PEDRO CRUZ VILLALÓN

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2011. január 13.(1)

C‑137/10. sz. ügy

Európai Közösségek

kontra

Région de Bruxelles-Capitale

(A Conseil d'État [Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Intézményi jog – Működés – Valamely intézménynek a Bizottság által az Unió perbeli képviseletére történő kijelölésének feltételei – A meghatalmazás érvényessége a meghatalmazó intézmény képviseletére feljogosított természetes személy név szerinti kijelölése hiányában – A nemzeti bíróság e kérdés megítélésére vonatkozó hatásköre – A Tanács saját főtitkárhelyettese által történő perbeli képviseletének érvényessége”

1.        A jelen ügy két igen eltérő természetű és súlyú kérdést vet fel. Az első, amely az Uniónak valamely nemzeti bíróság előtti általános eljárási képviseletére vonatkozik, abban a formában, amelyben azt megfogalmazták, aktualitását vesztette. A Közösségnek az EK 282. cikk által bármely eljárásra vonatkozóan kifejezetten és kizárólagosan a Bizottságra ruházott képviseletét felváltotta az EUMSZ 335. cikkben meghatározott képviseleti jog, amely az Unió valamennyi intézményét megilleti a saját működésével kapcsolatos ügyekben. Időbeli hatályát tekintve a jelen ügyben kizárólag az EK 282. cikk alkalmazható.

A második kérdésnek ellenben van egy időtlen vetülete, mivel olyan alapvető kérdésre vonatkozik, mint a nemzeti bíróságok uniós aktusok érvényességének elbírálására vonatkozó hatásköre.

I –    Jogi háttér

A –    Az uniós jog

2.        Az EK 7. cikk (1) bekezdésének utolsó fordulata értelmében:

„Az egyes intézmények az e szerződésben rájuk ruházott hatáskörök keretén belül járnak el.”

3.        Az EK 207. cikk (2) és (3) bekezdése szerint:

„(2) A Tanácsot a főtitkár irányítása alatt álló Főtitkárság segíti; a főtitkár egyben a közös kül- és biztonságpolitika főképviselője, akit a Főtitkárság működtetéséért felelős főtitkárhelyettes segít. A főtitkárt és a főtitkárhelyettest a Tanács nevezi ki minősített többséggel.

A Főtitkárság szervezetét a Tanács határozza meg.

(3) A Tanács elfogadja eljárási szabályzatát.”

4.        Az EK 282. cikk ekként rendelkezik:

„A Közösség valamennyi tagállamban az adott tagállam jogában a jogi személyeknek biztosított legteljesebb jogképességgel rendelkezik; így különösen ingó és ingatlan vagyont szerezhet és idegeníthet el, továbbá bíróság előtt eljárhat. E célból a Közösséget a Bizottság képviseli.”

5.        A költségvetési rendelet 59. cikkének (1) bekezdése értelmében(2):

„(1) Az intézmény gyakorolja az engedélyezésre jogosult tisztviselő feladatait.”

6.        Ugyanezen költségvetési rendelet 60. cikkének (1)–(3) bekezdése előírja:

„(1) Minden intézményben az engedélyezésre jogosult tisztviselő felel a bevételek és a kiadások végrehajtásáért a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban, és annak biztosításáért, hogy a jogszerűség és a szabályosság követelményei teljesüljenek.

(2) A kiadások végrehajtásához a felhatalmazás vagy átruházott felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselő költségvetési kötelezettségeket és jogi kötelezettségeket vállal, érvényesíti a kiadásokat és engedélyezi a kifizetéseket, valamint vállalja az előirányzatok végrehajtására vonatkozó előzetes intézkedéseket.

(3) A bevételek végrehajtása magában foglalja az esedékessé váló követelésekre vonatkozó becslések elkészítését, a behajtandó követelések megállapítását és a beszedési utalványok kiadását. Szükség esetén a megállapított követelésről való lemondást is tartalmazza.”

7.        A Tanács eljárási szabályzata(3) 23. cikkének (2) és (5) bekezdése az alábbiakat tartalmazza:

„(2) A Főtitkárság szervezetét a Tanács határozza meg.

A főtitkár és a főtitkárhelyettes a Tanács felügyelete alatt megtesz minden szükséges intézkedést a Főtitkárság zökkenőmentes működésének biztosítása érdekében.”

„(5) A főtitkár a főtitkárhelyettes támogatásával teljes mértékben felel a költségvetés »II. szakasz – Tanács« részében szereplő előirányzatok kezeléséért, és minden szükséges intézkedést megtesz annak biztosítása érdekében, hogy azokkal megfelelően gazdálkodjanak. Ő rendelkezik a szóban forgó előirányzatok felhasználásáról az Európai Közösségek költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelet rendelkezéseinek megfelelően.”

B –    A nemzeti jog

8.        A Conseil d'État [államtanács] közigazgatási részlegének eljárásáról szóló, 1948. augusztus 23‑i régensi rendelet 1. cikke és 2. cikkének (1) bekezdése értelmében:

1. cikk

„Az államtanács a fél vagy az ügyvédi névjegyzékbe bejegyzett belga állampolgárságú ügyvéd által aláírt beadvány útján nyújthatók be a törvény 7. cikkének (1), (8), (9) és (10) bekezdésében foglalt kérelmek, kérdések és jogorvoslati kérelmek.”

2. cikk

„A keresetlevelet keltezni kell, és annak tartalmaznia kell:

1. a kérelmező nevét, eljárásbeli minőségét és lakóhelyét vagy székhelyét.

2. a kérelem vagy jogorvoslati kérelem tárgyát, valamint a tényállás és a jogalapok leírását.

3. az ellenérdekű fél nevét és lakóhelyét vagy székhelyét.”

II – A tényállás

9.        2002. november 20‑án az Európai Unió Tanácsa városfejlesztési engedély iránt folyamodott a Région de Bruxelles-Capitale kormányához a „Justus Lipsius” elnevezésű épület bizonyos építési munkálatainak kivitelezése céljából. Az engedélyt 2003. december 12‑én és 22‑én kelt határozatokban adták meg, azzal a feltétellel, hogy a kérelmező városfejlesztési díj címén köteles megfizetni összesen 1 109 750 eurót.

10.      Tekintettel arra, hogy a szóban forgó díj olyan adónak minősül, amely alól az Európai Közösségek a kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv(4) 3. cikke alapján mentességet élvez, az Európai Unió Tanácsa benyújtotta a vonatkozó fellebbezést a Région de Bruxelles-Capitale Városfejlesztési Tanácsához (Collège d’urbanisme). A Városfejlesztési Tanács válaszának hiányában a Tanács 2004. november 10‑én fellebbezést nyújtott be a Région de Bruxelles-Capitale kormányához.

11.      A Région de Bruxelles-Capitale 2005. július 14‑i határozatával elutasította a Tanács fellebbezését az eljárási határidő elmulasztására való hivatkozással, mivel a Région de Bruxelles-Capitale kormánya úgy vélte, hogy a városfejlesztési díj vitatására nyitva álló határidőt attól a naptól kell számítani, amelyen az Európai Unió Tanácsa részéről az eljárásban résztvevő egyetlen kapcsolattartó személynek azt kézbesítették. A Tanács ezzel a körülménnyel kapcsolatban azt állította, hogy érvényesen kizárólag főtitkára és főtitkárhelyettese képviselheti és vállalhat felelősséget.

12.      Az Európai Unió Tanácsa keresetet nyújtott be a belga Conseil d’État‑hoz a Région de Bruxelles-Capitale kormánya említett 2005. július 14‑i határozatának megsemmisítése iránt. A Région de Bruxelles-Capitale kormánya a keresettel szemben – amint az a jelen ügy szempontjából releváns – a kereshetőségi jog hiányára vonatkozó kifogásra hivatkozott, hiszen míg a keresetet „az Európai Közösségek képviseletében az Európai Unió Tanácsa, személyesen annak főtitkárhelyettese, Pierre de BOISSIEU” terjesztette elő, addig az eljárás aktájában szerepelt egy meghatalmazás, amely szerint a Bizottság kifejezetten meghatalmazta „Jean‑Claude PIRIS urat, illetve az általa kijelölt bármely más személyt, hogy a belga Conseil d’État‑hoz keresetet nyújtson be a [szóban forgó] határozat megsemmisítése iránt”.

13.      A belga Conseil d’État, tekintettel arra, hogy az EK‑Szerződés 282. és 207. cikkének terjedelme vitára adhat okot, különösen a Conseil d’État annak biztosítására vonatkozó hatásköre tekintetében, hogy az Unió illetékes szerve a rá vonatkozó képviseleti szabályok tiszteletben tartásával hozza meg az eljárásra vonatkozó döntést, az EK 234. cikknek megfelelően az alábbi kérdéseket terjesztette előzetes döntéshozatalra az Európai Unió Bírósága elé:

III – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

14.      „1. Az Európai Közösséget létrehozó szerződés 282. cikkét, különösen az e cikk második mondatában szereplő »e célból a Közösséget a Bizottság képviseli« fordulatot úgy kell‑e értelmezni, hogy valamely intézmény érvényes meghatalmazással rendelkezik a Közösség képviseletére önmagában egy olyan meghatalmazás alapján, amellyel a Bizottság perbeli képviseleti jogkörét erre az intézményre ruházza, függetlenül attól, hogy ez a meghatalmazás név szerint kijelöl‑e egy, a meghatalmazott intézmény képviseletére jogosult természetes személyt, vagy sem?

2. Amennyiben az első kérdésre adott válasz nemleges, az olyan tagállami bíróság, mint a Conseil d’État, vizsgálhatja‑e egy, a Bizottság által a tagállami bíróság előtti eljárásra szabályszerűen, az Európai Közösséget létrehozó szerződés 282. cikkének második mondata értelmében felhatalmazott európai intézmény keresetének elfogadhatóságát, azt ellenőrizve, hogy ezt az intézményt a megfelelő, a tagállami bírósághoz kereset benyújtására jogosult természetes személy képviseli‑e?

3. Másodlagosan, és az előző kérdésre adott igenlő válasz esetén az Európai Közösséget létrehozó szerződés 207. cikke (2) bekezdésének első mondatát, és különösen az »akit a Főtitkárság működéséért felelős főtitkárhelyettes segít« fordulatot úgy kell‑e értelmezni, hogy a Tanács főtitkárhelyettese érvényesen képviselheti a Tanácsot valamely kereset tagállami bíróságokhoz történő benyújtása tekintetében?”

IV – A Bíróság előtti eljárás

15.      Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2010. március 15‑én érkezett a Bírósághoz.

16.      Észrevételeket terjesztett elő a belga kormány, a Tanács és a Bizottság.

17.      A 2010. november 10‑i tárgyaláson megjelentek és szóbeli észrevételeiket előadták a belga kormány, a Tanács és a Bizottság képviselői.

V –    A felek érvei

18.      A Bizottság írásbeli észrevétele két előzetes megjegyzéssel kezdődik. Egyfelől kijelenti, hogy meggyőződése, hogy a Tanács belső működésére vonatkozó szabályok szerint Piris úr, a Tanács jogi tanácsadója vagy a Tanács jogi szolgálatának valamely, Piris úr által kijelölt tagja bízta meg a Conseil d’État előtti eljárás megindításával de Briey ügyvéd urat, ezért elegendő lett volna, ha a Conseil d’État meggyőződik efelől, a Région de Bruxelles-Capitale kormánya által előterjesztett kifogást és ilyen módon eleve el kellett volna utasítania. A Bizottság szerint a főtitkárhelyettes olyan formában történő említése, ahogyan az a keresetlevél első oldalán szerepel, egyáltalán nem volt szükséges, és azt jogilag irrelevánsnak lehetett volna tekinteni. Megítélése szerint, ha a Bíróság osztja ezt a megközelítést, és annak érdekében, hogy hasznos választ adjon a kérdést előterjesztő bíróság számára, helyénvaló volna e tekintetben válaszolni még azt megelőzően, hogy megvizsgálná az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket abban a formában, ahogyan azokat megfogalmazták.

19.      Másfelől, második előzetes észrevételében a Bizottság megdöbbenését fejezte ki azzal a ténnyel kapcsolatban, hogy a Région de Bruxelles-Capitale kormánya mint tagállami közhatalmi szerv, az eljárás során olyan magatartást tanúsít az alapügyben eljáró bíróság előtt, amellyel arra törekszik, hogy egy ilyen jellegű, állítólagos hibára hivatkozzon, miközben ésszerűen nem kételkedhet a Tanács által kinyilvánított keresetindítási szándékkal kapcsolatban, és tökéletesen ismeri a főtitkárhelyettes és a Tanács jogi tanácsadójának hatáskörét.

20.      Ami az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdést illeti, a Bizottság azt állítja, hogy az EK 282. cikk által számára biztosított képviseleti monopólium mérséklése érdekében rendszerint felhatalmazza a többi intézményt arra, hogy a működésüket érintő kérdésekben ellássák helyette a Közösségek eljárásbeli képviseletét. Ezt a logikát követte a Lisszaboni Szerződés is, amikor az EUMSZ 335. cikkben megállapította, hogy az Unió közvetlen képviseletét a saját működésükkel kapcsolatos ügyekben az egyes intézmények maguk képviselik, anélkül, hogy erre vonatkozóan a Bizottságtól felhatalmazásra lenne szükségük(5).

21.      A meghatalmazás ezen, a jelen ügyben nem vitatott gyakorlatára vonatkozóan nincs olyan különös jogszabályi előírás, amely meghatározná az arra alkalmazandó feltételeket és megadásának módjait. Mindenesetre a Bizottság álláspontja szerint ez a gyakorlat nem képezheti a különböző tagállamok különös előírásainak tárgyát, hanem az egységesség érdekében az uniós jognak kell létrehoznia azt az egységes jogszabályegyüttest, amelyet a Bizottság köteles tiszteletben tartani. E tekintetben a Bizottság szerint ahhoz, hogy valamely más intézménynek meghatalmazást adjon, az szükséges és elégséges, hogy 1) tiszteletben tartsák azokat a szabályokat, amelyek a Bizottságon belüli döntéshozatalra vonatkoznak, 2) kellőképpen meghatározzák a meghatalmazás célját és hatályát, és végül 3) világosan azonosítsák a meghatalmazott intézményt. A jelen eljárás alapját képező ügyben a Bizottság megítélése szerint valamennyi fenti feltétel teljesült.

22.      Egyebekben a Bizottság fenntartja, hogy annak ellenére, hogy ez az általánosan követett gyakorlat, egyetlen rendelkezés vagy alapelv sem kötelezi őt arra, hogy a meghatalmazott intézményen belül megjelöljön egy konkrét természetes személyt mint a képviseletre kizárólagosan jogosult személyt. Valójában a kijelölés mindig az érintett intézménnyel történt megállapodás alapján történik, mivel ha a Bizottság egyoldalúan járna el, indokolatlanul beavatkozna az intézmény adminisztratív autonómiájába.

23.      A Bizottság azt állítja, hogy a jelen ügyben éppen magának a Tanácsnak az erre vonatkozó javaslata alapján jelölték meg kifejezetten a Tanács jogi tanácsadóját. Ez az útmutatás azonban jogilag nem volt szükséges a Tanácsnak adott meghatalmazás érvényességének biztosításához, amely meghatalmazás egyébként bármely más személy kijelölését lehetővé teszi.

24.      A második kérdéssel kapcsolatban a Bizottság arra hivatkozik, hogy ha megállapítást nyer, hogy a Bizottság megfelelő módon felhatalmazta a peres eljárásra az adott intézményt, akkor a nemzeti bíróságnak főszabály szerint nem kell további vizsgálatot lefolytatnia. Kétség esetén legfeljebb arról győződhet meg, hogy az előtte megjelent személy az intézmény nevében jár‑e el, ez azonban a jelen esetben nem kétséges.

25.       Épp ellenkezőleg, véli a Bizottság, a nemzeti bíróság nem ellenőrizheti a kijelölés érvényességét, sem a Bizottság által adott meghatalmazás, sem a meghatalmazott intézmény belső szabályzata tekintetében. Így nem vizsgálhatja, hogy az előtte eljáró természetes személy megfelel‑e a kijelöléshez előírt feltételeknek, és azt sem, hogy e kijelölésre a hatáskörrel rendelkező szerv által és a megfelelő módon került‑e sor. Egy ilyen fajta ellenőrzés az intézmény belső szervezetébe történő beavatkozásnak minősülne, és lehetőséget adna a nemzeti bíróság számára az intézmény belső működésére vonatkozó előírások értelmezésére.

26.      Ami a harmadik kérdést illeti, a Bizottság szerint az EK 207. cikk szóhasználata alapján – annak általános jellegére figyelemmel – nem állapítható meg, hogy a Tanács bíróság előtti képviselete a főtitkárhelyettesének hatáskörei közé tartozik‑e. Mindazonáltal, mivel a főtitkárhelyettes a Tanács Főtitkárságának legmagasabb szintű hatósága, amelynek része a jogi szolgálat is, nyilvánvaló, hogy érvényesen képviselheti a Tanácsot a bíróság előtt.

27.      A fentiek alapján a Bizottság azt javasolja, hogy a bíróság az alábbi választ adja a belga Conseil d’État által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre: „Az EK 282. cikket, különösen az e cikk második mondatában szereplő »e célból a Közösséget a Bizottság képviseli« fordulatot úgy kell értelmezni, hogy valamely intézmény érvényes meghatalmazással rendelkezik a Közösség képviseletére önmagában egy olyan meghatalmazás alapján, amellyel a Bizottság perbeli képviseleti jogkörét erre az intézményre ruházza, függetlenül attól, hogy ez a meghatalmazás név szerint kijelöl‑e egy, a meghatalmazott intézmény képviseletére jogosult természetes személyt, vagy sem.”

28.      A belga kormány a maga részéről először felhívja a figyelmet arra, hogy az alapeljárás tényállásának megvalósulása időben megelőzi az EK 282. cikk EUMSZ 335. cikk általi módosításának hatálybalépését, majd azt állítja, hogy az első kérdésre nemleges választ kell adni, mivel annak ellenkezője azt eredményezné, hogy a Bizottság felhatalmazásának birtokában a Tanács bármely alkalmazottja eljárhat peres képviselőként.

29.      A belga kormány azt állítja továbbá, hogy az EK 282. cikk szigorú alkalmazásának szükségszerűen arra a következtetésre kell vezetnie, hogy az Európai Közösség nevében valamely perbeli cselekmény megtételére kizárólag a Bizottság jogosult, mivel az EK‑Szerződés 7. cikke (1) bekezdésének utolsó fordulatában foglalt hatáskör‑átruházás elve nem csak a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörök elhatárolását érinti, hanem az egyes közösségi intézmények jogosítványainak elhatárolását is, amelyek kizárólag saját hatásköreiket gyakorolhatják, azok átruházásának lehetősége nélkül.

30.      A belga kormány álláspontja szerint feltételezve, hogy a fentiek ellenére bizonyos feltételek mellett lehetőség van a hatáskör átruházására, az ilyen átruházást szigorúan kell értelmezni, mivel az lerontja az intézmények közötti hatásköröknek az EK‑Szerződésből eredő megosztását. Ezen elv alkalmazásával a Bizottság által a Szerződésben ráruházott hatáskör gyakorlására adott meghatalmazást a meghatalmazott intézménynek vagy személynek kell teljesítenie.

31.      A jelen esetben igazolást nyert, hogy a keresetet a kérdést előterjesztő bíróság elé terjesztő természetes személy nem a Bizottság által kijelölt személy, vagyis Piris úr volt, és nem is egy általa, egyébként a Bizottság által adott meghatalmazás engedélye alapján a meghatalmazás egyfajta további – a belga kormány szerint jogilag egyébként is megkérdőjelezhető – delegálása révén kijelölt más személy volt. Összességében tehát az a személy, aki a nemzeti bíróság előtt a keresetet előterjesztette, semmilyen felhatalmazással nem rendelkezett.

32.      A második kérdéssel kapcsolatban a belga kormány azt állítja, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a közösségi intézmények autonómiájának elve kizárja, hogy egy nemzeti bíróság beavatkozzék az intézmények hatáskörébe, helyettesítve őket döntési jogosultságuk gyakorlása során. Ugyanakkor ezen ítélkezési gyakorlatból az is kitűnik, hogy a nemzeti bíróság vizsgálhatja, hogy az intézmény a rá vonatkozó rendelkezéseknek megfelelően járt–e el. Következésképpen a belga kormány értelmezése szerint a nemzeti bíróság vizsgálhatja valamely intézmény által benyújtott kereset elfogadhatóságát abból a szempontból, hogy az a Bizottság által annak benyújtására felhatalmazott természetes személy útján járt–e el.

33.      A harmadik kérdést illetően a belga kormány arra hivatkozik, hogy az EK‑Szerződés 207. cikkének (2) bekezdése önmagában nem biztosít képviseleti jogot a főtitkárhelyettes számára, és a Főtitkárság vezetésével kapcsolatos felelőssége sem foglal magában képviseleti jogot, mivel hatásköre egyfelől a Főtitkárság szervezetével és adminisztrációjával, másfelől a Tanács szabályszerű működésével és költségvetésének igazgatásával kapcsolatos. Sem ez a rendelkezés, sem a Tanács eljárási szabályzatának 23. cikke nem biztosít a főtitkárhelyettes számára peres képviseleti jogot, így a belga kormány szerint a harmadik és egyben utolsó kérdésre is nemleges választ kell adni.

34.      A Tanács a maga részéről úgy véli, hogy az első kérdést illetően nem vitás, hogy a Bizottság az EK 282. cikkel összhangban érvényesen hatalmazta meg, és ez az egyetlen olyan előírás, amelyből megállapítható, hogy azoknak az intézményeknek, amelyek a rájuk tartozó kérdésekben bíróság előtt kívánnak eljárni, ehhez a Bizottság felhatalmazásával kell rendelkezniük. A Tanács szerint sem a hivatkozott cikkből, sem más rendelkezésből nem vonható le olyan következtetés, hogy a meghatalmazás csak akkor tekinthető érvényesnek, ha az megjelöli a hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság előtti eljárásban az intézmény képviseletére jogosult személyt. Az intézmény bíróság előtti eljárásra vonatkozó meghatalmazása tehát elegendő ahhoz, hogy érvényesen képviselhesse a Közösséget.

35.      A Tanács elismeri, hogy igaz ugyan, hogy semmi nem zárja ki, hogy a meghatalmazás egy adott személyt jelöljön ki, azonban megítélése szerint az intézmények szervezeti autonómiájának elve és belső szervezeti szabályai ugyanúgy alkalmazandóak, ezért egy adott természetes személy megjelölése nem korlátozza az intézménynek valamely nemzeti bíróság előtti képviselet céljából adott meghatalmazás hatályát.

36.      A Tanács rámutat arra, hogy a meghatalmazáson valóban szerepel jogi tanácsadójának, Piris úrnak a neve, ez mégsem okozott az intézményen belül problémát, hiszen valamennyi belső eljárást tiszteletben tartottak. Piris úr a meghatalmazásban foglalt feltételeknek megfelelően meghatalmazott egy külső ügyvédet, de Briey urat, hogy a Közösségek képviseletében nyújtsa be a keresetet a nemzeti bírósághoz. Más megfogalmazásban Piris úr kifejezett megjelölése a Bizottság által adott meghatalmazásban kifejezett jogot biztosított a Tanács jogi tanácsadója számára de Briey ügyvéd úr meghatalmazására.

37.      A Tanács azt állítja, hogy a de Briey úr által benyújtott keresetben ugyancsak szerepel a Tanács főtitkárhelyettesének neve, ami tulajdonképpen nem volt szükséges, hiszen az EK 207. cikk értelmében jogszabályi kötelezettsége a Főtitkárság vezetése, nem volt tehát szükség arra, hogy a Bizottság által adott meghatalmazásban kifejezetten nevesítsék, mivel ekként elegendő a Tanácsnak adott felhatalmazás is. Még kevésbé volt szükséges az, hogy Piris úr kijelölje a főtitkárhelyettest. Ezzel szemben ez utóbbi neve szerepelt a meghatalmazásban, mert a főtitkárhelyettest megillető eljárási jog gyakorlására feljogosított személyként neki kellett szerződnie a külső ügyvéddel.

38.       Az első kérdéssel kapcsolatos álláspontjára tekintettel a Tanács úgy véli, hogy a második kérdésre nem szükséges választ adni. Megítélése szerint a nemzeti bíróság nem vizsgálhatja, hogy az előtte folyamatban lévő eljárásban részt vevő intézményt a megfelelő természetes személy képviseli‑e, kivéve, ha maga az intézmény vitatja az adott személy képviseleti jogát. Ellenkező esetben ugyanis a közösségi intézmények autonómiájába történő elfogadhatatlan beavatkozásról lenne szó. A Tanács szerint a nemzeti bíróság kizárólag a Tanács és egyfelől, az EK 282. cikk alapján a Bizottság, másfelől a külső ügyvéd között fennálló kapcsolatot vizsgálhatja. Ez azt jelenti, hogy a nemzeti bíróság kizárólag a Bizottság által adott meghatalmazás és az ügyvédnek az adott bíróság előtti képviselet ellátására szóló meghatalmazás meglétét vizsgálhatja. E kérdés tekintetében pedig a jelen ügyben sem a belga Conseil d’État, sem az alapeljárásban szereplő ellenérdekű fél részéről nem merült fel kétség.

39.      Ami a harmadik kérdést illeti, a Tanács álláspontja szerint e kérdésre – tekintettel a második kérdésre adott válaszára – nem szükséges választ adni. Mindezek mellett a Tanács, miután rámutat arra, hogy az alapeljárás tárgya a Közösségek pénzügyi mentessége, megerősíti, hogy az EK 207. cikk (2) bekezdése, a költségvetési rendelet 59. cikkének (1) bekezdése, a Tanács eljárási szabályzata 23. cikkének (2) és (5) bekezdése és a Tanács költségvetésének végrehajtásáról szóló, 2002. december 20‑án elfogadott belső szabályzat alapján a főtitkárhelyettes mint az intézmény képviselője látja el az engedélyezésre jogosult tisztviselő feladatait a Közösségek költségvetésének Tanácsra vonatkozó szakasza tekintetében. Engedélyezésre jogosult tisztviselőként a költségvetési rendelet 60. cikkének (1) és (3) bekezdésével összhangban felelős a költségvetésben rögzített bevételeknek és kiadásoknak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban történő végrehajtásáért és annak biztosításáért, hogy a jogszerűség és a szabályosság követelményei teljesüljenek. Ebben az összefüggésben kell értelmezni a főtitkárhelyettes mint az intézmény pénzgazdálkodásáért felelős személy azon döntését, amely a nemzeti bíróság előtti eljárásra utasít annak érdekében, hogy a Tanács ne legyen köteles megfizetni a saját költségvetése terhére a Région de Bruxelles-Capitale által véleménye szerint alaptalanul követelt összeget.

40.      A Tanács arra a következtetésre jut, hogy miután a Bizottságtól érvényes felhatalmazást kapott arra, hogy a Közösségek nevében eljárjon, jogszerű volt, hogy az üggyel kapcsolatos törvényes képviselője, név szerint Boissieu úr mint a megfelelő működésért és a titkárság vezetéséért felelős főtitkárhelyettes képviselje a Tanácsot a nemzeti bíróság előtt előjogai gyakorlása során anélkül, hogy ehhez a Bizottságtól vagy Piris úrtól kifejezett meghatalmazásra lenne szüksége, mivel a Bizottság által a Tanácsnak mint intézménynek adott meghatalmazás az elsődleges jog rendelkezései értelmében elegendő.

VI – Értékelés

41.      Először is arra kell rámutatni, hogy a jelen eljárásban megfogalmazott három kérdés útján nem azt kérik a Bíróságtól, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által vizsgált konkrét ügyet oldja meg, vagyis nem azt kell megvizsgálnia, hogy a belga Conseil d’État előtt folyamatban lévő adott eljárásban megfelelő‑e a Közösség jogi képviselete. A hivatkozott kérdéseknek magából a megfogalmazásából nyilvánvaló, hogy a Bíróságtól absztrakt választ várnak ugyancsak absztrakt kérdésekre. Nem azt kell tehát meghatározni, hogy az alapeljárásban a Közösség nevében eljáró személyek ezt érvényesen tehették‑e, hanem azt kell pontosítani, hogy mi a Közösség képviseletének rendje, amikor az az EK 282. cikknek megfelelően egy nemzeti bíróság előtt jár el. Arról majd a belga Conseil d’État határoz a Bíróságnak a jelen jogkérdésben kihirdetésre kerülő döntése alapján, hogy a kihirdetett jognak az adott esetre történő alkalmazásával az előtte folyamatban lévő ügy miként ítélhető meg helyesen.

42.      Az EK 282. cikk kizárólag abból a célból ruházza fel a Bizottságot a Közösség képviselői minőségével, hogy lehetővé tegye „valamennyi tagállamban” annak a jogképességnek a gyakorlását, amelyet a Közösség jogi személyiségének elismerése biztosít. A rendelkezés értelmében e képesség része különösen annak joga, hogy „bíróság előtt eljárhat”.

43.      Szervezeti képviseletről van tehát szó, amelynek értelmében a Bizottság a Közösség egyedüli felhatalmazott szószólója a tagállamokkal való, érintett nemzeti jogok által kizárólagosan szabályozott kapcsolatában. Más szóval, azokban a viszonyokban tehát, amelyekben a Közösség magánjogi jogalanyi minőségben, ha úgy tetszik, minden imperiumot nélkülöző módon jár el, a nemzeti jog hatálya alá tartozik csakúgy, mint bármely más polgár.

44.       A Közösség képviselőjeként az EK 282. cikk alapján a Bizottság különös, tisztán kifelé irányuló képviseleti hatáskört gyakorolt a nemzeti jog hatálya alatt, amely független a közösségi jogrendben meghatározott egyéb, befelé irányuló hatásköreitől. A Bizottság e képviseleti funkció gyakorlása során úgy járt el, mintha a Közösség volna, az adott nemzeti jogrendben érvényt szerezve a Közösség a közösségi jog által felállított jogszabályok és jogi aktusok meghozatalára vonatkozó eljárásokból eredő akaratának. A kinyilvánított akarat tehát nem a Bizottság akarata volt, hanem a Szerződések által a Közösség különféle szerveire ruházott hatáskörök megfelelő gyakorlása útján megfogalmazott, végső soron magának a Közösségnek tulajdonítható akarat.

45.      A Közösség képviseletének annak valamely szerve által történő ellátása semmilyen hatáskörétől nem fosztja meg a többi szervet, hátrányt sem jelenthet rájuk nézve e hatáskörök gyakorlása során, és nem nehezítheti meg kötelezettségeik teljesítését, ha azok megvalósításához az szükséges, hogy a Közösség jogi személyként járjon el valamely tagállam nemzeti jogának hatálya alatt. A Bizottság mint a Közösség képviselője eljár a bíróság előtt, ha a Közösség érdekeinek megfelelően az erre felhatalmazott szervek megítélése szerint a hatáskör helyes gyakorlásához szükséges a nemzeti bíróság előtti eljárás.

46.      Mindenesetre ez az EUMSZ 335. cikk logikája, amely a jelen ügyben ugyan nem alkalmazható, de az értelmezés szempontjából annyiban mégis releváns, hogy az EK 282. cikk alkalmazásában megfigyelhető gyakorlatot(6) foglalja össze, amikor úgy rendelkezik, hogy az Unió Bizottság általi általános képviseletének sérelme nélkül „igazgatási autonómiájuk alapján a saját működésükkel kapcsolatos ügyekben az Uniót az egyes intézmények maguk képviselik”. Ez a kapcsolat, amely egyfelől a jogkör címzettjének e minősége, másfelől valamely, a jogkör gyakorlását biztosító eljárásban való részvétel között fennáll, nem csak nagyobb hatékonyságot biztosít az előbbi gyakorlása során, de a gondos igazságszolgáltatáshoz fűződő érdeket is szolgálja, mivel az eljárásban érintett felek a bíróság előtt folyamatban lévő jogvita tárgyát az általuk mint a vita érdekeltjei által megélt valósághoz leginkább közel álló módon tudják meghatározni. A Bíróság ebben az értelemben állapította meg, hogy ha valamely intézményének eljárása kapcsán fennáll a Közösség felelőssége, akkor az igazságszolgáltatásnak érdeke, hogy a bíróság előtt a Közösségnek betudható felelősséget előidéző intézmény járjon el (a Werhahn Hansamühle egyesített ügyekben 1973. november 13‑án hozott ítélet 7. pontja(7)).

47.      Az EK 282. cikk által a Bizottságra ruházott hatáskör – a jelen ügyben releváns módon – a Közösségnek a tagállami bíróságok előtti képviseletére korlátozódik. A képviselt akarat nem magának a Bizottságnak az akarata, hanem a Közösségé, vagyis minden egyes esetben a Közösség azon szervéé, amelynek hatáskörébe tartozik az a közösségi fellépés, amelynek érvényesítéséhez a nemzeti bíróság eljárása szükséges. Ennek megfelelően, anélkül, hogy az ad intra az intézményekre bízott számtalan kötelezettséget a Bizottság által viselt egyetlen kötelezettségre redukálnánk, az EK 282. cikkben foglalt képviseleti jogot úgy kell értelmezni, mint a különféle intézményi kötelezettségek kifelé, a tagállami bíróságok előtti eljárásban való megjelenítését szolgáló eszközt.

48.      Ugyanakkor bevett és nem vitatott gyakorlattá vált, hogy a Bizottság felhatalmazza a különböző intézményeket a Közösség bíróság előtti képviseletére, ha az intézmény működése ezt megkívánja. A korábban kifejtettek szerint ez az a gyakorlat, amely végül a jelenleg hatályos EUMSZ 335. cikkben öltött formát. Senki nem kérdőjelezte meg, és ésszerűen nem is lehet megkérdőjelezni, hogy ez az úgynevezett „belső” felhatalmazás jogilag támadhatatlan, mivel sem az EK 282. cikk nem zárja ki, sem pedig az e rendelkezésben foglalt felhatalmazás természete nem akadályozza, hogy végül a ténylegesen érintett intézmény képviselje a Közösséget mint jogi személyt a bíróság előtt érdekei védelme során. Végeredményben úgy tűnik, hogy a Közösség érdekeinek lehető legjobb védelme áll azon gyakorlat hátterében, amelynek eredményeként a Közösség képviseletére vonatkozó jogot rendszerint arra az intézményre ruházzák, amely a legjobban tudja ellátni ezen érdekek védelmét.

49.      Nyilvánvaló, hogy csak az EUMSZ 335. cikk hatályba lépését követően lehetséges az Uniónak a Bizottságon kívüli, konkrétan érintett intézménye általi közvetlen képviselete, míg a korábbi rendszer nem akadályozta a képviseleti jognak a Bizottság eseti „belső” meghatalmazása útján történő átruházását.

50.      A meghatározó kérdés tehát az, hogy ezt a meghatalmazást milyen formában kell megadni. Mindenekelőtt kétségtelenül fenn kell állnia a Közösség képviseleti jogának valamely más intézményre történő átruházására vonatkozó határozott és egyértelmű szándéknak. Ezt a meghatalmazásra vonatkozó szándékot azonban feltehetőleg mindig megelőzi egy másik, amelyet szolgál: a bíróság előtti eljárás szándéka, amely nem kell, hogy egyedül és kizárólag a Bizottság szándéka legyen, hanem ugyanígy annak az intézménynek a szándéka is lehet, amelynek működése megköveteli a bíróság előtti eljárást mint a kötelezettségei megfelelő gyakorlása biztosításának legalkalmasabb módját.

51.      Természetesen semmi nem zárja ki, hogy a Bizottság, az EK 282. cikkből fakadó hatásköre jogszerű gyakorlása körében, közvetlenül képviselje a Közösséget akkor is, ha a bíróság előtti eljárás valamely más intézmény közvetlen érdekeinek védelmében folyik. Nyilvánvaló, hogy az intézményi feladatoknak a Közösség legmagasabb érdekének szolgálatában történő ésszerű elosztása arra a ― múltban ténylegesen alkalmazott ― gyakorlatra kell, hogy vezessen, amely az EUMSZ 335. cikk által öltött jogszabályi jelleget.

52.      Ugyan nincs olyan kötelezettség, amelynek értelmében a Bizottságnak valamely más intézményt kell meghatalmaznia a Közösség bíróság előtti képviseletével, ha a Bizottság mégis így dönt, úgy tűnik, hogy a képviselet tekintetében semmilyen feltételt nem szabhat. Sem abban a tekintetben, hogy a Közösség érdekében milyen módon kell eljárni a perbeli védekezés során, sem abban a tekintetben, hogy mely személyek jogosultak eljárni a felhatalmazott intézmény nevében. Bármely más megoldás elfogadhatatlan beavatkozást eredményezne ez utóbbi intézményi és szervezeti autonómiájába(8). Ugyancsak ellentmondana magának a meghatalmazás indokának is, amely a fentebb bemutatottak értelmében nem más, mint minden egyes esetben lehetővé tenni a Közösség érdekeinek azon szerv által történő képviseletét, amely a jogvita tárgyának ismerete folytán a lehető legjobban tudja biztosítani azt.

53.      A fentiek alapján világos, hogy a Bizottságnak arra kell szorítkoznia, hogy formálisan felhatalmazza azt az intézményt, amelyre a közvetlenül érintett érdekek védelme céljából a Közösség bíróság előtti képviseletét bízza, anélkül, hogy a Conseil d’État által előterjesztett első kérdésben foglaltaknak megfelelően „név szerint [kijelölne] egy, a meghatalmazott intézmény képviseletére jogosult természetes személyt”.

54.      Más kérdés, hogy ha esetlegesen ilyen név szerinti kijelölés történik, akkor annak figyelmen kívül hagyása önmagában érvénytelenné teszi‑e a meghatalmazást. Ha, ahogy a jelen esetben is, a Bizottság állításával összhangban az volt a gyakorlat, hogy az intézmény egyetértésével alkalmazták az ilyen kijelölést, annak kizárólag a Közösségnek az érdekei védelmére vonatkozó feladat megszervezésével kapcsolatos belső viszonyai szempontjából lehet jelentősége.

55.      A Közösséget tehát az EK 282. cikkel összhangban érvényesen képviselte a nemzeti bíróságok előtt mind a Bizottság, mind azon intézmény, amelyet a Bizottság formálisan meghatalmazott a konkrét bírósági eljárás tekintetében. Az intézmény mint meghatalmazott a rá ruházott képviseleti jogot intézményként gyakorolja, azaz az intézményi akarat kinyilvánítására és gyakorlására előírt eljárásnak megfelelően. Vagyis a nevében történő eljárásra és így a képviseletére felhatalmazott személyek útján.

56.      A fentiekből következik, hogy a Conseil d’État által előterjesztett harmadik kérdésre igenlő választ kell adni. Valójában a főtitkárhelyettes is azon személyek közé tartozik, akik a Tanács nevében érvényesen eljárhatnak, ha, ahogyan a jelen esetben is, a Közösség bíróság előtti eljárását igénylő közösségi érdek érinti a Tanács költségvetését, amelynek működtetéséért és végrehajtásáért a Tanács eljárási szabályzata 23. cikkének (2) és (5) bekezdése szerint a főtitkárhelyettes személyében felel.

57.      Noha a második kérdés megfogalmazására tekintettel azt csak akkor kellene megválaszolni, ha az első kérdésre nemleges választ adnánk, célszerű rögzíteni, hogy a tagállamok bíróságai nem vizsgálhatják a Bizottság által más közösségi intézmény számára adott meghatalmazás szabályos voltát. Az Unió tisztségviselőjeként vagy alkalmazottjaként való elismerés feltételeivel kapcsolatban fellelhető ítélkezési gyakorlatot(9) a jelen ügyre alkalmazva nyilvánvaló, hogy a Bizottság által a Tanács részére adott meghatalmazás esetleges vizsgálata kizárólag magának a közösségi bíróságnak a hatáskörébe tartozhat, mivel a nemzeti bíróságok e kérdéssel kapcsolatos bármely beavatkozása az Unió intézményeit megillető önállóság körébe történő jogszerűtlen beavatkozást eredményezne.

58.      Ezért a nemzeti bíróságnak még nyilvánvalóan érvénytelen meghatalmazás esetén sem marad más választása, mint hogy az EUMSZ 267. cikkel összhangban előzetes döntéshozatalra terjessze elő a megfelelő kérdést.

59.      A nemzeti bíróságok hatásköre tehát azon aktus jogilag szabályos voltának ellenőrzésére korlátozódik, amellyel a Közösség – azon szerve útján, amely az uniós jog értelmében képviseli – felhatalmaz egy konkrét ügyvédet a tagállam bírósága előtti eljárásra, amennyiben a nemzeti eljárási szabályok ezt megkövetelik. Mivel szigorúan nemzeti követelményről van szó, amely nem arra vonatkozik, hogy ki jár el, hanem arra, hogy milyen formában köteles eljárni, az Unió, amely ebben az összefüggésben minden imperiumot nélkülöző módon csak mint jogi személy jár el, nem vonhatja ki magát e követelmény alól. Ahogy természetesen nem vonhatja ki magát az alól az ítélet alól sem, amelyet azon tagállam bírósága hoz meg, amelynek joghatósága alá alávetette magát.

VII – Összefoglalás

60.      A fentiekből az következik – a belga Conseil d’État által előterjesztett kérdésekben alkalmazott absztrakt megfogalmazással összhangban – , hogy az EK 282. cikk által előírt meghatalmazás nem követeli meg valamely természetes személy név szerinti kijelölését, és egy adott személy kifejezett megjelölése esetén nem teszi érvénytelenné a meghatalmazott intézmény részére adott meghatalmazást, ha az intézmény nevében valamely másik személy jár el, feltéve, hogy a megjelent személy általában jogosult az adott intézmény nevében való eljárásra, mint például a Tanács főtitkárhelyettese. Másfelől kizárólag a Bíróság bírálhatja el a szóban forgó belső meghatalmazás érvényességét. A nemzeti bíróság ezzel szemben és kizárólagosan annak a meghatalmazásnak a vizsgálatára jogosult, amelyet adott esetben a nemzeti jog követel meg az ügyvéd útján történő eljárás esetére.

VIII – Végkövetkeztetések

61.      A fenti megállapításokra figyelemmel indítványozom, hogy a Bíróság az alábbi értelemben válaszoljon a belga Conseil d’État által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre:

„1. Az EK 282. cikket, különösen az e cikk második mondatában szereplő »e célból a Közösséget a Bizottság képviseli« fordulatot úgy kell értelmezni, hogy valamely, a Bizottságtól eltérő intézmény érvényes meghatalmazással rendelkezik a Közösség képviseletére önmagában egy olyan meghatalmazás alapján, amellyel a Bizottság perbeli képviseleti jogkörét erre az intézményre ruházza, függetlenül attól, hogy ez a meghatalmazás név szerint kijelöl‑e egy, a meghatalmazott intézmény képviseletére jogosult természetes személyt, vagy sem.

2. Az EK 207. cikk (2) bekezdésének első mondatát, és különösen az »akit a Főtitkárság működéséért felelős főtitkárhelyettes segít« fordulatot úgy kell értelmezni, hogy a Tanács főtitkárhelyettese érvényesen képviselheti a Tanácsot valamely kereset tagállami bíróságokhoz történő benyújtása tekintetében.

3. Az olyan tagállami bíróság, mint a belga Conseil d’État, önállóan, saját eljárásában nem vizsgálhatja egy, az EK 282. cikk alapján adott »belső« meghatalmazás szabályosságát, ilyen esetben köteles előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé terjeszteni a megfelelő kérdést.”

---

1 Eredeti nyelv: spanyol.

---

2– Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25‑i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL 2002. L 248., 2002.9.16. 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet 4. kötet 74. o.).

---

3– A Tanács eljárási szabályzatának elfogadásáról szóló, 2000. június 5‑i tanácsi határozat (HL 2000. L 149., 2000.6.23., 21. o.).

---

4– Az EK‑Szerződés Amszterdami Szerződés által elfogadott melléklete.

---

5– Az EUMSZ 335. cikk: „Az Unió valamennyi tagállamban az adott tagállam jogában a jogi személyeknek biztosított legteljesebb jogképességgel rendelkezik; így különösen ingó és ingatlan vagyont szerezhet és idegeníthet el, továbbá bíróság előtt eljárhat. E célból az Uniót a Bizottság képviseli. Mindazonáltal igazgatási autonómiájuk alapján a saját működésükkel kapcsolatos ügyekben az Uniót az egyes intézmények maguk képviselik.”

---

6– Ebben az értelemben, többek között Becker, U., Artikel 282 (Rn. 15), in Schwarze, J. (szerk.), EU-Kommentar, 2. kiadás, Nomos, Baden‑Baden, 2009.

---

7– A 63/72.–69/72. sz. egyesített ügyek (EBHT 1973., 1229. o.).

---

8– A közigazgatási önállóság elve, amelyet a Bizottság megjegyzése szerint a Bíróság már az ESZAK‑Szerződés keretein belül elismert a 7/56., 3/57.–7/57. sz., Algera és társai kontra Európai Szén‑ és Acélközösség Közgyűlése egyesített ügyekben 1957. július 12‑én hozott ítéletében (EBHT 1957., 81. o.).

---

9– Lásd többek között a C‑288/04. sz. AB ügyben 2005. szeptember 8‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑7837. o.) 31. pontját.