1.

Nakon što je Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske obavijestila o svojoj namjeri povlačenja iz Unije, predstavnici vlada država članica su u studenome 2017. na marginama sastanka Vijeća Europske unije (u daljnjem tekstu: Vijeće), odabrali grad Amsterdam (Nizozemska) u zamjenu za London kao novo mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove (u daljnjem tekstu: EMA). Predstavnici vlada država članica odlučili su u lipnju 2019. također sporazumno da će novoosnovano Europsko nadzorno tijelo za rad (u daljnjem tekstu: ELA) imati sjedište u Bratislavi (Slovačka).

2.

U spojenim predmetima C‑59/18 i C‑182/18 (u daljnjem tekstu: predmeti EMA), Talijanska Republika i Comune di Milano (Općina Milano, Italija) osporavaju odluku predstavnika vlada država članica o premještanju sjedišta EMA‑e u Amsterdam. U predmetu C‑743/19 (u daljnjem tekstu: predmet ELA) Europski parlament osporava odluku predstavnika država članica o smještanju sjedišta ELA‑e u Bratislavu (Slovačka).

3.

Tim se osporavanjima otvara nekoliko važnih pitanja. Kao prvo, može li se protiv zajedničke odluke predstavnika država članica podnijeti tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a? Kao drugo, jesu li odluke predstavnika država članica o mjestu sjedišta agencija Unije obuhvaćene područjem primjene članka 341. UFEU‑a? Kao treće, koji je pravni status, u okviru prava Unije, odlukâ predstavnika država članica koje nisu predviđene Ugovorima? Budući da su ta ustavna pitanja zajednička trima predmetima o kojima je riječ, u ovom ću ih mišljenju razmotriti zajedno.

4.

Nakon odluke predstavnika vlada država članica, Uredbom (EU) 2018/1718 ( 2 ) određeno je da će Amsterdam biti novo sjedište EMA‑e. Tu su uredbu osporavali dvjema tužbama Talijanska Republika (C‑106/19) i Comune di Milano (C‑232/19). Te predmete razmatram zajedno u usporednom mišljenju koje je objavljeno istoga dana kada i ovo mišljenje ( 3 ).

5.

Člankom 341. UFEU‑a propisuje se:

„Sjedište institucija Unije zajedničkom suglasnošću utvrđuju vlade država članica.”

6.

Predstavnici vlada država članica donijeli su 12. prosinca 1992. na temelju članka 216. UEEZ‑a, članka 77. UEZUČ-a i članka 189. UEZAE‑a zajedničkom suglasnošću odluku o mjestu sjedišta institucija te određenih tijela i službi Europskih zajednica („Odluka iz Edinburgha”) ( 4 ).

7.

Člankom 1. Odluke iz Edinburgha utvrđuju se sjedišta Europskog parlamenta, Vijeća, Komisije, Suda, Gospodarskog i socijalnog odbora, Revizorskog suda i Europske investicijske banke. Člankom 2. te odluke propisuje se da će se „sjedište drugih tijela i službi koje su osnovane ili koje će se osnovati utvrditi zajedničkom suglasnošću predstavnika vlada država članica na sljedećem Europskom vijeću, uzimajući u obzir prednosti koje navedene odredbe imaju za dotične države članice i dodjeljivanjem odgovarajuće prednosti državama članicama koje trenutačno ne pružaju lokacije institucijama Zajednice.”

8.

U skladu s Protokolom br. 6, koji je Ugovorom iz Amsterdama priložen UEU‑u i UFEU‑u, o mjestu sjedišta institucija te određenih tijela, ureda, agencija i službi Europske unije (u daljnjem tekstu: „Protokol br. 6”):

„Predstavnici vlada država članica,

uzimajući u obzir članak 341. Ugovor o funkcioniranju Europske unije i članak 189. Ugovora o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju,

podsjećajući na i potvrđujući Odluku od 8. travnja 1965., ali ne dovodeći u pitanje odluke o sjedištu budućih institucija, tijela, ureda, agencija i službi,

sporazumjele su se o sljedećim odredbama […]:

Jedini članak

9.

Europska agencija za ocjenu lijekova osnovana je Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2309/93 od 22. srpnja 1993. o utvrđivanju postupaka Zajednice za odobravanje i nadzor lijekova za ljudsku i veterinarsku uporabu i kojom se osniva Europska agencija za ocjenu medicinskih proizvoda ( 5 ).

10.

Šefovi država ili vlada država članica su 29. listopada 1993. zajedničkom suglasnošću odlučili utvrditi da će joj sjedište biti u Londonu (Ujedinjena Kraljevina) ( 6 ).

11.

Uredba br. 2309/93 stavljena je zatim izvan snage i zamijenjena Uredbom (EZ) br. 726/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o utvrđivanju postupaka odobravanja primjene i postupaka nadzora nad primjenom lijekova koji se rabe u humanoj i veterinarskoj medicini, te uspostavi Europske agencije za lijekove ( 7 ). Tom je uredbom Europska agencija za ocjenu lijekova preimenovana u Europsku agenciju za lijekove. Uredba nije sadržavala ni jednu odredbu o mjestu njezina sjedišta.

12.

Ujedinjena Kraljevina 29. ožujka 2017., u skladu s člankom 50. stavkom 2. UEU‑a, obavijestila je Europsko vijeće o svojoj namjeri povlačenja iz Unije.

13.

Na marginama sastanka Europskog vijeća (članak 50.), održanog 22. lipnja 2017., šefovi država ili vlada drugih 27 država članica prihvatili su, na prijedlog predsjednika Europskog vijeća i predsjednika Komisije, postupak premještanja sjedišta EMA‑e i Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (u daljnjem tekstu: pravila o odabiru) ( 8 ).

14.

Tim pravilima osobito je predviđeno da bi odluku o budućem sjedištu dviju agencija trebalo donijeti na temelju poštenog i transparentnog postupka donošenja odluka koji obuhvaća organiziranje poziva na podnošenje ponuda za sjedišta utemeljenog na posebnim objektivnim kriterijima. Točkom 3. pravila o odabiru utvrđeno je šest kriterija, odnosno (i.) jamstvo da agencija može biti ustrojena na odabranoj lokaciji i da može započeti s radom na datum povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije, (ii.) dostupnost lokacije, (iii.) postojanje primjerenih obrazovnih ustanova za djecu osoblja agencije, (iv.) odgovarajući pristup tržištu rada, socijalnoj sigurnosti i zdravstvenoj zaštiti za djecu i supružnike, (v.) kontinuitet poslovanja, i (vi.) zemljopisna raširenost.

15.

U pravilima o odabiru utvrđeno je da se ti kriteriji prema analogiji temelje na kriterijima za odluku o lokaciji sjedišta agencije utvrđenima u točki 6. Zajedničke izjave i Zajedničkog pristupa o decentraliziranim agencijama od 19. srpnja 2012. ( 9 ), pri čemu se osobito uzima u obzir činjenica da te dvije agencije već postoje te da je njihov kontinuitet poslovanja od ključne važnosti i da se mora osigurati.

16.

Pravilima o odabiru također je predviđeno da će se odluka donijeti postupkom glasovanja te da države članice unaprijed pristaju da će poštovati njegov rezultat ( 10 ). Konkretno, bilo je određeno da će, u slučaju izjednačenog ishoda glasovanja između preostalih ponuda u trećem krugu glasovanja, odluku donijeti predsjedništvo ždrijebom ponuda s izjednačenim ishodom glasovanja te da će se izvučena ponuda smatrati odabranom.

17.

Komisija je 30. rujna 2017. objavila svoju ocjenu 27 ponuda koje su podnijele države članice ( 11 ). Vijeće je 31. listopada 2017. objavilo napomenu o dopuni pravila o odabiru o praktičnim pitanjima koja se odnose na glasovanje ( 12 ).

18.

Ponude Talijanske Republike i Kraljevine Nizozemske dobile su 20. studenog 2017. isti broj glasova u trećem krugu glasovanja. Nizozemska ponuda potom je odabrana nakon izbora ždrijebom ponuda s izjednačenim ishodom glasovanja.

19.

Slijedom toga, predstavnici država članica istog su dana, na marginama 3579. sastanka Vijeća za opće poslove, odabrali grad Amsterdam kao novo sjedište EMA‑e (u daljnjem tekstu: pobijana odluka u predmetima EMA). Ta je odluka najavljena u zapisniku sa sjednice Vijeća ( 13 ) te je objavljena u priopćenju za medije ( 14 ). U zapisniku kao i u priopćenju za medije navedeno je da će„Komisija sada u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom uz sudjelovanje Europskog parlamenta pripremiti zakonodavne prijedloge kojima se odražava današnje glasovanje za donošenje. Vijeće i Komisija obvezuju se osigurati da ti zakonodavni prijedlozi budu obrađeni što je brže moguće s obzirom na hitnost predmeta”.

20.

Komisija je 29. studenoga 2017. donijela prijedlog uredbe o izmjeni Uredbe br. 726/2004 s obzirom na mjesto sjedišta EMA‑e. U obrazloženju tog nacrta uredbe posebice je istaknuto da su „[n]a marginama sastanka Vijeća za opće poslove (članak 50.) držav[e] članic[e] odabral[e] Amsterdam (Nizozemska) za novo sjedište [EMA‑e]”.

21.

Na tom je temelju, Uredba br. 726/2004 izmijenjena Uredbom (EU) 2018/1718 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. ( 15 ). Njome je sada propisano da je „[s]jedište Agencije u Amsterdamu u Nizozemskoj” ( 16 ).

22.

U tom su kontekstu Talijanska Republika i Comune di Milano pokrenuli postupak protiv Vijeća na temelju članka 263. UFEU‑a.

23.

U predmetu C‑59/18 Talijanska Republika traži od Suda da, kao prvo, naloži Kraljevini Nizozemskoj, EMA‑i i bilo kojoj drugoj instituciji ili tijelu da dostavi sve potrebne podatke o prikladnosti grada Amsterdama kao novog sjedišta EMA‑e, kao drugo, poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome utvrđuje Amsterdam kao novo sjedište EMA‑e i, kao treće, dodijeli to sjedište gradu Milanu.

24.

Vijeće, koje podupiru Kraljevina Nizozemska i Komisija, traži od Suda da taj zahtjev odbaci kao nedopušten ili odbije kao neosnovan i naloži Talijanskoj Republici snošenje troškova. U slučaju prihvaćanja tužbe Talijanske Republike, ono također traži od Suda da održi na snazi pravne učinke pobijane odluke dok se ne provede novi postupak odabira.

25.

Comune di Milano, koji podupiru Talijanska Republika i Regione Lombardia (Regija Lombardija, Italija), u predmetu C‑182/18 ( 17 ), traže od Suda da poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome utvrđuje Amsterdam kao novo sjedište EMA‑e i da Vijeću naloži snošenje troškova.

26.

Vijeće, koje podupiru Kraljevina Nizozemska i Komisija, traži od Suda da taj zahtjev odbaci kao nedopušten ili odbije kao neosnovan i naloži Comuneu di Milano snošenje troškova. U slučaju prihvaćanja tužbe Comunea di Milano, ono također traži od Suda da održi na snazi pravne učinke pobijane odluke dok se ne provede novi postupak odabira.

27.

Vijeće je 17. travnja 2018. u svakom od tih predmeta podnijelo prigovor nedopuštenosti u skladu s člankom 151. stavkom 1. Poslovnika Suda. Odlukom od 18. rujna 2018. Sud je odlučio odgoditi svoju odluku o tom prigovoru do konačne presude u tom predmetu.

28.

Potpredsjednik Suda odbio je 2. srpnja 2018. zahtjev Comunea di Milano za privremenu odgodu pobijane odluke ( 18 ).

29.

Predsjednik Suda odlučio je 19. prosinca 2019. spojiti dva predmeta u svrhu donošenja presude.

30.

Pisana očitovanja podnijele su talijanska vlada, Comune di Milano, Regione Lombardia, Vijeće, nizozemska vlada i Komisija.

31.

Talijanska vlada, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Vijeće, češka vlada, Irska, španjolska, francuska, luksemburška, nizozemska i slovačka vlada i Komisija saslušani su na raspravi održanoj 8. lipnja 2021. Ta je rasprava zajednički održana za spojene predmete C‑59/18 i C‑182/18, spojene predmete C‑106/19 i C‑232/19 (predmeti EMA 2) kao i za predmet C‑743/19, Parlament/Vijeće (Sjedište ELA‑e).

32.

Komisija je 13. ožujka 2018. Parlamentu i Vijeću podnijela prijedlog nacrta uredbe o osnivanju Europskog nadzornog tijela za rad (u daljnjem tekstu: nacrt uredbe) ( 19 ). Sjedište tog tijela trebalo je biti navedeno u članku 4. Međutim, tijekom međuinstitucionalnih pregovora koji su se odvijali od siječnja do veljače 2019. Parlament i Vijeće smatrali su da ne raspolažu elementima potrebnima za odlučivanje o sjedištu ELA‑e te su stoga odlučili odgoditi taj izbor. Posljedično, izbrisali su članak 4. iz nacrta uredbe te su odlučili obrazložiti tu odluku u zajedničkoj izjavi Parlamenta, Vijeća i Komisije koja je trebala biti priložena nacrtu uredbe nakon donošenja.

33.

Na marginama sastanka Odbora stalnih predstavnika (Coreper I) 13. ožujka 2019. predstavnici vlada država članica zajedničkom su suglasnošću odobrili postupak i kriterije za određivanje sjedišta ELA‑e ( 20 ). Pravilima o odabiru jasno je istaknuto da se kriteriji za sjedište ELA‑e temelje na točki 6. Zajedničkog pristupa priloženog Zajedničkoj izjavi Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije iz 2012. o decentraliziranim agencijama ( 21 ). Ti su kriteriji (i.) zemljopisna ravnoteža, (ii.) datum na koji se Agencija može ustrojiti na lokaciji nakon stupanja na snagu akta o osnivanju, (iii.) pristupačnost lokacije, (iv.) postojanje primjerenih obrazovnih ustanova za djecu osoblja Agencije i (v.) odgovarajući pristup tržištu rada, socijalnoj sigurnosti i zdravstvenoj zaštiti za djecu i supružnike.

34.

Pravilima o postupku odabira također je previđeno da bi ponude za smještaj sjedišta Agencije trebalo poslati glavnom tajniku Vijeća uz kopiju glavnom tajniku Komisije te da će se sve ponude objaviti na internetskoj stranici Vijeća. Komisija bi pripremila opću ocjenu svih ponuda te opisala način na koji svaka ponuda ispunjava kriterije. Glavno tajništvo Vijeća bi trebalo proslijediti tu ocjenu državama članicama i objaviti je. Politička rasprava među predstavnicima država članica bi se potom održala na marginama sastanka Corepera I. Postupak glasovanja održao bi se kasnije na marginama sastanka Vijeća EPSCO u Luxembourgu. Sastojao bi se od uzastopnih krugova glasovanja koje ne bi trebalo uključivati izbor ždrijebom. Glasovanje bi se odvijalo sve dok jedna ponuda ne bi dobila većinu glasova. Odluka o sjedištu ELA‑e koja odražava ishod postupka glasovanja potom bi se potvrdila zajedničkim dogovorom predstavnika država članica na istom sastanku ( 22 ).

35.

Parlament je 16. travnja 2019. zakonodavnom rezolucijom ( 23 ) donio nacrt uredbe u prvom čitanju. Prilog rezoluciji sadržava navedenu ( 24 ) zajedničku izjavu Parlamenta, Vijeća i Komisije. Te tri institucije u toj izjavi „napominju da postupak odabira lokacije sjedišta Europskog nadzornog tijela za rad (ELA) u trenutku donošenja Uredbe o osnivanju Europskog nadzornog tijela za rad još nije dovršen. […] Europski parlament i Vijeće primaju na znanje namjeru Komisije da poduzme sve odgovarajuće korake kako bi se uredbom o osnivanju predvidjela odredba o lokaciji sjedišta Europskog nadzornog tijela za rad i kako bi se osiguralo da Europsko nadzorno tijelo za rad djeluje autonomno u skladu s tom uredbom” ( 25 ).

36.

Na temelju ocjene koju je provela Komisija u pogledu četiriju dostavljenih ponuda (odnosno Sofija (Bugarska), Nikozija (Cipar), Riga (Latvija) i Bratislava (Slovačka)) predstavnici država članica su 5. lipnja 2019. razmotrili te ponude na marginama sastanka Corepera.

37.

Vijeće je 13. lipnja 2019. odobrilo stajalište Parlamenta u prvom čitanju. Predloženi nacrt uredbe stoga je donesen na temelju članka 294. stavka 4. UFEU‑a ( 26 ).

38.

Istog je dana, na marginama sastanka tog Vijeća, većina predstavnika vlada država članica glasovala za ponudu Slovačke. Stoga su zajedničkim sporazumom donijeli Odluku (EU) 2019/1199 na temelju koje bi sjedište ELA‑e bilo u Bratislavi (u daljnjem tekstu: pobijana odluka u predmetu ELA) ( 27 ). Bilo je predviđeno da će ta odluka biti objavljena u Službenom listu Europske unije i da će stupiti na snagu na dan objave.

39.

Parlament i Vijeće donijeli su 20. lipnja 2019. Uredbu (EU) 2019/1149 o osnivanju ELA‑e ( 28 ). Ta uredba ne sadržava nijednu odredbu o mjestu sjedišta ELA‑e.

40.

Ta je uredba je objavljena u Službenom listu 11. srpnja 2019. Pobijana odluka o određivanju sjedišta ELA‑e u Bratislavi objavljena je 15. srpnja 2019. u Službenom listu.

41.

U tom je kontekstu Parlament pokrenuo postupak protiv Vijeća na temelju članka 263. UFEU‑a. Parlament tvrdi da bi Sud trebao poništiti pobijanu odluku u predmetu ELA i naložiti Vijeću snošenje troškova.

42.

Vijeće, koje podupiru sve države članice intervenijenti, tvrdi da bi Sud tužbu Parlamenta trebao odbaciti kao nedopuštenu ili odbiti kao neosnovanu i naložiti Parlamentu snošenje troškova. Vijeće također traži od Suda da, u slučaju da odluči prihvatiti tužbu Parlamenta, održi na snazi učinke pobijane odluke sve dok je to potrebno kako bi se odredilo novo sjedište ELA‑e.

43.

Pisana očitovanja podnijeli su Parlament, Vijeće, belgijska, češka i danska vlada, Irska te grčka, španjolska, francuska, luksemburška, mađarska, nizozemska, poljska, slovačka i finska vlada.

44.

Talijanska vlada, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Vijeće, češka vlada, Irska, španjolska, francuska, luksemburška, nizozemska i slovačka vlada i Komisija saslušani su na raspravi održanoj 8. lipnja 2021. Ta je rasprava zajednički održana za ovaj predmet C‑743/19 kao i za spojene predmete C‑59/18 i C‑182/18 (predmeti EMA) i za spojene predmete C‑106/19 i C‑232/19 (predmeti EMA 2).

45.

Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Kao prvo, razmotrit ću akte koji se mogu pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a i raspraviti u kojoj mjeri, ako je to uopće moguće, odluke predstavnika država članica mogu biti predmet tužbe za poništenje pred sudovima Unije (A). Zatim ću ispitati područje primjene članka 341. UFEU‑a na temelju kojeg su donesene pobijane odluke u predmetima EMA i ELA (B). Tek nakon detaljnog ispitivanja obiju točaka moći ću ispitati pobijane odluke kako bih utvrdio mogu li se one pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a i utvrditi njihovu pravnu narav u skladu s pravom Unije (C).

46.

Unija je Unija prava. Ustanovila je cjelovit sustav pravnih lijekova i postupaka kojima je cilj osigurati Sudu nadzor zakonitosti akata institucija Unije ( 29 ). U tom kontekstu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je tužbe za poništenje iz članka 263. UFEU‑a moguće podnijeti u odnosu na sve mjere institucija koje proizvode obvezujuće pravne učinke, neovisno o njihovoj naravi ili obliku ( 30 ).

47.

Tužbe za poništenje na temelju članka 263. prvog stavka UFEU‑a stoga su dopuštene ako ispunjavaju dva uvjeta. Kao prvo, one moraju pobijati akte koje su donijeli institucije, tijela, uredi i agencije Unije (u daljnjem tekstu: uvjet autorstva) ( 31 ). Kao drugo, one se moraju odnositi na akte koji proizvode obvezujuće pravne učinke (u daljnjem tekstu: uvjet obvezujućeg akta) ( 32 ).

48.

Tužbom za poništenje nastoji se provjeriti zakonitost djelovanja Unije. Stoga je Sud nadležan za odlučivanje o nacionalnim aktima samo u iznimnim slučajevima kad su ti akti tek pripremni akti za donošenje konačne odluke institucije Unije u okviru složenog upravnog postupka ( 33 ) ili kad je ta nadležnost nedvojbeno utvrđena Ugovorima ( 34 ).

49.

U načelu, Sud nije nadležan za ispitivanje valjanosti mjera koje su donijela nacionalna tijela. Sud je tu logiku primijenio kako na mjere koje pojedinačno donosi tijelo pojedine države članice ( 35 ) tako i na zajedničke akte država članica kojima potonje djeluju zajedno izvršavajući svoje pojedinačne nadležnosti.

50.

Primjeri iz posljednje skupine uključuju posebice odluke predstavnika država članica koje se uobičajeno donose na marginama sastanka Vijeća ( 36 ). Sud smatra da „akti koje su donijeli predstavnici država članica, a koji pritom ne djeluju u svojstvu članova Vijeća, nego u svojstvu predstavnika njihovih vlada te koji stoga zajednički izvršavaju ovlasti država članica, ne podliježu sudskom nadzoru [sudova Unije]” ( 37 ).

51.

Potonja izjava dana je 1993. u presudi u predmetu Parlament/Vijeće, koji se odnosio na odluku koju su donijele države članice na sjednici Vijeća radi dodjele posebne pomoći Bangladešu te koja se nalazila u jednoj od točaka zapisnika sa sastanka Vijeća. Isti pristup Sud je nedavno potvrdio u posebnom kontekstu odluke predstavnika vlada država članica o imenovanju članova Suda na temelju članka 253. UFEU‑a ( 38 ). U tom je predmetu bilo nedvojbeno navedeno da je relevantan kriterij koji je Sud upotrijebio radi isključivanja nadležnosti sudova Unije za odlučivanje o tužbi protiv akata koje su donijele države članice u njihovu svojstvu država članica, kriterij koji se odnosi na njihova autora, neovisno o njihovim obvezujućim pravnim učincima ( 39 ).

52.

Iz toga slijedi da, u nedostatku bilo koje odredbe kojom bi se Sudu dala nadležnost na temelju članka 273. UFEU‑a ( 40 ), zajedničke odluke država članica ne mogu biti predmet sudskog nadzora na temelju članka 263. UFEU‑a, kao što to proizlazi iz njegova jasnog teksta kao i iz volje sastavljača Ugovorâ ( 41 ).

53.

Isključivanje nadležnosti Suda za nacionalne akte u skladu je s klasičnom podjelom (sudskih) zadaća unutar Unije. Naime, razgraničenje između sudske nadležnosti Europske unije i sudske nadležnosti država članica prije svega se odnosi na formalno autorstvo. Na Sudu je da ispita zakonitost akata Unije. Na nacionalnim je sudovima da ispitaju akte država članica, eventualno u suradnji sa Sudom kad je njihov sadržaj utemeljen na pravu Unije ( 42 ). To razlikovanje logično proizlazi iz ovlasti poništenja: Sud općenito nije nadležan za poništenje nacionalnih akata, dok nacionalni sudovi ne mogu poništiti akte Unije ( 43 ).

54.

Presudom u predmetu Parlament/Vijeće razlikovanje se u određenoj mjeri ipak kvalificira s obzirom na zajedničke akte država članica. U tom predmetu, iako su sudionici (države članice) obavijestili da je akt koji su donijeli bila „odluka država članica”, Sud nije uzeo taj zaključak zdravo za gotovo. Naprotiv, pristupio je materijalnoj ocjeni predmetne odluke kako bi utvrdio jesu li ti akti, u stvarnosti, bili odluke Vijeća. U tom smislu Sud je ispitao „sadržaj i sve okolnosti” u kojima je donesen predmetni zajednički akt ( 44 ).

55.

Na taj je način Sud u biti nastojao osigurati da izgled odluke država članica (koja ne može biti predmet nadzora) nema za učinak prikrivanje odluke Vijeća (koja može biti predmet nadzora). Taj se pristup temelji na logici prema kojoj sadržaj odluke koju su formalno donijele države članice i okolnosti njezina donošenja mogu otkriti da je Vijeće stvarni autor te odluke. Stoga Sud može biti doveden u situaciju da ex post facto utvrdi stvarnog autora akta u slučajevima u kojima se osporava identitet autora.

56.

Ta mogućnost da Sud naknadno može „ispraviti” formalnog autora akta s obzirom na sadržaj tog akta i okolnosti u kojima je donesen, zahtijeva određena razmatranja.

57.

Kao prvo, takvo se davanje prednosti formalnom autorstvu na temelju sadržaja može logički primijeniti samo u svrhu utvrđivanja jesu li akt donijele države članice ili Vijeće/Europsko vijeće. To proizlazi iz dvostruke funkcije ili „sjedenja na dvije stolice” koju države članice imaju u okviru integracije Unije, ovisno o tome obavljaju li međuvladine funkcije (u svojstvu država članica) ili nadnacionalne funkcije (u svojstvu članova Vijeća ili Europskog vijeća).

58.

Kad je riječ o drugim institucijama Unije, jednostavno se ne mogu pojaviti sumnje u identitet stvarnog autora akta s obzirom na to da njihovi članovi nemaju takvu dvojnu funkciju. U vrlo rijetkim okolnostima moglo bi doći do činjeničnih sporova o identitetu autora akta u slučajevima u kojima porijeklo dotičnog dokumenta nije bilo jasno. Međutim, na normativnoj i na razini koja se temelji na nadležnosti, jednom kad je autor poznat, akt Komisije uvijek će biti akt Komisije. Isto tako, akt Parlamenta uvijek će biti akt Parlamenta. Sumnje mogu nastati samo u odnosu na akte Vijeća i Europskog vijeća i na akte država članica.

59.

Međutim, to razmatranje otkriva stvarnu narav testa iz presude Parlament/Vijeće. S obzirom na njegov tekst, čini se da je riječ o činjeničnom testu (koji je sadržaj i koje su bile okolnosti u kojima je pobijani akt donesen?). Međutim, njegova je stvarna narav više normativna i davanje prednosti mogućim činjeničnim situacijama na temelju nadležnosti (tko je trebao, uzimajući u obzir pravilno tumačenje odgovarajućih odredaba prava Europske unije, donijeti dotičnu odluku?). Vratimo li se na metaforu dviju stolica, stvarno pitanje koje treba postaviti jest koja je ispravna stolica na kojoj su države članice trebale sjediti prilikom donošenja takve odluke? Zaključujući retrogradno od tog utvrđenja, moglo bi biti potrebno ex post facto ponovno prilagoditi autora te djelomično narav akta koji su donijele države članice.

60.

Kao drugo, davanje prednosti formalnom autorstvu koje se temelji na sadržaju rezultat je usmjerenja na utvrđivanje stvarnog autora akta u pristupu koji je Sud upotrijebio kako bi utvrdio postojanje obvezujućih pravnih učinaka u aktima Unije za koje se na prvi pogled čini da su lišeni tih učinaka s obzirom na njihov oblik ( 45 ). U potonjem kontekstu Sud ne ispituje samo „ljušturu” predmetne mjere već se naprotiv usredotočuje na njezin stvaran sadržaj i svrhu kako bi osigurao djelotvornu sudsku zaštitu od tih akata tijela Unije koji bi u biti proizvodili obvezujuće pravne učinke unatoč njihovu (neobvezujućem) obliku. Taj pristup, primijenjen na autorstvo, podrazumijeva da je Sud dužan osigurati da predmetni akt nije umjetno skriven u aktu koji ne može biti predmet nadzora zbog puke tvrdnje da su države članice autori akta.

61.

Opći sud je 2017. primijenio tu logiku te je utvrdio da su se „unatoč nažalost dvoznačnoj formulaciji izjave EU‑a i Turske” ( 46 ) o zajedničkom akcijskom planu s ciljem snaženja svoje suradnje u području upravljanja migracijama predstavnici tih država članica sastali s turskim predsjednikom vlade u prostorijama koje dijele Europsko vijeće i Vijeće, u svojstvu šefova država ili vlada navedenih država članica ( 47 ).

62.

Kako bi došao do zaključka da se predmetna izjava ne može pripisati Europskom vijeću, Opći sud je potom ispitao određeni broj činjeničnih elemenata, kao što je priroda sastanaka koje su prethodno održali šefovi država ili vlada država članica, predstavljanje izjave u usporedbi s ranijim izjavama, upotrjebljeni izrazi, sadržaj izjave, oblik u kojem je objavljena, dokumenti vezani uz sastanak na kojem je donesena predmetna izjava. Opći sud je čak razmotrio i pozivnice za večeru i ručak kako bi zaključio da su dva različita događaja (sastanak Europskog vijeća i međunarodni sastanak) „bila paralelno organizirana na različite načine s pravnog, protokolarnog i organizacijskog gledišta, čime se potvrđuje pravno različita narav tih dvaju događaja” ( 48 ).

63.

Smatram da rješenja Općeg suda dokazuju zašto je prijelaz na davanje prednosti odluci o autorstvu akta na temelju sadržaja, koje se upotrebljava za odlučivanje o obvezujućoj naravi akta (ili pak na davanje prednosti autorstvu) problematično. Ispitivanje indicija i činjeničnih dokaza ima smisla kad se nastoji utvrditi postojanje obvezujućih pravnih učinaka jer se takva analiza usredotočuje na unutarnja obilježja akta institucije koja ima potrebne ovlasti za donošenje obvezujućeg akta. Međutim, to ipak nije slučaj kad se odlučuje o poprilično normativnom pitanju bi li države članice ili Vijeće (ili Europsko vijeće) trebali biti autori akta.

64.

Osim toga, ispitivanje činjeničnih elemenata za potrebe takvog utvrđivanja u praksi nužno dovodi do nepotpunog utvrđenja u pogledu identiteta stvarnog autora predmetnog akta. To je zbog toga što zajednička odluka svih država članica donesena na marginama sastanka Vijeća, u pogledu činjenica, u velikoj mjeri nalikuje odluci Vijeća (ili Europskog vijeća). Obje odluke doista mogu uključivati iste sudionike (odnosno države članice), imati sadržaj povezan s Unijom, biti objavljene u Službenom listu i u određenoj mjeri uključivati Komisiju i Vijeće, barem preko tajništva potonjeg (i njegove pravne službe u slučaju spora) ( 49 ).

65.

Usto, ono što možda najviše zbunjuje jest da bi se – ako je test (stvarnog) autorstva zaista činjeničan (tko je potpisao ugovor ili tko je donio odluku), a ne normativan i ovisan o nadležnosti (tko je s pravom trebao potpisati ugovor, tko je s pravom trebao donijeti odluku) – obično očekivalo da dokaz koji bi trebalo predočiti i koji bi sudovi Unije konkretno trebali zatražiti bude izravno relevantan i uvjerljiv u pogledu činjeničnog pitanja koje treba riješiti u odgovarajućem postupku. Ako se činjenični spor pred sudom odnosi na to „tko je potpisao dotični dokument”, većina sudova jednostavno bi tražila od stranaka da dostave taj dokument (po potrebi može biti i povjerljiv) kako bi utvrdili čiji se potpis nalazi na dokumentu. Samo ako u stvari ne postoji dokument i ako je to potvrđeno iskazima svjedoka ili izjavama pod prisegom, možda bi se na kraju moralo posegnuti za sudskim nadzorom jelovnika večere ( 50 ).

66.

U ovim predmetima argumenti koje su istaknuli talijanska vlada i Comune di Milano u predmetima EMA i Parlament u predmetu ELA, dodatan su primjer neuvjerljivosti pristupa koji se temelji na „sadržaju i okolnostima” kako bi se utvrdilo „na kojoj su stolici sjedile” države članice u trenutku donošenja pobijanih odluka. Pitanja poput onoga jesu li korištene infrastruktura i oprema Vijeća ili jesu li druge institucije Unije na neki način bile uključene u proces odlučivanja jedva da pomažu pri utvrđivanju funkcije u kojoj su djelovale (trebale djelovati) države članice.

67.

Ovom se točkom još jedanput naglašava činjenica da će takva činjenična pitanja jedva pružiti smjernice u slučajevima u kojima je pravo pitanje nadležnosti. Pravo pitanje nije tko je bio autor, nego tko je trebao biti autor. U slučajevima u kojima je identitet formalnog autora jednostavno nepoznat, u kojima sam akt ne sadržava posebnu naznaku kojom se identificiraju države članice ili Vijeće, presudan (ako ne i jedini) primaran će biti činjenični dokaz.

68.

Kao treće, postoji također pitanje mogućeg „usmjeravanja” davanja prednosti. Funkcionira li ono, ili bi li trebalo funkcionirati u obama smjerovima? U presudi u predmetu Parlament/Vijeće iz 1993. uvođenje davanja prednosti formalnom autorstvu na temelju sadržaja očito se temeljilo na ideji u skladu s kojom bi Sud trebao preuzeti nadležnost na temelju članka 263. UFEU‑a za akte koje su formalno donijele države članice i koji stoga na prvi pogled ne mogu biti predmet nadzora, ali za koje se čini da su prikriveni akti Vijeća. Stoga je ono što je prethodno bilo formalno isključeno tada ponovno uključeno.

69.

Međutim, rješenja Općeg suda o kojima je bilo riječi bila su upravo suprotnog usmjerenja. Ono što je, barem u priopćenju za medije, bilo formalno označeno kao sporazum EU‑a i Turske, Opći je sud naknadno preinačio na način da su ga u stvari donijele države članice a ne Vijeće (ili Europsko vijeće). Stoga je ono što je prethodno očito bilo u nadležnosti sudova Unije postalo izuzeto od te iste nadležnosti.

70.

Kao četvrto i posljednje, prethodnom raspravom naglašava se stvarna narav testa, koji je gore spomenut: ako je test utvrđen u presudi u predmetu Parlament/Vijeće u pogledu identiteta u kojem su države članice djelovale primijenjen u pojedinačnom slučaju logički smislen, on mora biti, po svojoj naravi, normativan, a ne činjeničan. Stvarno pitanje koje tu treba obraditi ne odnosi se na autora (koji će uvijek biti istih 27 osoba u dvorani), već na funkciju koju su obnašali prilikom donošenja akta (je li u tom trenutku tih 27 osoba djelovalo kao Vijeće ili su djelovali kao predstavnici svojih vlada?). Potonje je pitanje stoga pitanje ovlasti i nadležnosti. Je li predmetni akt u nadležnosti država članica (na način da su ga trebale donijeti države članice djelujući kao države članice) ili u nadležnosti Unije (na način da su ga trebale donijeti države članice djelujući kao Vijeće)?

71.

Točnije, treba li pobijane odluke pripisati Vijeću jer je odlučivanje o sjedištu agencije u nadležnosti Unije, te su stoga takvu odluku mogli donijeti jedino Parlament i Vijeće, a ne države članice? To je u biti stajalište koje zauzimaju talijanska vlada i Comune di Milano u predmetima EMA. Parlament sa svoje strane pak nije potvrdio da se pobijana odluka u predmetu ELA mogla pripisati Vijeću zbog činjenice da je tu odluku trebalo donijeti Vijeće. Međutim, Parlament je posvetio značajan dio svojeg razmatranja kako bi sugerirao da je pitanje nadležnosti relevantan element, tvrdeći da pobijana odluka može biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.

72.

Zasigurno je točno je da bi preinačavanje, na temelju nadležnosti Unije, zajedničkog akta država članica u akt Vijeća donijelo brojne prednosti. Kao prvo, njime bi se snažno zaštitio integritet pravnog poretka Unije osiguravajući poštovanje nadležnosti Unije i institucionalne ravnoteže unutar Unije. Kao drugo, ono može ojačati sudsku zaštitu (koju pružaju sudovi Unije) s obzirom na to da pojedinačni nacionalni sudovi nisu u potpunosti nadležni ispitivati zakonitost zajedničkih odluka država članica, iako bi možda mogli biti nadležni za ispitivanje sudjelovanja njihovih vlada u zajedničkom postupku donošenja odluka.

73.

Međutim, takvo normativno i na sadržaju utemeljeno davanje prednosti formalnom autorstvu ima i značajne manjkavosti. Sve u svemu, ti nedostaci uvelike prevladavaju nad mogućim prednostima.

74.

Kao prvo i najvažnije, suprotno (obvezujućoj ili ne) naravi akta, u kojem bit naravno treba prevladati nad oblikom, autorstvo je autorstvo. Ponavljam, ne uzimajući u obzir rijetke slučajeve u kojima je autorstvo doista činjenično nejasno, teško je proširiti isti pristup na slučajeve u kojima je autorstvo činjenično jasno, ali ga trenutno osporavaju ostali sudionici po pitanju ovlasti i nadležnosti. Ponavljam da se pitanje ne bi ni pojavilo da Vijeće/države članice nemaju dvostruku funkciju. Naime, bilo bi poprilično neobično kad bi netko želio, primjerice, pokrenuti tužbu protiv Komisije tvrdeći da je u stvari Parlament donio predmetni akt.

75.

Kao drugo, kad je konkretno riječ o državama članicama, nesporno je da su one, iznad ili izvan okvira prava Unije, suverene. Stoga je pravilo da države članice zadržavaju slobodu djelovanja, osim ako su u tome ograničene posebnom odredbom prava Unije.

76.

Kao treće, kako se može utvrditi nadležnost Unije u takvom kontekstu u kojem države članice po definiciji imaju slobodu djelovanja? Najprije, danas bi se za doslovno sve moglo smatrati da ulazi u (određenu vrstu) nadležnost(i) Unije. Kad je riječ o velikim područjima podijeljene nadležnosti, u praksi nije uvijek lako utvrditi je li Unija već postala „nadređena” u određenom području ili države članice i dalje mogu donositi autonomna pravila ( 51 ). Konkretno, je li za potrebe nadređenosti nužno da je Komisija formalno pokrenula redovni zakonodavni postupak, koji izričito uključuje predmetno pitanje u njegovo područje primjene, ili je dovoljno utvrditi da je to pitanje općenito uređeno pravom Unije?

77.

Usto, nejasno je bi li se davanje prednosti na temelju sadržaja trebalo primjenjivati samo na ispitivanje odluka država članica na marginama sastanka Vijeća ili također i na odluke država članica izvan sastanaka Vijeća. Treba li odlučujuće pitanje biti je li se istih 27 osoba sastalo u Bruxellesu fizički ili virtualno ili, u biti, na bilo kojem drugom mjestu? Također je teško utvrditi može li se takvo davanje prednosti primijeniti samo u kontekstu odluka svih država članica ili također i u pogledu odluka koje donosi samo većina država članica, ili tek nekoliko država članica. U krajnjem slučaju, bi li čak i odluka država članica koje zajednički sudjeluju u odlučivanju druge međunarodne organizacije koja se, u biti, preklapa s nadležnošću Unije, mogla biti predmet nadzora ovog Suda na temelju članka 263. UFEU‑a?

78.

Time uopće ne želim reći da će do toga doći. Želim samo sugerirati da je u pogledu izvedivog testa teško razlikovati te situacije. Stoga bi davanje prednosti autorstvu na temelju nadležnosti, barem prema mojem mišljenju, dovelo do previše neizvjesnosti, zbog čega bi njegova upotreba bila poprilično neizvjesna i proizvoljna i, u cjelini, poprilično kontraproduktivna.

79.

Iz tih razloga ne slažem se s općim pristupom koji predlažu talijanska vlada i Comune di Milano u predmetima EMA, sugerirajući u biti da – zbog činjenice da bi odluka o mjestu sjedišta s pravom trebala biti na Uniji – svako izjašnjavanje država članica o tom pitanju automatski predstavlja odluku Vijeća.

80.

Naprotiv, predložio bih da se logika presude u predmetu Parlament/Vijeće ograniči na izvanredne scenarije u kojima ovlast za donošenje dotične odluke unutar jasno utvrđenog postupka koji je u pravilu već u tijeku nedvojbeno ima Vijeće u svojem svojstvu institucije Unije. Samo bi se, ako u takvom jasno određenom postupovnom kontekstu iznenada bude donesena odluka koja je formalno odluka država članica, zaista moglo razmišljati o tome da se takva odluka, unatoč tomu tko je njezin formalni autor, preinači u odluku Vijeća i stoga u odluku koja može biti predmet nadzora na temelju članka 263. UFEU‑a. Međutim, takvi iznimni scenariji trebali bi biti uređeni puno užom logikom na kojoj se temelji jasno zaobilaženje postojećih pravila unutar postupaka koji su u tijeku, a ne bi trebali postojati samo na temelju preklapanja nadležnosti u apstraktnom smislu kada nema postupaka koji su u tijeku.

81.

Osim takvih iznimnih scenarija, smatram da je formalna odluka država članica jednostavno stvarna odluka država članica koja ne nije obuhvaćena nadzorom ovog Suda na temelju članka 263. UFEU‑a. Ako je formalni autor poznat, ne bi trebalo biti na Sudu da ga mijenja. Sadržaj, činjenične okolnosti nepostojanja nadležnosti trebali bi ponuditi smjernice samo u okolnostima u kojima postoji stvarna činjenična nesigurnost u pogledu pitanja jesu li određeni akt donijele države članice kao takve ili države članice djelujući kao Vijeće. Ti se elementi ne mogu upotrijebiti u okolnostima u kojima postoji obično osporavanje nadležnosti koje provode drugi sudionici.

82.

Iz toga slijedi da, načelno i sigurno s obzirom na ono što je trenutačno propisano Ugovorima, Sud nije nadležan, na temelju članka 263. UFEU‑a, za odlučivanje o odlukama koje donose predstavnici država članica.

83.

Sud smatra da odluke koje države članice donesu u okviru Ugovorâ na temelju članka 253. UFEU‑a ne mogu biti predmet tužbe za poništenje ( 52 ). Članak 341. UFEU‑a sastavljen je na sličan način jer se, kao prvo, također odnosi na odluke koje su određene zajedničkom suglasnošću vlada država članica i, kao drugo, države članice su tom odredbom ovlaštene odlučivati o sjedištu institucija Unije. Iz toga dakle logično proizlazi da se pristup koji se primjenjuje na članak 253. UFEU‑a također primjenjuje i na odluke država članica koje su ispravno donesene u pravilnom području primjene članka 341. UFEU‑a.

84.

Međutim, ključno je pitanje trebaju li države članice donijeti odluku o sjedištu agencija Unije na temelju članka 341. UFEU‑a. Je li takva vrsta odluke na državama članicama, kao što to tvrdi Vijeće, ili je na zakonodavcu Unije, odnosno Parlamentu i Vijeću, kao što to tvrde talijanska vlada, Comune di Milano i Komisija u predmetima EMA i Parlament u predmetu ELA? Ako bi zaista ovo potonje bio slučaj, koja je onda pravna narav odluka država članica o tome gdje bi se trebalo nalaziti sjedište agencija Unije?

85.

Stranke u predmetu ELA opširno su raspravljale u svojim očitovanjima o pitanju područja primjene članka 341. UFEU‑a i o pitanju može li on biti valjana pravna osnova za donošenje pobijane odluke u pogledu sjedišta ELA‑e. Iako su ta obrazloženja iznesena u okviru prvog tužbenog razloga Parlamenta za poništenje, njihova stajališta vrijede i u pogledu pitanja nadležnosti ovog Suda. Naime, Sud smatra da je ocjena dopuštenosti tužbe za poništenje povezana s ocjenom prigovora usmjerenih protiv pobijanog akta ( 53 ).

86.

Parlament smatra da članak 341. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova za utvrđivanje sjedišta agencija Unije, s obzirom na to da se ta odredba primjenjuje samo na institucije. Da su sastavljači Ugovorâ željeli uključiti agencije u njihovo područje primjene, to bi izričito učinili. Međutim, članak 341. UFEU‑a nikad nije izmijenjen u tom smislu. S obzirom na njegov tekst, Protokolom br. 6 nije se moglo proširiti područje primjene te odredbe. Osim toga, ne samo da ranija institucionalna praksa nije relevantna za utvrđivanje područja primjene članka 341. UFEU‑a, nego je zakonodavac Unije već prethodno donio odluku o sjedištu njezinih agencija. Stoga se ne može tvrditi da je samo na državama članicama da donesu takvu odluku.

87.

Međutim, Parlament smatra da je odluka o osnivanju agencije na zakonodavcu Unije koji se u tu svrhu može osloniti na pravnu osnovu odgovarajuće politike. Uredba 2019/1149 o osnivanju ELA‑e donesena je na temelju članaka 46. i 48. UFEU‑a. Razdjeljivanje odluke o sjedištu agencije od odluke o njezinu osnivanju i definiciji njezinih zadaća, organizacije i funkcioniranja ne može se ničim opravdati. Osim ako u Ugovorima ne postoji posebna odredba u tom smislu, odluku o sjedištu agencije stoga je trebao donijeti zakonodavac Unije. Iako se politička i simbolička razmatranja uzimaju u obzir prilikom odlučivanja o zemljopisnoj lokaciji agencije, to pitanje nije nevezano za osnivanje agencije, određivanje njezinih zadaća i, prema tome, njezine organizacije i funkcioniranja. Osim ako drugačije nije određeno posebnom odredbom Ugovorâ, odluku o izboru sjedišta stoga mora donijeti zakonodavac Unije. U svakom slučaju, politička osjetljivost tog pitanja ne bi trebala izmijeniti nadležnosti koje su Ugovorima dodijeljene institucijama Unije.

88.

Osim nekih manjih izmjena, sve države članice intervenijenti prihvaćaju mišljenje Vijeća prema kojem članak 341. UFEU‑a, tumačen s obzirom na njegov cilj i kontekst, ovlašćuje države članice da odluče o sjedištu agencija Unije. Iako se od Ugovora iz Lisabona nekoliko odredaba Ugovorâ sada izričito odnosi na institucije i na tijela, urede i agencije Unije, to ne bi trebalo dovesti do uskog tumačenja područja primjene tih odredaba na način da se odnose samo na „institucije”. To tumačenje potkrijepljeno je kontekstom i povijesnim razvojem te odredbe. Protokolom br. 6 osobito se određuje sjedište dvaju odbora i jedne agencije. Sa svoje strane, člankom 2. Odluke iz Edinburgha dodatno se potvrđuje da o sjedištu budućih tijela Unije odlučuju predstavnici vlada država članica. Osim toga, već nekoliko desetljeća mnogi presedani potvrđuju da se nadležnost država članica za odlučivanje o sjedištu institucija također primjenjuje i na agencije. Uskim tumačenjem članka 341. UFEU‑a neopravdano bi se izdvojile agencije te bi ih se isključilo iz primjene završnih odredaba UFEU‑a.

89.

Usto, Vijeće smatra da se nadležnost za odluku o sjedištu agencije razlikuje od nadležnosti za materijalno utvrđivanje određenog područja. Odluka o sjedištu bitno je drukčije prirode zbog svoje političke i simboličke dimenzije. Stoga odluku o sjedištu agencije Unije ne bi trebalo donositi redovnim zakonodavnim postupkom. Uključivanje izbora sjedišta u okvir zakonodavne rasprave imalo bi paradoksalne i štetne posljedice. Zemljopisna lokacija agencije u tom bi slučaju postala dio pregovora i utjecala bi na samu bit pravila politike. Usto, pravila glasovanja u Parlamentu i Vijeću ne bi na ispravan način omogućavala poštovanje zemljopisne ravnoteže.

90.

Ne slažem se s Vijećem. Smatram da se članak 341. UFEU‑a ne primjenjuje na agencije.

91.

Tekst članka 341. UFEU‑a upućuje na sjedište „institucija” bez dodatnih pojašnjenja. Međutim, od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona pojam „institucija” određen je na ustavnoj razini člankom 13. UEU‑a, u kojem se doista nabrajaju institucije Unije. Iz te pravne definicije koju pružaju Ugovori jasno proizlazi da agencije nisu institucije.

92.

Takva jasna, pravna ili čak ustavna definicija pojma koji treba tumačiti ne protivi se dodatnom ispitivanju opće strukture i svrhe pravila kojeg je taj pojam dio. Međutim, nužni bi bili vrlo uvjerljivi argumenti koji proizlaze iz konteksta ili svrhe kojima bi se dokazalo da doslovno i prirodno tumačenje jasno definiranog pojma u određenom kontekstu dovodi do očite nepravde ili apsurda, kako bi se opravdalo sudsko nepoštovanje takve nedvosmislene ustavne definicije.

93.

Međutim, smatram da ne postoje takvi uvjerljivi argumenti u suprotnom smislu. Naime, doslovno tumačenje članka 341. UFEU‑a dodatno se potvrđuje kontekstom i strukturom te odredbe.

94.

Kao prvo, Ugovorom iz Lisabona izmijenjene su brojne odredbe Ugovorâ, na način da se institucije Unije razlikuju od ostalih „tijela, ureda ili agencija Unije”. Naime, izmijenjeno je nekoliko odredaba o nadležnosti Suda kako bi se potonji jasno uključio u njegovo područje primjene ( 54 ). Ugovorom iz Lisabona također je proširena zabrana kojom se Europskoj središnjoj banci (u daljnjem tekstu: ESB) onemogućuje dodjela kredita „institucijama, tijelima, uredima ili agencijama Unije” ( 55 ) te Ombudsmanova kontrola nepravilnosti ( 56 ). Jednako tako, sada se u Statutu Suda Europske unije razlikuju institucije, tijela, uredi i agencije Unije. To je osobito slučaj s člancima 23. i 40. Statuta: dok se institucije mogu uključiti u sve postupke pred Sudom, tijela, uredi i agencije Unije to mogu učiniti ako dokažu svoj pravni interes za ishod postupka.

95.

U biti, jasno je da su Ugovori nedavno izmijenjeni u dovoljnoj mjeri kako bi se priznalo samostalno postojanje „tijela, ureda ili agencija” Unije koji se razlikuju od institucija. U takvom se ustavnom kontekstu pojam „institucije” jednostavno ne može tumačiti široko ili zasigurno to više ne može biti.

96.

Međutim, Vijeće smatra, da činjenica da opće i završne odredbe UFEU‑a, čiji je dio članak 341. UFEU‑a, nisu izmijenjene i da se odnose samo na „institucije” ne treba tumačiti kao namjeru sastavljača Ugovorâ da ograniče njihovo područje primjene. Budući da su te odredbe horizontalne i stoga se transverzalno primjenjuju u Ugovoru, te opće i završne odredbe zapravo bi trebalo široko tumačiti.

97.

Ne slažem se. Ne postoji sustavni, inherentni razlog zbog kojeg bi opće i završne odredbe trebalo izdvojiti i tumačiti drukčije od drugih odredaba Ugovorâ. Osim toga, konkretno, argument Vijeća o članku 341. UFEU‑a nije previše uvjerljiv.

98.

Članak 342. UFEU‑a, koji se odnosi na jezični režim institucija Unije ( 57 ), u biti se primjenjuje samo na potonje. Točno je da se uredbama kojima se osnivaju agencije odredbe Uredbe Vijeća br. 1 od 15. travnja 1958. o utvrđivanju jezika koji se upotrebljava u institucijama često proglašavaju primjenjivima na te agencije ( 58 ). Međutim, također postoje odredbe kojima se upravnom odboru agencije prepušta da odlučuje internim pravilima u pogledu jezika ( 59 ). Što je još važnije, jezični režim agencije može se razlikovati od onoga koji je na snazi u institucijama, kao što je to potvrdio Opći sud ( 60 ).

99.

Jedina iznimka za koju se barem na prvi pogled čini da ide u prilog argumentima Vijeća jest članak 340. drugi stavak UFEU‑a. Tu odredbu, koja se odnosi na izvanugovornu odgovornost Unije, Sud je protumačio na način da pojam „institucija” u smislu te odredbe obuhvaća ne samo institucije Unije navedene u članku 13. stavku 1. UEU‑a, nego i sva tijela, urede i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima, ili na temelju njih, i čija je namjena doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije ( 61 ).

100.

Međutim, nakon detaljnijeg ispitivanja takvo je tumačenje zaista opravdano i tekstom i logikom članka 340. drugog stavka UFEU‑a. Kad je riječ o tekstu te odredbe, onau biti navodi da je „Unija dužna naknaditi svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti”. Prema tome, logično je da ako su „službenici”, odnosno pojedinačni agenti Unije, već jasno uključeni u njezin tekst, tada se, a fortiori, sve agencije, tijela ili druga tijela koja su dio spektra između institucije Unije, s jedne strane, i pojedinačnog službenika Unije, s druge strane također morauključiti u nju. Kad je riječ o njezinoj logici, bilo bi doista neobično tumačiti tu posebnu odredbu kojom se osigurava važan pojedinačni pravni lijek protiv povreda koje Unija potencijalno počini kao pravna osoba, na tako zapanjujuće formalistički način kojim se u biti sugerira da samo institucije i službenici mogu biti odgovorni, ali da agencije ili druga tijela to ne mogu biti iako su sasvim jasno već implicitno uključeni kao dio spektra zastupnika unije, s obzirom na izričito upućivanje na dvije krajnje točke tog spektra.

101.

Članak 340. drugi stavak UFEU‑a kao takav nedvojbeno uključuje agencije. Međutim, radi se jednostavno o vrlo drukčijoj odredbi, kako u pogledu njezina teksta tako i u pogledu njezine logike. S obzirom na to pojašnjenje, ne mogu prihvatiti argument prema kojem, s obzirom na to da članak 341. UFEU‑a slijedi nakon članka 340. UFEU‑a, u skupini različitih općih i završnih odredbi, oba treba stoga tumačiti na potpuno isti način, bez obzira na objektivne razlike.

102.

Stoga dolazim do zaključka da se, iako Ugovorom iz Lisabona nije izmijenjen članak 341. UFEU‑a, dok je većina drugih sličnih odredaba izmijenjena u smislu izričitog uključivanja drugih „tijela, ureda ili agencija Unije” u njihovo područje primjene, teško može odbaciti ustavna definicija institucija propisana člankom 13. UEU‑a.

103.

Kao drugo, to stajalište nalazi daljnje uporište na sustavnijoj razini: institucije Unije ustavno se razlikuju od tijela, ureda i agencija Unije. Institucije su osnovane samim Ugovorima. One izvršavaju široke ustavne funkcije u područjima koja su uređena pravom Unije kad je Unija nadležna. Najvažnije je da su njihovo osnivanje i funkcije izravno određene samim Ugovorima. Pravni sustav institucija je stoga samostalan i ne zahtijeva nikakvo sekundarno zakonodavstvo. Stoga je sasvim logično da se poseban ustavni postupak, koji je predviđen člankom 341. UFEU‑a, primjenjuje na odluke koje se odnose na njihova sjedišta. Gdje bi drugdje osim u samom Ugovoru trebalo tražiti sjedište ili barem postupak utvrđivanja sjedišta institucije uspostavljene Ugovorom? Isto tako, uzimajući u obzir povijesno visoku osjetljivost tog pitanja, razumljivo je da se odluka donosi konsenzusom država članica.

104.

Suprotno tomu, agencije se obično ne osnivaju Ugovorima. One se osnivaju aktima sekundarnog zakonodavstva, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, u okviru provedbe određene politike Unije. Njihova je uloga uvelike administrativna i jasno ograničena na usko određen i specijalizirani predmet. Relevantne materijalne odredbe Ugovora koje se odnose na politike čine pravnu osnovu za stvaranje tih agencija ( 62 ). Stoga, strogo ustavno, nema inherentne, sustavne potrebe u pogledu toga zašto postupak odabira njihova sjedišta odjednom mora biti određen odredbom Ugovorâ.

105.

Kao treće, u tom pogledu ne vidim po čemu bi odluka o mjestu sjedišta agencije na konceptualnom planu bila pitanje zasebno od stvaranja te agencije, što je stajalište koje zastupaju Vijeće i države članice intervenijenti. Smatram da je pitanje mjesta sjedišta dio organizacije agencije koja je uređena odgovarajućim pravnim instrumentom kojim se osniva ta agencija. Ne postoji nijedan jasan strukturni argument zašto bi, kao prvo, odluka o sjedištu trebala slijediti različiti pravni režim u odnosu na odluku o osnivanju i, kao drugo, zašto bi potonju odluku trebalo donijeti na temelju istog pravnog uzorka kao i odluku koja se odnosi na institucije, odnosno posredstvom članka 341. UFEU‑a.

106.

Vijeće tvrdi da je odluka o sjedištu agencije političke naravi. Naravno da ne poričem činjenicu da takva odluka doista ima političku dimenziju. Međutim, ne vidim zašto Parlament, koji predstavlja europske građane, ne bi implicitno mogao donijeti takvu odluku ni zašto sâmo Vijeće, kao institucija Unije koja okuplja predstavnike država članica na ministarskoj razini, ne bi moglo odlučiti o tom pitanju. Općenito govoreći, argument prema kojem Parlament nije mjerodavan za donošenje političke odluke je u najmanju ruku suprotan očekivanjima ( 63 ).

107.

U svakom slučaju, teško se može smatrati da je odluka o mjestu sjedišta agencije odluka čisto političke naravi, barem ako se kriteriji navedeni u dvama glavnim predmetima mogu smatrati vjerodostojnima. Odgovarajućim pravilima o odabiru određeno je nekoliko kriterija od kojih su svi više tehničke naravi, odnosno datum kada bi Agencija mogla započeti s radom, dostupnost lokacije, postojanje primjerenih obrazovnih ustanova za djecu osoblja agencije i odgovarajući pristup tržištu rada, i socijalnoj sigurnosti i zdravstvenoj zaštiti za djecu i supružnike ( 64 ). Čini se da je zemljopisna ravnoteža jedini kriterij koji je pretežno političke naravi.

108.

Iz toga slijedi da odluke o sjedištu agencija Unije, uzimajući u obzir njihovu mješovitu narav, mogu itekako donositi Parlament i Vijeće u okviru redovnog zakonodavnog postupka koji se pokreće na prijedlog Komisije.

109.

Kad je riječ o argumentima koje je Vijeće iznijelo u pogledu nastanka članka 341. UFEU‑a, utjecaja Protokola br. 6 i Odluke iz Edinburgha kao i prethodne institucionalne prakse, ni jedan od tih argumenata nije dovoljno uvjerljiv da bi mogao obrnuti tumačenje koje već proizlazi iz teksta, kao i iz konteksta i strukture članka 341. UFEU‑a.

110.

Kao prvo, kad je riječ o razvoju članka 341. UFEU‑a, sadržaj te odredbe nepromijenjen je od 1951. ( 65 ). Jedina je razlika u činjenici da je izraz „institucije Zajednice” zamijenjen izrazom „institucije Unije”. Što je najvažnije, Ugovorom iz Lisabona nije izmijenjena ta odredba kako bi izričito uključivala tijela, urede i agencije Unije ( 66 ).

111.

Kao drugo, Vijeće i osobito luksemburška vlada u predmetu ELA, uvelike su se oslonili na Protokol br. 6 i Odluku iz Edinburgha, donesenu na marginama sastanka Europskog vijeća 1992., kako bi podržali uključivanje agencija u područje primjene članka 341. UFEU‑a.

112.

Kad je riječ o Protokolu br. 6, točno je da se njime ne određuje samo sjedište institucija nego i sjedište dvaju odbora i jedne agencije, odnosno Europola. Stoga je jasno da je sjedište tih tijela utvrđeno primarnim pravom. Međutim, Protokolom br. 6 uopće se ne određuje da o sjedištima svih (u budućnosti mogućih) agencija odlučuju države članice na temelju članka 341. UFEU‑a, već upravo suprotno. Donošenjem posebnog protokola (kojim se mijenjaju Ugovori u skladu s postupkom izmjene koji je njima predviđen), jasno je da su države članice smatrale da njihova zajednička odluka mora biti sadržana u Ugovorima kako bi proizvodila pravne učinke u skladu s pravom Unije.

113.

Kad je riječ o Odluci iz Edinburgha, člankom 2. te odluke propisano je da će se „sjedište drugih tijela i službi koje su osnovane ili koje će se osnovati utvrditi zajedničkom suglasnošću predstavnika vlada država članica na sljedećem Europskom vijeću, uzimajući u obzir prednosti koje navedene odredbe imaju za dotične države članice i dodjeljivanjem odgovarajuće prednosti državama članicama koje trenutačno ne pružaju lokacije institucijama Zajednice” ( 67 ). Iz te tvrdnje proizlazi da su predstavnici vlada država članica željeli zadržati za sebe donošenje odluke o sjedištima agencija (kao „drugih tijela i službi”) u istoj mjeri u kojoj su izričito i jasno ovlašteni odlučivati o sjedištima institucija u skladu s člankom 341. UFEU‑a.

114.

S obzirom na članak 2. Odluke iz Edinburgha, slažem se stoga s činjenicom da se doista čini da su šefovi država ili vlada možda razmatrali proširenje područja primjene članka 341. UFEU‑a na agencije. Usput, u biti se čini da su, želeći donijeti isti članak, njegovi sastavljači priznali da članak 341. UFEU‑a, nije obuhvaćao agencije (da je to bio slučaj, zašto bi bilo potrebno sastaviti poseban protokol u tu svrhu?).

115.

Međutim, ne slažem se s pravnim posljedicama koje treba izvesti iz članka 2. Odluke iz Edinburgha. Smatram da je ta posebna odredba po svojoj naravi odredba međunarodnog sporazuma među državama članicama. Budući da je ta odluka izostavljena iz postupaka revizije propisanih člankom 48. UEU‑a, ne može je se prihvatiti kao valjan način izmjene članka 341. UFEU‑a. Stoga ne proizvodi obvezujuće pravne učinke unutar pravnog poretka Unije (što ne isključuje mogućnost da proizvodi takve učinke u skladu s međunarodnim pravom).

116.

Da budem jasan, odluka predstavnika država članica, kao što je Odluka iz Edinburgha, koja nije donesena na temelju odredbe prava Unije, ima pravnu snagu u okviru prava Unije samo s obzirom na to da je njezin sadržaj službeno preuzet u tom pravu, u skladu s postupcima koje propisuje pravo Unije ( 68 ). U prošlosti to je „uključivanje” uobičajeno poprimalo oblik donošenja protokola, kao što se to jasno potvrđuje Protokolom br. 22 o stajalištu Danske nakon njezina početnog odbijanja ratifikacije Ugovora iz Maastrichta ( 69 ) ili Protokolom o pitanjima od važnosti za irski narod u pogledu Ugovora iz Lisabona ( 70 ).

117.

Kad je riječ o Odluci iz Edinburgha, samo je njezin članak 1. uključen Protokolom br. 6, postavši 1999. dio prava Unije stupanjem na snagu Ugovora iz Amsterdama kojem je novi protokol priložen. Sa svoje strane, prema mojim saznanjima članak 2. nikad nije unesen ni u jedan formalni instrument prava Unije, čak ni u izjavu (o tumačenju). On stoga nije dio ni primarnog ni sekundarnog prava ( 71 ).

118.

Iz toga slijedi da je jedina vrijednost koja se u pravu Unije može pripisati članku 2. Odluke iz Edinburgha u najboljem slučaju politička, ali svakako ne pravna. U najboljem slučaju, to bi se moglo uzeti u obzir kao instrument za tumačenje Ugovorâ ( 72 ).

119.

U svakom slučaju, treba podsjetiti na to da sastavljači Odluke iz Edinburgha nisu učinili njezin članak 2. dijelom primarnog prava. Stoga smjernica o tumačenju koju pruža ta odredba ni u kojem slučaju ne može biti suprotna tekstu, kontekstu, strukturi i svrsi članka 341. UFEU‑a.

120.

Kao treće, Vijeće se uvelike oslanjalo na prethodnu institucionalnu praksu u pogledu odluke o sjedištu agencija kako bi tvrdilo da su takve odluke često donesene odlukom predstavnika država članica na temelju članka 341. UFEU‑a. Ukratko, Vijeće smatra da činjenica da je postojala određena institucionalna praksa tijekom posljednjih desetljeća, ne samo da u biti potvrđuje da članak 341. UFEU‑a uključuje agencije, nego opravdava tu praksu danas i, očito, čini je i trajnom za budućnost.

121.

Ne slažem se. S jedne strane, jednostavno ne mogu prihvatiti to stajalište na čisto činjeničnoj, empirijskoj razini. Uzimajući u obzir sve informacije o kojima je Sud obaviješten u okviru ovog postupka, čini se da postoji popriličan stupanj razlike u načinu na koji su donesene odluke o sjedištima agencija ili tijela Unije.

122.

Točno je da se u prošlosti mjesto sjedišta određenog broja agencija određivalo odlukom država članica, a ne uredbom Unije kojom se osnivaju. To je osobito bio slučaj 1993. za devet agencija, među kojima je i prethodnik EMA‑e ( 73 ), 2004. za drugih devet agencija i ureda ( 74 ), 2009. za Agenciju za suradnju energetskih regulatora ( 75 ) i, nedavno, za ELA‑u i Europski stručni centar za industriju, tehnologiju i istraživanja u području kibersigurnosti ( 76 ). Valja napomenuti to da su sjedišta nekih od tih agencija naknadno navedena u uredbi kojom su osnovane ( 77 ).

123.

Međutim, u prošlosti je postojala praksa u skladu s kojom je zakonodavac Unije odlučivao o sjedištu agencija, odnosno Vijeće djelujući samostalno, a potom Parlament i Vijeće razvitkom ustavnog okvira Unije. To je osobito bio slučaj za prve velike agencije Unije 1970., odnosno Cedefop ( 78 ) i Eurofound ( 79 ). To je također kasnije bio slučaj s Frontexom ( 80 ), Europskom agencijom za kontrolu ribarstva ( 81 ) i nedavno s trima agencijama osnovanima nakon svjetske financijske krize (Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo, Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala i Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje) ( 82 ). Isto vrijedi i za one agencije obuhvaćene zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom (ZVSP), o čijim sjedištima odlučuje Vijeće (samo), a ne države članice ( 83 ).

124.

Osim tih dvaju scenarija, također su postojali i neki drugi, rjeđe upotrebljavani, načini odlučivanja o sjedištu agencije Unije. To je, primjerice, bio slučaj s CEPOL‑om kod kojeg je, pomalo neobično, odluku u stvari donijelo više sudionika koji su se mijenjali ( 84 ).

125.

Jasno je da se način na koji su donošene odluke o sjedištu agencija mijenjao tijekom posljednjih desetljeća. Nemoguće je jasno utvrditi jednu institucionalnu praksu. U biti, od osnivanja prvih agencija, institucijska se praksa stalno mijenjala.

126.

S druge strane, i u svakom slučaju, čak i da je bilo moguće utvrditi jednu dosljednu praksu tijekom godina, quod non, pitanje jest kakva je trenutna normativna relevantnost takvog utvrđenja u ovom predmetu.

127.

U tom se pogledu ne mogu složiti s Vijećem. Smatram da je u Uniji prava odlučujući trenutačni ustavni okvir, a ne praksa iz prošlosti. Točno je, svakako ja tako smatram, da je obveza zakonodavca Unije da zakonodavstvo bude relevantno i u razumnoj mjeri ažurirano, da odgovara socijalnom i društvenom razvoju ( 85 ). Međutim, posve je drukčije u biti sugerirati da sadašnji ustav treba (ponovno) tumačiti kako bi se uzela u obzir i produžila određena prošla praksa, bez obzira na izmijenjeno ustavno okruženje. Jednostavno rečeno, ne treba uskladiti sadašnji ustav s ranijom praksom, nego upravo suprotno: sadašnja i buduća praksa mora biti usklađena s trenutačnim ustavnim okvirom.

128.

Međutim, iz tog se doista nameće pitanje: koja je trenutačna svrha članka 341. UFEU‑a? Sada ću se posvetiti tom pitanju.

129.

Vijeće smatra da bi tumačenje članka 341. UFEU‑a kojim bi se isključilo agencije iz njegova područja primjene lišilo tu odredbu svakog korisnog učinka (effet utile). Sjedište samih institucija već je bilo određeno primarnim pravom. Ne može se smatrati da bi se koristan učinak koji bi bio ostavljen u članku 341. UFEU‑a odnosio na odluku o promjeni sjedišta institucija s obzirom na to da bi se, prema mišljenju Vijeća, takve odluke trebale donositi u skladu s postupcima revizije iz članka 48. UEU‑a, a ne u skladu s člankom 341. UFEU‑a.

130.

Smatram da se ovim predmetom može dokazati jedino to da su argumenti u pogledu učinkovitosti, kao i bilo koje drugo svrhovito pravno obrazloženje, općenito problematični. Razlog tomu jest činjenica da takvo tumačenje u ovom predmetu i općenito može voditi u smjeru koji netko poželi, na temelju svrhe koju netko odluči prihvatiti.

131.

Svrha ili dodana vrijednost članka 341. UFEU‑a danas ovisi jednostavno o interesu, cilju ili vrijednosti koju netko odluči pripisati toj odredbi. Članak 341. UFEU‑a sam po sebi nema nikakvu očiglednu učinkovitost ako se tumači zasebno. Taj interes ili vrijednost mora doći s drugog mjesta. Naime, kao što to proizlazi iz različitih stajališta stranaka u ovom predmetu, koja se temelje na toj konkretnoj odabranoj vrijednosti, rezultat može voditi u suprotnim smjerovima.

132.

Kao prvo, ako bi se važnost pridala političkoj dimenziji odlukâ o sjedištima općenito, kao što je to istaknulo Vijeće, i ako bi se trebalo smatrati da samo države članice mogu donijeti takvu odluku ( 86 ), tada bi se članak 341. UFEU‑a doista mogao široko tumačiti. S tim u vezi, svrha koju bi trebalo unijeti u odredbu u biti bi bila zaštita ovlasti odlučivanja država članica (Svrha br. 1).

133.

Kao drugo, uže tumačenje, koje Parlament zagovara u predmetu ELA, bilo bi nužno za osnaživanje uloge Parlamenta (i institucija Unije) i zbog toga što odluka o sjedištu agencije predstavlja nužan dio cjelokupne odluke o osnivanju agencije za praćenje provedbe politika Unije. U takvom slučaju cilj bi bila zaštita uloge Parlamenta i eventualno drugih institucija Unije (Svrha br. 2).

134.

Kao treće, kad je riječ o prethodnoj točki, ali izraženo sustavnijim pojmovima, cilj je zaštita (unutarnjeg) integriteta pravnog poretka Unije. Ne bi trebalo dopustiti da odluke koje treba donijeti u interesu i u ime Unije izađu iz tog sustava i da se u biti eksternaliziraju, što bi za posljedicu imalo to da se ishod ostvaren izvan tog sustava ponovno unese u taj sustav. Upravo sama ta svrha opravdava tumačenje članka 341. UFEU‑a na način da ne uključuje agencije (Svrha br. 3).

135.

Kao četvrto, čini se da članak 341. UFEU‑a zahtijeva jednoglasnost. Ako se njegovim tumačenjem treba slijediti cilj da se zadrži ili čak poboljša izvedivost postupaka odlučivanja Unije, tada bi bilo teže postići jednoglasnost među državama članicama nego u okolnostima u kojima bi isti predstavnici odlučivali sjedeći u Vijeću i u skladu s (nižim) uvjetima praga u kontekstu donošenja te odluke. To bi ponovno opravdalo što je moguće uže tumačenje članka 341. UFEU‑a (Svrha br. 4).

136.

Kao peto i posljednje, svrha tumačenja članka 341. UFEU‑a mogla bi (također) biti prihvaćanje načela prava Unije koja se temelje na vladavini prava prema kojemu je „samo postojanje djelotvornog sudskog nadzora radi osiguranja poštovanja Unijinih pravnih odredaba svojstveno postojanju pravne države” ( 87 ). Međutim, ako bi to bio slučaj, kao što je to u biti predložila talijanska vlada na raspravi, tada članak 341. UFEU‑a treba tumačiti na što je moguće stroži način zbog posljedične nemogućnosti sudskog nadzora, barem pred ovim Sudom, koja proizlazi iz njegove primjenjivosti (Svrha br. 5).

137.

Općenito, ali i u posebnim situacijama kao što je ova, ne mislim da bi bilo mudro da sud, uključujući ovaj Sud, slobodno odabire jednu među svrhama. Naprotiv, trebalo bi se zadržati u okviru poprilično jasnog teksta i strukture Ugovorâ. Međutim, ako bi se jednoj svrsi doista dala prednost nad drugima, s gledišta sudova Unije tom bi se svrhom logično trebali podržavati integritet i funkcije sustava Unije kao takvog.

138.

Kao drugo, kako god bilo, moram priznati da mi argument Vijeća o posebnoj učinkovitosti nije uvjerljiv. S jedne strane, zaista je točno da se o sjedištima institucija EU postigao dogovor. Tako je u određenoj mjeri uvelike iscrpljen potencijal članka 341. UFEU‑a. Međutim, takav ishod već je bio neraskidivo povezan s njegovim predmetom. S druge strane, činjenica da se agencije ne mogu naći u članku 341. UFEU‑a ne lišava tu odredbu njezine primjene. Članak 341. UFEU‑a jasno obuhvaća institucije, tako da ta odredba i dalje ostaje operativna i relevantna u odnosu na njih. Ona doista i dalje ostaje na snazi i eventualno ostaje primjenjiva na odluku o sjedištu nove institucije ( 88 ) i, osobito, na odluku o promjeni sjedišta postojeće institucije ( 89 ). Stoga se ne može tvrditi da je članak 341. UFEU‑a u potpunosti lišen svakog sadržaja ako se smatralo da ne obuhvaća tijela, urede i agencije Unije. U svakom slučaju, činjenica da se područje primjene članka 341. UFEU‑a trenutačno čini prilično ograničenim ne predstavlja valjan razlog za umjetno proširenje tog područja primjene suprotno njegovu tekstu.

139.

Kao treće i posljednje, i dalje me zbunjuje cjelokupni argument Vijeća u skladu s kojim članak 341. UFEU‑a mora uključivati agencije zbog političke osjetljivosti odluka o njihovim sjedištima i s obzirom na to da su takve mora se zadržati jednoglasnost država članica u skladu s člankom 341. UFEU‑a.

140.

Međutim, istodobno se čini da je u obama predmetima iz ovog postupka nedostajao isti zahtjev. Kada se posebno promotre pobijane odluke u ovim predmetima, ni jedna od njih nije trebala biti donesena jednoglasno. Naime, obama skupovima pravila o odabiru bilo je predviđeno da će se odluka o sjedištu EMA‑e i ELA‑e donijeti glasovanjem jednostavnom većinom.

141.

S činjeničnog stajališta i u pogledu EMA‑e, talijanska vlada istaknula je na raspravi da odluka o sjedištu nije donesena zajedničkom suglasnošću svih država članica. Talijanska vlada u više je navrata naglašavala da nikad nije pristala na tu odluku.

142.

Upravo u tom smislu postaje preteško ne uzeti u obzir nesuglasje između navedenog, sustavne svrhe koju zastupa Vijeće i stvarnosti. Vijeće je u više navrata navelo da bi Sud trebao široko tumačiti članak 341. UFEU‑a na način da uključuje agencije kako bi se očuvala posebna politička priroda postupka odlučivanja za koji je potrebna jednoglasnost. Međutim, sâmo Vijeće je potom, kad je god moglo, odstupalo od samog tog postupka, odabirući umjesto toga glasovanje jednostavnom većinom.

143.

Zbog svih tih razloga smatram da se člankom 341. UFEU‑a ne uređuje odluka o sjedištu agencija i drugih tijela ili ureda Unije.

144.

Kad je riječ o pobijanim odlukama, očito je da se ne radi o prikrivenim odlukama Vijeća. Radi se o pravim odlukama država članica za koje Sud stoga nije nadležan na temelju članka 263. UFEU‑a (A). Međutim, s obzirom na to da su donesene izvan okvira Ugovorâ, odluke država članica lišene su bilo kakvog obvezujućeg pravnog učinka unutar pravnog poretka Unije (B).

145.

Talijanska vlada smatra da je u predmetima EMA pobijanu odluku donijelo Vijeće s obzirom na njezin sadržaj i okolnosti njezina donošenja. Kao prvo, posebni uvjeti u kojima je pobijana odluka donesena dokazuju da se radilo o odluci Vijeća s obzirom na to da je donesena u prostorijama Vijeća te se oslanjala na njegove institucionalne strukture, odnosno predsjedništvo, glavno tajništvo, njegovu pravnu službu i Coreper. Usto, nekoliko institucija Unije, osobito Europsko vijeće i Komisija, sudjelovalo je u postupku odabira novog sjedišta EMA‑e. Osim toga, ta je odluka stvarno donesena na temelju pravila većine. Taj je pristup tipičan za proces odlučivanja Vijeća i jasno različit od međuvladine odluke država članica kad djeluju zajedno, s obzirom na to da se one donose jednoglasno ili konsenzusom („zajednička suglasnost”).

146.

Kao drugo, talijanska vlada smatra da odluka o sjedištu agencija Unije nesporno ulazi u isključivu nadležnost Unije, kako osobito proizlazi iz Komisijina prijedloga o izmjeni Uredbe br. 726/2004. Takva nadležnost ne može se izvršavati aktom država članica. Zaključak o nenadležnosti Suda značio bi izuzimanje odluka Vijeća od nadzora sudova Unije svaki put kad države članice razmatraju pitanja u vezi s postupcima i nadležnostima Unije kao da su u stvarnosti „međuvladine”. Pobijanu odluku stoga treba smatrati kao odluku Vijeća.

147.

Vijeće sa svoje strane tvrdi da su pobijanu odluku donijeli predstavnici država članica. Ta je odluka donesena kako bi se izmijenila odluka od 29. listopada 1993. predstavnika država članica kojom je odabrano prethodno sjedište EMA‑e. Općenitije, odluke o sjedištu agencija Unije ne ulaze u nadležnost Unije ni, prema tome, u redovni zakonodavni postupak.

148.

U predmetu ELA, Parlament smatra da je Vijeće autor odluke. Odluku je potpisao predsjednik Vijeća. Proces odlučivanja koji je prethodio donošenju akta temeljio se na administrativnim strukturama Vijeća, uključujući Coreper.

149.

Vijeće smatra, što su u biti potvrdile sve države članice intervenijenti, da je odluka predstavnika država članica donesena na temelju članka 341. UFEU‑a. Činjenica da se postupak odlučivanja odvijao u prostorijama Vijeća uz pomoć Glavnog tajništva Vijeća, koje je zaduženo za administrativnu podršku međuvladinoj djelatnosti, i da je institucija Unije sudjelovala u provedbi pobijane odluke ne mijenja zaključak da je po svojoj prirodi pobijana odluka akt država članica. Iako je Vijeće također sazvano 13. lipnja 2019., postojala su dva zasebna sastanka organizirana na temelju različitih postupaka na pravnom, protokolarnom i organizacijskom planu. Kad je riječ o činjenici da je pobijanu odluku potpisao predsjednik Vijeća, predstavnici vlada država članici povjerili su Rumunjskoj (kao državi članici koja predsjeda Vijećem) obvezu da osigura ispravno funkcioniranje procesa odlučivanja.

150.

Smatram da se ni jedna od pobijanih odluka ne može pripisati Vijeću.

151.

Kao prvo, kao što je to prethodno navedeno ( 90 ), sadržaj i okolnosti u kojima je donesen akt mogu pružiti smjernice kako bi se utvrdilo tko je formalni autor tog akta ako je nepoznat. Međutim, u ovom predmetu jasno je da su pobijane odluke službeno odluke država članica. Argument tužiteljâ u obama predmetima je ponovno poprilično normativan: smatraju da je Vijeće trebalo s pravom donijeti odluke, a ne države članice.

152.

Na činjeničnoj razini, počevši od ELA‑e, pobijana odluka je formalna odluka predstavnika država članica objavljena kao takva u Službenom listu ( 91 ). Točno je da činjenica da je pobijana odluka u biti objavljena u seriji L Službenog lista nosi svoje probleme ( 92 ). Međutim, ti problemi istodobno nisu problemi autentičnosti. Službeni list u kojem se na vrhu dokumenta autoritativno navodi „odluka država članica” zasigurno nije puko nejasno priopćenje za medije objavljeno negdje na internetu, u kojem slučaju bi netko zaista mogao imati sumnje u to na što se točno priopćenje za medije odnosi.

153.

Isto tako, ne vidim nikakvu dokaznu vrijednost u argumentu prema kojem je dokument službeno potpisao predsjednik Vijeća. Doduše, ponovno s formalnog gledišta bilo bi logično da takvu odluku potpisuju svi predstavnici država članica. Međutim, čini se da je potpis predsjednika Vijeća na pobijanoj odluci u skladu s koordinacijskom ulogom koju su mu povjerili šefovi država ili vlada u pravilima o odabiru. Osim toga, kao što je Vijeće u biti predložilo na raspravi, slažem se da povjeravanje uloge „javnog bilježnika” za takve vrste zajedničkih odluka istoj onoj zemlji koja predsjeda Europskom unijom u vrijeme odlučivanja ima dobrog praktičnog smisla.

154.

U predmetima EMA, pobijana odluka je pak najavljena u zapisniku sjednice Vijeća te je objavljena u priopćenju za medije ( 93 ). To nije dovelo do formalne odluke predstavnika država članica objavljene u Službenom listu. Međutim, unatoč nedostatku takve formalizacije same pobijane odluke, i dalje je jasno navedeno da su potonju odluku donijele države članice. I zapisnik i priopćenje za medije nedvojbeno upućuju na to da su odluku donijeli predstavnici država članica.

155.

Usput, činjenica da se ne može pripisati Vijeću dodatno je potvrđena naknadnim donošenjem Uredbe 2018/1718. Postojanje te uredbe dokazuje da su, u skladu s pravilima postupka o odabiru ( 94 ) predstavnici država članica bili stvarni autor pobijane odluke. Tek je naknadno Vijeće kao takvo, zajedno s Parlamentom, sudjelovalo u redovnom zakonodavnom postupku kako bi unijelo naznaku novog sjedišta u uredbu o osnivanju EMA‑e koja odražava glasovanje država članica.

156.

Osim toga, bilo da je riječ o sjedištu ELA‑e ili EMA‑e, sudjelovanje drugih institucija u procesu odlučivanja, osobito Komisije posredstvom njezine ocjene ponuda i Vijeća posredstvom njegova predsjedništva, glavnog tajništva i općenitije vlastitih prostorija, nikako ne mogu dovesti do zaključka da su pobijane odluke u biti odluke Vijeća. Ponavljam, uzimajući u obzir dvostruku narav Vijeća i država članica kao njegovih članica, teško je na to neobično biće proširiti logiku („što se dogodi u zgradi Vijeća jest Vijeće”) koja bi možda mogla funkcionirati u pogledu drugih institucija Unije („što se dogodi u zgradi Komisije jest Komisija”) ( 95 ).

157.

Osim toga, iz ustaljene sudske prakse doista proizlazi to da države članice imaju pravo, u područjima koja ne ulaze u isključivu nadležnost Unije, povjeriti zadaće institucijama izvan okvira Unije, kao što je zadaća koordinacije zajedničkog djelovanja država članica, pod uvjetom da te zadaće ne mijenjaju bitnu značajku ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene tim institucijama ( 96 ).

158.

Kao drugo, kao što je već prethodno objašnjeno, osnivanje agencija obuhvaćeno je nadležnošću Unije, o čemu se obično odlučuje redovnim zakonodavnim postupkom. Isto bi trebalo vrijediti i za sjedišta agencija u okviru „paketa stvaranja” ( 97 ). Stoga bi trebalo biti logično da je na Parlamentu i Vijeću da donesu takvu odluku, a ne na državama članicama.

159.

Međutim, nadležnost Unije o ovoj stvari odnosi se samo na obvezujući odabir sjedišta agencije kao pitanja prava Unije. To se ne bi moglo primijeniti, s obzirom na njezinu narav u skladu s pravom Unije, na neobvezujuću političku izjavu o tome da se osniva nova agencija Unije u kojoj se također spominje gdje bi se u idealnom slučaju trebalo nalaziti njezino sjedište.

160.

Dodatno, i možda dosta značajnije, uzimajući u obzir prošle i trenutačne fluktuacije u pogledu pitanja nadležnosti za odlučivanje o sjedištu agencija ( 98 ), ovi predmeti su izvan svake logike kojom bi Sud možda mogao, barem prema mojem mišljenju, iznimno opravdati ex post facto„preinačavanje” autorstva akta ( 99 ).

161.

Ranija institucionalna praksa u pogledu sjedišta agencija svjedoči o nerazriješenom nesuglasju među relevantnim sudionicima u pogledu primjenjivog prava. Parlament, Vijeće i Komisija su 2012. doista smatrali da se „politička odluka o sjedištu agencije donosi na temelju zajedničkog sporazuma predstavnika država članica koji su se sastali na razini čelnika država ili vlada, ili je donosi Vijeće” ( 100 ). Komisija je 2017. vezano za buduće sjedište EMA‑e navela da je „pitanje mjesta sjedišta Agencije u okviru isključive nadležnosti Unije” ( 101 ). Parlament i Vijeće su 2018. uklonili odredbu o mjestu sjedišta ELA‑e iz nacrta uredbe o osnivanju ( 102 ), očito ostavljajući odluku predstavnicima država članica. Komisija je 2019., u izvješću koje je Vijeće zatražilo nakon zahtjeva Parlamenta za preispitivanje postupka određivanja sjedišta agencija, konačno zaključila, nakon što je utvrdila postojanje različitih praksi odabira tog mjesta od 2012., da „načela zajedničkog pristupa čine dobar okvir za postupak odlučivanja o mjestu sjedišta agencija i za osiguravanje da države članice domaćini odgovaraju na specifične potrebe agencija” ( 103 ).

162.

U tom kontekstu, čak i uzimajući u obzir činjenicu da, u trenutačnom stanju ustavnog okvira Unije, odluku o sjedištu agencija trebaju s pravom donijeti institucije Unije, a ne države članice, prethodna praksa država članica da same odlučuju o sjedištu agencija, čak i nakon što je ustavni okvir izmijenjen Ugovorom iz Lisabona, može se možda smatrati pomalo praeter legem, ali ne i očito contra legem ( 104 ).

163.

Stoga mi se čini nemogućim ex post facto (ponovno) pripisati pobijane odluke Vijeću. Radi se o zajedničkim odlukama predstavnika država članica za koje Sud nije nadležan na temelju članka 263. UFEU‑a.

164.

Do potonjeg se zaključka ipak dolazi uz prilično važno pojašnjenje koje izravno proizlazi iz područja primjene članka 341. UFEU‑a, kako je prethodno navedeno. Pobijane odluke su odluke država članica. Međutim, one se ne mogu smatrati odlukama donesenima na temelju članka 341. UFEU‑a jer se potonjom odredbom državama članicama ne daje ovlast da odlučuju o sjedištu agencija. Iz toga slijedi da su pobijane odluke države članice donijele izvan okvira Ugovorâ.

165.

Točno je da je Sud u pogledu sličnih odluka država članica donesenih na temelju članka 253. UFEU‑a utvrdio da je „irelevantno i to da su predstavnici vlada država članica djelovali u okviru Ugovorâ ili drugih pravnih izvora, poput međunarodnog prava” ( 105 ). Neću ulaziti u raspravu o tome je li to doista potpuno irelevantno u pogledu nadležnosti Suda na temelju članka 263. UFEU‑a, što je pitanje oko kojeg imam ozbiljne dvojbe. Međutim, razmatranje tog pitanja nije relevantno za ove predmete, s obzirom na to da ove odluke država članica nisu predviđene Ugovorima.

166.

Međutim, jasno mi je da se djelovanje država članica u okviru Ugovorâ i djelovanje država članica izvan okvira Ugovorâ mora razlikovati kako bi se utvrdilo proizvodi li odluka država članica obvezujuće pravne učinke u skladu s pravom Unije. Nedvojbeno je da, ako je odluka država članica predviđena Ugovorima, ona proizvodi obvezujuće pravne učinke s obzirom na pravo Unije na temelju Ugovorâ. Suprotno tomu, kao što to pravilno ističe Komisija, i Parlament u predmetima EMA, odluka država članica u pogledu pitanja u kojem Ugovori ne predviđaju njihovo djelovanje lišena je svakog obvezujućeg pravnog učinka s obzirom na pravo Unije jer njezina provedba nije ni na ovaj ni na onaj način dio pravnog poretka Unije.

167.

Kao što je to prethodno objašnjeno u pogledu Odluke iz Edinburgha, odluke predstavnika država članica koje nisu donesene na temelju odredbe prava Unije nisu dio prava Unije. One ne proizvode obvezujuće pravne učinke u pravnom poretku Unije. Kako bi se u pravnom poretku Unije proizveli obvezujući pravni učinci, njihov sadržaj mora biti uključen u pravo Unije, u skladu s postupcima prava Unije ( 106 ).

168.

Ista se logika naravno primjenjuje na pobijane odluke. Budući da nisu ni propisane ni predviđene pravom Unije, ni člankom 341. UFEU‑a ni bilo kojom drugom odredbom prava Unije, one nemaju obvezujući pravni učinak u skladu s njim. One na neki način ostaju ante portas pravnog poretka Unije. Točno je da to ne znači da takva odluka država članica potencijalno ne proizvodi obvezujuće pravne učinke u skladu s međunarodnim pravom. Stoga, iako bi države članice koje su na to pristale mogle biti međusobno povezane na temelju međunarodnog prava, ni države članice koje nisu pristale, ni institucije Unije nisu vezane pobijanim odlukama s obzirom na pravo Unije.

169.

Točno je da se ne može poreći da pobijane odluke imaju određenu političku važnost jer se njima u pravnom poretku Unije daju politički poticaji za daljnje pravno djelovanje. Moglo bi se osobito očekivati da će, rebus sic stantibus, stajalište koje su u tim odlukama iznijele države članice također biti stajalište Vijeća u budućnosti. Međutim, sâmo Vijeće nije pravno vezano tim odlukama kad kasnije sudjeluje u redovnom zakonodavnom postupku. Ono može promijeniti mišljenje ovisno o razvoju situacije. Određeni elementi institucionalnog oblikovanja nove agencije mogli bi biti predmetom političke trgovine u okviru zakonodavnog postupka.

170.

Pobijane odluke mogu proizvoditi obvezujuće pravne učinke samo ako na neki način postanu dio prava Unije. Konkretno, (neobvezujući) sadržaj takvih odluka može se u konačnici uključiti, u skladu sa zakonodavnim postupkom Unije, u (obvezujuće) akte sekundarnog prava. Međutim, takve mjere „uključivanja” mogu postati predmet tužbe za poništenje ako su ispunjeni uvjeti iz članka 263. UFEU‑a.

171.

Osporavanje Uredbe 2018/1718 kojom je preuzet sadržaj pobijane odluke u predmetima EMA, koje su u usporednim predmetima pokrenuli Comune di Milano i Talijanska Republika ( 107 ) primjer je potonjeg scenarija. Međutim, mjera „uključivanja” Unije stoga se ne može smatrati pukom mjerom potvrđivanja s obzirom na nepostojanje obvezujućih pravnih učinaka odluke država članica. Iz istog razloga odluka država članica ne može se smatrati pripremnim aktom mjere uključivanja Unije. Stoga je logično da je potonji taj koji je obvezujući i stoga eventualno akt koji podliježe nadzoru u skladu s pravom Unije.

172.

U drugom scenariju, ako sadržaj odluke država članica nije ugrađen u osnivački akt ili bilo koji drugi relevantni obvezujući akt Unije, ne postoji mogućnost aktivacije članka 263. UFEU‑a u nekoj (kasnijoj) fazi. Međutim, čak i u tom slučaju odluka država članica ostaje lišena obvezujućih pravnih učinaka u pravu Unije. Posljedično, u pogledu ELA‑e, kad navođenje sjedišta nije uključeno u pravni akt Unije, odluka o smještanju sjedišta potonje u Bratislavu ne može proizvesti bilo kakav pravni učinak u pravnom poretku Unije dok se o tom mjestu formalno ne odluči mjerom Unije. Drugim riječima, u pogledu prava Unije, sjedište ELA‑e u tom gradu predstavlja obično činjenično pitanje, barem zasad.

173.

Zaključno, smatram da se države članice općenito ne može spriječiti da donesu akte izvan okvira Ugovorâ, uključujući akte u pogledu pitanja koja su vezana za Uniju, ako to žele. One su prije svega suverene. Međutim, posljedica toga da je netko izašao izvan okvira (što možda nije u potpunosti iznenađujuće, barem s obzirom na osnovne zakone fizike) jest upravo ta da se taj netko nađe s vanjske strane.

174.

Međutim, čak je i izvana moguće davati neobvezujuće izjave o onomu što bi se u idealnom slučaju trebalo događati unutra. Naime, pravni poredak Unije i sudska praksa Suda omogućuju različitim sudionicima, među kojima su i institucije Unije, da donesu različite neobvezujuće (soft law) mjere za poticanje i uvjeravanje, različite od ovlasti donošenja akata koji imaju obvezujući učinak ( 108 ). Ako institucije Unije koje su vezane načelom dodijeljene nadležnosti u stvari imaju takvu mogućnost, ona se a fortiori mora primjenjivati na suverene države članice, čak i ako se odnosi na pitanja obuhvaćena pravom Unije.

175.

Međutim, činjenica da odluka država članica nije u nadležnosti Suda na temelju članka 263. UFEU‑a ne znači da je ta odluka u potpunosti izvan područja nadležnosti Suda. Ne uzimajući u obzir scenarije u kojem „postaju pravo Unije”, akti država članica koji su doneseni izvan okvira Ugovorâ doista i dalje podliježu pravu Unije, ali potencijalno različitim oblicima djelovanja, primjerice postupcima zbog povrede obveze ( 109 ) ili zahtjevima za prethodnu odluku koji se odnose na tumačenje ( 110 ).

176.

Ukratko, zasigurno nije isključeno da države članice obznane svoje zajedničko stajalište o poželjnosti nove agencije Unije, njezinoj općoj funkciji i ukupnim ograničenjima njezinih funkcija, uključujući željeno mjesto njezina sjedišta, poznatog prije pokretanja zakonodavnog postupka unutar Unije u tu svrhu. Čak i ako se naknadno sastanu u Vijeću, države članice bi doista mogle već na taj način uputiti na svoje političke preferencije. Na jednak način u tom pogledu može postupiti i Parlament. Ipak, osnivanje takve agencije, uključujući obvezujući izbor njezina sjedišta, jest predmet prava Unije i njezinih vlastitih unutarnjih zakonodavnih postupaka, obično redovnog zakonodavnog postupka. Na određeni način to ni ne čudi. Naime, agencija koja se osniva je agencija Unije, a ne država članica.

177.

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je snositi troškove.

178.

Formalno je točno da u ovim predmetima Comune di Milano (Općina Milano) i Talijanska Republika u predmetima EMA, kao i Parlament u predmetu ELA, nisu uspjeli u postupku jer je utvrđeno da Sud nije nadležan za ispitivanje pobijanih odluka.

179.

Međutim, uzimajući u obzir činjenice (i.) da nije moguće reći da bi Vijeće uspjelo u postupku u pogledu merituma svojeg predmeta, (ii.) da je riječ o složenom, inherentno institucionalnom sporu koji se odnosio kako na ranije predmete tako i na pitanje razjašnjenja pravila za budućnost, (iii.) da je Sud spojio neke predmete te zatim održao zajedničku raspravu za svih pet predmeta nakon čega bi retroaktivno dodjeljivanje točno određenih troškova za svaki pojedinačni predmet moglo biti poprilično složeno, smatram da je poštenije i pravičnije iznimno primijeniti članak 138. stavak 3. Poslovnika i odlučiti da (sve) stranke snose vlastite troškove.

180.

U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika intervenijenti snose vlastite troškove.

181.

U spojenim predmetima C‑59/18 Italija/Vijeće i C‑182/18, Comune di Milano/Vijeće, predlažem Sudu da:

182.

U predmetu C‑743/19 predlažem Sudu da: