1. 

A jelen ügy tárgyát képező megsemmisítés iránti kereset, amelyet a Bizottság azért nyújtott be az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal szemben, mert azok álláspontja szerint helytelenül alkalmazták az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdését, amikor az 528/2012 rendelet ( 2 ) 80. cikkének (1) bekezdésében azt írták elő, hogy a Bizottság „végrehajtási rendeletet” fogad el, lehetőséget nyújt a Bíróság számára arra, hogy első ízben foglaljon állást az EUMSZ 290. cikkben említett „felhatalmazáson alapuló” jogi aktusok jelentésének és hatályának a tárgyában. ( 3 ) Meg kell jegyezni, hogy a Bizottság egyetlen jogalapját arra alapítja, hogy – álláspontja szerint – a Parlament és a Tanács tévesen értelmezte az EUMSZ 290. cikknek, illetve az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésének alkalmazási körét.

2. 

Az, hogy – amint a Tanács állítja – a jelen ügyben felmerülő probléma „az európai integráció által felvetett bizonyos alapvető kérdések lényegi magvát érinti” ( 4 )‑e, figyelmen kívül hagyható. Mindenesetre nyilvánvaló, hogy a Lisszaboni Szerződés utat nyit az előtt, ami a jogalkotás új, egyrészt a Parlament és Tanács, másrészt a Bizottság közötti együttműködésen alapuló módjának nevezhető, ami elegendő ahhoz, hogy a Bizottság által felvetett problémát igen érzékenynek tekintsük.

3. 

Nyilvánvaló, hogy a Bíróság számára kínálkozó első lehetőség, hogy ezen, az uniós jogi aktusok hierarchiájára vonatkozó, lényegi fontosságú kérdés tekintetében állást foglaljon, nem lesz, és nem is lehet egyben az utolsó. Legyen bármilyen jelentős ez, a Bíróság EUMSZ 290. cikkre vonatkozó ítélkezési gyakorlatát szó szerint megnyitó alkalom, könnyen belátható, hogy a jelen jogvita nem teszi lehetővé a Bíróság számára, hogy mindent elmondjon e tárgyban. Ennek alapvető oka az, hogy a jelen ügy körülményei között nem szükséges válasz a Bíróság részéről minden olyan kérdés vonatkozásában, amely e rendelkezéssel kapcsolatban felmerülhet. Ezt előrebocsátva, az alapeljárás felei helytállóan állapítják meg, hogy a jelen ügy alkalmat kínál a Bíróság számára, hogy elkezdje megvilágosítani a Szerződés e rendelkezésének értelmét, ekként részben hozzájáruljon az intézmények közötti konfliktushelyzetek elkerüléséhez is.

4. 

A jelen indítványban foglaltakat előrevetítve úgy vélem, hogy a „felhatalmazáson alapuló” jogi aktusok létének ezen első időszaka során az elsődleges cél a jogi érvényesíthetőség egy bizonyos szintjének garantálása az uniós jogalkotó választása tekintetében, akár valamely jogalkotási aktus tartalmának kiegészítése vagy módosítása, akár a „végrehajtási” aktusok elfogadása feladatával bízza meg Bizottságot.

5. 

Azt követően, hogy az elfogadhatatlansági kifogást elvetem, válaszomat két részre osztom majd. Az első részben a „felhatalmazáson alapuló” jogi aktusok és a „végrehajtási” aktusok fogalmának értelmezésére teszek majd javaslatot, ezt követően a kettő elhatárolásának egy lehetséges szempontját vetem fel. A második részben a jogvita kifejezett tárgyára fordítom figyelmemet, amely nem más, mint az 528/2012 rendelet 80. cikke (1) bekezdésének érvényessége, amennyiben az az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése alapján a Bizottságot végrehajtási rendelet elfogadására jogosítja fel.

6.

A jelen jogvita tárgyát képező csekély számú rendelkezést, amely végső soron az EUMSZ 290. cikk és az EUMSZ 291. cikk, valamint az 528/2012 rendelet 80. cikke, érveim kifejtésének keretében idézem majd.

7.

A Bizottság megsemmisítés iránti keresetének tárgya az 528/2012 rendelet 80. cikkének (1) bekezdése. A Bizottság szerint a rendelkezés érvénytelen, mivel akként rendelkezik, hogy az általa említett intézkedéseket végrehajtási aktus (EUMSZ 291. cikk) útján kell elfogadni, miközben elfogadásuknak felhatalmazáson alapuló jogi aktus (EUMSZ 290. cikk) útján kellene történnie.

8.

Noha a Bizottság egyes érveit a jelen jogvita keretében felvetett különböző kérdéskörökre vonatkozó okfejtésem keretében mutatom majd be, annyi máris elmondható, hogy a Bizottság álláspontja szerint az uniós jogi aktusok jogalapjának megválasztására vonatkozó ítélkezési gyakorlatot kell alkalmazni értelemszerűen az EUMSZ 291. cikk (amely egyszerű végrehajtási hatáskört keletkeztet) és az EUMSZ 290. cikk (amely jogalkotásszerű hatáskört ruház a Bizottságra) közötti választás tekintetében. A Bizottság szerint a két rendelkezés alkalmazási köre teljesen eltérő, és nincs olyan „határmezsgye”, amelyen belül lehetőség nyílna a jogalkotó diszkrecionális választására.

9.

A Bizottság úgy véli, döntő fontosságú az, hogy „a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseinek kiegészítése, illetve módosítása” fogalomnak milyen jelentést kell tulajdonítani. Álláspontja szerint kizárt a megszorító megközelítés, mivel a jogalkotási aktusok tartalmát kiegészítő jogi aktusoknak olyan mértékű demokratikus legitimitással kell rendelkezniük, amelyet kizárólag a jogalkotási eljárás nyújthat, és amelyet az EUMSZ 290. cikk a „felhatalmazáson alapuló jogi aktusoknak” az általa bevezetett ellenőrzések útján biztosít.

10.

A megtámadott rendelkezéssel kapcsolatban a Bizottság úgy véli, hogy az Ügynökség finanszírozását célzó díjak teljes és koherens rendszerének kialakítása feltételezi az 528/2012 rendelet egyes nem alapvető rendelkezéseinek kiegészítését, ekként annak az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazás hatálya alá kell tartoznia.

11.

Ezen okoknál fogva a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg az 528/2012 rendelet 80. cikk (1) bekezdését, de tartsa fenn joghatásait az annak helyébe lépő szabályozás hatálybalépéséig, és az Európai Parlamentet és a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére. A Bizottság másodlagosan, arra az esetre, ha a Bíróság azt állapítaná meg, hogy részleges megsemmisítés iránti kérelme elfogadhatatlan, az 528/2012 rendelet teljes megsemmisítését kéri, joghatásainak fenntartása mellett.

12.

Észrevételt terjesztett elő az Európai Parlamenten és a Tanácson kívül a Dán Királyság, a Finn Köztársaság, a Francia Köztársaság, a Holland Királyság, az Egyesült Királyság és a Cseh Köztársaság.

13.

A Tanács, amelyet a Holland Királyság és az Egyesült Királyság támogat, kijelenti, hogy a kereset elfogadhatatlan, mivel álláspontja szerint az 528/2012 rendelet 80. cikkének (1) bekezdése a rendelet többi rendelkezéséhez képest nem rendelkezik kellő mértékű autonómiával ahhoz, hogy külön eljárás tárgyát képezze, mivel az Ügynökség valamely biocid termék jóváhagyását célzó eljárásba való beavatkozása a díjak megfizetéséhez van kötve. Ezzel szemben az Európai Parlament, a Bizottság és a Finn Köztársaság úgy véli, hogy a megtámadott rendelkezés megsemmisítése nem érintené az 528/2012 rendelet lényegét, ekként a kereset elfogadható.

14.

Ami az ügy érdemét illeti, a Bizottság által megfogalmazott általános megfontolásokkal kapcsolatban több fél is vitatja, hogy hierarchikus viszonyban állna egymással az EUMSZ 290. cikk és az EUMSZ 291. cikk, és e felek azt állítják, hogy a jogalkotó két út közül választhat, és mindkettő rendeleti jellegű jogi aktusok elfogadásához vezet. Létezik továbbá egy olyan „határmezsgye”, amely nehézzé teszi a két rendelkezés alkalmazási körének absztrakt elhatárolását; minden attól függ, hogy milyen mértékben részletekbe menő a jogalkotási aktus, amellyel kapcsolatban a Bizottságnak be kell avatkoznia (hogy azt „kiegészítse” vagy „végrehajtsa” aszerint, hogy e mérték nagyobb vagy kisebb). Végezetül a felek vitatják továbbá „a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseinek kiegészítése, illetve módosítása” fogalom tág értelmezését, mivel az az EUMSZ 291. cikk tartalmi kiüresedését eredményezné.

15.

Ami a megtámadott rendelkezés tartalmát illeti, az Európai Parlament, a Tanács és valamennyi beavatkozó tagállam úgy véli, hogy az 528/2012 rendelet 80. cikke által létrehozott rendszer kellően részletes ahhoz, hogy ne legyen szükség felhatalmazásra, és elegendő az EUMSZ 291. cikk címén elfogadott egyszerű végrehajtási aktus.

16.

Az Európai Parlament és a Tanács azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére. Másodlagosan, arra az esetre, ha a Bíróság helyt adna a keresetnek, az Európai Parlament a megsemmisített rendelkezés, valamint az annak alapján elfogadott valamennyi jogi aktus joghatásainak fenntartását kéri az annak helyébe lépő rendelkezés hatálybalépéséig.

17.

A Tanács, amelyet Hollandia és az Egyesült Királyság támogat, kételyeit fejezte ki a kereset elfogadhatósága tekintetében, mivel álláspontja szerint a megtámadott rendelkezés nem rendelkezik az 528/2012 rendeleten belül kellő autonómiával ahhoz, hogy önmagában kereset tárgyát képezhesse.

18.

Én úgy vélem, a kereset nem elfogadhatatlan. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően „valamely uniós aktus részleges megsemmisítése csak abban az esetben lehetséges, ha a megsemmisíteni kért elemek elválaszthatók az aktus többi részétől” ( 5 ), és a Bíróság ismétlődő jelleggel kimondta azt is, hogy „e követelmény nem teljesül, ha az aktus részleges megsemmisítése folytán annak lényeges tartalma megváltozik” ( 6 ).

19.

A jelen ügyben a megtámadott rendelkezés tökéletesen elválasztható az 528/2012 rendelet többi részétől. Az említett rendelet 80. cikkének (1) bekezdése ugyanis kifejezetten arra szorítkozik, hogy az Ügynökség által beszedhető díjakat és megfizetésük feltételeit meghatározó végrehajtási rendelet elfogadásához szükséges hatáskört a Bizottságra ruházza. E végrehajtási rendelet kétség kívül lényeges eleme az 528/2012 rendelet rendszerének, amely rendelet tárgya a biocid termékek forgalmazására és felhasználására vonatkozó szabályok harmonizációja, ugyanakkor nem meghatározó e tárgy egésze szempontjából.

20.

Lényegesnek tartok elöljáróban egy általános megjegyzést. Jóllehet a jelen jogvita közvetlenül arra a kérdésre irányul, hogy az uniós jogalkotó tiszteletben tartotta‑e az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezést, a felek között lefolytatott viták során a figyelem „áthelyeződött” az EUMSZ 290. cikk, mint az adott esetben – amennyiben tehát a jogalkotó nem akként dönt, hogy ő maga alkotja meg a jogvita tárgyát képező szabályozást – megfelelő jogalap irányába. Nem meglepő tehát, ha magam is „áthelyezem” kissé a kérdéskör elemzésének súlypontját.

21.

Némely esetben különösen fontos, hogy figyelmet szenteljünk a nyelvtani vagy szövegalapú értelmezésnek. Más szóval: bizonyos esetekben figyelmünket mindenekelőtt arra kell fordítani, hogy mit „mond” a rendelkezés, és egy rövid időre meg kell kísérelnünk, hogy megfeledkezzünk mindarról, amit e rendelkezés történetéről tudni lehet. Ez a megfontolás különösen helytállónak tűnik a számomra akkor, ha az értelmező az EUMSZ 290. cikkben említett felhatalmazáson alapuló jogi aktusok új jogintézményével szembesül, amelynek, a látszat ellenére, a mai napig nem volt megfelelője az uniós jogi aktusok rendszerében. Létrejöttét valójában túl sok „zaj” kísérte. Ezen „interferenciákra” természetesen figyelemmel kell lenni, de, legalább egy rövid időre, hagyni kell, hadd „beszéljen” a rendelkezés a maga egyszerűségében.

22.

Az EUMSZ 290. cikk szövege az alábbi:

„(1)   A jogalkotási aktusokban felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják.

A felhatalmazást tartalmazó jogalkotási aktusokban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát. Az adott szabályozási terület alapvető elemei kizárólag a jogalkotási aktusban szabályozhatók, és ezekre vonatkozóan nem adható felhatalmazás.

(2)   A jogalkotási aktusban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás gyakorlásának feltételeit, amelyek a következők lehetnek:

Az a) és b) pont alkalmazásakor az Európai Parlament tagjainak többségével, a Tanács pedig minősített többséggel jár el.

(3)   A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok címében fel kell tüntetni a »felhatalmazáson alapuló« kifejezést.”

23.

E rendelkezés olvasata alapján és a jelen ügy szempontjából összefoglalva elmondható, hogy a „felhatalmazáson alapuló” jogi aktus, lévén, hogy ez a neve, olyan, általános hatályú, „nem jogalkotási aktus”, amelyet a Bizottság és kizárólag a Bizottság fogad el egy olyan „jogalkotási aktus” valamely rendelkezésében foglaltak teljesítése céljából, amely „felhatalmazást” adott számára az említett jogi aktus „nem alapvető rendelkezéseinek” kiegészítése vagy módosítása útján történő „szabályozásra”, tehát „az adott szabályozási terület alapvető elemei”„kizárólag” a jogalkotási aktusban szabályozhatók, és az adott „felhatalmazás” céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát előzetesen kifejezetten meg kell határozni. Szándékosan hagyom figyelmen kívül az EUMSZ 290. cikk (2) bekezdésében foglalt „feltételekre” vonatkozó rendelkezéseket, mivel ezek vizsgálata nem szükséges a jelen jogvita megoldásához. Ebben a szakaszban elegendő az alábbi szempontokat leszögezni, hangsúlyozva hogy bemutatásuk sorrendjének nincs jelentősége.

24.

Először is, az uniós jogi aktusok egy olyan típusáról van szó, amely formálisan különbözik az uniós szabályozási rendszert alkotó többi jogi aktustól. A „felhatalmazáson alapuló” jogi aktus nevet viseli. ( 7 ) Úgy vélem e tekintetben, hogy az érintett uniós jogi aktus ezen egyszerű jelzője azzal, hogy kifejezi e jogi aktus sajátos jellemzőinek összességét, kellően egyértelmű ahhoz, hogy a többi jogi aktusoktól formálisan különböző uniós jogi aktusról lehessen beszélni. Amint azt a Parlament előadja ellenkérelmében, ( 8 ) az EUMSZ 290. cikk és EUMSZ 291. cikk „azon legfontosabb újítások sorában szerepelnek, amelyeket a Lisszaboni Szerződés az uniós normák rendszere tekintetében bevezetett”.

25.

Másodszor, csakis és kizárólag a Bizottságnak a jogi aktusáról van szó, függetlenül a rendelkezés második bekezdésében meghatározott „feltételektől” és fenntartásoktól. Végső soron a Bizottságot és kizárólag a Bizottságot terheli e feladat és e felelősség.

26.

Harmadszor, olyan jogi aktusról van szó, amelynek („általános hatályú”) normatív tartalma egy meghatározott „szabályozási terület”„szabályozására” irányul. Következésképpen az EUMSZ 290. cikk, az ezt alkalmazó jogalany személyétől függetlenül, alapvetően normatív, azaz a végrehajtás későbbi időpontjától még elkülönülő, szabályozásra vonatkozó tevékenység területébe illeszkedik.

27.

Negyedszer, „nem jogalkotási” aktusról van szó, ami kifejezhet puszta evidenciát, vagyis azt, hogy e jogi aktust nem a rendes jogalkotási eljárásnak megfelelően fogadták el, de jelentheti azt is, hogy olyan, általános hatályú jogi aktusról van szó, amely a hiererchián belül alacsonyabb rangot foglal el, mint a jogalkotási aktus.

28.

Ötödször, a jogi aktus a „felhatalmazáson alapuló” jelzővel van ellátva, aminek oka az, hogy szükségszerűen egy jogalkotási aktusban foglalt, alapvetően diszkrecionális „felhatalmazásból (hatáskör‑átruházásból)” ered, amely újból felvetheti e „hatáskör”. természetének a kérdését. „Felhatalmazásra” a „jogalkotásról” való lemondás esetén kerül sor, ám ennél sokkalta vitathatóbb, hogy a felhatalmazás tárgyát képező feladat vajon „jogalkotás” ‑e. Célszerűbb általánosságban „szabályozásról” beszélni.

29.

Hatodszor, a felhatalmazás a jogalkotási aktus „egyes” elemeinek mind „kiegészítését”, mind „módosítását” lehetővé teszi. A kiegészítés és a módosítás két a priori eltérő módja valamely normatív jogi aktus megváltoztatásának ( 9 ); a jelen ügyben érdeklődésünk ezek közül szinte kizárólag az elsőre irányul. Mindenesetre a felhatalmazás nem általános; épp ellenkezőleg: a jogalkotási aktusban azt is „meg kell határozni”, hogy mit egészíthet ki vagy mit módosíthat a felhatalmazáson alapuló jogi aktus. Következésképpen a jogalkotási aktusnak pontosan meg kell jelölnie, hogy vonatkozásában mi igényel „kiegészítést”, illetve hogy mi az, aminek a módosítására a Bizottság adott esetben jogosult.

30.

Hetedszer, „az adott szabályozási terület alapvető elemei kizárólag” a jogalkotási aktusban szabályozhatók, ami szükségszerűen azzal a következménnyel jár, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktus – akár a rendelkezések kiegészítése, akár azok módosítása általi – szabályozása kizárólag a jogalkotási aktus „nem alapvető elemeit” érintheti. ( 10 ) Az „alapvető jelleg” tehát a tárgyra vonatkozó abszolút fenntartásnak tekinthető. Ebből mindazonáltal nem következik, hogy a kizárólag jogalkotási aktusban szabályozható elemek az EUMSZ 290. cikkben említett elemekre korlátozódnának, amely kérdésre még visszatérünk. A rendelkezés a kizárólag a jogalkotási aktusban szabályozható elemek közül csak azokat jelöli meg, „amelyekre vonatkozóan nem adható felhatalmazás” („az alapvető elemek”), szemben azon, másik fenntartással, amelyet maga a jogalkotó oldhat fel („a nem alapvető elemek”). Egy másik, a jelen ügyben egyáltalában nem felmerülő kérdés az, hogy az az értelmezés, miszerint azon elemek alatt, „amelyekre vonatkozóan nem adható felhatalmazás”, kizárólag az „alapvető elemeket” kell érteni, a rendelkezés szövegén túl a normatív szabályozási terület egészére vonatkozik‑e.

31.

Végezetül, a felhatalmazó jogalkotási aktus „kifejezetten” meghatározza „a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát”. E felhatalmazás, amelynek értelmében erősen szabályozott a Bizottság normatív tevékenysége, lehetőséget biztosít a jogalkotási aktus – hogy azt ne mondjam: annak kibocsátói – számára a Bizottság mérlegelési jogkörének számottevő csorbítására. Egy adott terület szabályozása tekintetében a jogalkotó „alapvető” érdeklődésére számot tartó valamennyi vonatkozást lefedhet azon célok, tartalom és alkalmazási kör kifejezett előírása, amelyeknek a felhatalmazáson alapuló jogi aktusnak meg kell felelnie.

32.

E pontosításokat követően célszerű a történelem felé fordulnunk, amely alapvető fontosságú a Lisszaboni Szerződés által e terület tekintetében bevezetett újítások értékeléséhez. ( 11 ) Közismert, hogy az EUMSZ 290. cikk előzménye a halva született Alkotmányszerződés I‑36. cikke; az alapvető különbség abban keresendő mindazonáltal, hogy az akkor „felhatalmazáson alapuló európai rendeleteknek” nevezett jogi aktusok felhatalmazó „törvényeken” alapultak. ( 12 ) A gond az, hogy halva született előzményről lévén szó, abból nem vonhatók le messzemenő következtetések.

33.

A Lisszaboni Szerződést megelőző helyzettel kapcsolatban ki kell térni a Tanács által akként megfogalmazott elméletre, ( 13 ) miszerint „az EUMSZ 290. cikk által keletkeztetett hatáskör nem új az uniós jogrendben”, ekként az „EUMSZ 290. cikk újdonsága nem e hatáskör természetében, hanem gyakorlásának e cikk által előírt módjában rejlik”, illetve amint azt a Tanács közvetlenül ezt követően kifejtette, „az EUMSZ 290. cikkben és az EUMSZ 291. cikkben előírtak összességében nem különböznek a korábban az EK‑Szerződés 202. cikkében foglaltaktól”.

34.

Úgy vélem, hogy az ilyen megközelítés, amely alapján a Lisszaboni Szerződés egy rendelkezését, amelynek mint olyannak nincs megfelelője az elsődleges uniós jogban, bizonyos, a többé‑kevésbé az EK 202. cikken alapuló korábbi gyakorlatok prizmáján keresztül kell vizsgálnunk, eleve kudarcra ítéltetett. Ugyanez vonatkozik az „ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági” átmeneti eljárásra mint a „felhatalmazáson alapuló” jogi aktusok ( 14 ) lehetséges értelmezésének kulcsára. E tekintetben elegendő annyit megjegyezni, hogy az EUMSZ 290. cikk tartalma nem a végrehajtás egységes feltételeinek meghatározása iránti igényre válaszul, ekként az EUMSZ 291. cikk részeként került kialakításra, hanem az anyagi jogi értelemben vett szabályozási tevékenység folytatása céljából, ami érthetőbbé válik majd a „végrehajtási aktusok” tárgyalását követően.

35.

A következőkben először is a „felhatalmazáson alapuló” jogi aktus fogalmának jelentésére világítok rá, majd ezt követően e jogi aktusoknak a tagállamok közjoga által sugallt osztályozására teszek javaslatot.

36.

A „felhatalmazáson alapuló” jogi aktusok lehetőséget teremtenek az uniós jogalkotó és a Bizottság számára a szó anyagi jogi értelmében vett jogalkotási tevékenységben való együttműködésre, mivel a jogalkotó főszabály szerint szorítkozhat a szabályozási terület alapvető elemeinek szabályozására, és a Bizottságra bízhatja a normatív tevékenység fennmaradó részét, annak diszkrecionális mozgásterét a fent bemutatott fogalmak útján leszűkítve.

37.

Álláspontom szerint ez a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok alapvető értelme, amely értelem vagy létjogosultság kellő mértékben meghatározott ahhoz, hogy alkalmazási területük ne legyen könnyen összetéveszthető a Bizottság szabályozó tevékenységének, különösen az azt követő EUMSZ 291. cikknek a (2) bekezdésében említett és általam a későbbiekben vizsgált formáival.

38.

Áttérve most arra, hogy megkíséreljem osztályozni e „felhatalmazáson alapuló” jogi aktusokat, amelyek nem „jogalkotási aktusok”, de nem is „végrehajtási” aktusok, és amelyek valamely „jogalkotási aktusnak” mind a kiegészítését, mind a módosítását lehetővé teszik, célszerűnek tűnik számomra, hogy az összehasonlító joghoz, különösen a tagállamok közjogához forduljak, tekintettel különösen arra, hogy egy olyan fogalom megértéséről van szó, amelynek szerepe az említett államok alkotmányos rendjében vitathatatlanul megjelenő összefüggésekre és megszilárdult tradícióra nyúlik vissza. Ugyanis, jóllehet az uniós jogi aktusok rendje, természetéből és történelméből adódóan, meglehetősen sajátossá vált, ( 15 ) olyan esetben, amikor az Unió a tagállamok normakategóriáiból merített, ( 16 ) mint, minden kétséget kizáróan a jelen ügyben is, természetszerűleg felmerül, hogy körbepillantsunk, még ha nem is garantált az eredmény.

39.

Nyilvánvaló, hogy ezen aktusok „jogalkotásszerű eszköznek” ( 17 ), sőt a jogalkotási aktusok és az – amint azt majd a megfelelő helyen tárgyalni fogjuk, ugyancsak a Bizottság hatáskörébe tartozó – általános hatályú végrehajtási aktusok között elhelyezkedő „tertium genusnak” való minősítése nemigen visz előre.

40.

Másrészt, mivel „nem jogalkotási aktusokról” van szó, ha a jogalkotásra való felhatalmazás kizárólag a kifejezés anyagi jogi értelemében lenne értendő, ha nem valósulna meg a teljes értelemben vett jogalkotási hatáskör átruházása, jogosan merülhetne fel a kérdés, hogy az, amit „felhatalmazás” névvel illetnek, lényegében újra nem csak a „feljogosítás” jellemzőit mutatja‑e. Amennyiben – az EUMSZ 290. cikkben foglaltak szerint – „felhatalmazásról” kell beszélni, úgy kiegyezhetünk abban, hogy „nem megfelelő” felhatalmazásról van szó.

41.

Ezen elgondolás keretében az EUMSZ 290. cikkben foglalt felhatalmazás a „törvényi szabályozás alóli kivonás” egyik esetének tekinthető. Példaként hozható fel több olyan tagállam is, amelyekben „törvényi szabályozás alóli kivonásról” van szó olyan esetekben, amikor a jogalkotó úgy dönt, hogy egyik vagy másik eljárás révén valamely szabályozási terület törvényi szabályozásának egy részét bizonyos feltételekkel és különös tárgykörökre korlátozva „átengedi” a végrehajtó hatalomnak. A törvény alkalmazási köre alól ekként ideiglenesen „kizárt” szabályozási terület nem törvény többé, jóllehet anyagi jogi értelemben annak kellett volna lennie ( 18 ).

42.

Igaz, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktus e fogalma a jogi aktusok osztályozásának olyan összefüggésében jelenik meg, amelyben a hierarchia elve osztatlanul uralkodik. A jelen ügyben ezzel szemben, amint azt jeleztem a korábbiakban, felhozható, hogy a „nem jogalkotási aktus” kifejezés annak az evidenciának a kifejezésére szorítkozik, hogy ilyen esetben a jogi aktust nem a rendes jogalkotási eljárásnak megfelelően fogadták el vagy fogják elfogadni. Úgy vélem, a fogalom, még ha ilyen korlátozott tartalommal is, elegendő kifejező erőt megőriz ahhoz, hogy értelemszerűen alkalmazható legyen az EUMSZ 290. cikkben foglalt rendelkezés végrehajtása során létrejövő helyzetre.

43.

Közelebbről az olyan esetekben, amikor a jogalkotási aktus önmaga „felhatalmazáson alapuló jogi aktus” által történő módosítását teszi lehetővé, annak olyan elemekre kell vonatkoznia, amelyek először is nem alapvetők, másodszor pedig pontosan meghatározott rendelkezések kifejezetten szabályozzák őket. Ilyen körülmények között az említett rendelkezések – kivételes jelleggel – elveszítik a jogalkotási aktus rangjához kötődő, „passzív” erejüket; más szóval egy „nem jogalkotási aktusban” foglalt rendelkezés útján, amint a „felhatalmazáson alapuló jogi aktust” az EUMSZ 290. cikk meghatározza, el lehet térni tőlük.

44.

Az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése értelmében általános hatályú végrehajtási aktusokról szólva szintén a rendelkezés lehető legobjektívabb olvasatából kell kiindulni.

45.

Az EUMSZ 291. cikk szövege az alábbi:

„(1)   A tagállamok nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket.

(2)   Ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra, illetve különleges és kellően indokolt esetekben, valamint az Európai Unióról szóló szerződés 24. és 26. cikkében előírt esetekben a Tanácsra.

(3)   A (2) bekezdésben foglaltak céljából az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben előre meghatározza a Bizottság végrehajtási hatáskörének gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályait és általános elveit.

(4)   A végrehajtási aktusok címében fel kell tüntetni a »végrehajtási« kifejezést”.

46.

Először is, a végénél kezdve, a „végrehajtási” jelző lehetővé teszi a Bizottság által e rendelkezés alapján elfogadott jogi aktusok formális megkülönböztetését az ugyancsak a Bizottság által, az EUMSZ 290. cikkben foglalt felhatalmazás értelmében elfogadott felhatalmazáson alapuló jogi aktusoktól.

47.

Másodszor, az EUMSZ 291. cikkel elhagyjuk az EUMSZ 290. cikk szerinti „szabályozási” szakaszt, és ettől eltérő tevékenység, a végrehajtás területére, közelebbről a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásának területére lépünk. Más szóval: a Szerződés rendszerében a végrehajtás itt, az említett EUMSZ 291. cikkel veszi kezdetét.

48.

Harmadszor, hasonlóan ahhoz, ahogyan az EUMSZ 290. cikk a szabályozásra vonatkozó felhatalmazást ad a Bizottságnak, amely első látásra a jogalkotási aktusok területe alá tartozik, az EUMSZ 291. cikk végrehajtási aktusok elfogadására vonatkozó hatáskört ruház a Bizottságra az Unión belül „egységes végrehajtás feltételeinek” meghatározása iránti igénytől hajtva. A végrehajtási hatáskörök ugyanis természetesen és elsősorban a tagállamokat illetik meg. Az Unió, és azon belül a Bizottság, mint az az intézmény, amely „a Szerződésekben meghatározott feltételek szerint koordinatív, végrehajtó és igazgatási feladatok” ellátását biztosítja (az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése), e hatásköröket kizárólag a szubszidiaritás elvének megfelelően gyakorolhatja (az EUSZ 5. cikk (1) bekezdése). ( 19 )

49.

Az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése tehát mindenekelőtt olyan rendelkezés, amely feljogosítja az Uniót arra, hogy (a szubszidiaritás elvének megfelelően), a Bizottságon keresztül gyakoroljon egy, a tagállamokat megillető hatáskört.

50.

Az EUMSZ 290. cikkben foglaltakkal ellentétben e feljogosítás előidéző tényezője nem a jogalkotó puszta szándéka, hanem objektív ok fennállása: az az igény, hogy a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtására egységes feltételek mellett kerüljön sor. Ez az igény a szubszidiaritás összefüggésében lehetővé teszi, hogy az intézmények végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el, amelyek elfogadása főszabály szerint a tagállamok feladata lenne.

51.

Végezetül, az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésében említett végrehajtási aktusok az úgynevezett „komitológiai” eljárás hagyományos rendszerét egyszerűsítő 182/2011 rendelet ( 20 ) által előírt eljárás szerinti tagállami ellenőrzéseknek vannak alávetve. Szemben az ellenőrzés EUMSZ 290. cikk által előírt rendszerével, az EUMSZ 291. cikk által előírt ellenőrzéseket nem szabadon határozza meg a végrehajtási hatáskört átruházó „kötelező erejű jogi aktus” (alap‑jogiaktus), hanem arról az EUMSZ 291. cikk (3) bekezdése rendelkezik, amely előírja az Európai Parlament és a Tanács számára, hogy meghatározza „az ellenőrzési mechanizmusok szabályait és általános elveit” ( 21 ). Valamennyi konkrét alap‑jogiaktusnak magának kell megjelölnie, hogy esetében az Európai Parlament és a Tanács által előre meghatározott ellenőrzési eljárások közül melyiket kell alkalmazni. ( 22 )

52.

Az EUMSZ 291. cikk értelmében vett „végrehajtási” aktusok lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy, eltérve attól az elvtől, amely szerint a végrehajtás a tagállamok feladata, ő maga hajtsa végre az uniós jogot, amennyiben a végrehajtás egységes feltételeire van szükség.

53.

Ebből a szempontból az említett „végrehajtási” aktusok értelme könnyen összetéveszthető az ugyancsak a Bizottság által elfogadott „felhatalmazáson alapuló” jogi aktusok általam fentebb vizsgált értelmével, amely az uniós jogalkotó és a Bizottság a szó anyagi jogi értelmében vett jogalkotási tevékenységben való együttműködésének elgondolásán alapul.

54.

A végrehajtási aktusok osztályozása kevesebb problémát vet fel. A dolgok természetéből adódólag a szigorú értelemben vett végrehajtást mindig is közvetlenül megelőzte a szabályozás egy fennmaradó része; a tagállamok alkotmányos hagyományainak megfelelően ez egyes esetekben tekinthető úgy, mint magának a végrehajtási hatáskörnek a része, néhol a szó szoros értelmében vett szabályozási hatáskörnek minősül, míg máskor a jogalkotó kifejezett feljogosítását teszi szükségessé. Uniós kontextusban, amelyre az átruházott hatáskörök elve az irányadó, e második eset alkalmazandó.

55.

Az EUMSZ 290. cikkben és EUMSZ 291. cikkben említett normakategóriák értelmének vizsgálatát követően célszerű figyelmünket ezek interakciójára fordítani. E tekintetben megvizsgálom mindenekelőtt a „felhatalmazáson alapuló” és a „végrehajtási” aktusok közötti kapcsolat egyes elemeit, majd rátérek a kettő elhatárolásának lehetőségeire.

56.

Mielőtt a tárgyra térnék, szükségesnek tartok elöljáróban megjegyezni valamit. A jelen eljárás felei a jogszabályi hierarchia elvét helyezték a jogvita középpontjába ( 23 ), és vitájuk végső soron arra irányul, hogy a jogalkotási aktusok és a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok vagy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok hierarchikus kapcsolatban állnak‑e egymással. Természetesen sok minden elmondható e tárgyban, de korántsem bizonyos, hogy a Bizottság keresetének elbírálásához feltétlenül állást kellene foglalni e vitában – akár csak az absztrakció kellő szintjén is. Más kérdés, hogy a jogi aktusok egyik vagy másik típusának általam javasolt értelmezéséből valamely uralkodó elméletet alátámasztó következtetések vonhatók le. Végezetül osztom Finnország álláspontját a tekintetben, hogy a jelen ügy szempontjából felesleges vitáról van szó.

57.

Egyébként álláspontom szerint nem szabad szem elől téveszteni, hogy végső soron a felhatalmazáson alapuló jogi aktusoknak a végrehajtási aktusoktól való megkülönböztetése nem csupán a jogalkotás (ideértve a felhatalmazáson alapuló jogalkotást is) és a végrehajtás közötti különbségen alapul, hanem azon a tényen is, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok az Unió saját normatív hatáskörének gyakorlása keretében születnek, míg a végrehajtási aktusok egy, főszabály szerint a tagállamokat megillető hatáskörnek a Bizottság (vagy a Tanács) által – a szubszidiaritásnak megfelelően – történő gyakorlásának eredményei ( 24 ).

58.

Más szóval az EUMSZ 290. cikk és az EUMSZ 291. cikk közötti különbségtétel mélyben rejlő oka nem annyira (vagy nem kizárólag) abban az igényben áll, hogy határvonalat húzzunk a jogalkotás és a végrehajtás mint az uniós jogi normák megalkotása eljárásának egymást követő szakaszai között, inkább ahhoz a szándékhoz, hogy kijelöljük az Unió és a tagállamok hatáskörei között húzódó határokat.

59.

Uniós kontextusban egyértelműen felmerül a normatív erő kérdése az EUMSZ 290. cikk esetében, ahol az Unió egyes intézményeihez tartozó hatáskörök gyakorlásának egy másik intézményre való átruházásáról van szó. Az EUMSZ 291. cikk esetében a normatív erő szempontját kell alkalmazni annak meghatározása céljából is, hogy a Bizottság (vagy a Tanács) a kötelező erejű uniós jogi aktusok „végrehajtására” szorítkozott‑e, de ezt megelőzően mindig felmerül az a kérdés, hogy a végrehajtás az Unió vagy a tagállamok hatáskörébe tartozik‑e, ami mindig egy, az uniós intézményektől független objektív körülménytől függ, nevezetesen az az iránti igénytől, hogy a jogi aktusok végrehajtására egységes feltételek mellett kerüljön sor. Az általános és a különös elhatárolásának kérdéséhez, amely a jogszabályi felhatalmazás és a feljogosítás sajátja, hozzájön a hatáskörök Unió és a tagállamok közötti elhatárolásának kérdése.

60.

Márpedig az EUMSZ 290. cikkben foglalt felhatalmazás joghatásai kimerülnek hatáskörnek a Bizottságra való ruházásában nem jogalkotási aktusok olyan szabályozási területen való elfogadása tekintetében, amely eredetileg kizárólag jogalkotási aktusokkal volt szabályozható, de egyáltalán nem módosítja az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást. Ezzel azt akarom mondani, hogy a felhatalmazás nem ad teret más szabályozási hatáskörnek, mint a „Bizottság saját hatásköre”. Más szóval az uniós hatáskörök területén mindig van helye felhatalmazásnak, és az nem érinti az Unió és tagállamok közötti hatáskörmegosztást.

61.

Másrészt az EUMSZ 290. cikk nem olyan jogi norma elfogadásának jogalapját képezi, amely már maga is felhatalmazás alkalmazását teszi lehetővé, hanem olyan normáét, amely tökéletesíti és befejezi a jogalkotási eljárást, még akkor is, ha az ezen eljárás hatálya alá tartozó szabályozási terület egyes aspektusai „törvényi szabályozás alóli kivonás” tárgyát képezték. A szóban forgó rendelkezés nem a végrehajtásra, hanem a jogalkotási eljárás szabályozási hatáskör által történő véghezvitelére vonatkozóan ruház át hatáskört. Következésképpen még nincs helye az EUMSZ 291. cikk végrehajtásának, amely csak – a fogalom lehető legtágabb értelmében vett – „jogalkotás” befejeztésvel válik lehetségessé.

62.

A Bizottság egy olyan szabályozási területen avatkozik be, amely felhatalmazás hiányában jogalkotási terület lenne, és mint ilyennek, a jogalkotási hatáskörre jellemző módon általános és absztrakt jellegű normatív folyamat tárgyát kellene képeznie. A felhatalmazás feljogosítja a Bizottságot arra, hogy ilyen típusú rendelkezéseket fogadjon el, ennélfogva olyan mérlegelési jogkört élvezhessen, amellyel végrehajtási feladatának gyakorlása során nem rendelkezik. Ez az oka annak, hogy a Bizottság által a jogalkotásra való felhatalmazás (EUMSZ 290. cikk) esetén gyakorolt hatáskör, illetve a Bizottságra az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésében foglalt, végrehajtás esetére ruházott hatáskör közötti alapvető különbség végső soron abban rejlik, hogy a felhatalmazás olyan mérlegelési mozgásteret biztosít, amelynek végrehajtás esetén nincs megfelelője. A jogalkotó tulajdonképpen felhatalmazza a Bizottságot, hogy véleményt nyilvánítson olyan tárgyban, amelyet főszabály szerint neki magának kellett volna szabályoznia, míg az EUMSZ 291. cikkben említett végrehajtás olyan normatív rendelkezésekre vonatkozik, amelyek anyagi jogi tartalmát a jogalkotó már meghatározta.

63.

E különbség folytán az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése végső soron a végrehajtási hatáskör egyszerű gyakorlására vonatkozik, amelynek köréből vitathatatlanul ki van zárva mindaz, ami nem szükséges egy már formába öntött és meghatározott jogi norma konkrét alkalmazásához. Az EUMSZ 290. cikk a maga részéről előírja, hogy a felhatalmazás céljait, valamint tartalmát és hatályát meg kell határozni, és ebből egyértelműen kitűnik, hogy a Bizottságtól többet várnak egy olyan rendelkezés egyszerű végrehajtásánál, amelynek valamennyi ilyen elemét meghatározták már. Véleményem szerint ez a „plusz” a „kreatívitásnak” vagy a „befolyásnak” olyan teret enged a normaalkotás során, amely a puszta végrehajtás esetében nem lehetséges.

64.

A fent bemutatott tényezőkből olyan értelmezésnek kell következnie, amely szempontot nyújt annak meghatározásához, hogy valamely konkrét normatív tevékenység kizárólag felhatalmazás keretében valósulhat meg, vagy épp ellenkezőleg: inkább a végrehajtás keretébe illeszkedik.

65.

A Bizottság különös jelentőséget tulajdonított a „jogalkotó által átruházni kívánt hatáskör természetének”, és úgy ítélte meg, hogy a „részletesség mértéke”, a jogok és kötelezettségek meghatározása és a „diszkrecionális mozgástér” nem megfelelő szempont, ( 25 ) és e két cikk alkalmazási körét „egymást kölcsönösen kizárónak” minősítette.” ( 26 )

66.

A Tanács a maga részéről viszont az új lényeges szabályok, új jogok vagy új kötelezettségek létére összpontosít, és hangsúlyozza a „normatív tartalom” vizsgálatának szükségességét. Álláspontja szerint létezik egy nehezen meghatározható határmezsgye. Végezetül a Parlament a részletesség mértékére, a jogokra és kötelezettségekre, valamint a mérlegelési mozgástér kiterjedésére utal. ( 27 )

67.

Elöljáróban pontosítani szükséges valamit: a jelen ügyben élénk viták tárgyát képezte az a kérdés is, hogy beszélhetünk‑e egy, a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok közötti „határmezsgyéről”, vagy ellenkezőleg: azok tisztán elhatárolhatók, ekként egyértelműen különböző alkalmazási körrel és egymást kölcsönösen kizáró tartalommal rendelkeznek. A Bizottság elmélete szerint, immár fogalmi szinten, az egymást kölcsönösen kizáró jellegnek megfelelően az, ami felhatalmazáson alapuló jogi aktus tárgyát képezheti, nem képezheti végrehajtási aktus tárgyát, és fordítva. Az ezzel ellentétes elmélet szerint a Bizottságra ruházott hatáskör irányulhat a jogalkotó nem alapvető normatív tevékenysége alóli mentesítésére, és arra is, hogy rábízza a szigorú értelemben vett végrehajtás céljából nélkülözhetetlen általános hatályú jogi aktusok elfogadását.

68.

Ismét csak úgy vélem, nem feltétlenül szükséges állást foglalni e kérdésben, különösen arra tekintettel, hogy elvileg mind az egyik, mind a másik álláspont megalapozott lehet. Ez végső soron nagyrészt az e két jogintézmény tekintetében fennálló prekoncepciókon múlik.

69.

Egyébként a „határmezsgye” fogalma némelykor az azon „ellenőrzések mélységére” vonatkozó megfontolásokkal összefüggésben bukkan fel, amelyeket a „Bíróság jogszerűen folytathat e szabályozási területen. ( 28 ) Véleményem szerint valójában ez a megfelelő megközelítés. Ugyanis a kérdésnek nem arra kell irányulnia, hogy valamely jogi norma „ontologikusan” egyértelműen az EUMSZ 290. cikk vagy az EUMSZ 291. cikk hatálya alá tartozik‑e, inkább arra, hogy a Bíróság jogosult‑e, vagy sem a jogalkotó valamennyi választásának részletekbe menő ellenőrzésére. ( 29 )

70.

Mindenesetre mielőtt tovább haladnánk, fontosnak tartom kiemelni, hogy a Bizottság helytállóan várja el a Bíróságtól, hogy a szóban forgó alternatívával szembesülő jogalkotó választásait bizonyos mértékben vizsgálja felül. Ez vonatkozik különösen az olyan, a jelen ügy tárgyát képező helyzethez hasonló helyzetekre, amelyekben az elsődleges jog módosításáról van szó, amikor is annak valószínűsége, hogy továbbra is úgy járunk el, „mint a korábbiakban”, „mi” alatt a jogalkotót értve, nem zárható ki. Ám az elv kimondása egy dolog, terjedelmének meghatározása pedig egy másik.

71.

Könnyen belátható ugyanis, hogy a Bíróságnak az „alapvető” (olyan jogalkotás, amely tekintetében felhatalmazás nem adható) és a „nem alapvető” (olyan jogalkotás, amely tekintetében felhatalmazás adható) közötti határvonal őrzése során biztosított „jelenléte” a dolgok természetéből adódólag korlátozott: a Bíróság álláspontja semmiképp nem léphet a jogalkotó álláspontjának helyébe. Ehhez hasonlóan ugyancsak korlátozni kell a Bíróságnak az azon határvonal őrzése során biztosított „jelenlétét”, amely, a francia kormány képviselőjének kifejezésével élve, a „lényegesnek” (mindenesetre, nem alapvetőnek) minősülő, azaz kifejezetten az EUMSZ 290. cikk alá tartozók, és a között húzódik, amit ezzel szemben, tudatában a kifejezés kevéssé megfelelő jellegének, bátorkodom, „mellékesnek” minősíteni, azaz ami az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozik. Persze ez a másik határvonal nem az előzőhöz hasonló continuumban húzódik, tekintettel arra, hogy szerepük itt eltérő. Mindazonáltal az ilyen alternatívával szembesülő jogalkotó valamennyi választása ellenőrzésének lehetőségei ez esetben ugyancsak korlátozottak.

72.

Mindazonáltal, a Jääskinen főtanácsnok által tett észrevételek ( 30 ) értelmében, az, hogy létezik olyan mezsgye, amelyre az uniós bíróság számára valamiképp tilos a belépés, nem zárja ki, épp ellenkezőleg, hogy a Bíróság annak jellemzőihez igazodva hatékony bírósági felülvizsgálatot gyakoroljon arra vonatkozólag, hogy a jogalkotó miként „végzi” a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok közötti választást.

73.

Ehhez a ponthoz érve hangsúlyozni kell mindenekelőtt, hogy amint azt láttuk, e rendelkezések értelme kellően eltérő ahhoz, hogy teleologikus értelmezésre támaszkodhassunk az alkalmazási köreik közötti határ kijelölése céljából. Úgy vélem, az e jogintézmények létjogosultságán és célján alapuló elhatárolás tűnik messze a legalkalmasabbnak, és olyan megoldásokat kínálhat, amelyek megfelelnek az EUMSZ 290. cikk és EUMSZ 291. cikk által előírt rendszer szellemének.

74.

A fentiek még kiegészítendők azzal, hogy a felhatalmazó jogalkotási aktuson belül elkülönülő rendelkezés puszta elemzése helyett a jogalkotási aktust egészében kell vizsgálni, hogy megismerjük azt a kontextust, amelybe e jogi aktus rendszerén belül a „végrehajtási aktus” jogintézménye melletti döntés illeszkedik, különösen a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok esetleges alkalmazásával összehasonlítva.

75.

Nagy hangsúlyt kapott a „politikai” szempont mint a jogalkotó által a tárgyra vonatkozóan végzett választás értékelése során útmutatóul szolgáló esetleges általános kategória alkalmazása. Igaz, hogy a Bíróság a végrehajtási hatáskörök közötti határ kijelöléséhez referenciaként alkalmazta „a közösségi politika alapvető irányvonalait” ( 31 ). Úgy vélem mindazonáltal, mérlegelni szükséges, hogy mennyire megfelelő a „politika” és például a „technika” szembeállítása a jogi aktusok két típusának elhatárolása céljából. Mégpedig azért, mert az EUMSZ 290. cikk esetében, az arra vonatkozó követelmények összességének folytán, hogy a jogalkotási aktusnak pontosan meg kell határoznia a felhatalmazáson alapuló jogi aktus „céljait”, „hatályát” és „tartalmát”, kizárólag e jogi aktus foglalja magában mindazt, ami „politikai”. Más szóval az EUMSZ 290. cikk a felhatalmazásnak kellően szűk keretet szab ahhoz, hogy ki lehessen jelenteni: alig marad tere a tényleges felelősségnek. A „nem alapvető elemek”, amelyekre a felhatalmazáson alapuló jogi aktusnak korlátozódnia kell, olyan elemek, amelyek nem teszik lehetővé a jogalkotó felelős módon elvégzett választását meg lehessen kérdőjelezni. Összefoglalva: a „nem alapvető elemekkel” kapcsolatban a tényleges jogalkotási felelősséggel járó határozatok elfogadására vonatkozó mozgástér számottevően szűkülhet azon feltételek folytán, amelyek mellett a felhatalmazás megengedett.

76.

E megállapítást követően tagadhatatlan, hogy a Bizottság tág „mérlegelési mozgástérrel” rendelkezik az érintett szabályozási területnek az EUMSZ 290. cikk alapján történő kiegészítése tekintetében. Annak megkövetelése ugyanakkor, hogy minden egyes, felhatalmazáson alapuló jogi aktusként hozott normatív határozatnak legyen bizonyos „politikai súlya”, véleményem szerint felboríthatná a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok közötti egyensúlyt, mégpedig az előbbiek kárára.

77.

Meg kell jegyezni e tekintetben, hogy a Lisszaboni Szerződést követő jelenlegi kontextusban el kell szakadni az „alapvetőre” korlátozódó jogszabályi fenntartás elméletétől, amint az a Bíróság ítélkezési gyakorlatának értelmezéséből következett. ( 32 ) Az EUMSZ 290. cikk bevezetése óta nem képzelhető el, hogy az alapvető elemek szabályozásának befejezését követően a jogalkotó teljes diszkrecionális mozgástér birtokában választhasson a felhatalmazáson alapuló jogi aktus és a végrehajtási aktus között. Az ilyen megközelítés veszélyeztetné a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elsődleges jogba történő bevezetésének hatékony érvényesülését, mivel amint azt a Bizottság megjegyzi ( 33 ), fennáll a veszélye annak, hogy a „felhatalmazáson alapuló jogi aktusok”ab ovo avittnak bizonyulnak, és alkalmazásuk meghiúsul.

78.

Végezetül, lévén hogy a célokról szólva szükségszerűen megjelenik egy szubjektív elem, a felhatalmazó jogalkotási aktus preambulumbekezdéseinek megfogalmazása különösen hasznos lehet, és kell, hogy legyen. E preambulumbekezdések tükrözik leginkább a jogalkotó szándékát, akár abban állt e szándék, hogy megszakítsa a szabályozási tevékenységet, amint az „alapvető” határvonalát elérték vagy szabályozták, akár abban, hogy a Bizottságra, vagy adott esetben a Tanácsra ruházza a végrehajtási szakasz igényeihez közvetlenül kapcsolódó általános hatályú jogi aktusok elfogadására vonatkozó hatáskört.

79.

Ezen, vitathatatlanul általános és nagyrészt absztrakt észrevételeket követően úgy vélem, rátérhetünk a jelen jogvita tárgyát képező különös rendelkezés, az 528/2012 rendelet 80. cikke (1) bekezdésének a tárgyalására, konkrétan azon része tekintetében, amely egyes meghatározott aspektusokra vonatkozóan „végrehajtási rendelet” elfogadását bízza a Bizottságra.

80.

Ismét a szóban forgó rendelkezés felidézésével célszerű kezdeni. Az 528/2012 rendelet 80. cikkének (1) bekezdése végrehajtási rendelet elfogadásával bízza meg a Bizottságot, amely az alábbiakat pontosítja:

81.

Ugyanez a bekezdés pontosítja, hogy a rendelet csak az Ügynökségnek fizetett díjakra alkalmazandó, és e díjak mértékét „úgy kell meghatározni, hogy az azokból származó bevétel – az Ügynökség e rendelet szerinti egyéb bevételi forrásaival együtt – elegendő legyen a nyújtott szolgáltatások költségének fedezésére. A fizetendő díjak összegét az Ügynökség nyilvánosságra hozza”.

82.

A fentieken túl további, elvek formájában megfogalmazott iránymutatással szolgál a 80. cikk (3) bekezdése, az alábbiak szerint:

83.

A Bizottság azt állítja, ( 34 ) hogy a végrehajtási rendelet az Ügynökségnek fizetendő díjak teljes és koherens rendszerének, normák és szempontok koherens együttesének, illetve átfogó és koherens rendszernek a létrehozását célozza, ami feltételezi az 528/2012 rendelet „nem alapvető elemeinek” a jogalkotó által meghatározott elvek alapján történő kiegészítését, ekként tehát az EUMSZ 290. cikken alapuló felhatalmazás hatálya alá kell tartoznia.

84.

A Parlament és a Tanács, vitatva a Bizottság által hivatkozott elveknek tulajdonított jelentőséget, a maguk részéről azt állítják, hogy az 528/2012 rendelet 80. cikkében előírt rendszer kellően részletes ahhoz, hogy ne tegyen szükségessé felhatalmazáson alapuló jogi aktust, és elegendő az EUMSZ 291. cikken alapuló tisztán végrehajtási aktus.

85.

Mielőtt tovább haladnánk, emlékeztetni kell egy olyan aspektusra, amelynek a fentiekben bizonyos fontosságot tulajdonítottam, nevezetesen arra, hogy a kizárólag a szóban forgó jogalkotási aktuson belül elkülönülő rendelkezésre szorítkozó vizsgálat helyett a jogalkotási aktust egészében is tekintetbe kell venni, különösen ami a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és az általános hatályú végrehajtási aktusok közötti választást illeti. E tekintetben megjegyzendő, hogy a rendelet 83. cikkének (5) bekezdése a felhatalmazáson alapuló jogi aktus kellően széles körű alkalmazásáról rendelkezik, kizárva ezzel annak, a fentiekben említett kockázatát, hogy a jogalkotó elhanyagolja egy adott szabályozási terület szabályozásának ezen új módját. ( 35 ) Ez az értékelés nyilvánvalóan nem mentesít minket az adott rendelkezés vizsgálata alól, mindazonáltal úgy vélem, nem hagyható megjegyzés nélkül, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok a rendeletben a fentiek szerint említést nyernek.

86.

Az ekként felmerülő kérdés az, hogy ésszerűen úgy vélhető‑e, hogy az 528/2012 rendelet 80. cikkének (1) bekezdése a jogalkotó abbéli szándékát fejezi ki, hogy további pontosítást igénylő szabályozást alkosson, vagy épp ellenkezőleg: joggal feltételezhető, hogy immár a végrehajtás szakaszában járunk, amely vitathatatlanul, a szó szoros értelmében vett végrehajtást megelőzően általános hatályú jogi aktusok elfogadását teszi szükségessé. E tekintetben nem mellékes megjegyezni, hogy egy, a felülvizsgálat szükségességének olyan mértékben alávetett tárgykör, mint amilyen a díjaké, a későbbi pontosításoktól függetlenül inkább e szakaszba tartozik.

87.

Ilyen körülmények között elegendő lesz azt megvizsgálni, hogy joggal állítható‑e az, hogy a jelen esetben már a végrehajtási szakaszban járunk, amely szükségszerűen pontosító vagy végső meghatározást nyújtó elemeket igényel, vagy ellenkezőleg: még abban a szakaszban vagyunk, amelyben a normatív tevékenység olyan mérlegelési mozgástérrel jár, amellyel a Bizottság pusztán végrehajtási hatáskörének gyakorlása keretében nem rendelkezhet.

88.

A Bizottságra ruházott szabályozási hatáskör terjedelmét a jogalkotó által az 528/2012 rendelet 80. cikkének (3) bekezdésében kimondott elvek fényében kell mérlegelni; az arra a kérdésre adandó válasz ugyanis, hogy egyszerű végrehajtási hatáskörről vagy még a jogalkotási hatáskör gyakorlásáról van szó, attól függ, hogy e hatáskör milyen mértékben képes a Bizottság mérlegelési mozgásterének szűkítésére az e hatáskör gyakorlásából eredő rendelkezés tartalmának meghatározása tekintetében.

89.

Véleményem szerint az 528/2012 rendelet 80. cikkének (1) és (3) bekezdésében meghatározott feltételek nem teszik lehetővé normatív feladat gyakorlását azon túlmenően, mint ami ésszerűen az akár a tagállamok, akár a Bizottság által történő végrehajtás szakaszába tartozónak tekinthető.

90.

A rendelkezés két ízben is kimondja, hogy biztosítani kell az Ügynökség által nyújtott szolgáltatások költségeinek fedezését, egyszer pedig (a (3) bekezdés a) pontjában) pontosítja, hogy a díjak nem „lép[hetik] túl az e költségek fedezéséhez szükséges határt”. Ilyen körülmények között egyértelműnek tűnik a számomra, hogy a díjak mértékének meghatározását a jogalkotó nem bízta politikai döntés jóindulatára, hanem technikai kérdéssé szűkítette azt. A díjak rendszere bevezetésének politikai dimenzióját ugyanis maga a jogalkotó kimerítette azzal, hogy úgy döntött először is, hogy a díjakat meghatározza, majd hogy e díjak kizárólag a szolgáltatás költségeinek fedezését szolgálják, anélkül hogy lehetséges lenne azok más célból történő felhasználása vagy az Ügynökség által nyújtott szolgáltatás költségét meghaladó összegben való meghatározása.

91.

E megállapítást követően érdemes kitérni a 80. cikk (3) bekezdésének e) pontjában foglalt „elvre”, amellyel kapcsolatban a Bizottság kijelenti, hogy az politikai természetű döntést feltételez, ami azt jelentené, hogy a Bizottságra ruházott mérlegelési mozgástér túlzott. Nyilvánvaló, hogy a Bizottságra, a díjak teljes vagy részleges megfizetése alóli mentességre jogosító esetek meghatározásával az egész finanszírozási rendszer különlegesen érzékeny területének meghatározása van bízva. Valamely díj megfizetésre köteles jogalanyok kategóriájának meghatározása ugyanis, a képviselet és a hozzájárulás között fennálló szoros kapcsolat folytán, történelmileg „politikai” terület alá tartozik; ennélfogva a fentiek meghatározását főszabály szerint a jogalkotó számára kell fenntartani.

92.

Mindazonáltal, a jelen ügy tárgyát képező rendelkezés összefüggésében nem lehet kijelenteni, hogy a Bizottságra bízott feladat egy mentesség esetleges jogosulti kategóriájának szabad meghatározása volna. A 80. cikk (3) bekezdésének e) pontja ugyanis csak „kellően indokolt esetben” tesz lehetővé teljes vagy részleges mentességet, amennyiben azzal „az Ügynökség vagy az illetékes hatóság” is egyetért. Az ilyen esetek tekintetében tehát, ismétlem: a mentesség lehetőségére vonatkozó döntés alapvetően politikai dimenzióját közvetlenül a jogalkotó meríti ki. A Bizottság nem dönthet mentességek fennállása, sem pedig azok teljes vagy részleges jellege tárgyában. Azt követően, hogy a jogalkotó döntött a mentesség lehetőségéről, a Bizottságra kizárólag annak meghatározása hárul a végrehajtási rendeletben, hogy a mentességre igényt tartó jogalanyok azt indokolni kötelesek, és hogy az Ügynökség vagy az illetékes hatóság a mentességet biztosítja vagy megtagadja. Következésképpen a Bizottság tevékenységre arra korlátozódik, hogy a jövőbeni végrehajtási rendeletbe foglalja a mentesség azon feltételeit, amelyeket valójában már maga a jogalkotó rögzített az 528/2012 rendeletben: a kérelmet indokolni kell, és az Ügynökségnek vagy az illetékes hatóságnak azt el kell fogadnia. Ilyen körülmények között úgy vélem, a rendelkezés nem valósítja meg az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésének – jogellenesnek minősíthető – alkalmazását.

93.

A 80. cikk (3) bekezdésében kimondott többi elvvel kapcsolatban úgy vélem, azok kellő mértékben keretet szabnak a Bizottság mérlegelési mozgásterének, hiszen még azt is meghatározzák, hogy „a díjat részlegesen vissza kell téríteni abban az esetben, ha a kérelmező a kért információkat a kitűzött határidőig nem nyújtja be (a b) pont); hogy „adott esetben figyelembe kell venni a kkv‑k egyedi szükségleteit, ideértve a részletfizetés vagy a szakaszokban történő fizetés lehetővé tételét” (a c) pont); valamint hogy a díjak megfizetésére vonatkozó határidőket az e rendeletben előírt eljárásokra vonatkozó határidőkre figyelemmel kell megállapítani” (az f) pont). Véleményem szerint végső soron egyáltalában nem marad helye olyan döntéshozatali hatáskör gyakorlásának, amely a vonatkozó diszkrecionális mozgástér folytán ne illeszkedhetne az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésének keretébe.

94.

Ezen túl az 528/2012 rendelet 80. cikkének (2) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy azokért a szolgáltatásokért számolják fel a díjat, „amelyeket az e rendelet hatálya alá tartozó eljárások tekintetében nyújtanak”. E tekintetben az említett bekezdés második albekezdése akként rendelkezik, hogy „[a] (3) bekezdésben foglalt elvek alapján a Bizottság iránymutatást ad ki az összehangolt díjösszetételre vonatkozóan”. A fentiekből arra lehetne következtetni, hogy a Bizottság feladata az, hogy a tagállamok tekintetében pontosítsa és konkretizálja a (3) bekezdésben az Unió tekintetében meghatározott feltételeket. Ha ez így lenne, úgy el kellene ismerni, hogy az említett (3) bekezdés teret enged olyan határozatok elfogadásának, amelyek nem nélkülöznek bizonyos mérlegelési mozgásteret. Nem hiszem, hogy erről lenne szó.

95.

Álláspontom szerint a (2) bekezdés második albekezdése nem ruház hatáskört a Bizottságra az elvek konkretizálása tekintetében, amelyek véleményem szerint kellően specifikusak ahhoz, hogy kizárják bármilyen politikai döntés lehetőségét a Bizottság részéről. E második albekezdés kimondja, hogy „[a] (3) bekezdésben foglalt elvek alapján” a Bizottság irányt mutat, hogy a tagállamok által megállapított díjak „összehangolt rendszert” alkossanak. Következésképpen nem a döntéshozatali mozgástér meghatározásáról van szó, amelyet a fent bemutatott okoknál fogva a jogalkotó meghatározott a (3) bekezdésben foglalt elvek rögzítése során, hanem annak biztosításáról, hogy a tagállamok által előírt díjak összehangolt rendszerbe illeszkedjenek, és e szerkezet alapját az említett elvek tiszteletben tartása képezze.

96.

Végezetül az, hogy a 80. cikk (3) bekezdésében foglalt elvek kötik mind a Bizottságot, mind a tagállamokat, alátámasztja, hogy a jogalkotó úgy ítélte meg, hogy a szabályozás „szakasza” befejeződött és lezárult. A Bizottság azon érve ( 36 ), amely szerint a tagállamok a maguk részéről, jogrendjüknek megfelelően a vonatkozó szabályozás elfogadása során úgymond visszatérhetnek a formális értelemben vett jogalkotási szakaszhoz, nem meggyőző. Ami számít, az az, amint arra a Parlament is rámutat, ( 37 ) hogy az Unió számára a normatív szakasz már lezárult.

97.

A fentiek fényében úgy vélem, az 528/2012 rendelet 80. cikkének (1) bekezdése helytálló módon bízta meg a Bizottságot az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése alapján olyan végrehajtási rendelet elfogadásával, amelynek tartalma megfelel az e rendelkezés által előírtaknak és teljesíti az abban foglalt feltételeket; következésképpen a Bizottság által benyújtott megsemmisítés iránti keresetet el kell utasítani.

98.

A fenti megfontolások fényében azt javasolom, hogy a Bíróság: