeti biztonsági érdekeire hivatkozott, és hangsúlyozta, hogy a nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések teljesítése szorosan kapcsolódik a közrendhez és az állam intézményi működéséhez. A Staatsdruckerei részére történő közvetlen odaítélésüket az igazolja, hogy biztosítani kell az ellátást, és a különös titoktartási és biztonsági előírásokat tiszteletben tartó gyártási feltételeket. A Staatsdruckereitól eltérő vállalkozásokkal szemben csupán magánjogi eszközökkel lehet elérni a biztonsági követelmények tiszteletben tartását, míg a Staatsdruckerei tekintetében Ausztria hatóságait a jog erejénél fogva különös ellenőrzési hatáskör illeti meg.

23.

Az előzetes eljárás során a Bizottság sorra vetette el kifogásait a robogókra vonatkozó engedélyek, a papírformátumú engedélyek, a hajóvezetői engedélyek, a biztonsági okmányok űrlapjai és a kábítószercímkék tekintetében, mivel ezeket az okmányokat részben megszüntették, részben pedig ezen okmányok előállítására ajánlati felhívást tettek közzé. ( 13 ) Egyebekben azonban fenntartotta kifogásait, és rámutatott, hogy Ausztria feladata bizonyítani a szóban forgó nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések Staatsdruckerei részére történő közvetlen odaítélésének szükségességét.

24.

2016. április 4‑i levelével a Bizottság a Bíróság elé terjesztette a jelen keresetet az EUMSZ 258. cikk második bekezdése alapján. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy:

25.

Az Osztrák Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság

26.

A Bíróság a Bizottság keresetét írásbeli eljárás keretében vizsgálta, és 2017. június 7‑én tárgyalást tartott.

27.

Jelenleg e kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás tárgya a chippel ellátott útlevelek, sürgősségi útlevelek, személyi igazolványok, tartózkodási engedélyek, kártyaformátumú vezetői engedélyek, kártyaformátumú gépjárműengedélyek és pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek előállítására korlátozódik. A Bizottság azonban már a pert megelőző eljárás során visszavonta kifogásait a papír formátumú engedélyek, a hajóvezetői engedélyek, a kábítószercímkék, a biztonsági okmányok űrlapjai, valamint a robogókra vonatkozó engedélyek előállítása tekintetében.

28.

A Bizottság kérelme megalapozott, ha és amennyiben a szóban forgó nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések odaítélése tekintetében az uniós jog alapján fennálltak olyan meghatározott előírások (lásd az A. pontot), amelyeket Ausztria nem tartott be, és amelyektől nem tekinthetett el alapvető nemzeti biztonsági érdekeire hivatkozva (lásd e tekintetben később a B. pontot).

29.

Csak a teljesség kedvéért jegyzem meg, hogy a jelen ügyben nem jönnek szóba az „in house” ügyletek, ( 14 ) mivel az Osztrák Köztársaság már nem saját szerveként felügyeli a Staatsdruckereit. Sokkal inkább olyan, tisztán magánjogi alapokon szerveződött vállalkozásról van szó, amely teljes mértékben magánszemélyek tulajdonát képezi.

30.

A szóban forgó nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések esetében vitán felül állóan a közbeszerzési szerződések odaítéléséről szóló, az irányadó időszakban alkalmazandó uniós jogi rendelkezések szerinti szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről van szó. A 2006. január 31‑ig tartó időszakban ez a 92/50 irányelv IA. mellékletének 15. pontjából, és az azt követő időszakban a 2004/18 irányelv IIA. mellékletének 15. pontjából következett, amelyekben a „kiadói és nyomdai szolgáltatások, eseti vagy szerződéses alapon” az elsődleges szolgáltatások területének részét képezi. Az ilyen szolgáltatások tekintetében mindkét irányelv részletes előírásokat tartalmaz az ajánlatkérő szervek részére a lefolytatandó közbeszerzési eljárással kapcsolatban.

31.

A felek egyetértenek abban, hogy a pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek előállításának kivételével valamennyi szóban forgó nyomdai megrendelésre vonatkozó szerződés értéke meghaladja a 92/50 irányelvben és a 2004/18 irányelvben a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekre megállapított értékhatárokat.

32.

Így – az alapvető nemzeti biztonsági érdekek védelme tekintetében a továbbiakban még megvizsgálandó kérdés függvényében ( 15 ) – valamennyi szóban forgó szerződésre főszabály szerint kötelezően le kellett folytatni az uniós másodlagos jog előírásai szerinti közbeszerzési eljárást. Ez következik a 92/50 irányelv IA. mellékletének 15. pontjával összefüggésben értelmezett 3. cikkének (1) bekezdéséből, 11. cikkének (1) bekezdéséből, 8. cikkéből és 15. cikkének (2) bekezdéséből, illetve a 2004/18 irányelv IIA. mellékletének 15. pontjával összefüggésben értelmezett 20. cikkéből.

33.

Ami azonban a pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek nyomtatására vonatkozó szerződést illeti, amelynek becsült értéke csupán 56000 euró volt, és ezzel jelentős mértékben elmaradt a 92/50 irányelvben, illetve a 2004/18 irányelvben a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekre meghatározott értékhatártól, a másodlagos jog nem írt elő közbeszerzési eljárás lefolytatására irányuló kötelezettséget.

34.

Igaz ugyan, hogy ez nem jelenti azt, hogy az ilyen közbeszerzési szerződésekre semmilyen mértékben nem vonatkozik az uniós jog. Az állandó ítélkezési gyakorlat ( 16 ) szerint sokkal inkább az európai belső piac alapvető szabadságai – a jelen ügyben a letelepedés szabadsága és a szolgáltatásnyújtás szabadsága (vagyis a 2009. december 1‑jét megelőző időszakban az EK 43. és EK 49. cikk, valamint a 2009. december 1‑jét követő időszakban az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk) –, és különösen az ezen alapvető szabadságokból eredő átláthatósági kötelezettség szerint az értékhatárt el nem érő szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések esetében is biztosítani kell a nyilvánosság megfelelő mértékét, amennyiben az adott szerződéshez egyértelműen határokon átnyúló érdek fűződik.

35.

A szóban forgó ügyben a Bizottság és Ausztria között arról folyik a vita, hogy ténylegesen fennállt‑e ilyen egyértelműen határokon átnyúló érdek a pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek nyomtatására vonatkozó szerződés esetében.

36.

Ahogyan azt Ausztria helyesen kiemeli, a szerződések csekély értéke utalhat az egyértelműen határokon átnyúló érdek hiányára. Igaza lehet ugyan a Bizottságnak abban, hogy az ilyen határokon átnyúló érdek fennállása vagy hiánya nem állapítható meg kizárólag a szerződés értékéből; sokkal inkább szükséges az adott egyedi ügy valamennyi releváns körülményének átfogó értékelése. ( 17 ) Álláspontom szerint azonban a jelen ügyben az ilyen átfogó értékelés sem utal egyértelműen határokon átnyúló érdekre.

37.

Bizonyos, hogy a hamisítás ellen védett dokumentumok előállításának piacát összességében nagymértékű specializáció és a nemzetközi összefonódás jellemzi. Ilyen körülmények között nem zárható ki, hogy az egyetlen tagállamból származó kisebb szerződésekhez is fokozott mértékben fűződhet határokon átnyúló érdek az Európai Unió vagy az Európai Gazdasági Térség (EGT) más területein. A Bizottság azonban a jelen ügyben nem világított rá kellőképpen arra, hogy mennyiben jelenhet meg egyértelműen határokon átnyúló érdek különösen azon osztrák pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek tekintetében, amelyeket Ausztria nem vitatott adatai szerint évente körülbelül 400 db‑os mennyiségben, és 35 eurós darabár mellett állítanak elő.

38.

Ezzel összefüggésben aligha tanulságos a Bizottság által előadott körülmény, miszerint magát a Staatsdruckereit is több külföldi állam megbízta vízumok és útlevelek előállításával. A vízumokat és útleveleket ugyanis a pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyektől eltérően érezhetően nagyobb mennyiségben és egységes uniós jogi előírások mellett nyomtatják. A vízumok és útlevelek nyomdai megrendelésére vonatkozó szerződések így egyértelműen nagyobb határokon átnyúló érdekeket képviselnek, és ez nem hasonlítható össze a pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek nyomdai megrendelése tekintetében fennálló érdekekkel.

39.

Összességében tehát a Bizottság által hivatkozott körülmények nem szólnak egyértelműen amellett, hogy határokon átnyúló érdekek érintettek a pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek nyomtatására vonatkozó szerződések esetében. A Bizottság ennyiben nem tett eleget az őt terhelő bizonyítási kötelezettségnek. ( 18 ) Következésképpen itt nem indulhatunk ki abból, hogy Ausztria az uniós jog alapján köteles volt a pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek nyomtatására vonatkozó szerződések odaítélése előtt biztosítani a minimális nyilvánosságot. Következésképpen uniós jogi szempontból Ausztria közvetlenül a Staatsdruckereinak ítélhette a hivatkozott szerződést, anélkül hogy más vállalkozásokat bevont volna ajánlattevőként.

40.

A Bizottság keresetének nem pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyekkel foglalkozó része tekintetében így azt kell megvizsgálni, hogy a szóban forgó nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések kétségtelenül érzékeny jellege azt eredményezheti‑e, és ha igen, mennyiben, hogy Ausztria a már bemutatott uniós jogi kötelezettségektől eltérve közvetlenül odaítélhette ezeket a szerződéseket a Staatsdruckereinak, anélkül hogy más vállalkozásokat bármely módon bevont volna ajánlattevőként.

41.

Ausztria ezzel összefüggésben a 92/50 irányelv 4. cikkének (2) bekezdésére és a 2004/18 irányelv 14. cikkére hivatkozik. Ausztria itt nem hivatkozik a felek közötti vitában ugyancsak hangsúlyosan szereplő EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontjára (korábban az EK 296. cikk (1) bekezdésének a) pontja). Ezt a tárgyaláson tisztázták. ( 19 ) Magam ugyanakkor észszerűnek tartom a következőkben az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdése a) pontjának vizsgálatát, mivel végső soron valamennyi hivatkozott irányelvi rendelkezés e rendelkezésre vezethető vissza, és szoros összefüggésben áll azzal.

42.

Az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontja az elsődleges jog szintjén egyértelműsíti, hogy egyik tagállam sem köteles olyan információt szolgáltatni, amelynek közlését ellentétesnek tartja alapvető biztonsági érdekeivel. A cikkhez ezt követően kapcsolódó b) ponttól eltérően az a) pont már szövege alapján sem korlátozódik a fegyverek, lőszerek és hadianyagok területére, hanem általánosságban védi a tagállamok alapvető biztonsági érdekeit, és ezért alkalmazható lehet a szóban forgó nyomdai megbízásokhoz hasonló nem katonai biztonsági célt szolgáló beszerzésekre is. ( 20 ) Ha valamely tagállam vonakodik ajánlati felhívás kiírásától vagy a nyilvánosság egyéb bevonásától, akkor végső soron a küszöbön álló beszerzésre vonatkozó lényeges adatokat tart vissza az érdekelt nyilvánosságtól. Ezzel tehát az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerint eltér az őt az e területen uniós jogi szempontból terhelő tájékoztatási kötelezettségtől.

43.

A másodlagos jogban az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontjában kifejezett, a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós jogi kötelezettségektől való eltérés lehetőségét egyrészt a 2009/81 irányelv 13. cikkének a) pontja, másrészt a 92/50 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és a 2004/18 irányelv 14. cikke pontosítja. Utóbbi két rendelkezés lényegében azonos megfogalmazása szerint az irányelv rendelkezései nem alkalmazhatók olyan közbeszerzési szerződésre,

44.

Ausztria e tekintetben csupán a 92/50 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének és a 2004/18 irányelv 14. cikkének két utóbbi esetére hivatkozik, vagyis arra a körülményre, hogy véleménye szerint a szóban forgó nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződéseket különleges biztonsági intézkedéseknek kell kísérniük (második lehetőség), és azok érintik az adott tagállam alapvető érdekeinek védelmét (harmadik lehetőség). Ausztria nem hivatkozik azonban a nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések esetleges titkosításának (első lehetőség) szükségességére.

45.

Lényegében ugyanazt a jogi elgondolást fejezi ki a 92/50 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése, a 2004/18 irányelv 14. cikke és az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontja, méghozzá azt, hogy a tagállamok alapvető biztonsági érdekeik védelme érdekében eltérhetnek az őket egyébként terhelő uniós jogi kötelezettségeiktől. Ennek megfelelően érdemes a hivatkozott valamennyi kivételt egységesen értékelni, és ennek keretében az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdése – beleértve annak b) pontját is – tekintetében kialakított gazdag ítélkezési gyakorlat irányt mutathat a 92/50 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének és a 2004/18 irányelv 14. cikkének megértéséhez is.

46.

Az alapvető nemzeti biztonsági érdekek fogalma önállóan értelmezendő uniós jogi fogalom. Magában foglalja a tagállamok belső biztonságát és külső biztonságát egyaránt. ( 21 )

47.

Valóban széles mérlegelési jogkör áll a tagállamok rendelkezésére az alapvető biztonsági érdekeik meghatározása tekintetében; ( 22 ) ez megmutatkozik már az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének megfogalmazásában – „általuk szükségesnek tartott” – is.

48.

Mindazonáltal az alapvető nemzeti biztonsági érdekek védelmére vonatkozó uniós jogi rendelkezéseket nem lehet olyan módon értelmezni, hogy a tagállamokra olyan hatáskört ruház, amely alapján azok pusztán ezen érdekekre hivatkozva eltérhetnek az uniós jogban megállapított kötelezettségeiktől. ( 23 ) Sokkal inkább a tagállamok feladata részletesen alátámasztva bemutatni, hogy pontosan mely nemzeti biztonsági érdekek érintettek, és hogy a meghatározott uniós jogi kötelezettségek tiszteletben tartása mennyiben lenne ellentétes pontosan ezekkel a biztonsági érdekekkel.

49.

Ausztria a jelen ügyben meggyőzően azzal érvel, hogy a szóban forgó okmányok kiállítása alapvető állami feladatköröket érint. ( 24 ) Az útlevelek és a személyi igazolványok például az emberek személyazonosságát, állampolgárságát és korát igazolják. A gyakorlatban az ilyen dokumentumok bemutatása nem utolsósorban arra szolgál, hogy birtokosukat feljogosítsa a választásokon való részvételre, biztosítja számukra az utazás szabadságát, valamint a többi uniós tagállamban, illetve EGT államban a tartózkodás és adott esetben továbbtanulás vagy munkavállalás jogát. A vezetői engedély tájékoztat a birtokosát megillető, a közúti közlekedésben való részvételhez való jogról; meghatározott körülmények között ezen túlmenően személyazonosításra is alkalmas lehet.

50.

Ahogyan azt Ausztria helyesen kiemeli, ezen okmányok és hasonló dokumentumok nyomdai előállítása során figyelni kell arra, hogy először is biztosítsák valódiságukat és hamisítás elleni védelmüket, másodszor, hogy illetéktelenek ne szerezhessenek tudomást az előállításukat megelőző biztonsági intézkedésekről, harmadszor, hogy biztosítsák a hatóságok érintett dokumentumokkal való megbízható ellátását, és negyedszer, hogy biztosítsák a dokumentumok előállításával összefüggésben kezelendő személyes adatok magas szintű védelmét.

51.

Még ha követjük is a Bizottság érvelését, és kétségbe vonjuk, hogy az adatvédelem utóbb említett szempontja tekinthető‑e, és ha igen, mennyiben nemzetbiztonsági kérdésnek, ( 25 ) akkor is vitathatatlan, hogy legalább valamennyi többi említett szempont – az okmányok valódisága és hamisítás elleni védelme, az előállításukat megelőző biztonsági intézkedések védelme, és az ellátás biztosítása – érinthet alapvető nemzeti biztonsági érdekeket.

52.

Főszabály szerint tehát Ausztria hivatkozhat az alapvető nemzeti biztonsági érdekeire és az azok védelméhez szükséges intézkedésekre, ahogyan az az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontjában, a 92/50 irányelv 4. cikkének (2) bekezdésében és a 2004/18 irányelv 14. cikkében szerepel. A jelen ügy eldöntése során azonban az a kérdés alapvető, hogy e biztonsági érdekek és intézkedések igazolják‑e a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós jogi eljárásmódok teljes mértékű figyelmen kívül hagyását. A következőkben ezzel a kérdéssel foglalkozom.

53.

Mivel az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontja azon alapvető szabadságoktól való eltéréseket teszi lehetővé, amelyek alapvető jelentőségűek a Szerződések rendszerében, olyan kivételre vonatkozó rendelkezésről van szó, amelyet szigorúan kell értelmezni. ( 26 ) Ugyanez igaz a 92/50 irányelv 4. cikkének (2) bekezdésére és a 2004/18 irányelv 14. cikkére, amelyek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós jogi rendelkezések hatálya alóli kivételt, és ezzel végső soron az alapvető szabadságoktól való eltéréseket írják elő. ( 27 )

54.

E kivételre vonatkozó rendelkezésekre hivatkozáskor az érintett tagállam még a biztonsági kérdések tekintetében fennálló széles körű mérlegelési mozgástere mellett sem cselekedhet teljesen szabadon, hanem vonatkozik rá a Bíróság felülvizsgálata. E tagállamnak különösen feladata bizonyítani, hogy alapvető nemzeti biztonsági érdekeinek védelme miatt az általa tett intézkedések szükségesek. ( 28 ) Az érintett tagállamnak tehát végső soron arányossági vizsgálat elé kell állnia.

55.

Ausztria e tekintetben lényegében három érvet hoz fel annak indokolására, hogy a szóban forgó nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések Staatsdruckerei részére történő közvetlen odaítélése miért igazolt: először, az alapvető nemzeti biztonsági érdekek biztosításához egyetlen vállalkozás megbízásával központilag kell teljesíteni a nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződéseket, másodszor, a biztonsági szempontból jelentőséggel bíró nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések teljesítése során elengedhetetlen a hatékony hatósági ellenőrzés, és harmadszor, a megbízást elnyerő félnek e minőségében megbízhatónak kell lennie. Ahogyan azt a következőkben bemutatom, a konkrét ügyben ezen érvek egyike sem állja ki az alaposabb vizsgálat próbáját.

56.

Ausztria először a szóban forgó nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések egyetlen vállalkozás általi, központi teljesítésének szükségességére hivatkozik. Ez megkönnyíti az osztrák hatóságok számára a szerződések szükséges titoktartási és biztonsági előírások betartása melletti szabályos teljesítésének ellenőrzését. Ezen túlmenően csökken annak a veszélye, hogy e biztonsági előírások illetéktelenek tudomására jutnak, vagy hogy érzékeny adatok (például az útlevelek vagy a tartózkodási engedélyek űrlapjai) illetéktelenek számára hozzáférhetővé válnak.

57.

A jelen ügyhöz hasonló esetben a szerződés központi teljesítését – az Ausztria által hivatkozott okokból – valóban lehetne olyan elemnek tekinteni, amely az alapvető nemzeti biztonsági érdekek védelméhez – és akár az adatvédelemhez – hozzájárul. Azonban a központosításra vonatkozó érv csupán annak magyarázatára alkalmas, hogy miért kizárólag mindig egyetlen vállalkozás (nem pedig egyszerre több) kapja a szóban forgó nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződést. A központosítási igényre hivatkozás azonban nem indokolja kellőképpen, hogy az alapvető nemzeti biztonsági érdekek védelme érdekében miért kell mindig kizárólag ugyanazt a vállalkozást – vagyis a Staatsdruckereit – megbízni.

58.

Nem enged más értékelést a 2252/2004 rendelet Ausztria által hivatkozott 3. cikkének (2) bekezdése sem. Tény, hogy a hivatkozott rendelkezésben a tagállamokat kötelezik arra, hogy kijelöljenek egy, az útlevelek és úti okmányok nyomtatásáért felelős szervet. A rendelkezés azonban hallgat e felelős szerv tagállamok általi kiválasztásának módjáról. Különösen nem ellentétes a közbeszerzési eljárás uniós jogi rendelkezések betartása melletti előzetes lefolytatásával. Ezt támasztja alá a hivatkozott rendelkezés tágabb rendszertani összefüggésének figyelembevétele. A 2252/2004 rendelet ugyanis (4) preambulumbekezdése szerint az útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzőinek összehangolására korlátozódik, de a felelős hatóságok és szervek tagállamok általi kijelölése például az uniós jog vonatkozó rendelkezéseire tekintettel történik. Pontosan ezekhez a 2252/2004 rendelet által nem érintett, tiszteletben tartandó uniós jogi rendelkezésekhez tartozik nem utolsósorban az alapvető szabadságokból és a 92/50 irányelvből és a 2004/18 irányelvből következő közbeszerzési jog.

59.

Ausztria másodszor a szóban forgó okmányok előállításával összefüggésben a hatékony hatósági ellenőrzés jelentőségét hangsúlyozza. Ezért is igazolt a Staatsdruckerei megbízása a szóban forgó nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződésekkel.

60.

E tekintetben megjegyzendő, hogy e nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések érzékeny jellege kétségtelenül szigorúbb, akár bejelentés nélküli ellenőrzéseket tehet szükségessé a megbízott vállalkozás tekintetében. Ausztria azonban ezzel összefüggésben csak olyan intézkedéseket tehet, amelyek valóban szükségesek ezeknek az ellenőrzéseknek a hatékony biztosításához. A Staatsdruckereitől eltérő valamennyi lehetséges ajánlattevőt az odaítélésből eleve kizáró eljárás túlmegy azon, ami a hatékony ellenőrzés jogszerű céljának megvalósításához szükséges.

61.

Ausztria azzal érvel, hogy a hatályos jogszabályok – pontosabban a Staatsdruckereigesetz 1996 6. §‑ának (3) bekezdése – szerint csak a Staatsdruckerei esetében rendelkeznek hatóságai közjogi ellenőrzési hatáskörökkel, más vállalkozásokkal szemben nem. Különösen a külföldi vállalkozásokkal szemben probléma esetén nem közjogi, hanem csupán magánjogi alapon lehetne eljárni.

62.

Ez a kifogás azonban nem meggyőző. Igaz ugyan, hogy nem vitatott, hogy éppen a közjogi ellenőrzési hatáskörök szükségesek lehetnek az alapvető nemzeti biztonsági érdekek védelméhez, mivel hatékonyabbak a tisztán magánjogi alapon szerződésben kikötött ellenőrzési jogoknál. Ez a körülmény azonban önmagában nem igazolja, hogy teljesen figyelmen kívül hagyják a közbeszerzési szerződések odaítélése vonatkozásában fennálló uniós jogi előírásokat, és eleve mindig csak egy meghatározott vállalkozás – a Staatsdruckerei – jöjjön szóba ajánlattevőként.

63.

Sokkal inkább a mindenkori tagállam – a jelen esetben Ausztria – feladata gondoskodni arról, hogy a lehető legkíméletesebb egyensúly valósuljon meg egyrészt a biztonsághoz kapcsolódó ellenőrzési igényei, másrészt pedig az uniós jogi kötelezettségei között. Ezzel összefüggésben sokkal megengedőbb intézkedések jöhettek volna szóba a közbeszerzési jog tekintetében, amelyek a Staatsdruckerei mellett más vállalkozásoknak is lehetővé tették volna a szóban forgó nyomdai megbízások megpályázását:

64.

Ausztria végül harmadszor azzal érvel, hogy kifejezetten azért a Staatsdruckereit bízta meg a szóban forgó nyomdai megrendelésekkel, mert különös bizalmi kapcsolat áll fenn e vállalkozás és az illetékes hatóságok között.

65.

A tagállamok alapvető biztonsági érdekeinek védelméhez valóban szükséges lehet az, hogy a különösen megbízhatónak és hitelesnek besorolt vállalkozásokra korlátozzák a közbeszerzési szerződés odaítélése tekintetében figyelembe vehető jelöltek körét.

66.

Mindazonáltal általában az európai belső piac alapgondolatának és különösen a közbeszerzési jognak rendkívül ellentmondana, ( 30 ) ha valamely tagállam szinte önkényesen, az „ismert és bevált” mottó alapján egyetlen vállalkozást – egy adott területen tevékenykedő, korábban állami, és jelenleg privatizált „hagyományos” szolgáltatót – tekint különösen megbízhatónak és hitelesnek, miközben minden más vállalkozástól eleve elvitatja a megbízhatóságot és hitelességet, vagy legalábbis megkérdőjelezi azt.

67.

Ez nem utolsósorban hasonlóságot mutat a katonai és biztonságpolitikai közbeszerzésekkel, amelyek ugyancsak nagyon érzékeny kérdésekkel foglalkoznak, és ugyanakkor főszabály szerint a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós jogi előírások szerint kell kezelni azokat. ( 31 ) A Bíróság különösen kimondta már, hogy a titoktartási kötelezettség előírásának szükségessége egyáltalán nem zárja ki valamely versenyeztetési eljárás alkalmazását a szerződés odaítélése vonatkozásában. ( 32 ) A közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós jogi szabályok elegendő mozgásteret biztosítanak az ajánlatkérő szervnek az érzékeny területek különös biztonsági és titoktartási előírásai tekintetében, a legalkalmasabb ajánlattevő kiválasztásáig tartó eljárásban és a szerződés teljesítésének későbbi szakaszában egyaránt.

68.

Az ajánlatkérő szervet tehát semmi nem akadályozza abban, hogy a szóban forgó, okmányok előállításához kapcsolódóhoz hasonló érzékeny közbeszerzési szerződések odaítélése során különösen magas elvárásokat támasszon az ajánlattevő megbízhatóságával szemben, hogy ennek megfelelően alakítsa ki az ajánlati feltételeket és a szolgáltatásnyújtási szerződéseket, és hogy megkövetelje a pályázóktól a szükséges igazolásokat. Az ajánlatkérő szervek ezen túlmenően feltételekhez köthetik a nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések teljesítését, amelyek körébe tartozhatnak nem utolsósorban az adatvédelmi, titoktartási, és biztonsági előírások, valamint a szerződés teljesítésében érintett munkatársak biztonsági ellenőrzését is jelentő hatósági ellenőrzés tűrésének kötelezettsége. Az okmányok előállítását azonban mindez nem teszi kizárólag egy konkrét személy által teljesíthető intuitu personae megbízássá.

69.

A tárgyaláson Ausztria ezen túlmenően felvetette, hogy a külföldi vállalkozásokat nem vonhatja ki teljes mértékben a mindenkori származási ország hatóságainak hatóköre alól, és azok részben kötelesek is együttműködni az ott működő titkosszolgálatokkal, még abban az esetben is, ha belföldi telephelyen keresztül teljesítenek közbeszerzési szerződéseket. Az ilyen vállalkozásokat ezért nem lehet figyelembe venni a szóban forgóhoz hasonló érzékeny nyomdai megrendelésekre vonatkozó szerződések esetében.

70.

Ahogyan ezt másutt ( 33 ) már kifejtettem, az uniós jog által előírt közbeszerzési eljárástól való bizonyos eltéréseket valóban igazolhatja az, hogy a tagállam nem kíván biztonsági szempontból jelentőséggel bíró információkat minden további nélkül felfedni külföldi vagy külföldiek által ellenőrzött vállalkozások előtt, különösen ha harmadik államból származó vállalkozásokról vagy személyekről van szó. Valamely tagállam jogszerű módon is vigyázhat arra, hogy az érzékeny beszerzéseit illetően ne váljon függővé harmadik államoktól vagy harmadik országokból származó vállalkozásoktól.

71.

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából azonban az következik, hogy valamely intézkedés csak akkor alkalmas az említett cél megvalósítására, ha azt valóban koherens és szisztematikus módon kívánja elérni. ( 34 ) A jelen ügyben, amennyire megállapítható, Ausztria nem hozott olyan intézkedéseket, amelyek hatékonyan megakadályozhatnák, hogy a Staatsdruckerei külföldi részvényesek ellenőrzése alá kerüljön vagy valamely külföldi jogi személy leányvállalatává váljon. Az osztrák állam a Staatsdruckerei esetében nem tartott fenn biztonságpolitikai indokok alapján különleges jogokat biztosító részvény („aranyrészvény”) formájában ellenőrzési jogot, ( 35 ) és biztonságpolitikai alapon semmilyen korlátozást nem vezetett be a Staatsdruckerei részesedéseinek elidegenítése tekintetében.

72.

Ilyen körülmények között biztonságpolitikai indokok nem igazolják Ausztria kategorikus tartózkodását attól, hogy „hagyományos” szolgáltatója mellett más – akár ausztriai, akár más EGT‑országbeli – vállalkozásokat is figyelembe vegyen ajánlattevőként.

73.

Végeredményben tehát el kell utasítani a Bizottság keresetét abban a részében, amely a pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek nyomtatására vonatkozó szerződést érinti. Keresetének azonban teljes mértékben helyt kell adni a fennmaradó részben, és meg kell állapítani, hogy Ausztria nem teljesítette a Bizottság által hivatkozott szerződéses kötelezettségeit.

74.

Az eljárási szabályzat 138. cikke (3) bekezdésének első mondata szerint a felek főszabály szerint maguk viselik saját költségeiket, ha a jelen ügyhöz hasonlóan mindegyik fél részlegesen pernyertes. Ugyanezen rendelkezés második mondata értelmében, ha az ügy körülményei alapján indokoltnak látszik, a Bíróság határozhat úgy, hogy a fél saját költségein felül viseli a másik fél költségeinek egy részét is.

75.

Az általam javasolt eredmény alapján a Bizottság túlnyomó részt pernyertes, miközben Ausztria érveinek csupán a tényállás kis része – csupán a pirotechnikai eszközökre vonatkozó engedélyek – tekintetében kell helyt adni. Mindezek alapján a jelen ügyben megfelelőnek tartom, ha Ausztria a saját költségei mellett viseli a Bizottság költségeinek háromnegyedét, a Bizottság pedig saját költségeinek egynegyedét.

76.

A fenti megfontolások alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy az alábbiak szerint hozza meg döntését: