This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0230
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A 2008 és 2010 közötti időszakra vonatkozó Európai Visszatérési Alap utólagos értékeléséről (a 2007. május 23-i 575/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozat 50. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint benyújtott jelentés)
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A 2008 és 2010 közötti időszakra vonatkozó Európai Visszatérési Alap utólagos értékeléséről (a 2007. május 23-i 575/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozat 50. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint benyújtott jelentés)
/* COM/2014/0230 final */
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A 2008 és 2010 közötti időszakra vonatkozó Európai Visszatérési Alap utólagos értékeléséről (a 2007. május 23-i 575/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozat 50. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint benyújtott jelentés) /* COM/2014/0230 final */
A
BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI
ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A 2008
és 2010 közötti időszakra vonatkozó Európai Visszatérési Alap utólagos
értékeléséről (a 2007. május 23-i 575/2007/EK európai
parlamenti és tanácsi határozat 50. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint
benyújtott jelentés) 1.
A JELENTÉS TARTALMA ÉS CÉLJA[1] A „Szolidaritás
és a migrációs áramlások igazgatása” keretprogram[2]
részeként, 2007-ben hozták létre a 2008 és 2013 közötti időszakra vonatkozó
Európai Visszatérési Alapot, amely a keretprogram alapján létrehozott négy Alap
egyike[3]. Az Alap célja,
hogy támogassa a tagállamok által a visszatérés igazgatásának javítására tett
erőfeszítéseket annak minden dimenziójában („visszatérés integrált
igazgatása”), egyebek mellett a méretgazdaságosságot célzó tagállami
együttműködésen keresztül. Az Alap teljes költségvetése 676 millió EUR.
A forrásokat 26 tagállam között osztják el[4]. Az Alapot
létrehozó határozat arra kötelezi a Bizottságot, hogy nyújtson be a 2008 és
2010 közötti időszakra vonatkozó utólagos értékelő jelentést[5]
az Alapból társfinanszírozott intézkedések eredményeiről és hatásáról
szóló nemzeti értékelő jelentések alapján[6]. A Bizottság
a tagállamokkal együtt rendszeresen értékeli az Alapot azért, hogy „[az Alap]
általános célkitűzés[e] alapján felmérje az intézkedések helytállóságát,
hatékonyságát és eredményét”[7].
A Bizottság „azt is megvizsgálja, hogy fennáll-e kiegészítő kapcsolat az
Alapból végrehajtott intézkedések és a más érintett közösségi politikák,
eszközök és kezdeményezések intézkedései között”[8]. Ez a jelentés
bemutatja a 2008 és 2010 közötti – a tagállamoknak juttatott, összesen több
mint 199 millió EUR értékű előirányzatokat lefedő – éves
programok végrehajtásának utólagos értékelését. A tagállamoknak 2012. június
végéig kellett benyújtaniuk éves jelentéseiket. Mivel azonban a 2010. évi éves
program intézkedéseinek elszámolhatósági időszaka 2012. június 30-ig tart,
a határidőt 2012. október 31-ig meghosszabbították annak érdekében, hogy
az említett éves program átfogó eredményeit is belefoglalhassák a jelentésbe. A következő
fejezetek ismertetik a Visszatérési Alap 2008-2010-es finanszírozásának
relevanciájára, hatékonyságára, eredményességére, kiegészítő jellegére és
többletértékére vonatkozó legfontosabb megállapításokat. AZ ALAP
RELEVANCIÁJA EURÓPAI ÉS NEMZETI SZINTEN Az Alap relevanciája a létrehozását támogató uniós
keret tekintetében A befogadási
politika veszélyeztetésének elkerülése, valamint a szabadságon, a biztonságon
és a jog érvényesülésén alapuló térség szerves részét képező jogállamiság
érvényesítése érdekében alapvetően fontos azoknak a harmadik országbeli
állampolgároknak a visszatérése, akik nem, illetve már nem felelnek meg az Európai
Unió tagállamainak területére való beutazás, jelenlét vagy tartózkodás
feltételeinek. A gyakorlatban azonban komoly kihívást jelent a visszatérési
politika érvényesítése, különösen a viszonylag alacsony GDP-vel vagy kevés
tapasztalattal rendelkező tagállamok, illetve a földrajzi elhelyezkedésük
vagy vonzó gazdasági profiljuk miatt aránytalan migrációs áramlással
szembesülő tagállamok esetében. A visszatérés kezelése összetett folyamat:
jó munkakapcsolatokat kell kialakítani a visszatérési országokkal, ugyanakkor az
egyéni jogokat és a humanitárius megfontolásokat is egyensúlyban kell tartani
az állam bűnüldözési érdekével. Valamennyi
tagállam közös feladata, hogy a hatékony visszatérési politika révén
visszaszorítsa az illegális bevándorlást. A belső határok nélküli
térségben az emberek elvileg akadálytalanul mozoghatnak. Ha az egyik tagállam
eltűri az illegális tartózkodást, az az egész Unióban hátráltathatja az
illegális munkavállalás elleni küzdelemre, ez pedig ösztönözheti az unióba
történő további illegális bevándorlást. Ellenben az EU egész területén
hatékonyan érvényesített visszatérési politikák kedvező hatással lehetnek
a közös bevándorlási politika hitelességére, és segíthetnek növelni a
tagállamokban legálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok elfogadottságát. Az Európai
Visszatérési Alap a 2005-2007-es költségvetési években végzett
előkészítő intézkedésekre épül, amelyek segítséget nyújtottak a
tagállamoknak ahhoz, hogy előkészítsék a Visszatérési Alap 2008. évi
elindítását. Az Európai Visszatérési Alapot abból a célból hozták létre, hogy a
„visszatérés integrált igazgatásának” közös keretén belül és közös normáknak
megfelelően támogatást nyújtson az illegálisan tartózkodó harmadik
országbeli állampolgárok önkéntes visszatéréséhez, és – szükség esetén –
visszatoloncoláshoz, annak érdekében, hogy hatékonyabbá váljon az illegális
migrációval szembeni nemzeti szintű küzdelem. A tagállamokat eltérő
mértekben érintő migrációs áramlások által jellemzett, fent bemutatott
helyzetben, az Alap célja az volt, hogy biztosítsa a szolidaritás, illetve a
feladatok tisztességes megosztása elvének érvényesülését a tagállamok között
azáltal, hogy pénzügyi segítséget nyújt a visszatérés igazgatásának minden
szempontra kiterjedő továbbfejlesztésére irányuló erőfeszítéseik
támogatására. A rendelkezésre álló uniós források tagállamok közötti felosztása
az alábbi két szempont alapján történik - ezek az adott tagállam helyzetét
tükrözik az e területen az Unió nevében - vagy az Unió egészének érdekében
felvállalt kötelezettségek tekintetében: a harmadik országbeli állampolgárokat
érintő kitoloncolási határozatok száma, és a harmadik országokba történt
visszatérések száma. Az Alap végrehajtása a 2008 és 2013 közötti teljes
programozási időszakot lefedő többéves stratégiai programokra és az
éves pénzügyi előirányzatok végrehajtása érdekében a tagállamok által
évente elfogadott éves programokra épült. Az Alap a
következő négy prioritásra irányul: –
1.
prioritás: Stratégiai megközelítés kidolgozásának támogatása a tagállami visszatérés-igazgatáshoz; 2.
prioritás: A visszatérés igazgatásának terén folytatott tagállamok közötti
együttműködés támogatása; 3.
prioritás: Különleges, innovatív nemzet(köz)i eszközök támogatása a visszatérés
igazgatásának terén; 4.
prioritás: A visszatérés igazgatására vonatkozó közösségi normák és bevált
gyakorlatok támogatása. A nemzeti
programok mellett a rendelkezésre álló uniós források legfeljebb évi
7 %-ával közvetlenül a Bizottság rendelkezett, transznacionális projektek,
tanulmányok és az Unió érdekeit szolgáló egyéb intézkedések céljaira, a visszatérés
politikáját és a célcsoportokat illető intézkedéseket érintő „közösségi
fellépéseken” keresztül. A 2005–2007-es
költségvetési időszakban sor került előkészítő intézkedések,
nevezetesen „A visszatéréssel kapcsolatos előkészítő intézkedések”
(2005–2006) és az „Előkészítő intézkedés: A migráció kezelése –
Tevékeny szolidaritás 2007 – visszatérés és a visszatérők reintegrálása”
elindítására. Az eszközök közvetlen gyakorlati tapasztalatot biztosítottak a
transznacionális projektek tekintetében, és ezáltal segítséget nyújtottak a
tagállamoknak, a nem kormányzati szervezeteknek és az egyéb érdekelteknek az
Európai Visszatérési Alap 2008-as elindítására való felkészüléshez[9].
Az Európai Visszatérési Alap közösségi fellépései 2008-tól a programozási
időszak végéig évente közzétett, célzott ajánlati felhívások révén
társfinanszírozást biztosítottak (az intézkedés összes elszámolható költségének
legfeljebb 90 %-áig) transznacionális – túlnyomórészt a támogatott
önkéntes visszatérés területére tartozó – projektekhez. A projektek
kiegészítették a nemzeti programokat és ösztönözték az együttműködést és a
támogatott önkéntes visszatérési eljárás különböző mozzanataira vonatkozó
tapasztalatok cseréjét az egész Unión belül. Fontos
megjegyezni, hogy ez az utólagos értékelő jelentés lefedi az Európai
Visszatérési Alap nemzeti programok révén, megosztott irányítás keretében
elosztott forrásainak zömét. Az Alap uniós és nemzeti jelentősége,
végrehajtásának első évei során A 2008-2010-es
éves programok - létrejöttüktől lezárásukig számítva - a 2008-tól 2012
közepéig tartó időszakra vonatkoznak. Ezen időszak alatt a legtöbb
tagállam jelentős mértékben módosította vonatkozó politikáit,
jogszabályait és intézményi felépítését az önkéntes visszatérés és a visszatoloncolás
igazgatásának erősítése és javítása céljából. A visszatérési
irányelv[10]
átültetése korszerűsítette a visszatérés igazgatási eljárását,
lehetővé tette harmadik országbeli állampolgárok számára az önkéntes
visszatérési intézkedéseket választását, és a kiutasítási határozat hatálya
alatt álló személyek fogva tartására vonatkozó normákat beépítette a
szabályozásba. Egyes tagállamok alternatív intézkedéseket vezettek be a
kiszolgáltatott harmadik országbeli állampolgárok fogva tartására vonatkozóan.
A vizsgált időszakban esetenként az illegális migráció és az illegális
migránsok visszatérésének kezelésére irányuló további jogszabályok egészítették
ki az intézkedéseket. A 2011. évi észak-afrikai felkelések
jelentősen hozzájárultak a földközi-tengeri országokra irányuló migrációs
nyomás növekedéséhez, és ezáltal a visszatérés terén tett összes nemzeti
erőfeszítéshez. 2008 januárja és 2012. június 30. között 630 475
harmadik országbeli állampolgárt küldtek vissza a tagállamokból harmadik
országokba irányuló, kitoloncolási vagy önkéntes visszatérési műveletek
keretében[11].
E személyek 60 %-át kitoloncolták, 40 %-uk pedig önkéntes
visszatérési művelet keretében távozott. Kilenc tagállamnak[12]
több személyt sikerült visszaküldenie önkéntes programok révén, mint
kitoloncolás alkalmazásával, míg tizenhat tagállam[13]
viszonylag több személyt toloncolt ki, mint ahányan önkéntes műveletek
révén távoztak[14].
Az említett önkéntes visszatérési műveletek több mint felét mindössze két
tagállam (SE, UK) hajtotta végre. Az illegális
migránsok (a tartózkodási időt túllépők és az elutasított
menedékkérők) száma jóval meghaladta azoknak a menedékkérőknek és
menekülteknek az arányát, akik önként visszatértek a származási országukba. A 2012. június
végi beszámolók adatai szerint az Unión belül (a kitoloncolásra váró harmadik
országbeli állampolgárok számára) összesen 179 idegenrendészeti fogdát
tartottak számon, amelyekben összesen 17 519 fogva tartott elhelyezésére
volt lehetőség. Az értékelés
által lefedett időszakban huszonegy tagállam 15 563 harmadik országbeli
állampolgárt küldött vissza kitoloncolásra szolgáló közös légi járatokon[15]
(az összesen 379 381 kitoloncolással visszaküldött harmadik országbeli
állampolgár közül). Az e járatokon kitoloncolt személyek teljes létszámának
közel 75 %-át két tagállamból (ES, NL) küldték vissza. Ami a fent
ismertetett általános helyzetet illeti, a tagállamok összességében
kedvezően vélekedtek az Alap relevanciájáról nemzeti szükségleteik
tekintetében.
Jóllehet a legtöbb ország relevánsnak tekintette a programok
célkitűzéseit, Franciaország arról számolt be, hogy az elszámolhatósági
szabályok miatt nem tudta kezelni egyes fontos szükségleteit (mint például a
Mayotte tengerentúli megyében lévő illegális migráns népesség figyelembe
vétele). Franciaország emellett úgy vélekedett, hogy a 2. prioritás kevésbé
releváns a kitoloncolásra szolgáló közös légi járatok tekintetében, mivel a
FRONTEX szintén finanszírozást biztosít a kitoloncolásra szolgáló közös légi
járatokhoz. Másrészt egyes
tagállamok szerint a szükségletek és a megfelelő programok
célkitűzései nem változtak a jelentéstételi időszak folyamán, vagyis
a többéves programokra vonatkozó célkitűzések meghatározásának
időpontjától az éves programok végrehajtásáig. Más országok
hozzáfűzték, hogy a meghatározott célkitűzések a nemzeti
költségvetésekből vagy az Alapból finanszírozott jövőbeni
beavatkozások tekintetében is relevánsak maradtak. AZ ALAP KIEGÉSZÍTŐ JELLEGE A VISSZATÉRÉSRE
VONATKOZÓ NEMZETI KÖLTSÉGVETÉSEK
ÉS MÁS PÉNZÜGYI ESZKÖZÖK TEKINTETÉBEN A tagállamok
arról számoltak be, hogy a Visszatérési Alap társfinanszírozása
kiegészítette az egyéb uniós pénzügyi eszközökből származó finanszírozást.
Több tagállam esetében a Visszatérési Alap a migrációs kezelés terén
kiegészítő szerepet töltött be a „Szolidaritás és a migrációs áramlások
igazgatása” (2007-2013) uniós keretprogramhoz tartozó másik három Alaphoz[16]
képest. A Visszatérési Alapot kiegészítő más uniós finanszírozási források
között említették az Európai Szociális Alapot, valamint a Visszatérési Alapnak
a jelenlegi programozási időszakot megelőző előkészítő
intézkedéseit. Ami az Alapnak a
visszatérés területére irányuló nemzeti beruházásokkal kapcsolatos
kiegészítő jellegét illeti, az Alapnak a nemzeti költségvetésekhez való
hozzájárulása 100 %-tól (BG, CY, LV, PT) kevesebb mint 1 %-ig (CZ)
terjed. Az Alapból származó előirányzat 25, illetve 21 %-kal járul
hozzá Spanyolország, illetve az Egyesült Királyság e területre vonatkozó
összkiadásához. Ez lényeges arány, figyelembe véve az említett tagállamoknak a
visszatérés kezelésére fordított nemzeti beruházásainak összegét. Ezzel szemben
Franciaország arról számol be, hogy a Visszatérési Alap finanszírozása
viszonylag csekély hatást gyakorol az e területen jelentkező nemzeti
kiadásokra; a kitoloncolási költségek mindössze 4,9 %-át, az önkéntes
visszatérési kiadásoknak ugyanakkor 15,3 %-át fedezi (2009-2011). Az Alap
hozzájárulását az intézkedés összes költségének maximum 50 %-ában, a
Kohéziós Alap hatálya alá tartozó tagállamok és a konkrét prioritásoknak
megfelelő intézkedések esetében pedig annak maximum 75 %-ában
határozták meg. Ezzel kapcsolatosan az értékelés azt mutatja, hogy az Alap
hozzájárulása azokon a területeken a legmagasabb, ahol a tagállamok a legkisebb
valószínűséggel ruháznak be nemzeti finanszírozást, vagyis a
kiszolgáltatott személyek számára történő segítségnyújtás, valamint az
uniós szabályok és normák végrehajtása terén. Ez valószínű, mivel e
tevékenységeket nem tekintik nemzeti prioritásnak, illetve mivel azok a
75 %-os támogatást élvező uniós prioritások közé tartoznak. AZ ALAP HATÉKONYSÁGA Előirányzatok és ráfordítások Az Alap a
2008–2010-es éves programok keretében összesen több mint 199 millió eurós
hozzájárulást nyújtott a tagállamoknak. A finanszírozás a Luxemburg számára
biztosított, 1 millió eurót éppen meghaladó összegtől az Egyesült
Királyság számára nyújtott több mint 29 millió eurós, és a Görögország számára
nyújtott 27 millió eurót meghaladó összegig terjed. A legnagyobb
előirányzatokat azoknak a tagállamoknak nyújtották, amelyekbe a legtöbb
illegális migráns áramlik, és ahonnan a legnagyobb számban térnek vissza. Ezek
az országok a következők: az Egyesült Királyság, Görögország,
Franciaország, Spanyolország és Olaszország, amelyek együttesen az említett
időszakban a tagállamok között szétosztott összes uniós hozzájárulás 59
%-ához jutottak hozzá. 1. ábra: A
Visszatérési Alap finanszírozásának felosztása tagállamonként, ezer euróban
kifejezve A 2008-as éves
program uniós társfinanszírozásának átlagos végrehajtási aránya[17]
66%-os volt (36,6 millió eurót költöttek el az 55,5 milliós
előirányzatból). Az említett program keretében történő uniós
társfinanszírozás végrehajtás 16 %-tól (NL) 100 %-ig (ES) terjed. A
2009-es és 2010-es éves programok uniós társfinanszírozásának átlagos
végrehajtási aránya a cseh köztársaságbeli 27 %-tól a spanyolországi
99 %-ig terjedt. Összesen tizenhat tagállam ért el 75 %-osnál
magasabb végrehajtási arányt[18],
amelyek közül hatban ez az arány a 90 %-ot is meghaladta[19].
Hat tagállam 50 %-os vagy annál alacsonyabb átlagos végrehajtási aránnyal
rendelkezett a 2009-2010-es éves programok uniós társfinanszírozása
tekintetében[20].
Gyakran azok a tagállamok érnek el magas végrehajtási arányt, amelyek magas
előirányzatokban részesülnek, az alacsony előirányzatokkal
rendelkező tagállamok pedig gyakorta alacsony végrehajtási aránnyal
rendelkeznek. Erre magyarázatot adhat, hogy a magas előirányzatokban
részesülő tagállamokban az Alap hozzájárulása a visszatérésre elkülönített
nemzeti költségvetés csekély hányadát teszi ki, és ezek az országok
előfinanszírozás alapján szokták végrehajtani az intézkedéseket. Másrészt
a kisebb előirányzatokkal részesülő tagállamok gyakorta kisebb
tapasztalattal rendelkeznek, és ezekben kevesebb szereplő tevékenykedik a
visszatérés terén. A tagállamok
összességében a 2008–2010-es éves programok keretében számukra biztosított
előirányzatok 76 %-át tudták elkölteni (mintegy 151 millió
eurót az elkülönített nagyjából 199 millió euróból). Az intézkedések
többségét az 1. prioritás alapján hajtották végre, ezt követte a 3., 4. és 2.
prioritás. A kiadások súlypontja az 1. prioritásra esett, amelyet a 3., 4. és
2. prioritás követett. 2. ábra: A
2008-2010-es Visszatérési Alap prioritások szerinti bontásban: az intézkedések
száma, a kiadások összege millió euróban kifejezve, valamint a prioritást
végrehajtó tagállamok száma A 2008-2010-es
éves programok folyamán a kiadások legnagyobb részét az 1. prioritást
(Stratégiai megközelítés kidolgozásának támogatása a tagállamok általi
visszatérés-igazgatáshoz - 114 millió EUR, vagyis a teljes elköltött
finanszírozása 82 %-a) végrehajtó intézkedésekre fordították. E kategóriában
a következő tagállamok költöttek a legtöbbet: Franciaország, Olaszország,
Spanyolország és az Egyesült Királyság. Továbbá az uniós finanszírozás 12 %-át
költötték a 3. prioritást (innovatív eszközök támogatása a visszatérés
igazgatásának terén) végrehajtó intézkedésekre. Ausztria, Belgium, Görögország,
Németország és Svédország költötte a legmagasabb összegeket e prioritás
alapján. Mindössze 4,8 millió eurós kiadásra került sor a 4. prioritás (a
közösségi normák és bevált gyakorlatok támogatása) alapján, amelyre
Franciaország, Lettország és a Szlovák Köztársaság fordította a legmagasabb
összegeket. Az említett országok közül Franciaország ráfordításai tették ki a
4. prioritás szerinti tevékenységekre irányuló összes uniós kiadás
46 %-át. Mindössze 4 millió eurót költöttek el a 2. prioritás (a
tagállamok között folytatott együttműködés támogatása) alapján. E
prioritásra Olaszország, az Egyesült Királyság és Írország fordította a
legmagasabb összegeket. Ami a kiadások
intézkedési kategóriák szerinti megoszlását illeti, a legtöbb finanszírozást a
kitoloncolásra (az összes kiadás 38 %-a) különítették el, ezt követte az
önkéntes visszatérés (az összes kiadás 36 %-a). Az önkéntes visszatérésre
az Egyesült Királyság költötte messze a legtöbbet (az összes kiadás 61 %-át
az önkéntes visszatérés kategóriájára fordították). Felülvizsgálatok Összesen 20
tagállam[21] számolt
be arról, hogy szükség volt legalább az egyik éves programjuk hivatalos
felülvizsgálatára. A legtöbb tagállamnak[22]
egy vagy több alkalommal az éves programjuk költségvetésének 10 %-át
meghaladó felülvizsgálatot kellett végeznie. A felülvizsgálatokat annak
érdekében vezették be, hogy teljes mértékben felhasználják a fennmaradó
pénzügyi forrásokat, továbbá hogy a hatékonyság és az eredményessé javítása
érdekében kiigazítsák a költési előrejelzéseket. Tizennyolc[23]
tagállam beszámolója szerint hasznosnak tartotta a felülvizsgálatokat.
Több tagállam arról számolt be, hogy a felülvizsgálatoknak köszönhetően
azokról a területekről, ahol kevés kiadásra került volna sor,
költségvetést csoportosítottak át a túlköltekezéssel kockázatával
szembesülő területekre. Más tagállamok azt jelentették, hogy a
felülvizsgálatok elősegítették a projektek hatékony végrehajtását, és így
erősítették az adott ország átfogó hatékonyságát, illetve lehetővé
tették számára az eredetileg tervezett intézkedések hozzáigazítását at új vagy
változó szükségletekhez, illetve az előre nem látható eseményekhez.
Mindazonáltal egyes tagállamok arról számoltak be, hogy éves programjaik nem
voltak elég rugalmasak ahhoz, hogy a célokat a változó szükségletekhez
igazítsák. A program irányításából fakadó költségek A
programirányítási költségek pénzügyi támogatásának fő forrását az Alapból
nyújtott technikai segítség képezte. Az értékelt időszak folyamán a projektekre
fordított 139 millió euróból a tagállamok több mint 12 millió eurót költöttek
technikai segítségnyújtása (megközelítőleg 9 %). A legtöbb tagállam a
technikai segítségnyújtást elsődlegesen a felelős hatóság vagy a
felhatalmazó hatóság hivatalán belüli személyzeti költségekre fordította, ezt
követték az informatikai berendezések, a legkevesebb költség pedig az utazások
és/vagy események kapcsán merült fel. A legtöbb tagállam arról számolt be,
hogy a technikai segítségnyújtás rendkívül hasznos volt, különösen az Alap
igazgatásának támogatása terén, és így hozzájárult ahhoz, hogy javuljon az
Alap igazgatásának hatékonysága és eredményessége, bár egyes tagállamok (LU,
RO) számára – a megszabott jogosultsági és felhasználási korlátozások miatt –
nehézséget jelentett az előirányzatok felhasználása. A hatékonyság átfogó értékelése A legtöbb
tagállam hatékonynak tartotta a programok végrehajtását[24].
Néhány ország szerint a végrehajtás nem hatékony, főként a
társfinanszírozás biztosításával, a bonyolult és adminisztratív terhet
jelentő végrehajtási mechanizmusokkal kapcsolatos nehézségek, valamint az
adminisztratív költségeknek az összes előirányzathoz viszonyított magas
aránya miatt (AT, CZ, CY, NL). A végrehajtással
kapcsolatban az alábbi főbb nehézségekről számoltak be[25]:
a dokumentumok késedelmes
jóváhagyása a tagállamok és a Bizottság részéről egyaránt;
a társfinanszírozás biztosításával
kapcsolatos nehézségek;
hosszadalmas végrehajtási
mechanizmusok és eljárások, amelyek a projektvégrehajtásának késéséhez vezettek;
a harmadik országok
képviselőivel való hatékony kommunikáció és együttműködés
hiánya;
a kedvezményezett célcsoport
körével kapcsolatos elégtelen információk vagy a visszaküldésükkel
kapcsolatos nehézségek.
A legtöbb
tagállam[26]
arról számolt be, hogy éves programjaik végrehajtásának megindítása
tekintetében jogi és pénzügyi szempontból egyaránt a Bizottság jóváhagyó
döntésétől függtek. Egyes tagállamok (FR, LU, SI, SE, UK) azt
jelentették, hogy éves programjaik megindítása pénzügyi értelemben nem függött
a Bizottság jóváhagyó határozatától, mivel a nemzeti költségvetés rendelkezésre
bocsátása révén biztosították a finanszírozást. AZ ALAP
KÖZREMŰKÖDÉSÉVEL VÉGREHAJTOTT INTÉZKEDÉSEK EREDMÉNYESSÉGE Ez a szakasz
áttekintést ad arról, hogy milyen teljesítményeket és eredményeket értek el a
2008 és 2010 közötti éves programok révén az Alap négy prioritásának mindegyike
terén[27]. Átfogó
eredmények és legjelentősebb teljesítmények Huszonhárom
tagállam[28]
kedvezőnek vagy nagyon kedvezőnek értékelte az Alap átfogó
eredményeit és teljesítményeit, ugyanakkor mindössze három ország adott
semleges értékelést[29]. Az
utóbbiak azért vélekedtek így, mert nem érték el a várt eredményeket, csak
kevés intézkedést hajtottak végre (CZ), az eredmények nem születtek meg vagy
nem voltak számszerűsíthetők (LU), illetve csupán csekély számú
intézkedést hajtottak végre, ami megnehezítette az általános értékelést (SE). Az alábbi
táblázat bemutatja az Alap összesített teljesítéseit és eredményeit. 1.
táblázat A végrehajtott intézkedések összesített teljesítéseinek és
eredményeinek áttekintése Intézkedés kategória || a 2008-2010-es éves programok révén elért Uniós-szintű TELJESÍTÉSEK || a 2008-2010-es éves programok révén elért Uniós-szintű EREDMÉNYEK || Prioritás 1. Több önkéntes visszatérés || 51 341 önkéntes visszatérés iránti kérelem / szándéknyilatkozat || 9 788 végrehajtott önkéntes visszatérési művelet || 39 115 visszatért személy || 20 568 személy részesült újrabeilleszkedési támogatásban (adott esetben). || 1., 3. és 4. prioritás 2. Több kitoloncolás || 2 404 kitoloncolásra szolgáló nemzeti légi járat || || 97 962 személy tért vissza egyoldalú kitoloncolási művelet során || || 1. és 2. prioritás 3. A tájékoztatás/tanácsadás bővítése/javítása || 397 tájékoztatási tevékenységet/kampányt szerveztek || 83 235 személy részesült tanácsadásban || 17 699 személy önként tért vissza a tanácsadás eredményeként || || 1. és 3. prioritás 4. A kiszolgáltatott személyek számára nyújtott támogatás bővítése/javítása || 10 255 kiszolgáltatott személy kapott segítséget || || 7 804 támogatott személy önként visszatért || 232 támogatott személyt toloncoltak ki || 1. és 3. prioritás 5. Az újrabeilleszkedési támogatás bővítése/javítása || 691 újrabeilleszkedési tevékenységet végeztek || 7 636 személy újra beilleszkedését támogatták || 4 541 személy tért vissza az újrabeilleszkedési tevékenység következtében vagy azt megelőlegezve || || 1. és 3. prioritás 6. Tesztelt vagy bevezetett új eszközök/kezdeményezések || 3 081 új eszközt/kezdeményezést vezettek be || || az új kezdeményezések alkalmazása 6 230 visszatérési ügyet érintett, illetve azok révén ennyi ügyet kezeltek || 2 041 személy tért vissza ténylegesen a bevezetett új eszközöknek/kezdeményezéseknek köszönhetően || 1. és 3. prioritás 7. A tagállamok tudásalapjának bővítése || a hatóságok 14 112 munkatársa szerzett új ismereteket || a bevont nem kormányzati szervezetek/egyéb szereplők 3 091 munkatársa szerzett új ismereteket || 310 együttműködési partnerséget dolgoztak ki || 46 jogi rendelkezést vagy közigazgatási gyakorlatot változtattak meg vagy vezettek be a visszatéréssel kapcsolatosan || 1. és 3. prioritás 8. A többi tagállammal való kibővített/jobb együttműködés || 5 új együttműködési partnerséget[30] dolgoztak ki || 41 közös visszatérési műveletet hajtottak végre más tagállamokkal || 820 személy visszatérése zajlott közös visszatérési műveletek keretében || 7 gyakorlat átadására és alkalmazására került sor || 2. és 4. prioritás 9. Az uniós szabályok és normák alkalmazásának javítása || 11 előkészítő intézkedést hoztak az irányelv átültetése céljából || 17 szervezet alkalmazza az intézkedéseket || 2 184 visszatérést hajtottak végre az intézkedések bevezetését követően || || 4. prioritás 10. A nemzeti szintű együttműködés bővítése/ javítása || 77 új partnerséget építettek ki (NGO-k, NGO-k és állami intézmények, stb.) || 15 közös tevékenységet dolgoztak ki és végeztek || || 27 személy önként visszatért, az együttműködési/közös tevékenységeket követően || 1. és 4. prioritás 11. A harmadik országokkal együttműködés bővítése/javítása || 269 új partnerséget építettek ki || 3 415 dokumentált ügy a harmadik országokkal való jobb együttműködésnek köszönhető || 25 007 személyt toloncoltak ki az együttműködést következtében || 39 687 személy önként visszatért az együttműködési/közös tevékenységeket követően || 3. prioritás Az 1. prioritás (Stratégiai megközelítés
kidolgozásának támogatása a tagállamok általi visszatérés-igazgatáshoz) terén
megvalósított teljesítések és eredmények A kitoloncolás
tekintetében az Alapból társfinanszírozott kitoloncolások többségét (97 %)
az 1. prioritás elősegítése érdekében végezték (a többit a 2. prioritás
alapján hajtották végre). Spanyolország küldte vissza a legtöbb harmadik
országbeli állampolgárt (48 550), majd Görögország (17 338), Olaszország
(8 321) és Ciprus (6 947) következett. Ami az önkéntes
visszatérést illeti, az 1. prioritás alapján végrehajtott intézkedések eredménye
volt az összes önkéntes visszatérés 88 %-a. Az Egyesült Királyságból
tért vissza a legtöbb harmadik országbeli állampolgár (14 110). A
következő további tagállamokból tértek vissza a legnagyobb számban
harmadik országbeli állampolgárok az 1. prioritás alapján: Németország
(4 903), Franciaország (3 900), Lengyelország
(2 616) és Hollandia (2 613). Az Egyesült Királyság nyújtott
újrabeilleszkedési támogatást a legnagyobb számú harmadik országbeli
állampolgárnak (14 288); ez a szám az újrabeilleszkedési támogatásban
részesült személyek 70%-ának felel meg. A következő további tagállamok
nyújtanak újrabeilleszkedési támogatást jelentős számú harmadik
országbeli állampolgárnak: Lengyelország (3 510), Hollandia
(835), és Olaszország (782). Az 1. prioritás
alapján tizenkét tagállam[31]
folytatott tájékoztatási kampányokat, továbbá tizenkét ország[32]
hajtott végre olyan intézkedéseket, amelyek közvetlenül arra irányultak, hogy
tanácsadást biztosítsanak a potenciális visszatérők számára.
Spanyolország, Finnország és Írország szerint a visszatérésre vonatkozó
információk közzététele és szélesebb körű megismertetése volt az e
prioritás alapján végrehajtott intézkedések egyik legfontosabb eredménye.
Ausztria (26 687), Hollandia (24 634) és Németország (10 476)
tanácsadási intézkedései jutottak el a legtöbb személyhez, miközben Ausztriából
(10 144), Németországból (2 705) és Portugáliából (1 871) tértek
vissza a legtöbben a szóban forgó intézkedések eredményeként. Tizenöt tagállam[33]
nyújtott támogatást a kiszolgáltatott személyek számára, hogy lehetővé
tegye azok visszatérését. Spanyolország támogatta a legtöbb személyt
(6 178), akik valamennyien önként tértek vissza. Négy tagállam (BE,
HU, LT, EE) számolt be arról, hogy a támogatás-nyújtást követően
kitoloncoltak kiszolgáltatott személyeket. Tíz tagállam[34]
dolgozott ki új eszközöket vagy kezdeményezéseket az 1. prioritás alapján. Ezek a
figyelemfelhívásra szolgáló eszközöktől és a támogatott önkéntes
visszatérésre vonatkozó kapacitásépítéstől a visszatérési útmutatók
közzétételén és a visszatérési támogatás adminisztratív és pénzügyi
ellenőrzésére szolgáló eszközökön át a visszatérési támogatást
igénylők biometrikus adatainak összegyűjtéséig terjednek. Egyes
tagállamok[35]
tájékoztatást/képzést nyújtottak a hatóságok és/vagy a visszatérés terén
tevékenykedő NGO-k számára. Ami az 1.
prioritás alapján hozott intézkedések – különösen hatóságok és/vagy a
visszatérés terén tevékenykedő NGO-k számára nyújtott tájékoztatás/képzés
– eredményeit illeti, a beszámolók szerint Németországban, Írországban, Máltán,
Portugáliában és Romániában új együttműködési partnerségeket hoztak
létre. További hat tagállam (BE, EL, LV, MT, NL, PT) ismerteti a harmadik
országokkal való együttműködés terén elért javításokat, amelyek az 1.
prioritás alapján végrehajtott intézkedések eredményeként következtek be. A
jelentések szerint ezek hozzájárultak további kitoloncolások (Belgiumból 428,
Görögországból 301) és önkéntes visszatérések (Belgiumból 120, Máltáról 9,
Hollandiából 168, Svédországból pedig 55) megvalósításához. Az e prioritás
alapján finanszírozott tevékenységek hosszabb távú hatásairól a tagállamok a
következőképpen számoltak be: Három
tagállam[36]
azt jelentette, hogy a Visszatérési Alap finanszírozása önkéntes visszatérési
és újrabeilleszkedési tevékenységeket indított el ezekben az országokban, ahol
korábban nem voltak ilyen intézkedések; Hét
tagállam[37]
arról számolt be, hogy a támogatott intézkedések a visszatérés igazgatásának
rendszerszintű javulását idézték elő, hozzájárulva a standard
megközelítések kidolgozásához; Tizennyolc
tagállam[38]
szerint az 1. prioritás alapján végrehajtott intézkedések jelentős
hozzájárulást nyújtottak a nemzeti szintű átfogó visszatérési igazgatás
javításához; Emellett
említést tettek az önkéntes visszatérés és a kitoloncolás minőségének
javításáról,
pl. új eszközök kidolgozása[39],
a kiszolgáltatott személyek kitoloncolásához nyújtott támogatás[40],
az NGO-kkal és az egyéb érdekeltekkel való partnerségek létrehozása[41]
vagy a harmadik országokkal folytatott együttműködés javítása révén[42]. Az 2. prioritás (a tagállamok között folytatott
együttműködés támogatása) terén megvalósított teljesítések és eredmények Hét tagállam[43] hajtott
végre közös visszatérési műveleteket más
tagállamokkal együttműködve. A 2. prioritás alapján végrehajtott közös
visszatérési műveletek keretében összesen 820 személyt küldtek vissza. Hét tagállam[44] arról
számolt be, hogy a 2. prioritás alapján végrehajtott intézkedések arra
szolgáltak, hogy partnerségeket alakítsanak ki más tagállamokkal.
Összesen tizenhat új partnerséget hoztak létre. Ezek lehetővé tették az
egyes származási országokból érkező visszatérőkre vonatkozó
dokumentáció beszerzésének nehézkes eljárásával kapcsolatos tapasztalatok
cseréjét, munkacsoporti ülések megszervezését más tagállamokkal olyan témákról,
mint például a visszafogadási megállapodások megkötése, valamint a
visszatérésre és a közös határokra vonatkozó (angol-francia) partnerség
kidolgozása. A tizenöt
végrehajtó tagállam közül tizenkettő esetében[45]
a 2. prioritás alapján végrehajtott intézkedések eredményei kedvező
hatással voltak az átfogó, nemzeti szintű visszatérés igazgatás
javítására. A hosszabb távú hatás tekintetében a tagállamok a
következőkről számoltak be: A
kitoloncolásra szolgáló közös légi járatok és egyéb cserék révén tartós
szinergiák és hálózati hatások létrehozása; Az
európai normáknak és a közös képzési kritériumoknak a közös visszatérési
műveletek területére való kiterjesztése és alkalmazása által elért pozitív
hatások; A
tisztviselők visszatéréssel kapcsolatos igazgatási tapasztalatainak
fejlesztése terén harmadik országokkal folytatott kommunikáció és
együttműködés javulása. Mindössze három
tagállam[46]
számolt be arról, hogy az 2. prioritás alapján végrehajtott intézkedések
korlátozott hozzájárulást nyújtottak a nemzeti szintű átfogó visszatérési
igazgatás javításához. A 3.
prioritás (innovatív eszközök támogatása terén megvalósított teljesítések és
eredmények A 3. prioritást
végrehajtó intézkedések eredményei új eszközök és kezdeményezések
(származási országok adatbázisai, a - támogatott - önkéntes visszatérésre
vonatkozó tájékoztatást nyújtó forródrót, többnyelvű weboldal, stb.)
kidolgozásától és/vagy bevezetésétől az eszközökre és kezdeményezésekre
vonatkozó, hatóságok és nem kormányzati szervek számára nyújtott képzésig vagy
tájékoztatásig terjednek. A tagállamok emellett önkéntes visszatérési
műveleteket hajtottak végre, segítséget nyújtottak kiszolgáltatott
személyek számára, tanácsot/tájékoztatást adtak harmadik országbeli
állampolgároknak, másoknak pedig újrabeilleszkedési támogatást
nyújtottak. Végezetül több együttműködési partnerséget – például
újrabeilleszkedési projekteket szolgáló partnerségeket – hoztak létre harmadik
országokkal (AT, MT, ES). Spanyolország például az együttműködésre és a
tartós visszatérésre vonatkozó képzést tartott harmadik országbeli
tisztviselők számára. Más tagállamok (BG, HU, PL, RO, SI) a konzuli és
diplomáciai szolgálatok között a visszatérők személyazonosságának
dokumentálására vonatkozó együttműködést alakítottak ki. A tagállamok vegyes
értékelést adtak ezekről az eredményekről. Tizenhárom ország (BE,
BG, ES, FI, HU, IE, IT, LT, NL, PL, RO, SI, UK) szerint az e prioritás alapján
végrehajtott intézkedések eredményei összhangban vannak az eredetileg
kitűzött célokkal. Egyes tagállamok (AT, DE, EL, FR, LU, MT, SE, SK)
szerint az eredmények nem, vagy csupán bizonyos mértékben feleltek meg, mivel
bizonyos intézkedések céljait nem teljesen érték el, illetve egyes projekteket
nem hajtottak végre. Ami a
tevékenységek hosszabb távú hatásait illeti, 17 tagállamban[47]
kedvezőnek tekintették az eredményeket, és úgy gondolták, hogy azok
hozzájárulnak a visszatérés fenntartható igazgatásához, mások szerint (MT, SE)
viszont túl kevés intézkedést hajtottak végre ahhoz, hogy azok érdemi hatást
gyakorolhassanak a visszatérés igazgatására, illetve az értékelt időszak
túl rövid a projektek hatásának vizsgálatához (DE). A 4. prioritás (a közösségi normák és bevált
gyakorlatok támogatása) terén megvalósított teljesítések és eredmények A 4. prioritás
alapján végrehajtott intézkedéseknek az a legáltalánosabb eredménye, hogy a
hatóságok és/vagy a nem kormányzati szervek, illetve egyéb érintett
szereplők munkatársai ismereteket szereztek a visszatérés igazgatására
vonatkozó közösségi normákról és bevált gyakorlatokról. Tizennégy tagállam[48]
számolt be arról, hogy képzést tartanak a visszatérés igazgatása terén
meglévő közösségi normákról és bevált gyakorlatokról. Olaszország képezte
a legtöbb személyt (3 390), majd Lengyelország (2 666) és Görögország
(2 234) következett. Öt tagállam (BE,
BG, HU, LT, SK) hajtott végre a visszatérési irányelv végrehajtásához
kapcsolódó intézkedéseket, pl. a Szlovák Köztársaság ennek következtében 273
visszatérő számára biztosítanak jogi segítségnyújtást és 647
kiszolgáltatott személy részesül támogatásban. Összességében
nagyon pozitívan értékelték az eredményeket — mint amelyek
összhangban vannak az eredetileg kitűzött célokkal és javítják a
visszatérés általános igazgatását. Amennyiben kevésbé kedvezően ítélték
meg az eredményeket, ez általában amiatt történt, hogy kevés intézkedést
hajtottak végre (FI). AZ ALAP
TÖBBLETÉRTÉKE Az Alap hozzáadott
többletértéke Mennyiségi hatások (gyakorlati hatások): annak
mértéke, amennyivel az Alap beavatkozása hozzájárult a visszatérésre vonatkozó
tevékenységek teljes skálájához A tagállamok általában
véve arról számoltak be, hogy az Alap támogatása hozzájárult a visszatérési
tevékenységek nagyságrendjének, időtartamának és fenntarthatóságának
növeléséhez. A tagállami
jelentések szerint úgy tűnik, hogy az Alap hozzájárulása az önkéntes
visszatérés terén a legnagyobb mértékű. Több tagállamban ugyanis az
önkéntes visszatérés támogatását említették legfontosabb többletértékként,
nevezetesen azt, hogy: Az Alap
támogatása lehetővé tette, hogy önkéntes visszatérési programokat
vezessenek be három olyan tagállamban, ahol korábban nem léteztek ilyen
programok (CY, LV, SI); A
Visszatérési Alap finanszírozása elősegítette vagy kibővítette az
önkéntes visszatérési programokhoz való hozzáférését (CZ, EE, ES, FI, MT, PL,
PT); A
Visszatérési Alap finanszírozása az önkéntes visszatérés iránti szándék
egyértelmű erősödéséhez vezetett az alábbi intézkedéseknek
köszönhetően: a visszatérési tanácsadás és az újrabeilleszkedési támogatás
bevezetése, a visszatérés pénzügyi ösztönzése (CZ, ES, FR, MT, PT, SK), az
átfogó tájékoztatás rendelkezésre állása (pl. a visszatérés helye szerinti
országban nyújtott kezdeti támogatásról), valamint az önkéntes visszatérési
lehetőségek meghirdetése és megismertetése (BE, DE, FR, HU, IE, MT, PT). A
fentiek tekintetében Belgium a követközképpen fogalmazott: „Az Alap
jelentős mértékben hozzájárult az önkéntes visszatérések számának
növekedéséhez, nem pusztán a nagyobb mértékű segítségnyújtás révén, hanem
azáltal is, hogy... minden érintett szereplő számára naprakész tájékoztatást
nyújtottak az önkéntes visszatérésről, és ellátták őket az esetleges
visszatérés megvitatására szolgáló eszközökkel, ezáltal jobban megismertették
az önkéntes visszatérés lehetőségét”; A
Visszatérési Alap finanszírozása elősegítette a nem kormányzati
szervezetek részvételét a támogatott visszatérési tevékenységekben (CZ, NL). Több tagállam
arról számolt be, hogy az Alap a kitoloncolás terén is jelentős
többletértéket képviselt, konkrétan a következőket: A közös
légi járatokban való részvétel (BE, EL); A
tagállamok és a harmadik országok közötti együttműködés javulása,
közelebbről az alábbiak tekintetében: –
a
jogi dokumentáció azonosításának előmozdítása, ami csökkenti a fogva tartási
időt és felgyorsítja a visszatérés folyamatát; kapcsolatok
kiépítése harmadik országokkal, nem utolsósorban azokkal, amelyek nem
rendelkeznek konzuli jelenléttel a tagállamokban; ennek hatása a visszafogadási
megállapodások elősegítésének és végrehajtásának javulásában mutatkozik
meg; A
rendőrségi felszerelés korszerűsítése és a rendőrtisztek uniós
normákra vonatkozó képzése, aminek következtében javultak a visszatérőknek
nyújtott rendőrségi szolgáltatások, azok pedig jobban megismerték a
jogaikat, fogva tartásuk indokait és visszatérésük eljárásait (BE, DE, EL, LT,
PL, SI, SK). Ami azt illeti,
hogy a programok mely többletértékét érzékelték a meglévő nemzeti
programokhoz és politikákhoz képest, valamint a nemzeti költségvetés
tekintetében, a legtöbb tagállam[49]
ahhoz kötötte az Alap többletértékét, hogy – különösen az államháztartási megszorítások
idején – növeli a kitoloncolásra és az önkéntes visszatérésre szolgáló pénzügyi
eszközöket. Mindazonáltal egyes tagállamok megállapítása szerint az Alap
korlátozott többletértékkel rendelkezett amiatt, hogy viszonylag kis mértékben
járult hozzá a visszatérés igazgatására elkülönített nemzeti költségvetésekhez
(LU, FR). A szerepkörre gyakorolt hatások: az Alap
hozzájárulásának mértéke ahhoz, hogy a tagállamokat felkészítsék a visszatérési
irányelv megfelelő végrehajtására Ami a
visszatérési irányelv végrehajtását illeti, a huszonnégy[50]
tagállam közül tizenhét[51]
gondolta úgy, hogy az Alap pozitívan járult hozzá a visszatérési irányelvben
meghatározott kitoloncolási és önkéntes visszatérési rendszerek létrehozásához.
Magyarországon az Alap jelentős mértékben hozzájárult a támogatott
visszatérési programok végrehajtásához, valamint a fogva tartási körülmények és
a légi úton történő kitoloncolási műveletek minőségének
javításához. Szlovénia esetében az volt az Alap legfontosabb hozzájárulása,
hogy támogatást nyújtott az országban első alkalommal létrejövő
önkéntes visszatérési és újrabeilleszkedési programok elindításához. Az észt
belügyminisztérium és az észt Vöröskereszt közötti együttműködési
megállapodás aláírása révén teljesült a visszatérési irányelv azon
követelménye, hogy figyelemmel kell kísérni a kitoloncolási műveleteket.
Ez volt az Alap egyik legfontosabb beavatkozása ebben az országban. Más
tagállamok azt jelezték, hogy nemzeti visszatérési normáik már összhangban
voltak a visszatérési irányelvvel, vagy a jelentéstételi időszakban a
nemzeti költségvetésből, nem pedig az Alapból támogatták a visszatérési
irányelv végrehajtását, illetve hogy a visszatérési irányelvet az értékelés
tárgyát képező időszakot követően hajtották végre. Érdemes
hangsúlyozni, hogy az Európai Parlament politikai kapcsolatot létesített a
Visszatérési Alap és a visszatérési irányelv elfogadása között. E politikai
kapcsolatnak az az alapgondolata, hogy a tagállamok visszatérési
tevékenységeinek társfinanszírozására szolgáló uniós pénzösszeg kizárólag akkor
folyósítható, ha a tagállamok először elfogadják azokat a közös normákat,
amelyek garantálják, hogy a visszatérők humánus és tisztességes
bánásmódban részesüljenek. Ez a megközelítés hozzájárult ahhoz, hogy újraindultak
a Tanáccsal folytatott, megrekedt tárgyalások, amelyek eredményeként végül 2008
végén sor került a visszatérési irányelv elfogadására. A Bizottság azonban
továbbra is aggódik amiatt, hogy az Egyesül Királyság mostanáig nem döntött a
visszatérési irányelvhez való csatlakozásról, ugyanakkor pedig ez az ország a
Visszatérési Alap legnagyobb kedvezményezettje. A terjedelemre gyakorolt hatások: milyen mértékben
maradtak volna el az Alapból társfinanszírozott tevékenységek az Unió pénzügyi
támogatásának hiányában A legtöbb
tagállam (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, HU, IT, LV, LT, MT, PL, PT, RO, SE, SK,
UK) szerint az Alap által társfinanszírozott egyes tevékenységeket
korlátozott mértékben hajthattak volna végre az Unió pénzügyi támogatása
nélkül. Ezek az országok arról számoltak be, hogy csökkent volna a
tevékenységek – különösen az önkéntes visszatérési tevékenységek (tájékoztatás,
a visszatérés pénzügyi ösztönzői, újrabeilleszkedési támogatás,
tanácsadás) – köre. Ez a megállapítás ismételten rávilágít az Alap
többletértékére az önkéntes visszatérés terén. Ezzel kapcsolatosan
Németország a következőket írta: „Az (...) Alap nélkül sok visszatérési
intézkedésre nem, vagy csupán korlátozott mértékben kerülhetett volna sor. Az
európai finanszírozás segítségével intenzívebb és időigényesebb, az egyéni
megoldásokat szem előtt tartó megközelítéseket alkalmazó visszatérési
tanácsadásokat tartottak, amelyeknek egyértelműen kedvezően
befolyásolták a visszatérési hajlandóságot. Tehát lehetőség nyílt arra, hogy
konkrét csoportoknak – például a traumát szenvedett nőknek – kínáljanak
tanácsadást (...) A széles körű tanácsadás és a támogatási megközelítés
alapján jelenleg hangsúlyeltolódás figyelhető meg a fenntartható
újrabeilleszkedés terén tett visszatérési intézkedések felé. Egyes tagállamok
azt is jelentették, hogy a kiszolgáltatott visszatérők (a különleges
szükségletekkel rendelkezők vagy családok) szintén kevesebb támogatásban
részesültek volna (EE, BE, LT). Bizonyos
tagállamok (BE, BG, CZ, EE, FI, HU, IE, LV, NL, PT, RO, SI, SK) arról számoltak
be, hogy az Alapból társfinanszírozott egyes tevékenységeket – amelyek
különösen az önkéntes visszatérést és a nem kormányzati szervezetek
tevékenységét érintették – nem tudták volna végrehajtani az uniós pénzügyi
támogatás nélkül. Észtország például azt közölte, hogy minden valószínűség
szerint nem indították volna el az újrabeilleszkedési tevékenységeket. A Cseh
Köztársaság beszámolója szerint a visszatérés pénzügyi ösztönzőivel,
valamint a visszatérők újra beilleszkedésével kapcsolatos tevékenységeket
nem tudták volna végrehajtani az Alap támogatása nélkül. Görögország szintén
arról számolt be, hogy a többi tagállammal való együttműködés vagy a
harmadik országbeli hatóságokkal való kétoldalú találkozók rendkívüli
nehézségekbe ütköztek volna az Alap támogatása nélkül. Másrészt egyes
tagállamok (EE, PT, RO, ES, BE) említést tettek arról, hogy az Alap
hiányában a kitoloncolással kapcsolatos tevékenységeket a nemzeti költségvetés
keretében lehetett volna végrehajtani. Spanyolország például megjegyezte,
hogy jelentős mértékű éves beruházást eszközöltek kizárólag a nemzeti
költségvetésből, támogatást nyújtva a visszatérők számára
történő segítségnyújtáshoz, valamint a személyazonosítási bizottságok és a
kitoloncolásra szolgáló légi járatok számára. Egyes tagállamok (CZ, FI, FR, LU)
bejelentése szerint az Alapból társfinanszírozott egyes tevékenységeket
jelentős részben végre tudták volna hajtani. Ez nagyrészt a
kitoloncolásokat érinti, mivel a legtöbb tagállamban van erre vonatkozó
jogalap. Bevált
gyakorlatok és levont tanulságok Bizonyos
tagállamok arról számoltak be, hogy a következő igazgatási gyakorlatok
jelentősen hozzájárultak a visszatérés hatékony igazgatásához:
jó kapcsolat kialakítása a
kedvezményezettekkel;
programozási intézkedések kialakítása
az elkülönített pénzeszközök alacsony felhasználási arányának elkerülése
céljából;
hosszabb és többéves projektek
végrehajtása;
a különböző érdekeltek közötti
kölcsönös megértés biztosítása.
Ami a sikeres
visszatérés-igazgatási gyakorlatokat illeti, a következőkről tettek
említést:
önkéntes visszatérési programok
(UK);
szoros kapcsolattartás a
visszatérés helye szerinti országokkal (LT, NL, PL, PT);
a visszatérési programokra
vonatkozó tanácsadási tevékenységek biztosítása a potenciális
visszatérők számára (DE, HU, IE, IT, MT);
integrált visszatérési megközelítés
létrehozása — a visszatérést megelőző előkészületektől
az újrabeilleszkedési támogatásig (BE, EE, PT);
nem kormányzati szervezetek
együttműködése az önkéntes visszatérési programok
kialakítása és a migráns közösségek feltérképezése során (IT, PT);
az idegenrendészeti fogdák és
befogadóállomások részvétele az önkéntes visszatérési programok
potenciális kedvezményezettjeinek szóló információ-szolgáltatásban
(FI, RO).
Ezenfelül néhány
tagállam a következő bevált gyakorlatok kidolgozásáról számolt be a visszatérés
helye szerinti országokkal való együttműködés terén: ·
a
tagállamok és harmadik országok közötti kapcsolatok fejlesztéséről szóló
konferencia, amelyet visszafogadási megállapodások aláírása követett; ·
kapcsolattartás
a visszatérők személyazonosságának megerősítéséért felelő
harmadik országokbeli konzuli hatóságokkal; ·
a
nemzeti nem kormányzati szervezetek és a befogadó országokbeli
testvérszervezetek közötti együttműködés az önkéntes visszatérési
műveletek területén. Végezetül egyes
tagállamok kiemelték az Alap kezelése és igazgatása terén levont
tanulságokat, többek között az alábbiakat:
jobb tervezés;
eljárási egyszerűsítés;
hatékonyabb finanszírozási
eljárások;
jobb közbeszerzés,
az igényfelmérések, valamint a
fenntarthatóbb eredmények elérésére szolgáló gyakorlatok fejlesztése.
Ez utóbbi a
következőkre utal: az újrabeilleszkedési támogatásnak az egyes harmadik
országok nemzeti szükségleteihez igazodó, gondos testre szabása, a
projektmenedzserek közötti tudásátadás biztosítása, az újrabeilleszkedési
tevékenységek összekapcsolása a visszatérési országok helyi fejlesztési
politikáival, anyanyelvű tanácsadók alkalmazása abból a célból, hogy a
potenciális visszatérőket tájékoztassák az önkéntes visszatérési
programokról, valamint rendszeres ellenőrző látogatások azokban a
származási országokban, ahol az ilyen programokat végrehajtják. KÖVETKEZTETÉSEK A tagállamoktól
kapott értékelő jelentések áttekintését követően, és az egyéb információk
figyelembevételével a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy az Európai
Visszatérési Alap 2008 és 2010 közötti programjainak végrehajtására vonatkozó
átfogó kép rendkívül kielégítő. A projektvégrehajtó szervezetek és
a nemzeti hatóságok jó eredményeket tudtak elérni, még ha az Alap
végrehajtásának első éve nehézséget is okozott egyes tagállamoknak. Továbbá
megállapítható, hogy az Alap teljesíti azt az ígéretet, hogy ösztönzést ad a
visszatérés integrált tagállami igazgatásának végrehajtásához. Az
Alap támogatta a tájékoztató kampányok végrehajtását és visszatérésre vonatkozó
információk különböző nyelveken és célzott kommunikációs csatornákon
keresztül történő, széles körű terjesztését, a potenciális
visszatérőknek szóló tanácsadási tevékenységek bevezetését és fejlesztését
(pl. a migránsok új kategóriáira, mint például a fogva tartott személyekre,
családokra, az emberkereskedelem áldozataira történő kiterjesztését),
újrabeilleszkedési támogatás bevezetését vagy fejlesztését a származási országokban,
valamint országspecifikus tájékoztatási adatbázisok kifejlesztését. Ami az
eredményeket illeti, a tagállamok arról számoltak be, hogy az Alapból
társfinanszírozott intézkedések – egyes tagállamokban jelentős mértékben –
hozzájárultak a visszatérés irányítására vonatkozó integrált megközelítés
átfogó továbbfejlesztéséhez, a visszatérők számának növekedéséhez,
valamint a visszatérési folyamat minőségének javulásához. Ezen felül az
Alap elősegítette az önkéntes visszatérésnek a kitoloncolással szembeni
gyakoribb alkalmazását – sőt lehetővé tette, hogy egyes tagállamokban
önkéntes visszatérési és újrabeilleszkedési tevékenységeket vezessenek be.
Összességében véve azonban a tagállamok által kitoloncolt migránsok száma
továbbra is meghaladja az önként visszatérők számát. A jövőben még
nagyobb hangsúlyt kell helyezni az önkéntes visszatérésre, összhangban az uniós
szabványok szerinti önkéntes visszatérés elsődlegességének elvével. Bár említést tettek valamennyi
eredményről a tagállamok közötti együttműködés terén (pl.
kitoloncolásra szolgáló közös légi járatok, a bevált gyakorlatok cseréje), az e
célkitűzésre elkülönített előirányzatok csekély mértéke (az értékelt
időszakban a tagállamok által elköltött teljes összeg kevesebb mint
3 %-a), azt jelzi, hogy nehézségek mutatkoznak az együttműködési
hálózatok kialakítása terén, vagy pedig előnyben részesítik a FRONTEX
által szervezett közös légi járatokat. A jövőben több hangsúlyt kell
fektetni a gyakorlati együttműködés előmozdítására abból a célból,
hogy csökkentsék az erőfeszítések megkettőződésének
előfordulását, például a harmadik országokkal való együttműködés, a
képzési tevékenységek, valamint a visszatérési országokban lévő helyzetre
vonatkozó információgyűjtés terén. Ami az Alap
hátterét jelentő szolidaritási elvet illeti, az Egyesült Királyság,
Görögország, Franciaország, Spanyolország és Olaszország – amelyek
előirányzatai együttesen a 2008-2010-es időszak folyamán felosztott
teljes uniós hozzájárulás 59 %-át tették ki – nagyon jó teljesítményt nyújtott
az Alap kezelése ás a programok végrehajtása (átlagosan 83 %-os
végrehajtási aránnyal) terén. Egy kivételével az összes említett ország nagyon
pozitívan értékelte az Alap átfogó eredményeit és teljesítéseit. Görögország
csupán pozitívnak értékelte azokat, ugyanis jogalkotási és adminisztratív
nehézségekkel küzdött az Alap végrehajtása során. A 2014-2020-as
időszakra létrehozott új Alap eljárásai és rendszerei figyelembe veszik a
tagállamok által kifejtett azon kritikákat, amelyek az egyszerűsítés és az
adminisztratív teher csökkentésének szükségességét hangsúlyozták. A
Szolidaritási finanszírozás első generációja (a SOLID Alapok — köztük az
Európai Visszatérési Alap) a többéves keretet éves programokkal kombinálja, ami
bonyolulttá, időigényessé és meglehetősen nehezen kezelhetővé
teszi ezt a rendszert. A jövőbeni Alapok a többéves programozási
megközelítés felé fognak elmozdulni azzal a céllal, hogy több rugalmasságot
kínáljanak, jelentősen csökkentsék a Bizottság, a tagállamok és a
kedvezményezettek munkaterhét, valamint lehetővé tegyék az Alapok
eredményorientáltabb kezelését. Ezenfelül, míg jelenleg a „Szolidaritás és
a migrációs áramlások igazgatása” keretprogram négy különböző
alap-jogiaktussal rendelkező négy különböző Alapot ölel fel, az új
Alapok szerkezete egyszerűsödik majd azáltal, hogy két Alapból – a
Belső Biztonsági Alap és a Menekültügyi és Migrációs Alapból (amely
egyesíti a jelenlegi Európai Visszatérési Alapot, az Európai Menekültügyi
Alapot és az Európai Integrációs Alapot) – álló struktúrára korlátozódik a
programok száma. [1] A Bizottság főként a részt vevő tagállamok
által szolgáltatott adatok alapján készítette ezt a jelentést. A Bizottság
által végzett minőségi felülvizsgálat ellenére a következetlenségek vagy
pontatlanságok nem zárhatók ki. Azonban a Bizottság meggyőződése
szerint ezek nagy valószínűséggel nem olyan súlyúak, hogy befolyásolnák a
jelentésben megfogalmazott következtetések megalapozottságát és
megbízhatóságát. [2] A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai
Parlamentnek a 2007–2013. közötti időszakra a Szolidaritás és a migrációs
áramlások igazgatása keretprogram létrehozásáról, COM(2005) 123 végleges. [3] A keretprogram a következő alapokra terjed ki: a
Külső Határok Alap, az Európai Menekültügyi Alap, valamint az Európai Integrációs
Alap. [4] Dánia – a rá vonatkozó jegyzőkönyvnek
megfelelően – nem vesz részt az Alapban. [5] Az „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása”
általános program keretében a 2008–2013-as időszakra az Európai
Visszatérési Alap létrehozásáról szóló, 2007. május 23-i 2007/575/EK európai
parlamenti és tanácsi határozat 50. cikk (3) bekezdése. [6] Az 575/2007/EK határozat 50. cikkének (2) bekezdése. [7] Az 575/2007/EK határozat 49. cikkének (2) bekezdése. [8] Az 575/2007/EK határozat 49. cikkének (3) bekezdése. [9] Az előkészítő intézkedések értékelése
megtekinthető a következő címen: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm. [10] Az Európai Parlament és a Tanács 2008. december 16-i
2008/115/EK irányelve a harmadik országok illegálisan tartózkodó
állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös
normákról és eljárásokról. A irányelv Dánia, Írország és az Egyesült Királyság
kivételével az összes tagállamra alkalmazandó. Az átültetésre meghatározott
határidő 2010. december 24-én járt le. [11] Az összes nemzeti program, a Visszatérési Alapot is
beleértve. [12] AT, BE, CZ, IE, LU, PL, PT, SE, UK. [13] BG, EE, FI, FR, DE, EL, HU, IT, LV, LT, MT, NL, RO, SK,
SI, ES. [14] A Ciprusra vonatkozó önkéntes visszatérési adatokat nem
bocsátották rendelkezésre. [15] Az összes nemzeti program, a Visszatérési Alapot is
beleértve. [16] A Külső Határok Alap, az Európai Menekültügyi Alap,
valamint az Európai Integrációs Alap. [17] A végrehajtási arány azt méri, hogy a tagállamok milyen
mértékben költik el ténylegesen a számukra eredetileg elkülönített
előirányzatokat. [18] AT, BE, DE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, MT, PL, PT, SE,
SK, UK. [19] AT, DE, ES, FR, IT, PT. [20] BG, CZ, EE, LT, LU, SI. [21] A következő tagállamok 2008-2010-es éves programjaik
egyikét sem vizsgálták felül: AT, BG, CZ, LU, MT, SI. [22] DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE, SK,
UK. [23] BE, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT,
RO, SE, SK, UK. Ciprus nem nyújtott be értékelést 2009-es programjának
felülvizsgálatáról. [24] AT, BE, BG, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, MT, NL,
PL, PT, SE, SI, SK, UK. [25] AT, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, LU, MT,
NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK. [26] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, FI, IT, LT, LV, MT, PL,
PT, RO, SK. [27] A teljesítmények és eredmények prioritások szerint
történő bemutatása azt tükrözi, ahogyan a tagállamok értelmezték ezeket a
prioritásokat, majd pedig ennek megfelelően besorolták projektjeiket.
Előfordulhat, hogy a különböző tagállamokban hasonló projekteket
eltérő prioritások alá soroltak be. Az egyes prioritások eredményei és
teljesítményei között némi átfedés mutatkozik – pl. az 1. és a 3. prioritás keretében
végrehajtott intézkedések eredményeként történt önkéntes visszatérések vagy az
1., 3. és 4. prioritás alapján végrehajtott intézkedések révén támogatott,
kiszolgáltatott személyek esetében. [28] Nagyon kedvező értékelés: AT, BE, CY, ES, FI, FR, IT,
LV, LT, PL, PT, SK, UK (13). Kedvező értékelés: BG, DE, EE, EL, HU, IE,
MT, NL, RO, SI (10). [29] CZ, LU, SE. [30] A 10. és a 11.
intézkedési kategóriával összefüggésben a partnerség a nemzeti szint vagy
harmadik országokkal folytatott együttműködés új –a Visszatérési Alap
révén kezdeményezett – formája, vagyis a fontos érdekeltekkel való
együttműködésre vonatkozó új kezdeményezések kidolgozása. [31] BG, CZ, DE, ES, FI, FR, IE, LT, PL, PT, RO, SK. [32] AT, BG, CZ, DE, FI, IE, LV, LT, NL PL, PT, RO. [33] AT, BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT, NL, PL, PT,
SE. [34] BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. [35] DE, FI, IE, LT, MT, PT, RO. [36] CY, SI, LV. [37] EE, ES, FI, FR, IT, MT, SE. [38] BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, MT,
PL, PT, SE, SI. [39] BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. [40] BE, HU, LT, EE. [41] DE, IE, PT, SE. [42] BE, EL, LV, MT, NL, PT. [43] BE, CY, EL, IE, PL, RO, UK. [44] BG, CZ, DE, EE, EL, PL, UK. [45] BE, CY, CZ, EE, EL, FR, IE, IT, LV, PL, RO, UK. [46] BG, EE, LU. [47] AT, BE, BG, EL, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LU, NL, PL, RO,
SI, SK, UK. [48] BE, BG, CY, EE, EL, HU, IT, LT, LV, PL, RO, SE, SI, SK. [49] BE, CZ, ES, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SE, UK. [50] Az Egyesül Királyság és Írország úgy határozott, hogy nem
vesz részt a visszatérési irányelvben. [51] BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LV, MT, PL,
PT, RO, SI.