Vezetői összefoglaló

Hatásvizsgálat: A Schengeni határellenőrzési kódex módosítására irányuló javaslat

A. A fellépés szükségessége

Miért? Milyen problémát kell megoldani?

A schengeni térség a tagállamok közötti belső határellenőrzés nélküli térség, ahol a személyek és az áruk szabadon mozoghatnak. Az európaiak nagyra értékelik Schengent, különösen a kereskedelem számára jelentett előnyöket, valamint a belső határok átlépésekor az útlevél-ellenőrzés hiányát, amely megkönnyíti az utazást. Schengen az egységes piac működése szempontjából alapvető fontosságú. Létrehozása jelentős társadalmi és gazdasági előnyökkel járt az európaiak számára, és segített a határrégiók fejlődésében.

Az elmúlt hat évben Schengen számos egymást követő kihívásnak volt kitéve: rendkívüli migrációs nyomás 2015-ben, terrortámadások és legutóbb a Covid19. E kihívásokra válaszul néhány tagállam úgy döntött, hogy belső határain visszaállítja a határforgalom-ellenőrzést. Bár ezek a döntések először egyértelműen azonosítható eseményekre reagáltak, úgy tűnik, hogy mostanra állandó óvintézkedésekké váltak. Egyes esetekben a határforgalom-ellenőrzés visszaállítására vonatkozó döntést úgy hozták meg, mintha az „elsősegélynyújtási” intézkedés lenne, nem pedig a végső megoldás, aminek egyébként lennie kellene. Ezen túlmenően a tagállamok nem egységes módon alkalmazták azokat az intézkedéseket, amelyekről megállapodás született a külső határok Covid19-cel kapcsolatos védelme érdekében, ami aláásta a tagállamok közötti bizalmat, és befolyásolta a schengeni térség harmadik országokkal szembeni hitelességét.

A hatásvizsgálat nem vizsgálja az irreguláris migráció instrumentalizálását, amely nyáron, azaz az e dokumentummal kapcsolatos munka befejezését követően, a Belarusszal közös szárazföldi határokon nyilvánult meg.

Mi e kezdeményezés várható eredménye?

Az azonosított kihívásokra válaszul a Bizottság június 2-án elfogadta a schengeni stratégiát, amely jogalkotási és operatív kezdeményezéseket ötvöz annak érdekében, hogy a schengeni térség erősebbé és reziliensebbé váljon. Az említett stratégia egyik eredménye a Schengeni határellenőrzési kódex módosítása annak megoldása érdekében, hogy a személyek és az áruk a schengeni térségen belül indokolatlan vagy aránytalan akadályok nélkül szabadon mozoghassanak, valamint hogy a népegészségügyi veszélyekkel kapcsolatos rendkívüli intézkedéseket valamennyi külső határon egységesen alkalmazzák.

Milyen többletértéket képvisel az uniós szintű fellépés?

A schengeni térség feltételezi, hogy a belső határokon nem végeznek ellenőrzéseket, ugyanakkor a biztonság magas szintjét is biztosítja, számos olyan intézkedésnek köszönhetően, amelyek ellensúlyozzák az ilyen ellenőrzések hiányát. A schengeni térség megőrzése érdekében uniós szinten kell meghatározni az ilyen ellenőrzéseknek a tagállamok által kivételes helyzetekben történő alkalmazására, valamint a kompenzációs intézkedések alkalmazására vonatkozó feltételeket.

Ezenkívül a külső határokon népegészségügyi veszély esetén hozott intézkedések egységes alkalmazásához uniós fellépés szükséges. Ez a tagállamok közötti bizalomra is hatással van, ami a schengeni térség előfeltétele.

B. Megoldások

Milyen jogalkotási és nem jogalkotási szakpolitikai alternatívák merültek fel? Van-e előnyben részesített megoldás? Miért?

A Bizottság az összes azonosított probléma kezelésére három átfogó megközelítést vázolt fel:

1. alternatíva – csak puha jogi intézkedések elfogadása a schengeni stratégiával együtt (puha jogi intézkedések).

2. alternatíva – javaslattétel a Schengeni határellenőrzési kódex célzott módosítására, amelyet puha jogi intézkedések egészítenek ki (vegyes alternatíva). Különösen javasolt a több vagy valamennyi tagállamot egyszerre érintő fenyegetésekre adott válaszként a belső határokon történő határforgalom-ellenőrzés visszaállítására vonatkozó új vészhelyzeti tervezési eljárás. A Covid19-járványra válaszul elfogadott iránymutatások és ajánlások olyan „enyhítő intézkedésekhez” járulnának hozzá, amelyeket figyelembe kell venni minden olyan esetben, amikor a határforgalom-ellenőrzés újbóli bevezetése elkerülhetetlen. A határforgalom-ellenőrzés – mint a legnagyobb beavatkozással járó intézkedés – alkalmazásának korlátozása érdekében a Schengeni határellenőrzési kódexben már szereplő „végső megoldás” fogalmát úgy dolgoznák ki, hogy az tartalmazza a határforgalom-ellenőrzés elmaradásának ellensúlyozására a tagállamok rendelkezésére álló intézkedésekre való hivatkozást. Emellett a Bizottság jobb eszközöket kapna annak nyomon követésére, hogy a tagállamok miért akarják visszaállítani a határforgalom-ellenőrzést, és hogyan hajtják végre azt. Végezetül, a népegészségügyi veszély esetén az EU-ba való „beutazási tilalom” elfogadása szilárd jogalapot biztosítana a külső határokon az egységesség biztosítása érdekében.

3. alternatíva – a meglévő szabályok módosítása tekintetében ambiciózusabb. Ez azt jelentené, hogy az ellenőrzések visszaállítására vonatkozó döntést uniós szinten, az egyik uniós intézmény jóváhagyásával kellene meghozni, vagy az alternatíva egyszerűen megszüntetné annak jelenlegi lehetőségét, hogy a tagállamok egyoldalú döntéssel visszaállítsák a belső határokon történő határforgalom-ellenőrzést, és helyette kompenzációs intézkedéseket vezetne be.

Az összes szakpolitikai alternatíva hatásának részletes értékelését és az összes érintett érdekelt féllel folytatott konzultációt követően a 2. alternatíva az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva. Ez a választás azon a tényen alapul, hogy ez az alternatíva összességében a legjobb eredményt érte el az eredményesség, a hatékonyság és az arányosság tekintetében. Levonja a múlt tanulságait, ugyanakkor kellően ambiciózus. Tiszteletben tartja a tagállamok véleményét a határforgalom-ellenőrzésnek a súlyos fenyegetések kezelésében betöltött szerepével kapcsolatban, ugyanakkor tiszteletben tartja az uniós polgárok és a belső határokon történő határforgalom-ellenőrzés hiányát élvező más személyek jogos elvárásait.

Ki melyik alternatívát támogatja?

Az érdekelt felek valamennyi kategóriája (az Európai Parlament, a tagállamok, a polgárok, a vállalkozások és a tudományos körök) úgy véli, hogy intézkedésekre van szükség ahhoz, hogy a schengeni térség erősebbé és reziliensebbé váljon. A tagállamok támogatása megoszlik az 1. és a 2. alternatíva között. A 2. alternatíva valószínűleg az Európai Parlament és a vállalkozások támogatását is élvezi majd, mivel megfelelő egyensúlyt teremt az ambíció szükséges szintje és a szükséges pragmatizmus között, a Schengeni határellenőrzési kódex módosítására irányuló 2017. évi bizottsági javaslatról folytatott tárgyalások során szerzett tapasztalatok alapján. A 3. alternatíva a schengeni térség fejlődésének logikus következménye, de egyik csoporttól sem kapott kifejezett támogatást.

C. Az előnyben részesített alternatíva hatásai

Melyek az előnyben részesített alternatíva (ha nincs ilyen, akkor a főbb alternatívák) előnyei?

Az előnyben részesített szakpolitikai alternatívának van a legjobb esélye arra, hogy eredményesen kezelje az azonosított problémákat. Biztosítja a schengeni térség megfelelő működésének fenntartásához szükséges eszközöket. Ebben az értelemben az alternatívának számos lehetséges hatása van, beleértve a pozitív gazdasági és társadalmi hatásokat is. E hatások hatóköre azonban végső soron a többi tervezett kezdeményezés sikerétől függ, különösen a schengeni értékelési mechanizmus reformja tekintetében (amelyet a schengeni stratégiával együtt kell előterjeszteni), valamint a már elfogadott és az újonnan javasolt intézkedések végrehajtása terén a külső határokon és a területen belül elért eredményektől, amelyek lehetővé teszik más kompenzációs intézkedések hatékonyabb alkalmazását a schengeni térség magas szintű biztonságának biztosítása érdekében.

Az előnyben részesített alternatíva kiszámíthatóbbá teszi a válsághelyzetek kezelését, ami előnyökkel jár az uniós polgárok és lakosok számára, amikor szakmai célból, vásárlás vagy szabadidős tevékenység céljából utaznak a schengeni térségen belül. Ugyanakkor az alternatíva az egész schengeni térség számára is gazdasági előnyökkel jár, mivel csökkenti a belső határellenőrzésekkel járó költségeket. Kifejezetten elismeri továbbá a határrégiók érdekeit, és ezáltal korlátozhatja a válsághelyzetekben központi szinten hozott intézkedések e régiókra gyakorolt hatását. Végezetül nemzetközi szinten növeli az EU hitelességét azáltal, hogy tisztázza a kifejezetten a népegészségügyi veszélyek kezelése érdekében elfogadott intézkedések külső határokon történő alkalmazását.

Milyen költségekkel jár az előnyben részesített alternatíva (ha nincs ilyen, akkor milyen költségekkel járnak a főbb alternatívák)?

Az alapforgatókönyvhöz képest várhatóan egyik alternatíva sem jár közvetlen költségekkel a gazdaság vagy a polgárok számára, mivel valamennyi alternatíva a schengeni térség helyreállítását célozza.

Az előnyben részesített alternatíva kínálja a legjobb esélyt arra, hogy sikeresen elérje ezt a célkitűzést, és ezáltal csökkentse a belső határaikon a biztonság kívánt szintjének biztosítása érdekében határforgalom-ellenőrzést végző tagállamoknál jelenleg felmerülő költségeket, valamint az ezen ellenőrzések által érintett tagállamok költségeit. Az előnyben részesített szakpolitikai alternatívában foglalt új kötelezettségek (kockázatértékelés, rendszeres jelentéstétel) miatt – amelyek célja, hogy a határforgalom-ellenőrzés valóban végső megoldássá váljon – a nemzeti közigazgatások számára bizonyos költségek merülnek majd fel az előnyben részesített alternatíva végrehajtása érdekében. Ami a külső határokra vonatkozó intézkedéseket illeti, a külföldi turistákra különösen támaszkodó egyes tagállamok úgy érzékelhetik, hogy azok hatással lehetnek gazdaságukra. Tekintettel azonban arra, hogy az ilyen intézkedések összességében pozitív hatást gyakorolnak a tagállamok közötti bizalomra, ezeket a potenciális költségeket ellensúlyoznák a schengeni térség egészére gyakorolt előnyök.

Hogyan érinti a fellépés a vállalkozásokat, köztük a kis- és középvállalkozásokat és a mikrovállalkozásokat?

A belső határokon történő határforgalom-ellenőrzések alkalmazásának korlátozása és a tagállamok közötti bizalom helyreállítása terén elért siker csökkenteni fogja a vállalkozásokat érintő akadályok kockázatát, különösen a határokon átnyúló tevékenységet folytatók esetében. A válsághelyzetekben alkalmazandó intézkedések jobb kiszámíthatósága segíthet megelőzni azt, hogy a határokon a teherautók hosszú sorokban várakozzanak, és hogy a határt átlépő munkavállalók távol maradjanak minden olyan esetben, amikor a belső határokon történő határforgalom-ellenőrzés visszaállítása elkerülhetetlen. Az előnyben részesített alternatíva önmagában nem jár költségekkel a fuvarozók számára. Az előzetes utasinformációkra vonatkozó adatok gyűjtésének szükségességével kapcsolatos esetleges költségek egy új, még előterjesztendő jogi aktusból fognak eredni. A Schengeni határellenőrzési kódex e tekintetben csak nyitást jelent majd. A külső határokra vonatkozó intézkedések ezenkívül egyszerűsítik azokat az eljárásokat, amelyeket a fuvarozóknak alkalmazniuk kell a fuvarozói felelősség elkerülése érdekében, és amelyek jelenleg tagállamonként eltérőek lehetnek, tekintettel az utazási korlátozások eltérő alkalmazására.

Jelentős lesz-e a tagállamok költségvetésére és közigazgatására gyakorolt hatás?

Az előnyben részesített alternatíva által a belső határokon történő határforgalom-ellenőrzés alternatívájaként támogatott rendőrségi ellenőrzések, rendőrségi együttműködés vagy új technológiák használatának költségeit nehéz kiszámítani, mivel azok a közrend fenntartására vonatkoznak, amely a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik. A Bizottságnak ezért nem áll rendelkezésére erre vonatkozó adat.

Lesznek-e egyéb jelentős hatások?

A kompenzációs intézkedések – például a rendőrségi ellenőrzések – esetleges fokozott alkalmazása összességében pozitív hatást gyakorolna az alapvető jogokra, mivel a legtöbb utazó ismét élvezhetné, hogy a belső határokon nincsenek ellenőrzések. Az esetleges visszaélések kockázatának korlátozása érdekében – például a határ menti területeken végzett rendőrségi ellenőrzéseket alátámasztó etnikai alapú profilalkotás tekintetében (amelyet a jelenlegi szabályok már tiltanak) –, növelni kell a nyomonkövetési intézkedést, például a schengeni értékelések összefüggésében. Foglalkozni kell az új technológiák fokozott használatának hatásaival, mivel a jelenlegi uniós adatvédelmi szabályok továbbra is alkalmazandók lesznek.

D. További lépések

Mikor kerül sor a szakpolitikai fellépés felülvizsgálatára?

Mivel a javasolt alternatíva kivételes helyzetek kezelésére vonatkozik, a mutatók rendszeres mérése nem lehetséges. A schengeni stratégiát kísérő ütemterv alapján azonban feltételezhető, hogy az új szabályok elfogadásától számított [egy éven belül] fel kell oldani a belső határokon végzett tartós határforgalom-ellenőrzéseket, és az akkor érvényben lévő határforgalom-ellenőrzést a jelenlegi szabályok szerint, illetve az új vészhelyzeti tervezési eljárás alapján korlátozott ideig fogják elvégezni.