1

Keresetlevelében Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága egyrészt az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról szóló, 2004. október 26-i 2007/2004/EK tanácsi rendelet (HL L 349., 1. o.) megsemmisítését, másrészt e rendeletnek – az e tagállamot az alkalmazásából kizáró része kivételével – az ezt felváltó új rendelet elfogadásáig történő hatályban tartását kéri.

2

Az EK-Szerződés Harmadik részének IV. címe (a továbbiakban: IV. cím) tartalmazza a vízumokra, a menekültügyre, a bevándorlásra és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák körébe tartozó intézkedések elfogadásának jogi alapjait.

3

Az Amszterdami Szerződéssel az EU- és az EK-Szerződéshez csatolt, az Egyesült Királyság és Írország helyzetéről szóló jegyzőkönyv (a továbbiakban: a IV. címről szóló jegyzőkönyv) e tagállamoknak a IV. cím alapján javasolt intézkedések elfogadásában való részvételére vonatkozik.

4

A IV. címről szóló jegyzőkönyv 1. cikke értelmében ugyanezen jegyzőkönyv 3. cikkére is figyelemmel az Egyesült Királyság és Írország nem vesz részt a IV. cím alapján javasolt intézkedések Tanács által történő elfogadásában, valamint e jegyzőkönyv 2. cikke értelmében ezen intézkedések nem kötelezőek, illetve nem alkalmazhatóak e két tagállamra.

5

A IV. címről szóló jegyzőkönyv 3. cikke kimondja:

„(1)   Az Egyesült Királyság vagy Írország valamely javaslatnak vagy kezdeményezésnek az Európai Közösséget létrehozó szerződés IV. címe alapján a Tanácshoz történt benyújtását követő három hónapon belül írásban bejelentheti a Tanács elnökének, hogy részt kíván venni egy ilyen javasolt intézkedés meghozatalában és alkalmazásában, amely értesítéssel egyben erre jogosulttá válik. […]

[…]

(2)   Ha az (1) bekezdésben említett valamely intézkedést az Egyesült Királyság vagy Írország részvételével ésszerű időn belül nem lehet elfogadni, a Tanács az ilyen intézkedést az 1. cikknek megfelelően az Egyesült Királyság vagy Írország részvétele nélkül is elfogadhatja. Ebben az esetben a 2. cikket kell alkalmazni.”

6

A IV. címről szóló jegyzőkönyv 4. cikke feljogosítja az Egyesült Királyságot és Írországot arra, hogy bármikor csatlakozzanak a IV. címen alapuló, már meglévő intézkedésekhez. Ebben az esetben az EK 11. cikk (3) bekezdésében meghatározott eljárást kell értelemszerűen alkalmazni.

7

A IV. címről szóló jegyzőkönyv 7. cikke értelmében „[a] 3. és 4. cikk nem érinti a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyvet”.

8

Az Amszterdami Szerződéssel az EU- és az EK-Szerződéshez csatolt, a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv (a továbbiakban: schengeni jegyzőkönyv) 1. cikke értelmében tizenhárom tagállam felhatalmazást kap arra, hogy egymás között megerősített együttműködést hozzanak létre az e jegyzőkönyv mellékletében meghatározott schengeni vívmányok hatálya alá eső területeken.

9

A schengeni vívmányok közé tartozik többek között a Benelux Gazdasági Unió, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, Schengenben, 1985. június 14-én aláírt megállapodás (HL 2000. L 239., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 2. o., a továbbiakban: schengeni megállapodás), valamint a schengeni megállapodás végrehajtásáról szóló, szintén Schengenben, 1990. június 19-én aláírt egyezmény (HL 2000. L 239., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 9. o., a továbbiakban: SMVE). E két okmány közös neve: „schengeni megállapodások”.

10

Az említett jegyzőkönyv 4. cikke szerint:

„Írország, valamint Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, amelyekre nézve a schengeni vívmányok nem kötelezőek, bármikor kérhetik, hogy a schengeni vívmányok rendelkezései egy részének vagy egészének alkalmazásában részt vehessenek.

A Tanács a kérelemről az 1. cikkben említett tagjainak és az érintett államok kormánya képviselőinek egyhangú szavazatával határoz.”

11

A schengeni jegyzőkönyv 5. cikke kimondja:

„(1)   A szerződések vonatkozó rendelkezéseinek hatálya kiterjed a schengeni vívmányokon alapuló javaslatokra és kezdeményezésekre.

Ebben az összefüggésben, ha Írország vagy az Egyesült Királyság vagy egyik sem jelenti be részvételi szándékát ésszerű időn belül írásban a Tanács elnökének, az Európai Közösségeket létrehozó szerződés 11. cikkében, illetve az Európai Unióról szóló szerződés 40. cikkében említett felhatalmazást az 1. cikkben említett tagállamok részére, illetve – amennyiben az együttműködés kérdéses területein valamelyikük részt kíván venni – Írország vagy az Egyesült Királyság részére megadottnak kell tekinteni.

(2)   A szerződéseknek az (1) bekezdés első albekezdésében hivatkozott vonatkozó rendelkezéseit akkor is alkalmazni kell, ha a Tanács a 2. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében említett intézkedéseket nem fogadta el.”

12

A schengeni jegyzőkönyv 8. cikke kimondja:

„Az új tagállamoknak az Európai Unióba történő felvételére vonatkozó tárgyalások során a schengeni vívmányokat és az intézmények által az ezek hatálya alá tartozó területen hozott további intézkedéseket olyan vívmányoknak kell tekinteni, amelyeket a tagjelölt országoknak teljes egészében el kell fogadniuk.”

13

A schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv 4. cikkéről szóló, 45. sz. nyilatkozatban (a továbbiakban: 45. sz. nyilatkozat) a Magas Szerződő Felek felkérik a Tanácsot, hogy mielőtt határozna az e cikk alapján megfogalmazott kérésről, kérje ki az Európai Közösségek Bizottságának a véleményét. A Magas Szerződő Felek „[v]állalják továbbá, hogy minden tőlük telhetőt megtesznek annak lehetővé tétele érdekében, hogy Írország vagy Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, amennyiben úgy kívánják, éljenek az említett jegyzőkönyv 4. cikkének rendelkezéseivel, annak érdekében, hogy a Tanácsnak a jegyzőkönyv hatálybalépésekor vagy az azt követő bármely időpontban lehetősége legyen meghozni a hivatkozott cikkben említett határozatokat”.

14

A schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv 5. cikkéről szóló, 46. sz. nyilatkozat (a továbbiakban: a 46. sz. nyilatkozat) értelmében a Magas Szerződő Felek „vállalják, hogy mindent megtesznek annak érdekében, hogy a schengeni vívmányok terén lehetővé váljon a fellépés valamennyi tagállam részvétele mellett, különösen akkor, ha a [schengeni jegyzőkönyv] 4. cikkének megfelelően Írország vagy Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága ezen vívmányok rendelkezéseinek egy részét vagy egészét átvette.”

15

A schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének második albekezdése alapján a Tanács 2000. május 29-én elfogadta a Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának a schengeni vívmányok egyes rendelkezéseinek alkalmazásában való részvételére vonatkozó kéréséről szóló 2000/365/EK határozatot (HL L 131., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 178. o.).

16

Az említett határozat 1. cikke felsorolja a schengeni vívmányok azon rendelkezéseit, amelyek alkalmazásában Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága részt vesz.

17

Ugyanezen határozat 8. cikke ekként rendelkezik:

„E határozat elfogadásának időpontjától Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságát visszavonhatatlanul úgy tekintik, hogy az a Schengeni Jegyzőkönyv 5. cikke alapján értesítette a Tanács elnökét arról, hogy részt kíván venni minden olyan javaslatban és kezdeményezésben, amely az 1. cikkben említett schengeni vívmányokon alapul. Ez a részvétel az 5. cikk (1), illetve (2) bekezdésében említett területekre terjed ki, amennyiben a javaslatok és kezdeményezések azokon a schengeni vívmányokon alapulnak, amelyeket a fenti területekre alkalmazni kell.”

18

A 2007/2004 rendeletet, mint az bevezető hivatkozásaiból kitűnik, az EK 62. cikk 2. pontjának a) alpontja és az EK 66. cikk alapján fogadták el.

19

E rendelet első négy preambulumbekezdésének szövege a következő:

20

A 2252/2004 rendelet huszonharmadik és huszonhatodik preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy e rendelet a schengeni vívmányok rendelkezéseinek fejlesztését képezi, így:

21

A 2252/2004 rendelet Egyesült Királyságra vonatkozó huszonötödik preambulumbekezdésének szövege a következő:

„Ez a rendelet a schengeni vívmányok azon rendelkezéseinek fejlesztését képezi, amelyeknek alkalmazásában az Egyesült Királyság a Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának a schengeni vívmányok egyes rendelkezéseinek alkalmazásában való részvételére vonatkozó kéréséről szóló, 2000. május 29-i 2000/365/EK tanácsi határozatnak megfelelően nem vesz részt. Az Egyesült Királyság ezért nem vesz részt annak elfogadásában, és a rendelet vagy annak alkalmazása rá nézve nem kötelező.”

22

A 2007/2004 rendelet 1. cikke értelmében:

„(1)   Az Európai Unió tagállamai külső határainak integrált igazgatásának javítása céljából létrejön a Külső határokon Való Operatív Együttműködési Felelős Európai Ügynökség (az Ügynökség).

(2)   Figyelembe véve azt, hogy a külső határok ellenőrzése és őrizete a tagállamok felelőssége, az Ügynökség megkönnyíti és hatékonyabbá teszi a külső határok igazgatására vonatkozó meglévő és jövőbeli közösségi intézkedések alkalmazását azáltal, hogy biztosítja a tagállamok ezen intézkedések végrehajtása érdekében tett lépéseinek összehangolását, és ezzel hozzájárul a személyek ellenőrzésének és az Európai Unió tagállamai külső határőrizetének hatékony, magas és egységes szintű megteremtéséhez.

(3)   Az Ügynökség továbbá biztosítja a Bizottság és a tagállamok számára a külső határok igazgatásához szükséges technikai támogatást és szakértelmet, és előmozdítja a tagállamok közötti szolidaritást.

(4)   E rendelet alkalmazásában a tagállamok külső határaira való hivatkozás a tagállamok azon szárazföldi és tengeri határait, repülőtereit és tengeri kikötőit jelenti, amelyek a külső határok személyek által történő átlépésére vonatkozó közösségi jogszabályok hatálya alá tartoznak.”

23

A 2007/2004 rendelet 2. cikke meghatározza az Ügynökség fő feladatait, amelyek többek között: a külső határok igazgatása terén a tagállamok közötti operatív együttműködés összehangolása, a tagállamok segítése a nemzeti határőrök képzésében, beleértve közös képzési követelmények kialakítását, a külső határok ellenőrzését és határőrizetét érintő kutatási eredmények nyomon követése, a külső határokon fokozottabb technikai és operatív segítségnyújtást szükségessé tevő körülményekkel szembesülő tagállamok segítése, a közös visszatérési műveletek megszervezéséhez szükséges támogatásnak a tagállamok részére történő biztosítása.

24

Ugyanezen 2. cikk (2) bekezdése értelmében az Ügynökség hatáskörének sérelme nélkül a tagállamok operatív szinten továbbra is együttműködhetnek a külső határokon a többi tagállammal és/vagy harmadik államokkal, amennyiben ez az együttműködés kiegészíti az Ügynökség munkáját. A tagállamok tartózkodnak minden olyan tevékenységtől, amely veszélyeztetheti az Ügynökség működését vagy céljainak megvalósítását. A tagállamok tájékoztatják az Ügynökséget a külső határokon az Ügynökség keretén kívül végzett operatív tevékenységekről.

25

A 2007/2004 rendelet 3. cikke szerint az Ügynökség értékeli, jóváhagyja és összehangolja a tagállamok által javasolt közös műveleteket és kísérleti projekteket. Az Ügynökség dönthet úgy, hogy műszaki eszközeit a közös műveletekben vagy kísérleti projektben részt vevő tagállamok rendelkezésére bocsátja.

26

Ugyanezen rendelet 5. cikke kimondja, hogy az Ügynökség létrehozza és fejleszti a határőrök képzésének egységes alaptantervét, illetve európai szinten képzést biztosít a tagállamok nemzeti határőreinek oktatói részére. A tagállamok illetékes nemzeti szolgálatai tisztviselőinek részére az Ügynökség a külső határok ellenőrzésének és őrizetének, illetve a harmadik országbeli állampolgárok visszatérésének tárgyához kapcsolódó további képzéseket és szemináriumokat is biztosít.

27

A 2007/2004 rendelet 7. cikke értelmében az Ügynökség központi nyilvántartást hoz létre és vezet a külső határok ellenőrzését és őrizetét szolgáló, a tagállamok tulajdonát képező azon műszaki eszközökről, amelyeket a tagállamok önkéntes alapon és egy másik tagállam kérésére, az Ügynökség által végzett igényfelmérést és kockázatelemzést követően átmeneti időtartamra egymás rendelkezésére bocsátanak.

28

Az említett rendelet 12. cikke kimondja:

„(1)   Az Ügynökség a tevékenységi körébe tartozó kérdésekben és a 2. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatai teljesítéséhez szükséges mértékben elősegíti a tagállamok operatív együttműködését Írországgal és az Egyesült Királysággal.

(2)   Az Ügynökség által a 2. cikk (1) bekezdésének f) pontja alapján nyújtandó támogatás kiterjed az olyan közös visszatérési műveletek megszervezésére is, amelyekben Írország vagy az Egyesült Királyság, illetve mindkét állam részt vesz.

(3)   E rendelet Gibraltár határaira való alkalmazását addig az időpontig fel kell függeszteni, amíg megállapodás születik a személyeknek a tagállamok külső határain való átlépésére vonatkozó intézkedések alkalmazási köréről.”

29

A 2007/2004 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése szerint:

A schengeni vívmányok végrehajtásához, alkalmazásához és fejlesztéséhez társult országok részt vesznek az Ügynökség munkájában. Ezen országok mindegyike az Igazgatótanácsban egy képviselővel és egy póttaggal rendelkezik. Társulási megállapodásaik vonatkozó rendelkezései alapján megállapodásokat kell kidolgozni, amelyek többek között meghatározzák ezen országok Ügynökség munkájában való részvételének természetét és mértékét, valamint annak részletes szabályait, beleértve a pénzügyi hozzájárulásokra és a személyzetükre vonatkozó rendelkezéseket is.

30

2003. november 11-én a Bizottság az Ügynökség létrehozására vonatkozó rendeletjavaslatot nyújtott be a Tanácshoz.

31

2004. február 11-én az Egyesült Királyság bejelentette a Tanácsnak azon szándékát, hogy részt kíván venni a 2007/2004 rendelet elfogadásában. E tekintetben a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében, illetve a IV. címről szóló jegyzőkönyvben előírt bejelentési eljárásra hivatkozott.

32

2004. október 26-án a Tanács elfogadta a 2007/2004 rendeletet. Az Egyesült Királyság számára – 2004. február 11-i bejelentése ellenére – nem engedélyezték a részvételt e rendelet elfogadásában, azzal az indokkal, hogy az a schengeni vívmányok olyan rendelkezéseinek fejlesztését jelenti, amelyekben az Egyesült Királyság a 2000/365 határozat értelmében nem vesz részt.

33

Az Egyesült Királyság, mivel álláspontja szerint a Tanács azáltal, hogy megtagadta vele szemben a 2007/2004 rendelet elfogadásában történő részvételt, megsértette a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkét, benyújtotta a jelen keresetet.

34

Az Egyesült Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:

35

A Tanács a kereset elutasítását és az Egyesült Királyság költségek viselésére való kötelezését kéri.

36

A Bíróság elnöke 2005. augusztus 17-i végzésével engedélyezte Írországnak, a Lengyel Köztársaságnak és a Szlovák Köztársaságnak, hogy az Egyesült Királyság kérelmeinek támogatása végett, valamint a Spanyol Királyságnak és az Európai Közösségek Bizottságának, hogy a Tanács kérelmeinek támogatása végett beavatkozzanak.

37

Az Egyesült Királyság elsődlegesen arra hivatkozik, hogy a Tanács a schengeni jegyzőkönyv helytelen értelmezése alapján zárta ki a 2007/2004 rendelet elfogadásából, és ezáltal megsértette annak 5. cikkét.

38

Nem lehet ugyanis abból kiindulni, hogy a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke által létrehozott rendszer alá van rendelve az ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikkében előírtnak. A jegyzőkönyv 4. és 5. cikke független egymástól, így az Egyesült Királyság anélkül vehet részt az ezen 5. cikk alapján elfogadott intézkedésekben, hogy előzőleg az említett 4. cikk alapján engedélyezték volna számára a megfelelő schengeni vívmányok körébe tartozó intézkedésekben való részvételt.

39

Álláspontja alátámasztására az Egyesült Királyság különösen arra hivatkozik, hogy a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkének a Tanács szerinti értelmezése ellentétben áll e két rendelkezés rendszerével és szövegével, sérti az ezen 5. cikk által létrehozott rendszer lényegét, és nem egyeztethető össze a 46. sz. nyilatkozattal.

40

Az említett tagállam szerint továbbá ez az értelmezés megakadályozza a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének hatékony érvényesülését, amelynek célja többek között az Egyesült Királyság és Írország schengeni vívmányokban való maximális részvételének a biztosítása, és ez az értelmezés sem a IV. címről szóló jegyzőkönyv 7. cikke hatékony érvényesülésének megóvása, sem pedig a schengeni vívmányok egységességének megőrzése érdekében nem szükséges. Az ilyen értelmezés minden esetben súlyosan aránytalan hatásokkal járna az elérni kívánt cél vonatkozásában, és az lenne a következménye – tekintettel arra, hogy a Tanácsnak, jelenlegi gyakorlatából következően, „tág és bizonytalan” elképzelése van arról, hogy mit kell „a schengeni vívmányokon alapuló javaslatok és kezdeményezések” alatt érteni –, hogy az említett 5. cikkben előírt rendszer a jogbiztonság elvével és a megerősített együttműködés alapelveivel összeegyeztethetetlen módon működne.

41

Másodlagosan az Egyesült Királyság arra hivatkozik, hogy amennyiben a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkének Tanács általi értelmezése helytálló volna, az e jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében szereplő, „a schengeni vívmányokon alapuló javaslatok és kezdeményezések” kifejezést úgy kellene érteni, mint amely kizárólag a schengeni vívmányokhoz közvetlenül kapcsolódó intézkedésekre vonatkozik („teljesen” schengeni intézkedések), mint például az e vívmányok körébe tartozó rendelkezéseket módosító intézkedések, amelyekhez az Egyesült Királyság a módosító rendelkezések előzetes jóváhagyása nélkül nem csatlakozhat. Nem tartoznak viszont e rendelkezés hatálya alá azok az intézkedések, amelyek mindössze „Schengenhez kötődnek”, vagyis azok, amelyek célja ugyan a schengeni vívmányok egyes célkitűzéseinek fejlesztése vagy kiegészítése, de nem kötődnek olyan szorosan e vívmányokhoz, hogy azok sértetlenségét veszélyeztetné, ha az e vívmányokban nem részes tagállam ennek ellenére részt vesz az ilyen intézkedések elfogadásában. Következésképpen ez utóbbi kategóriába tartozó intézkedések elfogadásakor az Egyesült Királyság helyzetére nem az említett jegyzőkönyv rendelkezései vonatkoznak, hanem, a körülményektől függően, vagy a IV. címről szóló jegyzőkönyv rendelkezései, vagy a „harmadik pillér” irányadó rendelkezései. Mivel a 2007/2004 rendelet ilyen kategóriájú intézkedésnek tekintendő, az Egyesült Királyságot nem lehetett volna kizárni annak elfogadásából.

42

A Tanács előadja elsősorban, hogy a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének célja az Egyesült Királyság állításával ellentétben nem az, hogy ez utóbbi számára jogot keletkeztessen, hanem a schengeni vívmányok összességében részt vevő tagállamok számára annak biztosítása, hogy cselekvésüket ne kérdőjelezhessék meg más tagállamoknak a schengeni vívmányokban való részvételre vonatkozó fenntartásai. Ezt az értelmezést egyébként az említett rendelkezés szövege is alátámasztja, mivel az, ellentétben ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikkének és a IV. címről szóló jegyzőkönyv 3. cikkének szövegével, ilyen jogot kifejezetten nem ismer el.

43

A Tanács álláspontja szerint a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének az Egyesült Királyság általi értelmezése megakadályozná az ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikkében előírt jóváhagyási eljárás hatékony érvényesülését, mivel abban az esetben, ha valamely tagállammal szemben e cikk alapján megtagadják egy bizonyos intézkedés elfogadásában való részvétel jogát, ez az állam ettől függetlenül az 5. cikk szerinti eljárás igénybevételével a kérdéses terület fejlesztését szolgáló minden intézkedésben részt vehetne. Így már nem lenne biztosított a schengeni vívmányok sértetlensége, sem pedig a IV. címről szóló jegyzőkönyv 7. cikkének hatékony érvényesülése, mely szerint ugyanezen jegyzőkönyv 3. és 4. cikke a schengeni jegyzőkönyv rendelkezéseit nem érinti.

44

A Tanács másodsorban arra hivatkozik, hogy az Egyesült Királyság által a „teljesen schengeni” intézkedések és a csak „Schengenhez kötődő” intézkedések között alkalmazott megkülönböztetésnek sem az elsődleges, sem a másodlagos közösségi jogban nincs alapja. E tekintetben rámutat, hogy az Egyesült Királyság által a „Schengenhez kötődő” intézkedések tekintetében javasolt fogalommeghatározás annak félreértésén alapul, hogy mi veszélyeztetheti a schengeni vívmányok sértetlenségét, a kérdéses megkülönböztetés pedig szükségtelen jogbizonytalanságot okoz, mivel annak következtében „a schengeni vívmányokat fejlesztő intézkedés” fogalma különbözőképpen értendő aszerint, hogy az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság, vagy az Egyesült Királyság és Írország esetében alkalmazandó intézkedésről van-e szó.

45

Harmadsorban a Tanács hangsúlyozza, hogy álláspontja tökéletesen összeegyeztethető az arányosság elvével és a megerősített együttműködéssel kapcsolatos szabályokkal. Egyrészt ugyanis a Szerződés alkotóit nem köti az arányosság elve. Másrészt az EU- és az EK-Szerződésnek a megerősített együttműködést szabályozó rendelkezései a schengeni jegyzőkönyvre nem alkalmazandók.

46

Írország álláspontja szerint a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkének az Egyesült Királyság általi értelmezése összhangban van e cikkek szövegével, és megfelel a Tanács schengeni vívmányokkal kapcsolatos intézkedéseket illető jelenlegi gyakorlatának, amelyek alkalmazására az Egyesült Királyság és Írország felhatalmazást kapott. Ezt az értelmezést egyébként véleménye szerint az Amszterdami Szerződés záróokmányához csatolt több nyilatkozat is alátámasztja. A Tanács továbbá nem tudta bizonyítani, hogy az Egyesült Királyság 2007/2004 rendelet elfogadásában való részvétele konkrét és valós veszélyt jelentett volna a schengeni vívmányokra nézve.

47

A Lengyel Köztársaság szerint a „schengeni vívmányok” fogalmának pontatlansága miatt nem határozható meg pontosan, hogy a 2007/2004 rendelet az említett vívmányok körébe tartozik-e, vagy egyszerűen azok fejlesztését jelenti. Úgy véli azonban, hogy e rendelet inkább e vívmányok fejlesztését jelenti. Az Egyesült Királyság részvételi joga a schengeni vívmányok fejlesztését szolgáló intézkedésekben álláspontja szerint közvetlenül a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkéből ered, és független ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikkének előzetes végrehajtásától. Egyébként semmi nem szól annak megengedése ellen, hogy az Egyesült Királyság az említett rendelet elfogadásában részt vegyen, mivel ez a részvétel sem a schengeni vívmányok sértetlenségét vagy működését, sem azok végrehajtását nem veszélyezteti.

48

A Szlovák Köztársaság szerint az Egyesült Királyságnak a 2007/2004 rendelet elfogadásában való részvételhez fűződő joga attól függ, hogy az nem fenyegeti-e a már alkalmazott schengeni vívmányok sértetlenségét és egységességét. Ezért az Egyesült Királyság részvételi jogát elutasító Tanácsot terheli annak bizonyítása, hogy e tagállam részvétele a rendelet alkalmazásában ilyen fenyegetést jelent. A jelen esetben azonban ilyen fenyegetés nem létezik.

49

A Spanyol Királyság álláspontja szerint az Egyesült Királyság keresete alaptalan. Egyrészt ugyanis az Egyesült Királyság elsődleges kérelme azon alapul, hogy a schengeni jegyzőkönyv egyik cikkéből eredő olyan feltételezett jogot tulajdonít magának, amelyet az nem biztosít számára. Az Egyesült Királyság szerinti értelmezés egyértelmű veszélyt jelent az e jegyzőkönyv által bevezetett megerősített együttműködésnek köszönhetően már elfogadott intézkedésekre nézve, mivel veszélyezteti a schengeni vívmányok sértetlenségét és egységességét. Másrészt az Egyesült Királyság másodlagos kereseti kérelme figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy a Tanács feladata annak meghatározása, mely intézkedéseket kell a schengeni vívmányokon alapuló intézkedésnek tekinteni, és ezt nem határozhatja meg egy olyan tagállam, amely a schengeni megállapodásoknak nem részese.

50

A Bizottság kiemeli, hogy a megerősített együttműködésnek általában, és a schengeni vívmányoknak különösen, fő jellemzője azok sértetlensége. A schengeni vívmányok e sértetlenségének és egységességének fenntartása és megőrzése ezért alapvető törekvés. A schengeni jegyzőkönyv, bár részleges részvételt biztosít a schengeni megállapodásokban nem részes tagállamoknak, nem megy olyan messzire, hogy „à la carte” választást biztosítson az érintett tagállamok számára, ami a részvételek és kötelezettségek egyvelegét eredményezné.

51

A Bizottság álláspontja szerint a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkének az Egyesült Királyság szerinti értelmezése ellentétes a jegyzőkönyv rendszerével és logikájával, és sérti a schengeni vívmányok sértetlenségét és egységességét.

52

Úgy véli egyébként, hogy a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében szereplő „a schengeni vívmányokon alapuló” kifejezés nem a megerősített együttműködés keretén belül valamely akcióban részt vevő tagállam által tehető intézkedések „tág és bizonytalan” fogalmára vonatkozik, míg valamely javaslatot „a schengeni vívmányokon alapuló intézkedésnek” minősítő határozat alig különbözik attól, amely egy közösségi jogi aktus elfogadásának megfelelő jogalapját hivatott meghatározni.

53

A Bizottság végül előadja, hogy az Ügynökség különleges jellegére tekintettel annak létrehozása „teljesen schengeni” intézkedés, ahogyan e kifejezést az Egyesült Királyság értelmezi, és elválaszthatatlanul kapcsolódik a schengeni vívmányokhoz. Továbbá, ez az Ügynökség az említett vívmányok olyan területéhez kapcsolódik, amelyben az Egyesült Királyság nem kívánt részt venni. Ezért a Bizottság szerint jogszerű, hogy ez utóbbi számára nem engedélyezik a 2007/2004 rendelet elfogadásában való részvételt.

54

Annak érdekében, hogy az Egyesült Királyság elsődleges kérelme alátámasztására hivatkozott érvelés tárgyában határozni lehessen, meg kell vizsgálni, hogy a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének második albekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy az csak a schengeni vívmányok valamely területén alapuló javaslatokra és kezdeményezésekre vonatkozik, amelyekben való részvételt ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikke alapján az Egyesült Királyság, illetve Írország számára engedélyezték, vagy pedig ellenkezőleg, amint azt az előbbi tagállam állítja, e két rendelkezést egymástól függetlennek kell tekinteni.

55

Ennek érdekében nemcsak a kérdéses rendelkezések szövegére, hanem azok rendszerére is tekintettel kell lenni, valamint a kontextusra, amelybe illeszkednek, az általuk elérni kívánt célra, és hatékony érvényesülésükre.

56

A jelen ügyben megállapítandó, hogy a schengeni jegyzőkönyv 1. cikke tizenhárom tagállamot felhatalmazott arra, hogy egymás között megerősített együttműködést hozzanak létre az ezen államokra kötelező schengeni vívmányok keretein belül. Továbbá, e jegyzőkönyv 2. cikkéből következik, hogy e megerősített együttműködés végrehajtása keretében elfogadott intézkedéseket e vívmányok integráns részének kell tekinteni, amelyeket egyébként ugyanezen jegyzőkönyv 8. cikke szerint a tagjelölt országoknak csatlakozásukkor teljes egészében el kell fogadniuk.

57

Tekintettel arra, hogy az említett megerősített együttműködés alapját képező schengeni megállapodásoknak kizárólag az Egyesült Királyság és Írország nem részese, e két tagállam különleges helyzetbe került, amelyet a schengeni jegyzőkönyv kétszeresen is figyelembe vett.

58

Egyrészt, amint azt a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke előírja, annak alapján e két tagállam bármikor kérheti, hogy a schengeni vívmányoknak a kérelem benyújtása időpontjában hatályban lévő rendelkezései egy részének alkalmazásában részt vehessenek. Másrészt, ugyanezen jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének első albekezdése megengedi az említett tagállamoknak, hogy ne vegyenek részt az e vívmányokon alapuló javaslatokban és kezdeményezésekben.

59

Így, bár e két rendelkezés a schengeni vívmányokat két különböző vonatkozásban érinti, ennek megállapításából önmagában nem következik, hogy azokat egymástól függetlennek kell tekinteni.

60

Amint ugyanis „a schengeni vívmányokon alapuló javaslatok és kezdeményezések” szavaknak a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében történő használatából következik, azok az intézkedések, amelyekre e meghatározás vonatkozik, az ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikk értelmében vett schengeni vívmányokon alapulnak, és mindössze azok végrehajtását, illetve utólagos fejlesztését jelentik.

61

Az ilyen intézkedéseknek azonban nyilvánvalóan összhangban kell állniuk azon rendelkezésekkel, amelyek végrehajtására vagy fejlesztésére hivatottak, így azok mind e rendelkezéseknek, mind pedig e rendelkezéseket megalapozó elveknek az elfogadását feltételezik.

62

Ebből adódóan egy tagállam részvételére a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének (1) bekezdésén alapuló intézkedés elfogadásában csak akkor kerülhet sor, ha e tagállamot köti a schengeni vívmányoknak az a területe, amelyhez az elfogadandó intézkedés tartozik, vagy amelynek a fejlesztését jelenti.

63

Ilyen körülmények között, mivel a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke lehetővé teszi az Egyesült Királyság és Írország számára, hogy a schengeni vívmányokhoz csatlakozzanak, nem engedélyezhető e tagállamok számára az ugyanezen jegyzőkönyv 5. cikkének (1) bekezdésén alapuló intézkedés elfogadásában történő részvétel, ha a Tanács előzetesen nem hatalmazta fel őket e vívmányok azon területéhez való csatlakozásra, amelyen az említett intézkedés alapul.

64

A fenti értelmezés továbbá összhangban van mind a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke, mind annak 5. cikke által elérni kívánt céllal, és maradéktalanul alkalmas mindkét két rendelkezés hatékony érvényesülésének biztosítására.

65

Ez az értelmezés ugyanis semmilyen módon nem sérti a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének második albekezdése által az Egyesült Királyság és Írország számára biztosított azon lehetőséget, hogy bár engedélyezték számukra a schengeni vívmányok rendelkezései egy részének vagy egészének alkalmazásában történő részvételt, úgy dönthessenek, hogy nem vesznek részt e vívmányok azon területeinek végrehajtását vagy fejlesztését szolgáló intézkedések meghozatalában, amelyek átvételére felhatalmazást kaptak.

66

Ez az értelmezés továbbá a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke szövegének és céljának figyelembevételét is lehetővé teszi, mivel az ugyanezen jegyzőkönyv 5. cikke által a két érintett tagállam számára a tekintetben biztosított rugalmasság, hogy szabadon eldönthetik, kívánnak-e csatlakozni a schengeni vívmányok végrehajtását vagy fejlesztését szolgáló intézkedésekhez, alkalmas azon fenntartások kiiktatására, amelyeket e tagállamok ilyen választási lehetőség hiányában a schengeni vívmányok rendelkezéseinek elfogadásával szemben tehetnének, és ezáltal arra biztathatja őket, hogy a lehető legnagyobb mértékben éljenek a 4. cikk által számukra biztosított lehetőséggel.

67

Az Egyesült Királyság szerinti értelmezés azonban megakadályozná a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének hatékony érvényesülését, mivel az említett jegyzőkönyv 5. cikke értelmében az Egyesült Királyság és Írország minden, a schengeni vívmányokon alapuló javaslatban és kezdeményezésben részt vehetne, holott őket e vívmányok releváns rendelkezései nem kötik, és nem kaptak felhatalmazást az alkalmazásukban való részvételre. Amint azonban a 45. sz. nyilatkozatból következik, az említett 4. cikk alapvető jelentőségű a schengeni jegyzőkönyv által bevezetett rendszer keretében, mivel célja a tagállamok lehető legnagyobb mértékű részvételének biztosítása a schengeni vívmányokban.

68

E megfontolásokra tekintettel azt kell megállapítani, hogy a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdése második albekezdésének az Egyesült Királyság szerinti értelmezése nem elfogadható, és e rendelkezés akként értelmezendő, hogy az csupán a schengeni vívmányokon belüli olyan tárgykörökön alapuló javaslatokra és kezdeményezésekre alkalmazandó, amelyekben az Egyesült Királyság és/vagy Írország részvételét ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikke alapján engedélyezték.

69

Ezt az értelmezést támasztja alá egyébként a 2000/365 határozat 8. cikkének (2) bekezdése, amelyből szintén az következik, hogy a schengeni vívmányokon alapuló javaslatokban és kezdeményezésekben történő részvételre csak akkor kerülhet sor, ha annak rendelkezései, amelyekre e javaslatok és kezdeményezések vonatkoznak, alkalmazandók a részvételt kérő tagállamban, ami azt feltételezi, hogy e tagállam előzetesen csatlakozott az említett vívmányokhoz.

70

A jelen ügyben nem vitatott, hogy az Egyesült Királyság nem csatlakozott a schengeni vívmányok azon területéhez, amelyhez a 2007/2004 rendelet tartozik, tehát a külső határok átlépésével kapcsolatos területhez.

71

Ilyen körülmények között megállapítandó, hogy a Tanács nem értelmezte és nem alkalmazta helytelenül a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének második albekezdését, amikor az Egyesült Királysággal szemben megtagadta a 2007/2004 rendelet elfogadásában való részvétel jogát azért, mert e tagállam számára előzetesen nem engedélyezték a részvételt az együttműködés azon területében, amelyhez e rendelet tartozik.

72

Következésképpen az Egyesült Királyság által a jelen megsemmisítési kereset alátámasztására elsődlegesen felhozott érvelést – mint alaptalant – el kell utasítani.

73

Az Egyesült Királyság által másodsorban előadott érvelésről szólva megállapítandó először is, hogy az e tagállam által „teljesen schengeninek”, illetve „Schengenhez kötődőnek” minősített intézkedések közötti különbségnek semmiféle alapja nincs sem az EU- és az EK-Szerződésben, sem a másodlagos közösségi jogban.

74

Megjegyzendő továbbá, hogy az Egyesült Királyság vitatja ugyan a Tanács által előadott minősítést, ám elismeri, hogy a 2007/2004 rendelet kapcsolódik a schengeni vívmányokhoz, mivel azt „Schengenhez kötődő” intézkedésnek tekinti.

75

E megfontolások, és azon körülmény ellenére, hogy a jelen ügyben a Tanács terhére rótt állítólag hibás minősítés nem kötődik közvetlenül az EK 62. cikk 2. pontja a) alpontjának és az EK 66. cikknek a 2007/2004 rendelet jogi alapjául történő választásához, megállapítandó, hogy a közösségi jogi aktus jogi alapjának megválasztásához hasonlóan a 2007/2004 rendeletnek a Tanács általi, a schengeni vívmányok rendelkezéseit fejlesztő intézkedéskénti minősítése közvetlen következményekkel járt az e rendelet elfogadási eljárását szabályozó rendelkezések meghatározására, és ennek következtében az Egyesült Királyság ezen eljárásban való részvételének lehetőségére is.

76

Minthogy ugyanis a IV. cím rendelkezésein alapuló javaslatok elfogadásában való részvétel lehetőségének az Egyesült Királyság általi gyakorlása a IV. címről szóló jegyzőkönyv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében az e rendelkezésben előírt bejelentési határidőn kívül egyetlen feltételhez sem kötött, a 2007/2004 rendeletnek a schengeni vívmányok rendelkezéseit fejlesztő intézkedéskénti minősítése közvetlen következményekkel járt e tagállam jogaira nézve.

77

E megállapításra tekintettel, és a közösségi jogi aktusok jogalapjának megválasztására vonatkozó szabályokhoz hasonlóan figyelembe kell venni, hogy a jelen ügyben vitatotthoz hasonló helyzetben valamely közösségi jogi aktusnak a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének (1) bekezdése értelmében vett, a schengeni vívmányokon alapuló javaslatkénti vagy kezdeményezéskénti minősítésének olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra, ilyen elemnek számít többek között a jogi aktus célja és tartalma (lásd többek között a C-300/89. sz., Bizottság kontra Tanács „titán-dioxid”-ügyben 1991. június 11-én hozott ítélet [EBHT 1991., I-2867. o.] 10. pontját, a C-176/03. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2005. szeptember 13-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-7879. o.] 45. pontját és a C-440/05. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2007. október 23-án hozott ítélet [az EBHT 2007., I-9097. o.] 61. pontját).

78

E megfontolások alapján kell vizsgálni, hogy a Tanács – mint azt az Egyesült Királyság állítja – alaptalanul minősítette-e a 2007/2004 rendeletet a schengeni vívmányok rendelkezéseit fejlesztő intézkedésnek.

79

A 2007/2004 rendelet céljáról szólva annak első három preambulumbekezdéséből, valamint 1. cikkének (1) és (2) bekezdéséből kitűnik, hogy a rendelet célja a külső határok integrált igazgatásának javítása, valamint az e határok igazgatására és őrizetére vonatkozó közösségi szabályok alkalmazásának megkönnyítése és hatékonyabbá tétele.

80

A 2007/2004 rendelet tartalmát illetően megjegyzendő, hogy az általa létrehozott Ügynökség feladata, amint az a rendelet (3) preambulumbekezdéséből és 2. cikkéből kitűnik, többek között a külső határok igazgatása terén a tagállamok közötti operatív együttműködés összehangolása, a tagállamok segítése a nemzeti határőrök képzésében, és az említett államok számára a külső határokon fokozottabb technikai és operatív segítségnyújtás azokban a helyzetekben, amikor ezt igénylik.

81

E tekintetben megállapítandó egyrészt, hogy a közös szabályokat, amelyekre a 2007/2004 rendelet utal, és amelyeket a külső határainak integrált igazgatásának keretében kell alkalmazni, az SMVE létesítette végrehajtó bizottság által elfogadott közös kézikönyv (HL 2002. C 313., 97. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 370. o.) állapította meg.

82

Amint az a határellenőrzések és a határőrizet végrehajtására vonatkozó egyes részletes rendelkezések és gyakorlati eljárások végrehajtási hatásköreinek a Tanács részére történő fenntartásáról szóló, 2001. április 24-i 790/2001/EK tanácsi rendelet (HL L 116., 5. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 102. o.) (1) preambulumbekezdéséből kitűnik, e kézikönyvet az SMVE II. címe 2. fejezete – A külső határok átlépése – rendelkezéseinek végrehajtása céljából dolgozták ki, és az Európai Közösséget létrehozó szerződés és az Európai Unióról szóló szerződés vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés, illetve határozat jogalapjának megállapítása céljából a schengeni vívmányok meghatározásáról szóló, 1999. május 20-i 1999/435/EK tanácsi határozat (HL L 176., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 136. o.) 1. cikke szerint a schengeni jegyzőkönyv 1. cikke alapján a schengeni vívmányok közé tartozik.

83

Másrészt emlékeztetni kell arra, hogy mind a schengeni megállapodás címéből, mind annak negyedik preambulumbekezdéséből és 17. cikkéből következik, hogy a megállapodás fő célja a személyellenőrzések belső határokon történő megszüntetése, és azok áthelyezése a tagállamok külső határaira. E célnak a schengeni megállapodások keretén belüli fontosságát emeli ki a külső határok átlépésére vonatkozó rendelkezéseknek az SMVE-n belül elfoglalt helye, valamint az, hogy annak 6. és 7. cikke értelmében a külső határok ellenőrzését egységes elvek szerint kell végezni, illetve a tagállamok az ellenőrzés és az őrizet eredményes ellátása céljából segítséget nyújtanak egymásnak, és állandó, szoros együttműködést folytatnak.

84

Következésképpen a tagállamok külső határain végzett személyellenőrzés, és így az ezen ellenőrzésre irányuló előírásokra és eljárásokra vonatkozó közös szabályok hatékony végrehajtása a schengeni vívmányok alkotóelemének tekintendő.

85

Ezért, mivel ahogyan az a jelen ítélet 79. és 80. pontjából következik, a 2007/2004 rendeletnek mind célja, mind tartalma ezen ellenőrzések javítása, ez az intézkedés a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének (1) bekezdése értelmében a schengeni vívmányokon alapuló intézkedésnek tekintendő.

86

Ilyen körülmények között a Tanács helyesen minősítette a 2007/2004 rendeletet a schengeni vívmányok rendelkezéseit fejlesztő intézkedésnek.

87

Következésképpen az Egyesült Királyság másodlagos érvelése sem fogadható el.

88

Így az Egyesült Királyságnak a 2007/2004 rendelet megsemmisítése iránti kereseti kérelmeinek nem lehet helyt adni, amiből az következik, hogy a Bíróság nem határozhat e tagállamnak e rendelet hatályban tartása iránti kereseti kérelméről.

89

Ezért az Egyesült Királyság keresetét el kell utasítani.

90

Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az Egyesült Királyságot, mivel pervesztes lett, a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen eljárási szabályzat 69. cikke 4. §-ának első bekezdése értelmében az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott: