EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2015.7.22.

COM(2015) 361 final

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Közös munkával a munkahelyekért és a növekedésért: a nemzeti fejlesztési bankok szerepe az európai beruházási terv támogatásában

Közös munkával a munkahelyekért és a növekedésért: a nemzeti fejlesztési bankok szerepe az európai beruházási terv támogatásában

1. Bevezetés: a nemzeti fejlesztési bankok kulcsszerepe az európai beruházási terv végrehajtásában

A Bizottság 2014. november 26-án meghirdette európai beruházási tervét 1 , amely összehangolt és átfogó erőfeszítés arra, hogy három év alatt legalább 315 milliárd EUR összegű további reálgazdasági köz- és magánberuházást mozgósítson. Noha a terv végrehajtása főként a Bizottság és az EBB stratégiai partnerekként történő együttműködésén alapul, a nemzeti fejlesztési bankok tényleges részvételére is szükség van annak érdekében, hogy – sajátos szakértelmük és a helyi körülmények, üzleti és befektetői közösségek, valamint a nemzeti politikák és stratégiák ismerete alapján – fokozzák a terv beruházásokra, növekedésre és foglalkoztatásra gyakorolt hatását. Azon tagállamok, melyeknek még nincs nemzeti fejlesztési bankja, megfontolhatják egynek a létrehozását. Továbbá a befektetési platformok kulcsfontosságú szerepet játszhatnak az EBB, a nemzeti fejlesztési bankok és a magánbefektetők forrásainak összevonásában. Ez a közlemény egyértelmű iránymutatást nyújt azzal kapcsolatban, hogy mi a legjobb módja az ilyen bankok és platformok felállításának.

Eddig nyolc nemzeti fejlesztési bank (Bulgáriából, Franciaországból, Németországból, Olaszországból, Luxemburgból, Lengyelországból, Szlovákiából és Spanyolországból) vállalta, hogy társfinanszírozást biztosít a projektekhez és beruházási platformokhoz, összesen 34 milliárd EUR összegű finanszírozás erejéig.

A nemzeti fejlesztési bankok fontos szerepet játszanak a hosszú távú finanszírozás mozgósításában. E bankok az elmúlt években fokozták tevékenységeiket a kereskedelmi banki ágazatban zajló szükséges tőkeáttétel-csökkentési folyamat ellensúlyozása érdekében. Emellett jelentős szerepet játszanak az uniós pénzügyi eszközök végrehajtásában a beruházási terv hatókörén kívül is. Több tagállam, amely eddig nem rendelkezett nemzeti fejlesztési bankkal, döntött annak létrehozásáról, míg további tagállamok mérlegelik új nemzeti fejlesztési bank létrehozását.

Az európai gazdaság hosszú távú finanszírozásáról szóló zöld könyvvel 2 kapcsolatos konzultáció során többen jelezték, hogy szükség lenne az uniós költségvetés, az Európai Beruházási Bank (EBB) csoport és a nemzeti fejlesztési bankok közötti szinergiák jobb kihasználására olyan szakpolitikai területeken, mint az éghajlatváltozás, a környezetvédelem, az innováció, a társadalmi és a humántőke fejlesztése. A befektetések ösztönzésének sürgős szükségességére és az Európában általában rendelkezésre álló korlátozott költségvetési mozgástérre tekintettel most nagyobb szükség van az állami források optimális felhasználására, mint valaha. A magánbefektetők bevonása érdekében az állami források ésszerűbb felhasználása az európai beruházási terv középpontjában áll. Az egyrészről a nemzeti fejlesztési bankok, és másrészről a Bizottság és az EBB csoport közötti fokozott együttműködés ezért a terv sikerének egyik kulcsfeltétele. Ezt egyértelműen tükrözi az Európai Stratégiai Beruházási Alapról szóló rendelet 3 is, amely megteremti a beruházási terv első részének jogalapját.

Ezekre az előzményekre tekintettel ez a közlemény a legjobb gyakorlatokra építve útmutatást nyújt a nemzeti fejlesztési bankot létrehozni kívánó tagállamok számára. Ezenkívül megfogalmaz néhány kulcsfontosságú alapelvet a nemzeti fejlesztési bankoknak a beruházási terv keretében az EBB csoporttal és a Bizottsággal, valamint egymással, különösen beruházási platformokon keresztül történő együttműködésére vonatkozóan. Egyértelművé teszi továbbá, hogyan kell elszámolni a nemzeti fejlesztési bankoknak a beruházási platformokhoz való hozzájárulásait, valamint a társfinanszírozás állami támogatási összetevőjére vonatkozó eljárást.

2. A nemzeti fejlesztési bankok létrehozása

2.1. A nemzeti fejlesztési bankok létrehozásának indoka

E közlemény alkalmazásában a nemzeti fejlesztési bankok az Európai Stratégiai Beruházási Alapról szóló rendelet 2. cikkének 3. pontja értelmében olyan hivatásos alapon pénzügyi tevékenységeket folytató jogi személyek, amelyek valamely tagállamtól vagy valamely központi, regionális vagy helyi szintű szervezettől megbízást kapnak arra, hogy fejlesztési tevékenységeket végezzenek. Ez a meghatározás nagyon különböző formákban működő nemzeti fejlesztési bankokat foglal magában, mivel az országspecifikus igényeknek megfelelően eltérő fejlesztési termékek adhatók. Az egyes tagállamok döntik el, hogy létrehoznak-e nemzeti fejlesztési bankot, továbbá döntenek annak alakjáról és formájáról.

A fejlesztési bankok létrehozásának fő gazdasági indokát az jelenti, hogy a piaci hiányosságok kevesebb beruházáshoz, és így a gazdaságilag hatékony mértékűnél lassabb jövőbeli növekedéshez vezethetnek, és egy állami felhatalmazással rendelkező intézmény alkalmasabb e piaci hiányosságok orvoslására, mint a magán piaci szereplők.

A piaci hiányosságok lehetnek i. aszimmetrikus információk, ii. externáliák és iii. piaci erő (gyenge verseny) következményei. Ezek a beruházás keresleti és kínálati oldalát egyaránt érintik. Tipikus példái i. a hiteladagolás és a magas megtérülési követelmények a bankoknak az életképes beruházási projektek azonosításával járó magas tranzakciós költségei miatt (például a kkv-ágazatban), ii. elégtelen beruházás területeken, mint a kutatás-fejlesztési, infrastrukturális, oktatási és környezetvédelmi projektek, ahol a beruházások előnyeiből a versenytársak is hasznot húzhatnak, és iii. a pénzügyi szolgáltatások alulkínálata piaci koncentráció, a versenytársak piacról való kivonulása vagy a hatékony verseny egyéb akadályai következtében. Uniós összefüggésben különleges externáliát jelent a fokozott piaci integráció, amelyet a határokon átnyúló projektek mozdítanak elő.

Egyes ilyen piaci hiányosságokat a fejlesztési bankok vagy más beavatkozási mechanizmusok kezelni tudnak. Egy fejlesztési bank például javíthatja a beruházási finanszírozási kínálatot a piaci hiányosságok által érintett területeken. Ezzel szemben a strukturális politikák alkalmasabbak arra, hogy bővítsék a nyereséges projektek körét (például a jogbiztonság javítása, a közigazgatási eljárások áramvonalasítása, a tényezőköltségek csökkentése stb. útján). Ez az oka annak, hogy a beruházási terv szerves részét képezi a szabályozási és strukturális reformokra vonatkozó ütemterv. Egy nemzeti fejlesztési bank létrehozása nem helyettesíti a szükséges reformokat.

Nemzeti szinten számos intézmény működik. A Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Németország), a Bpifrance (Franciaország), a Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, Franciaország), a Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Olaszország), az Instituto de Crédito Oficial (ICO, Spanyolország) és a nemrég létrehozott Green Investment Bank és a British Business Bank (Egyesült Királyság), amelyek a legnagyobbak között vannak, finanszírozást biztosítanak a kulcsfontosságú ágazatok számára és projektekbe fektetnek be innovatív, környezetbarát és szociális területeken, ahol piaci hiányosságokat azonosítottak. Portugália, Írország, Görögország és Lettország is nemrég hozott létre nemzeti fejlesztési bankot.

2.2. A nemzeti fejlesztési bankok létrehozására vonatkozó irányadó elvek

Míg a nemzeti fejlesztési bankok a piaci hiányosságok korrigálása révén hozzájárulhatnak a jólét növeléséhez, ám megfelelő politikákat kell kialakítani tevékenységeik lehetséges káros mellékhatásai megelőzésének biztosítása érdekében. Ilyen mellékhatások többek között:

a garanciavállaló kormányzatok gyenge minőségű értékpapírokra vonatkozó jegyzési garanciavállalásból eredő veszteségei;

a beruházások nem megfelelő elosztása politikai beavatkozás következtében;

nem hatékony piaci struktúrák, többletkapacitással rendelkező ágazatok fenntartása vagy nehéz helyzetben levő vállalkozások támogatása;

a magánszektorbeli befektetők kiszorítása és ezáltal a pénzügyi szféra fejlődésének visszafogása.

A nemzeti fejlesztési bankokra vonatkozó jogi és szabályozási keret, valamint irányítási struktúráik alapvető jelentőséggel bírnak az e kockázatokkal szembeni védelem, továbbá a nemzeti fejlesztési bankok által nyújtható lehető legnagyobb mértékű előnyök biztosítása szempontjából 4 . A nemzeti, regionális és helyi jogszabályoknak, valamint a nemzeti fejlesztési bankok alapokmányainak ezért figyelembe kell venniük a fennálló legjobb gyakorlatokat:

A nemzeti fejlesztési bankok alapokmányai általában egyértelműen rögzítik, hogy a bank tevékenységét olyan ágazatokra fogja összpontosítani, ahol jelentős piaci hiányosságok mutatkoznak, és amelyeket ezért a kereskedelmi bankok vagy más magánfinanszírozók nem szolgálnak ki megfelelően. Ezenkívül a piaci torzulások elkerülése érdekében egyenlő versenyfeltételeket kell biztosítani a befektetést befogadók szintjén, különösen olyan piacokon, ahol állami tulajdonú és a magánszektorhoz tartozó társaságok versenyeznek.

A piaci torzulások elkerülése érdekében az újonnan létrehozott nemzeti fejlesztési bank beavatkozásának szükségességét, új beavatkozási területet vagy új pénzügyi eszközt indokolni kell a nemzeti fejlesztési bank által kezelendő piaci hiányosság, a nemzeti fejlesztési bank viszonylagos eredményessége és hatékonysága, a fennálló (mind állami, mind magán) finanszírozási csatornák közötti piaci interakció és a nemzeti fejlesztési bank által elfogadandó pénzügyi eszközök független előzetes értékelése alapján. Különleges figyelmet kell fordítani a tevékenységek áramvonalasítására, a finanszírozási alternatívákkal való átfedések elkerülésére és a fennálló támogatási rendszerekkel fennálló közös felületek kezelésére is. A független utólagos értékelés segíti a kezdeményezés hozzáadott értékére vonatkozó előzetes értékelés ellenőrzését. A kereskedelmi bankok által már kiszolgált piacokon való működést illetően elősegíti az egyenlő versenyfeltételek biztosítását a pénzügyi piacokon, ha a nemzeti fejlesztési bank termékeit közvetetten, a kereskedelmi banki ágazaton keresztül terjeszti. A magánszférával való ezen szoros interakció lehetővé teheti a nemzeti fejlesztési bank számára, hogy ne csupán hozzáigazítsa termékkínálatát a fennálló piaci résekhez, de pozitív jelzést is adjon a bankok hagyományos beruházási politikájának körén kívül eső projektek finanszírozhatóságára vonatkozóan, és ezáltal a tevékenységi körébe tartozó területeken a magánszféra tevékenységének kiszorítása nélkül ösztönözze a magánbefektetést. Ily módon biztosítható, hogy a továbbhitelező kereskedelmi bankok minden előnyt továbbhárítanak a végső kedvezményezettre a reálgazdaságban.

A nemzeti fejlesztési bankok akkor működnek a legjobban, ha a gazdaságilag életképes projektekre összpontosítanak és elegendő mértékű (bár a magánbefektetők sajáttőke-költsége alatti) nyereségességgel működnek ahhoz, hogy kormányzati tőkeinjekciók nélkül is fenn tudják tartani pénzügyi stabilitásukat (a nyereséget nagy részben visszatartva a jövőbeli hitelezési képesség növelése érdekében). A nemzeti fejlesztési bankok piaci hírneve szempontjából fontos a magas szintű átláthatóság és elszámoltathatóság, valamint a szakmai vezetés és a szükséges mértékű függetlenség. A különálló szerv általi független prudenciális felügyelet tovább erősíti e hírnevet.

A nemzeti fejlesztési bankok igazgatósága általi stratégiai iránymutatáshoz és az ügyvezetés ellenőrzéséhez tekintély, készségek, integritás, elszámoltathatóság és objektivitás szükséges. Az igazgatósági tagság és az ügyvezetés elkülönítése erősíti az igazgatóság felügyeleti funkcióját. Míg egy nemzeti fejlesztési bank fejlesztési tevékenységei általában a felügyelőbizottság jóváhagyásához kötöttek, és így lehetővé teszik a kormányzathoz fűződő kapcsolatot ez utóbbinak a bizottságban való jelenlétén keresztül, a nemzeti fejlesztési bank operatív vagy banki részét a szakmai vezetésre hagyják, és az a politikai beavatkozásoktól mentes marad.

A megbízható kockázatkezelési és belső ellenőrzési eljárások megelőzik, hogy a nemzeti fejlesztési bank igazgatósága kockázatos pénzügyi és szervezeti döntéseket hozzon.

Az új nemzeti fejlesztési bankok számos módon hasznot húzhatnak a korábban létrehozott fejlesztési bankok tapasztalataiból, segítve őket a fenti célkitűzések elérésében. Több nemrég létrehozott nemzeti fejlesztési bank, így a portugál Fejlesztésfinanszírozási Intézet és az ír SBCI támaszkodott más nemzeti fejlesztési bankokkal folytatott eseti kétoldalú együttműködésre.

Emellett az EBB-nek és a nemzeti fejlesztési bankoknak késznek kell lenniük arra, hogy hozzáférhetővé tegyék az új Európai Beruházási Tanácsadó Platform szakértelmét a Platform tevékenységi körébe tartozó területeken az ismeretek és a bevált gyakorlatok megosztása érdekében. A nemzeti fejlesztési bankok az Európai Beruházási Tanácsadó Platformot ezenkívül a potenciális ügyfelek és érdekeltek számára helyi ablakként is igénybe vehetik a projektek kidolgozásának felgyorsítása érdekében. Végül az EBB-nek és a nemzeti fejlesztési bankoknak késznek kell lenniük az ideiglenes személyzeti cserékre, amelyek szintén értékes eszközei lehetnek a know-how építésének egy újonnan létrehozott nemzeti fejlesztési bankon belül 5 .

2.3. Összeegyeztethetőség az állami támogatások szempontjából

A nemzeti fejlesztési bankokat a legtöbb esetben az állam finanszírozza és támogatja, ami versenyelőnyt jelent a magán piaci szereplőkkel szemben. Forrásaik ezért az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami forrásoknak 6 , beavatkozásaik pedig állami támogatásnak minősülnek, amennyiben a 107. cikk (1) bekezdésének minden további feltétele fennáll. A fentiekben kifejtetteknek megfelelően a nemzeti fejlesztési bankok alapvető gazdasági célját az arra való képességük kell jelentse, hogy finanszírozást biztosítsanak az olyan területeken, ahol a piaci hiányosságok a magánszereplők általi finanszírozásban alulkínálathoz vezettek, vagy ahol a magánpiac egyáltalán nem avatkozna be. Az állami támogatásokra vonatkozó uniós szabályok ugyanezen az elven alapulnak. Ezek úgy kerültek kialakításra, hogy biztosítsák, hogy a nemzeti fejlesztési bankok beavatkozásai célzottan a piaci hiányosságok orvoslására irányuljanak, és ezáltal hozzájáruljanak a gazdasági és pénzügyi fejlődéshez, ugyanakkor azonban ne torzítsák a piacokat, ne szorítsák ki a magán piaci szereplőket, illetve ne tartsanak életben olyan társaságokat, amelyek egyébként kiléptek volna a piacról.

Az új nemzeti fejlesztési bankok létrehozását, feladatkörét és kapitalizációját illetően a Bizottság közelmúltbeli határozathozatali gyakorlata bemutatja, hogy a Bizottság hogyan értékeli az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal való összeegyeztethetőséget. Az újabb ügyek között szerepel az egyesült királysági Green Investment Bank 7 , a British Business Bank 8 , a portugál Fejlesztésfinanszírozási Intézet 9 és a lett Egységes Fejlesztési Intézet 10 . E határozatokban nagy hangsúlyt fektettek annak szükségességére, hogy biztosítsák, a szóban forgó nemzeti fejlesztési bankok tevékenységüket olyan ágazatokra összpontosítják, ahol jelentős piaci hiányosságok mutatkoznak, és amelyeket ezért a kereskedelmi finanszírozók, általában a bankok, nem szolgálnak ki megfelelően, elkerülve ezáltal, hogy e nemzeti fejlesztési bankok hitelezési politikája kiszorítsa a magánberuházásokat.

A központilag kezelt uniós pénzügyi eszközökben való részvételt a Bizottság úgy tekintette, hogy az a nemzeti fejlesztési bankok tevékenységi körébe tartozik. Például a British Business Bank feladatköre központilag kezelt uniós pénzügyi eszközökben vagy az EBB csoport által végrehajtott programokban való részvétellel jár. A lett Egységes Fejlesztési Intézet pénzügyi közvetítőként is el fog járni a nemzetközi pénzügyi intézmények, például az EBB csoport, az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD) vagy más nemzeti fejlesztési bankok, például a Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) társfinanszírozott programjainak és projektjeinek csatornázása révén, az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal összhangban.

Az állami támogatások közelmúltbeli korszerűsítésével bevezetett reformok egyszerűbbé teszik a jól megtervezett, megállapított piaci hiányosságokra irányuló és közös érdekű célkitűzésekre összpontosító, továbbá a legkevésbé versenytorzító hatású támogatások („jó támogatások”) kezelését 11 . Így a Bizottság a nemzeti fejlesztési bankoknak nyújtott állami támogatásokra vonatkozó újabb keletű határozataiban már nem tartotta szükségesnek a piaci hiányosságok részletes előzetes gazdasági elemzését azon tevékenységek tekintetében, amelyek összhangban állnak a de minimis rendeletekkel 12 , valamely csoportmentességi rendelet 13 hatálya alá tartoznak, vagy az állami támogatásokra vonatkozó különleges iránymutatások alapján jóváhagyott támogatást jelentenek. Az egyéb tevékenységek esetében a piaci hiányosságok előzetes elemzése a beavatkozás szükségességét mutatta. A nemzeti fejlesztési bankoknak kétségkívül be kell tartaniuk a végső kedvezményezettekre vonatkozó alkalmazandó állami támogatási szabályokat is. Például a nehéz helyzetben levő vállalkozásoknak nem nyújtható támogatás, kivéve, ha ez kifejezetten megengedett, például a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatással 14 összhangban. Határozataiban a Bizottság kedvezően nyugtázta, ha a nemzeti fejlesztési bankok a magánfinanszírozók kiszorítása és hátrányos megkülönböztetése kockázatának csökkentése érdekében közvetetten, pénzügyi közvetítőkön keresztül avatkoztak be, ugyanakkor a támogatás előnyeinek teljes mértékben el kell jutniuk a végső kedvezményezetthez.

A Bizottság újabb határozathozatali gyakorlatában a piaci alapú árképzési politikákat általában a kezességvállalási közleménnyel 15 és a referencia-kamatlábról szóló közleménnyel 16 összhangban, vagy a piaci torzulások elkerülése érdekében az egyenrangú (pari passu) beruházások elveit követve engedte meg. A British Business Bank esetében például a befektetést befogadónak bizonyítania kell e nemzeti fejlesztési bank számára, hogy a piacon nem tudott finanszírozáshoz jutni. A nemzeti fejlesztési bankok kereskedelmi tevékenységei mindazonáltal a kereszttámogatások elkerülése érdekében elkülönítésre kerülnek a fejlesztési tevékenységeiktől.

A Bizottság újabb keletű jóváhagyó határozatai négy és hét év közötti időszak eltelte utáni felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezést tartalmaznak. A piaci hiányosságok és az újonnan létrehozott nemzeti fejlesztési bank feladatkörének ilyen újraértékelése szükséges a gazdasági fejlemények és a piac alakulásának, és hasonlóképpen a piaci hiányosságok alakulásának figyelembevétele érdekében. Az érintett tagállam kérésére korábban is lehetőség van felülvizsgálatra; így például az egyesült királysági Green Investment Bank eredeti tevékenységi körét kibővítették annak érdekében, hogy lehetővé tegyék az eredetileg jóváhagyott feladatköréhez képest további ágazatokban történő beruházást, valamint további finanszírozást 17 . Hasonlóképpen, a portugál Fejlesztésfinanszírozási Intézetre vonatkozó határozat rögzíti, hogy a portugál kormány ki kívánja bővíteni az Intézet feladatkörét a multilaterális pénzügyi intézmények és más nemzeti fejlesztési bankok által finanszírozott továbbhitelezési tevékenységekre.

A Bizottság továbbá a British Business Bankra vonatkozó határozatában egyértelművé tette, hogy a létező egységek és/vagy folyamatban levő tevékenységek puszta átcsoportosítása anélkül, hogy az ezek eredményeként létrejövő szervnek további tőkét vagy állami finanszírozást nyújtanának, a tagállamon belüli belső igazgatási átszervezésnek tekintendő, ezért azt nem kell bejelenteni.

Az új nemzeti fejlesztési bankot létrehozni kívánó tagállamokat a Bizottság kéri, hogy terveik korai szakaszában lépjenek kapcsolatba a Bizottsággal az állami támogatási szabályok betartásának megkönnyítése érdekében, az EUMSZ 108. cikkben rögzített felfüggesztési kötelezettségre figyelemmel.

2.4. A nemzeti fejlesztési bankok általi hitelnyújtás és hitelfelvétel államháztartáson belül vagy azon kívül történő statisztikai kezelése a Stabilitási és Növekedési Paktum keretein belül

A fenti 2.1–2.3. szakaszban meghatározott feltételeknek megfelelő nemzeti fejlesztési bankok általi hitelnyújtást és hitelfelvételt általában a kormányzati statisztikákon kívül számolják el, mivel a hitelezési döntéseket kormányzati ráhatástól függetlenül hozzák, és a nemzeti fejlesztési bank irányító szerveinek tagjai a kormányzattól függetlenek. A nemzeti fejlesztési bankok e követelményeknek megfelelő műveletei tehát ilyen feltételek mellett az uniós Stabilitási és Növekedési Paktum körén kívül esnek.

Ha ezzel szemben a finanszírozási döntésekhez kormányzati jóváhagyásra van szükség, vagy a megfelelő irányító szervek (például az igazgatóság) tagjai kormányzati tisztviselők vagy egyébként a kormányzat útmutatása alapján járnak el, a nemzeti fejlesztési bank captive finanszírozóvá válik, és a nemzeti számlákban a kormányzati szektorban kell feltüntetni. A nemzeti fejlesztési bankok számvitel szempontjából történő kezeléséről részletes útmutatással szolgál az Eurostat a nemzeti és regionális számlák európai rendszeréről (ESA 2010) szóló dokumentumban 18 , az ESA 2010 végrehajtására vonatkozó, az államháztartási hiányról és államadósságról szóló kézikönyvben 19 , valamint a tagállamoknak adott konkrét tanácsok 20 keretében.

3. A nemzeti fejlesztési bankok együttműködése és a beruházási platformok szerepe az európai beruházási terv keretében

3.1. Az EBB és a nemzeti fejlesztési bankok közötti együttműködés

Egymást kiegészítő termékpalettájuk és földrajzi hatókörük következtében a nemzeti fejlesztési bankok fontos szerepet játszanak az európai beruházási terv végrehajtásában. Noha az Európai Stratégiai Beruházási Alapról szóló rendelet megengedi a nemzeti fejlesztési bankok közvetlen részvételét az Európai Stratégiai Beruházási Alapban, a nemzeti fejlesztési bankok eddig egyértelműen előnyben részesítették a beruházási platformok és egyedi projektek szintjén való együttműködést. Az Európai Stratégiai Beruházási Alapról szóló rendelet továbbá úgy rendelkezik, hogy a nemzeti fejlesztési bankok jogosultak az Európai Stratégiai Beruházási Alapból az EBB által az uniós garancia viszontgaranciája mellett nyújtott garanciára.

A 2014. szeptemberi uniós Gazdasági és Pénzügyi Tanács kérésére felállított, az EBB csoport és a nemzeti fejlesztési bankok közötti fokozott együttműködéssel foglalkozó munkacsoport javaslatai tükrözik e preferenciákat. A munkacsoport rugalmas együttműködési modelleket javasol, és elismeri az EBB és a nemzeti fejlesztési bankok egymást kiegészítő jellegét, mivel ez utóbbiak különleges hozzáadott értéket biztosíthatnak a helyi összefüggések, az üzleti és befektetői közösségek, valamint a nemzeti politikák és stratégiák ismerete alapján. Az együttműködésre sor kerülhet mind kétoldalú, mint többoldalú (például beruházási platformokon keresztül) szinten. A magánszféra forrásainak vonzása mindkét esetben kulcsfontosságú célkitűzést jelent.

Az együttműködéssel érintett lehetséges pénzügyi termékek köre – a projektek szintjén történő társfinanszírozás mellett – magában foglalja többek között a kockázatmegosztó termékeket a biztosíték nélküli hitelezés és az egyéb kockázatosabb finanszírozási módok, a közös értékpapírosítási platformok, kockázati tőkealapok és egyéb befektetési alapok és platformok számára fedezet biztosítása érdekében.

A pénzügyi együttműködést a tanácsadó szolgáltatások terén történő együttműködésnek és személyzeti cseréknek kell kiegészíteniük annak érdekében, hogy a legjobb gyakorlatokat valamennyi intézmény között elterjesszék, az új és a kisebb nemzeti fejlesztési bankok is beleértve.

Társfinanszírozás esetén az EBB és a nemzeti fejlesztési bankok közötti nagyobb mértékű szinergiát lehetne elérni az adminisztratív terhek csökkentése és a nagyobb mértékű egységesítés tekintetében. Ez például az átvilágítási eljárások kölcsönös elismeréséhez vezethetne.

3.2. A beruházási platformokon keresztüli együttműködés

A nemzeti fejlesztési bankok és az EBB közötti együttműködés előmozdításának egy lehetséges módját a beruházási platformok jelentik. A beruházási platformok lényegében olyan együttes beruházási mechanizmusok, amelyek kialakításának célja, hogy a projektek egy csoportjába történő beruházást ösztönözzék (az egyedi projektekkel szemben). A beruházási platformok a beruházási projektek összevonásának, a tranzakciós és információs költségek csökkentésének és a különböző befektetők közötti hatékonyabb kockázatmegosztásnak egy módját jelentik.

A beruházási platformok lehetnek különleges célú gazdasági egységek, kezelt számlák, szerződésen alapuló társfinanszírozási vagy kockázatmegosztási mechanizmusok, vagy bármilyen más módon létrehozott mechanizmusok, amelyeken keresztül szervezetek pénzügyi hozzájárulást nyújtanak több beruházási projekt finanszírozása céljából. A beruházási platformok hatóköre magában foglalhat nemzeti vagy nemzetinél alacsonyabb szintű platformokat, amelyek egy adott tagállam területén végrehajtott több beruházási projektet fognak össze, több országot érintő vagy regionális platformokat, amelyek egy adott földrajzi térségben végrehajtott projektekben érdekelt több tagállamból vagy harmadik országból származó partnereket fognak össze, vagy tematikus platformokat, amelyek egy adott ágazat beruházási projektjeit fogják össze.

A megfelelően kialakított platformok képesek lehetnek az intézményi magánbefektetők, például a nyugdíjalapok vonzására, és így az állami források hatásának erősítésére.

Már számos többoldalú platform működik, mint például a Marguerite infrastrukturális alap 21 , az Európai Energiahatékonysági Alap (EEEF) 22 és a Délkelet-Európa Európai Alap 23 , amelyeket tovább lehetne fejleszteni. Ezek az alapok mind rendelkeznek néhány fő befektetővel, beleértve az EBB-t és nemzeti fejlesztési bankokat, mint a CDC, a KfW, a CDP, az ICO és a PKO Bank Polski SA. Ezeket az alap szintjén és a platform által támogatott egyedi projektek szintjén egyaránt – változó mértékben – magán társberuházók egészítik ki. A platformok így különböző szponzoroktól származó beruházásokat vonnak össze annak érdekében, hogy az alap célterületein diverzifikált projektportfóliókba ruházzanak be. Míg a fent említett példák rendelkeznek jogi személyiséggel, a beruházási platformok megvalósíthatóak szerződéses alapon, a résztvevők közötti társfinanszírozási vagy kockázatmegosztási megállapodások útján is.

Az állami intézmények legnagyobb befektetőként történő részvétele mellett, független vezetéssel a beruházási platformok képesek lehetnek arra, hogy intézményi befektetőktől és akár állami befektetési alapoktól is jelentős nagyságrendű beruházásokat vonzzanak. A magán társberuházók belépésének elősegítése érdekében szükség esetén az Európai Stratégiai Beruházási Alapból biztosítható hitelminőség-javítás meghatározott projekt- vagy portfólió-kockázatok csökkentésével.

Az Európai Beruházási Tanácsadó Platformon keresztül biztosítható lenne a beruházási platformok létrehozásával kapcsolatos technikai segítségnyújtás. A jelenlegi gyakorlatnak megfelelően a nemzeti fejlesztési bankokat és az EBB-t ösztönözzük arra, hogy a Bizottsággal a folyamat korai szakaszában történő együttműködés útján maximalizálják az uniós szakpolitikai célkitűzésekkel való szinergiákat.

3.3. A platformok statisztikai kezelése a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében

A beruházási platformok kezelése a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében elsősorban az e platformok Eurostat általi statisztikai besorolásától függ. A kormányzati mérleg részeként vagy azon kívül történő statisztikai kezelésre az Eurostat ugyanazon szabályai vonatkoznak, mint azok, amelyek magukra a nemzeti fejlesztési bankokra irányadóak (az ESA 2010 és a fenti 2.4. szakaszban említett kiegészítő dokumentumok). A jogi személyiséggel rendelkező beruházási platformok e célból kezelhetők különleges célú gazdasági egységként.

Általánosan fogalmazva, a különleges célú gazdasági egységeket akkor kell a kormányzaton belülre besorolni, ha azokat a kormányzat hozza létre és valamely kormányzati egységet szolgálnak. A több részvényessel vagy szponzorral rendelkező beruházási platformok esetében a platform jogállása az azt a nemzeti számviteli szabályok értelmében irányító egységtől vagy egységektől függ.

Amennyiben a nemzeti fejlesztési bankot a kormányzaton belülre kell besorolni vagy műveleteiket a kormányzaton kell keresztülvezetni, az válik a fő kérdéssé, hogy melyik a különleges célú gazdasági egységet létrehozó és irányító egység.

Ezért az olyan helyzetekben, amikor a beruházási platform főként nem captive finanszírozókból és magánbefektetőkből áll, és a különleges célú gazdasági egységet a kormányzat nem irányítja más módon, a különleges célú gazdasági egységet valószínűleg a kormányzati számlákon kívülre kell besorolni. Hasonlóképpen, olyan esetekben, amikor a kormányzat (közvetlenül vagy kormányzati irányítás alatt álló captive finanszírozón keresztül) kisebbségi befektető, és a különleges célú gazdasági egységet nem irányítja más módon, a különleges célú gazdasági egység általában e kormányzat (és más kormányzatok) mérlegén kívül marad.

Végül, amikor a különleges célú gazdasági egységet a kormányzaton kívülre besorolt és nem a kormányzat utasítása alapján eljáró nemzeti fejlesztési bankok egy csoportja (és nem egyetlen kormányzat), vagy magánszervezetek és/vagy az EBB közösen irányítja, és a különleges célú gazdasági egység különböző országokban, tematikusan fektet be, azt valószínűleg nem a kormányzaton belülre fogják besorolni.

Az Európai Stratégiai Beruházási Alapról szóló rendelet elfogadásakor a Bizottság a következő nyilatkozatot adta ki arról, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtása céljából hogyan fogja értékelni az Európai Stratégiai Beruházási Alapra irányuló kezdeményezés keretében biztosított egyszeri hozzájárulásokat 24 :

„[A] Tanács Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) végrehajtásával kapcsolatos előjogainak sérelme nélkül, a tagállamok – akár valamely tagállam, akár az általános kormányzati ágazatba sorolt vagy a tagállam nevében eljáró nemzeti fejlesztési bankok általi, – ESBA-hoz, vagy a beruházási terv végrehajtása érdekében létrehozott tematikus vagy több országra vonatkozó ESBA beruházási platformokhoz történő egyszeri hozzájárulásai elvileg egyszeri intézkedéseknek minősülnek az 1466/97/EK tanácsi rendelet 25[1] 5. cikke és az 1467/97/EK tanácsi rendelet 26[2]3. cikke értelmében”.

Így a tagállamok többoldalú beruházási platformokhoz való hozzájárulásai a Stabilitási és Növekedési Paktum értelmében – az egyszerinek minősülésre vonatkozó elvekkel összhangban – általában egyszeri intézkedésnek tekintendők. Ez az értelmezés nem érinti a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében a költségvetési felügyeletre vonatkozó rendelkezéseket. Ez az operatív előnyök, mint a portfóliók jobb diverzifikálása és a méretgazdaságosság mellett áll fenn.

3.4. Az állami támogatásra vonatkozó szabályok

A nemzeti fejlesztési bankok létrehozására vonatkozó, a Bizottság fenti 2.3. szakaszban bemutatott határozathozatali gyakorlatából levezetett általános elveken túlmenően a Bizottság annak biztosítása érdekében, hogy el tudja látni az állami támogatások ellenőrzésére vonatkozó feladatát, vállalta, hogy gyorsított eljárást alakít ki, amelynek célja az lesz, hogy a teljes bejelentés érintett tagállamtól való beérkezésétől számított hat héten belül befejezze az Európai Stratégiai Beruházási Alap által finanszírozott projektek nemzeti társfinanszírozásának az állami támogatások összeegyeztethetősége szempontjából való értékelését.

3.5. Az EBB, a nemzeti fejlesztési bankok és az uniós eszközök közötti szinergiák kialakítása

A Bizottság az uniós költségvetés egyre nagyobb részét hajtja végre pénzügyi eszközökön keresztül, amelyek az állami források reálgazdaságban kifejtett hatásának maximalizálása érdekében kiegészítik a vissza nem térítendő támogatásokon keresztül történő hagyományosabb támogatást.

Az uniós költségvetési forrásokat a fejlesztési bankok általi hitelezéssel összekapcsoló pénzügyi eszközök példái között szerepelnek a kkv-ket támogató programok, mint a COSME és a Horizont 2020 InnovFin, az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz és az ERASMUS+ szerinti pénzügyi eszközök, valamint további eszközök. Ezek az eszközök eddig elérték az ezekbe fektetett állami forrásokhoz kapcsolódó tőkeáttételi célkitűzéseket. A nemzeti fejlesztési bankok a jövőben nagyobb szerepet játszhatnának ezek alkalmazásában.

Az Unió 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi kerete alapján a fejlesztési intézmények kiegészíthetik a nemzeti és regionális közigazgatásokat az európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok) felosztása terén, beleérte olyan pénzügyi eszközöket is, mint a kockázatmegosztó eszközök, (részleges) hitelgaranciák, a saját tőkével történő és a mezzanine finanszírozás. Ha hitelezés vagy kockázati tőke biztosítása céljára az esb-alapok forrásait használjuk fel vissza nem térítendő támogatások helyett, ez két fő előnnyel jár: először is, tőkeáttételt eredményez, vagyis minden egyes euro esb-alapból származó forrás több euro hitelhez vagy saját tőkével történő finanszírozáshoz vezet, és másodszor, a pénzügyi életképességire vonatkozó követelmény biztosítja, hogy a szűkös erőforrásokat hatékonyan használják fel. A Bizottság kidolgozott több előre meghatározott, „kulcsrakész” pénzügyi eszközt, amelyek lehetővé teszik az esb-alapok szélesebb körben történő, egységesebb felhasználását. Az irányító hatóságokat ösztönözzük arra, hogy nemzeti fejlesztési bankok bővülő szerepére támaszkodva vegyék igénybe ezeket az eszközöket az operatív programokban.

A Bizottság ezenkívül az Európai Stratégiai Beruházási Alapból történő finanszírozás és az esb-alapok összekapcsolását lehetővé tevő konkrét technikai megoldásokon dolgozik. Először is, az Európai Stratégiai Beruházási Alap – potenciálisan az esb-alapok általi támogatás mellett – támogatást nyújthatna a nemzeti vagy regionális szinten létrehozott pénzügyi eszközökhöz. Másodszor, az esb-alapok közvetlenül támogathatnának a projektek kidolgozását és végrehajtását (a hozzájárulást biztosító esb-alap programokra vonatkozó szabályaival és az alkalmazandó támogathatósági kritériumokkal összhangban) 27 . Alternatívaként az esb-alapok programjai hozzájárulhatnának egy beruházási platformhoz, ahol az erőforrásokat együttesen kezelnék, azok azonban különálló területeket fedeznének az esb-alapokra vonatkozó jogi előírásoknak/a 1303/2013 rendeletnek való megfelelés érdekében. Ebben az esetben az EBB/EBA az Európai Stratégiai Beruházási Alapból nyújtott támogatással járulna hozzá a beruházási platformhoz, míg az esb-alapok programhoz való hozzájárulása egy pénzügyi eszközön keresztül érkezne.

Végül, az Unió költségvetési rendelete 28 megteremtette a jogalapot ahhoz, hogy a nemzeti fejlesztési bankok a központilag kezelt uniós pénzügyi eszközök tekintetében (az EBB-hez vagy az EBA-hoz hasonlóan) megbízott szervezetként járhassanak el. E tevékenység azonban csak annyiban folytatható, amennyiben a nemzeti fejlesztési bank a nemzetköziesítést és a határokon átnyúló műveleteket lehetővé tevő nemzeti szabályozási kerettel rendelkezik. A piaci hiányosságok kezelésére való összpontosítás fenntartása érdekében a nemzeti fejlesztési bankokat ösztönözzük arra, hogy konzorciumokban működjenek és nemzetközi társfinanszírozási műveleteket folytassanak. Van még tere tehát annak, hogy a nemzeti fejlesztési bankok bővítsék szerepüket mind a központilag kezelt uniós programok végrehajtása, mind az esb-alapok terén.

4. Következtetés

Az EBB, a nemzeti fejlesztési bankok és a magánbefektetők egymást kiegészítő jellegére építő összehangolt erőfeszítéssel el lehetne érni a beruházási terv célját, amely arra irányul, hogy a következő három év alatt legalább 315 milliárd EUR összegű további reálgazdasági köz- és magánberuházást mozgósítson. A fenti szakaszokban amellett érveltünk, hogy a nemzeti fejlesztési bankok minden tagállamban erőteljesen vegyenek részt a beruházási tervben. A nemzeti fejlesztési bankkal még nem rendelkező tagállamok mérlegelhetik annak létrehozását a fentiekben vázolt elvek alapján. Emellett a beruházási platformok kulcsfontosságú szerepet játszhatnak az EBB, a nemzeti fejlesztési bankok és a magánbefektetők erőforrásainak összevonásában. A nemzeti fejlesztési bankok tovább erősíthetnék kapacitásaikat e legjobb gyakorlatok alapján, amelyek fokozni fogják az együttműködésre való képességüket. Egy az EBB által vezetett és a Bizottság részvételével működő közös munkacsoport már értékes javaslatokat terjesztett elő a közös beruházási platformokra, az ismeretek cseréjére és a tanácsadó tevékenységre vonatkozóan. Idővel ez az elmélyített együttműködés az állami beruházási bankok integrált rendszerévé fejlődhetne, amely valamennyi tagállamban bevált termékeket és legjobb gyakorlatokat tudna alkalmazni. Az Európai Stratégiai Beruházási Alap 2017–18-ban lefolytatandó értékelése lehetőséget nyújt majd arra, hogy bepillantsunk a nemzeti fejlesztési bankok és az EBB közötti együttműködés, valamint a nemzeti fejlesztési bankok egymás közötti együttműködésének alakulásába.

Előzetes ütemezés

2015. július 4.: az Európai Stratégiai Beruházási Alapról szóló rendelet hatálybalépése

2015. október 1-jéig: az első garanciák nyújtása az Európai Stratégiai Beruházási Alapból a nemzeti fejlesztési bankok részére

2015. október 1.: az első beruházási platformok létrehozása

2018. június 30.: az Európai Stratégiai Beruházási Alap beruházási program befejezése

2018. júniust követően: az Európai Stratégiai Beruházási Alap értékelése, beleértve a nemzeti fejlesztési bankok szerepét és egymás közötti együttműködését

(1)

 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Központi Banknak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak, a Régiók Bizottságának és az Európai Beruházási Banknak – Európai beruházási terv, COM(2014)903 final, közzétéve 2014. november 26-án.

(2)

Lásd a Bizottság közleményét az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az európai gazdaság hosszú távú finanszírozásáról, COM(2014)168 final, közzétéve 2014. március 27-én.

(3)

Az Európai Parlament és a Tanács 2015. június 25-i (EU) 2015/1017 rendelete az Európai Stratégiai Beruházási Alapról, az Európai Beruházási Tanácsadó Platformról és a Beruházási Projektek Európai Portáljáról, valamint az 1291/2013/EU és az 1316/2013/EU rendelet módosításáról – az Európai Stratégiai Beruházási Alap (HL L 169., 2015.7.1., 1. o.).

(4)

Lásd az OECD állami tulajdonú vállalatok irányítására vonatkozó iránymutatását, 2005.

(5)

Ezekről az intézkedésekről az EBB és a nemzeti fejlesztési bankok egy közös, a Bizottság részvételével működő munkacsoportja állapodott meg az európai beruházási terv előkészítése során.

(6)

A nemzeti fejlesztési bankoknak a nemzeti számlák rendszerében történő besorolása (az alábbi 2.4. és 3.3. szakasz) az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szempontjából nem bír jelentőséggel.

(7)

SA.33984 (2012/N), HL C 370., 2012.11.30., 2. o.

(8)

SA.36061 (2014/N), HL C 460., 2014.12.19., 1. o.

(9)

SA.37824 (2014/N), HL C 5., 2015.1.9., 1. o.

(10)

SA.36904 (2014/N), még nem került közzétételre.

(11)

A Bizottság közleménye: „Az állami támogatások uniós szabályozásának korszerűsítése”, COM(2012) 0209 final, 2012.12.8. További információk elérhetők a következő címen:

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html

(12)

A Bizottság 2013. december 18-i 1407/2013/EU rendelete az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. és 108. cikkének a csekély összegű támogatásokra való alkalmazásáról, HL L 352., 2013.12.24., 1. o.; a Bizottság 2013. december 18-i 1408/2013/EU rendelete az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. és 108. cikkének a mezőgazdasági ágazatban nyújtott csekély összegű támogatásokra való alkalmazásáról, HL L 352., 2013.12.24., 9. o.; a Bizottság 2014. június 27-i 717/2014/EU rendelete az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. és 108. cikkének a halászati és akvakultúra-ágazatban nyújtott csekély összegű támogatásokra való alkalmazásáról, HL L 190., 2014.6.28., 45. o.

(13)

A Bizottság 2014. június 17-i 651/2014/EU rendelete a Szerződés 107. és 108. cikke alkalmazásában bizonyos támogatási kategóriáknak a belső piaccal összeegyeztethetővé nyilvánításáról, HL L 187., 2014.6.26., 1.o.; a Bizottság 2014. június 25-i 702/2014/EU rendelete az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. és 108. cikkének alkalmazásában a mezőgazdasági és az erdészeti ágazatban, valamint a vidéki térségekben nyújtott támogatások bizonyos kategóriáinak a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánításáról, HL L 193., 2014.7.1., 1.o.

(14)

HL C 249., 2014.7.31., 1. o.

(15)

HL C 155., 2008.6.20., 10. o.

(16)

HL C 14., 2008.1.19., 6. o.

(17)

SA.37554, HL C 210., 2014.7.4., 1. o.

(18)

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5925693/KS-02-13-269-EN.PDF

(19)

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5937189/KS-GQ-14-010-EN.PDF/c1466fde-141c-418d-b7f1-eb8d5765aa1d

(20)

http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states

(21)

http://www.marguerite.com/

(22)

  http://www.eeef.lu/

(23)

http://www.efse.lu/

(24)

 Lásd az Európai Stratégiai Beruházási Alapról szóló rendelet (10) preambulumbekezdését.

(25)

[1] A Tanács 1997. július 7-i 1466/97/EK rendelete a költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról (HL L 209., 1997.8.2., 1. o.).

(26)

[2] A Tanács 1997. július 7-i 1467/97/EK rendelete a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról (HL L 209., 1997.8.2., 6. o.).

(27)

Hasonló példák elképzelhetők az Európai Stratégiai Beruházási Alap kkv-ablaka esetében is, amely a kkv-finanszírozás portfólióit támogatja.

(28)

Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom rendelete az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.).