EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0456
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Ex post evaluation reports for the period 2011 to 2013 of actions co-financed by the four Funds under the framework programme 'Solidarity and Management of Migration Flows'
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Izvješća o ex post evaluacijama za razdoblje od 2011. do 2013. za mjere sufinancirane iz četiri fonda u okviru programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima”
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Izvješća o ex post evaluacijama za razdoblje od 2011. do 2013. za mjere sufinancirane iz četiri fonda u okviru programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima”
COM/2018/456 final
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 12.6.2018.
COM(2018) 456 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
Izvješća o ex post evaluacijama za razdoblje od 2011. do 2013. za mjere sufinancirane iz četiri fonda u okviru programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima”
{SWD(2018) 333 final}
{SWD(2018) 334 final}
{SWD(2018) 335 final}
{SWD(2018) 336 final}
1. UVOD
Iako se države članice EU-a razlikuju u pogledu ulazaka, izlazaka i unutarnjih kretanja osoba, naša se društva suočavaju sa sličnim prilikama i izazovima u vezi s migracijama. Odgovarajući, fleksibilni i dosljedni financijski resursi ključni su za jačanje područja slobode, sigurnosti i pravde te za razvoj zajedničke europske politike azila i imigracije koja se temelji na solidarnosti među državama članicama te prema trećim zemljama.
U razdoblju od 2007. do 2013. dodijeljene su gotovo 4 milijarde EUR za upravljanje vanjskim granicama Unije te za provedbu zajedničkih politika azila i imigracije u okviru općeg programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima” (SOLID) 1 , koji se sastojao od četiri instrumenta („fondovi SOLID”): Europski fond za izbjeglice 2 , Fond za vanjske granice 3 , Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja 4 i Europski fond za povratak 5 .
Ovo se Izvješće temelji na četiri ex post evaluacijske studije. Usredotočuje se na razdoblje od 2011. do 2013. te prikazuje rezultate ex post evaluacija za razdoblje od 2007. do 2010 6 . U skladu s Komisijinim „Smjernicama za bolju regulativu” fondovi su u evaluacijama ocijenjeni s obzirom na njihovu važnost (jesu li njihovi ciljevi usklađeni s društvenim potrebama), djelotvornost (u kojoj su mjeri ostvareni njihovi ciljevi), učinkovitost (do koje mjere su troškovi bili razmjerni koristima), održivost učinaka nakon završetka intervencije, dosljednost i komplementarnost s drugim financijskim instrumentima EU-a ili nacionalnim resursima država članica te dodanu vrijednost intervencije na razini EU-a.
Neki su rezultati već uzeti u obzir u okviru postojećih fondova: Fonda za azil, migracije i integraciju (FAMI) 7 koji je nastavak Europskog fonda za izbjeglice, Europskog fonda za integraciju i Fonda za povratak te Fonda za unutarnju sigurnost (FUS) 8 koji je nastavak Fonda za vanjske granice. Rezultatima tih evaluacija nadopunjuju se privremene evaluacije FAMI-ja i FUS-a iz 2018. Doprinosi se i oblikovanju budućih politika u području migracija i sigurnosti, posebno u okviru višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje nakon 2020.
FONDOVI SOLID
Glavni elementi
Cilj je općeg programa SOLID bio pružiti financijsku potporu državama članicama kako bi bolje upravljale vanjskim granicama Unije i za bolju provedbu zajedničkih politika u području azila i migracija:
1.Fond za vanjske granice 9 uspostavljen je u cilju zaštite vanjskih granica EU-a i upravljanja njima, s fokusom na učinkovitu organizaciju kontrole i upravljanja tokovima ljudi, jednoobrazne primjene zakonodavstva EU-a od strane granične straže i poboljšanja konzularnih usluga.
2.Cilj je Fonda za integraciju državljana trećih zemalja 10 potpora nastojanjima država članica u omogućivanju državljanima trećih zemalja iz različitih sredina ispunjavanje uvjeta za boravak te olakšavanju njihove integracije u europska društva, s naglaskom na one koji su nedavno stigli u zemlju.
3.Europski fond za izbjeglice 11 pružao je potporu državama članicama pri prihvatu tražitelja azila i korisnika međunarodne zaštite uzimajući u obzir zakonodavstvo EU-a koje se odnosi na zajednički europski sustav azila (CEAS). Posebno je podupirao aktivnosti koje su se odnosile na prihvat tražitelja azila i obradu njihovih zahtjeva za azil, integraciju korisnika međunarodne zaštite te u ograničenoj mjeri preseljenje ili premještanje 12 korisnika međunarodne zaštite među državama članicama. Kad su utvrđeni prioriteti tog fonda jačanje podjele odgovornosti između država članica i trećih zemalja nije bilo obvezno.
4.Cilj Fonda za povratak 13 bio je razvoj integriranog upravljanja povratkom te pojačane suradnje među državama članicama, omogućujući pružanje pomoći u provedbi operacija vraćanja u zemlje podrijetla i pružanje informacija povratnicima o relevantnim postupcima. Njime se nastojalo i poticati uporabu dobrovoljnog povratka umjesto prisilnog vraćanja.
Dodjela financijskih sredstava u iznosu od 2,43 milijarde EUR za fondove SOLID u razdoblju obuhvaćenom preispitivanjem 14 podijeljena je na četiri fonda kako slijedi: 1 097 milijuna EUR za Fond za vanjske granice, 486 milijuna EUR za Europski fond za integraciju, 386 milijuna EUR za Europski fond za izbjeglice te 463 milijuna EUR za Fond za povratak. Dodijeljena sredstva uglavnom su provodile države članice u okviru podijeljenog upravljanja (94 %) u kojem su prvenstveno odgovorne za provedbu, upravljanje i nadzor nad intervencijama, predstavljanje godišnjih programa Komisiji na temelju prethodno dogovorene višegodišnje strategije. Prosječna stopa apsorpcije u okviru godišnjih programa za razdoblje 2011.–2013. bila je 87 % za Fond za vanjske granice, 81 % za Europski fond za izbjeglice, 81 % za Fond za povratak te 77 % za Europski fond za integraciju. Samo je 6 % provedeno izravnim upravljanjem putem djelovanja Zajednice, uključujući bespovratna sredstva za hitne mjere u okviru Fonda za vanjske granice i Fonda za povratak. U okviru Europskog fonda za izbjeglice hitne su mjere provedene podijeljenim upravljanjem dok u okviru Europskog fonda za integraciju državljana trećih zemalja nije predviđena mogućnost hitne pomoći.
Kontekst
Geopolitički kontekst znatno se promijenio u razdoblju od 2005., kad je osmišljen opći program SOLID, do predmetnog razdoblja od 2011. do 2013. Pobune u sjevernoj Africi 2011., „arapsko proljeće”, dugotrajna kriza u Siriji i pad libijske države doveli su do iznenadnog i neočekivanog povećanja migracijskog pritiska na južnim i jugoistočnim vanjskim granicama EU-a. Taj je migracijski pritisak znatno utjecao na kontekst u kojem su provedeni fondovi. Procjena učinka 15 priložena Komunikaciji o uspostavi programa SOLID upućuje na 203 298 prvih zahtjeva za azil (2002.), a taj je broj 2010. (godina prije predmetnog razdoblja) iznosio 259 400 te 335 290 u 2012. i 1 322 825 u 2015. 16 Sličan je nagli porast zabilježen za broj državljana trećih zemalja koji nezakonito borave u državama članicama (500 000 u procjeni učinka, a 2 154 675 u 2015. 17 ).
2. EX-POST EVALUACIJA
2,1. METODOLOGIJA I OGRANIČENJA
U četiri odluke o osnivanju fondova propisano je da Komisija podnosi izvješće o ex post evaluaciji za razdoblje od 2011. do 2013. do 31. prosinca 2015. Međutim, Komisija nije bila u mogućnosti izvijestiti ranije zato što je razdoblje prihvatljivosti fondova trajalo do 30. lipnja 2015., države članice morale su o provedbi posljednjeg godišnjeg programa izvijestiti do 31. ožujka 2016. te je neovisna ex post evaluacija provedena od 2016. do 2017.
Detaljni rezultati evaluacije i korištena metolodija opisani su u radnim dokumentima službi Komisije koji su priloženi ovom Izvješću. Priprema radnog dokumenta službi potkrijepljena je studijom vanjskog izvođača 18 koji je proveo teoretsko istraživanje, javna savjetovanja, posjete na licu mjesta te kvalitativne i kvantitativne analize. Ozbiljan problem za četiri evaluacije bilo je nepostojanje kvantitativnih podataka, pokazatelja i polaznih vrijednosti koje bi se mogle usporediti među državama članicama ili tijekom vremena. Svaka je država članica neovisno definirala svoje pokazatelje za provedene mjere. Razlog tome je činjenica da zahtjevi za izvješćivanje u pravnim osnovama fondova nisu predvidjeli da bi odgovorna tijela trebala prikupljati podatke kojima bi se omogućila ocjena kriterija za evaluaciju na razini EU-a. Stoga se ocjena morala osloniti na u većoj mjeri kvalitativne podatke koji su prikupljeni u okviru savjetovanja s dionicima te iz nacionalnih izvješća o evaluaciji.
2,2. KLJUČNI REZULTATI
Fond za vanjske granice
Države članice općenito su smatrale da su ciljevi Fonda za vanjske granice bili relevantni u kontekstu njihovih potreba povezanih s upravljanjem vanjskim granicama EU-a i obradom zahtjeva za schengenske vize. Zahvaljujući osmišljenom ključu raspodjele godišnjih dodijeljenih sredstava, znatan dio sredstava dodijeljen je državama članicama koje su se suočavale s visokim migracijskim pritiskom na južnim i jugoistočnim vanjskim granicama te državama članicama s velikim prometom putnika koji putuju u dobroj vjeri. U razdobljima od 2007. do 2010. te od 2011. do 2013. najviše je sredstava dodijeljeno trima istim državama članicama: Italiji, Španjolskoj i Grčkoj. Osim toga, Fond je bio dovoljno fleksibilan kako bi se moglo odgovoriti na promjenjive potrebe uslijed početka migracijske krize putem dodjele dodatnih sredstava za pogođene države članice u okviru hitnih mjera.
Fond je dao ključan doprinos primjeni schengenske pravne stečevine 19 s obzirom na povećanje migracijskih tokova nakon 2011. te financijska ograničenja s kojima su se u to vrijeme suočavale mnoge države članice. Mjere u okviru Fonda za vanjske granice za razdoblje 2011.–2013. dale su pozitivan doprinos postupnoj uspostavi zajedničkog integriranog sustava upravljanja granicama promicanjem usklađenih provjera osoba na graničnim prijelazima s pomoću programa osposobljavanja, izgradnje i nadogradnje graničnih prijelaza te nabavom vozila, plovila i zrakoplova koji se upotrebljavaju za granične patrole. Međutim, samo je nekoliko država članica izvijestilo je da potpora Fonda bila od ključne važnosti za pribavljanje najsuvremenije tehnologije na vanjskim granicama EU-a.
Fond je također pridonio rješavanju problema fragmentacije sustava država članica za razmjenu informacija podržavanjem razvoja sustava EU-a kao što su VIS, SIS II i EUROSUR 20 na nacionalnoj razini. U kontekstu u kojem je nacionalno financiranje bilo oskudno Fond je pomogao osigurati da ti sustavi postanu operativni tako što je pridonio dovršenju njihovih sastavnih dijelova. Fond za vanjske granice potaknuo je i bolje korištenje resursima tako što je povećao kapacitete država članica za provedbu nadzora granica.
U razdobljima od 2007. do 2010. te od 2011. do 2013. Fond je umjereno pridonio razvoju konzularne suradnje između država članica i trećih zemalja 21 .
Ulaganja Fonda općenito se smatraju održivima: većina nabavljene imovine i stečenog znanja i dalje se upotrebljavala u trenutku evaluacije. Države članice istaknule su komplementarnost Fonda za vanjske granice s Fondom za unutarnju sigurnost što omogućuje da se aktivnosti koje se provode u okviru FUS-a nastavljaju na rezultate Fonda za vanjske granice. Nekoliko konkretnih projekata suočilo se s financijskim poteškoćama koje su dovele u pitanje njihovu održivost, primjerice upućivanje imigracijskih časnika za vezu u treće zemlje.
Pokazalo se da su ulaganja Fonda komplementarna i dosljedna s aktivnostima koje se financiraju u okviru drugih fondova EU-a, s aktivnostima Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu 22 te nacionalnim ulaganjima. Dodana vrijednost Fonda ocijenjena je posebno visokom u državama članicama s ograničenim financijskim resursima ili velikim proračunskim ograničenjima.
Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja
Rezultati evaluacije Europskog fonda za integraciju državljana trećih zemalja i za razdoblje od 2007. do 2010. 23 i od 2011. do 2013. pokazali su da je taj fond općenito mogao odgovoriti na potrebe država članica u području integracije te bio osmišljen na način koji je omogućavao prilagodbu promjenjivim okolnostima. Međutim, dio država članica smatrao je da je definicija ciljne skupine bila previše restriktivna, dok su druge naglasile nedostatak interesa nevladinih organizacija/lokalne uprave. Neke su države članice navele da potpora ne bi smjela biti ograničena na državljane trećih zemalja koji su pristigli nedavno s obzirom na to da su integracijske mjere nekad potrebne i za drugu i treću generaciju migranata.
Pokazalo se da je Fond općenito postigao svoj glavni cilj olakšavanja integracije državljana trećih zemalja u društvo zemlje domaćina u razdobljima 2007.–2010. i 2011.–2013. U većini država članica taj je fond imao konkretan pozitivan utjecaj na proces neposredne integracije. Zahvaljujući njemu poboljšana je dostupnost usluga, zapošljavanja i obrazovanja u zemlji domaćinu, uključujući jezične tečajeve koji su ključni za proces integracije. Čini se da je na njih stavljen glavni naglasak kad je riječ o sredstvima koja su iskoristile države članice.
Mnoge su države članice izvijestile o problemima u provedbi za razdoblje od 2007. do 2010. zbog toga što je taj fond u tom trenutku bio vrlo nov te nisu postojali prihvatljivi projekti ili ih nije bilo dovoljno. U razdoblju od 2011. do 2013. pokazalo se da je Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja dao ograničen doprinos razvoju i provedbi postupaka prihvata kojima se podupire integracija državljana trećih zemalja zbog činjenice da se godišnji programi većeg broja država članica nisu ciljano usmjerili na taj cilj, što je rezultiralo ograničenim brojem provedenih mjera u tom području. Fond je pridonio izgradnji kapaciteta politika i koordinaciji među državama članicama, no imao je ograničen utjecaj na razmjenu iskustava, dobre prakse i informacija među njima.
Za razdoblje od 2007. do 2010. samo je polovina država članica učinkovitost Fonda ocijenila zadovoljavajućom. Za razdoblje od 2011. do 2013. većina je država članica smatrala da su troškovi Fonda bili razmjerni rezultatima projekata te da ne bi bilo moguće ili bi bilo teško postići jednake rezultate uz niže troškove. Nadalje, samo je polovina država članica izvijestila da su učinci mjera Fonda za razdoblja 2007.–2010. i 2011.–2013. u velikoj mjeri trajali i nakon završetka financiranja. Dionici s kojima su provedeni intervjui smatrali su da su razlog ograničenoj održivosti uglavnom različite razine političke predanosti i potpore na nacionalnoj razini.
Pokazalo se i da su projekti bili dosljedni i komplementarni s drugim mjerama usmjerenima na integraciju državljana trećih zemalja na nacionalnoj razini te koje primaju potporu iz drugih financijskih instrumenata EU-a, no zabilježene su i neke poteškoće zbog različitih vremenskih okvira fondova EU-a i svijesti o aktivnostima Zajednice. Velika većina država članica izvijestila je da je Fond omogućio provedbu mjera koje se ne bi mogle financirati nacionalnim sredstvima čime se potvrdila njegova dodana vrijednost.
Europski fond za izbjeglice
Evaluacijom je utvrđeno da su ciljevi Europskog fonda za izbjeglice uglavnom odražavali potrebe država članica. Međutim, ključni nedostatak istaknut za razdoblja 2008.–2010. 24 i 2011.–2013. bio je mehanizam raspodjele, koji se temeljio na povijesnim priljevima (tijekom protekle tri godine) i koji stoga nije mogao odgovoriti na prethodno nezabilježene potrebe država članica nakon drastičnog povećanja zahtjeva za azil nakon 2013. Taj je problem djelomično ublažen dodjelom hitne pomoći državama članicama koja se pokazala korisnom za rješavanje krize.
Tijekom razdoblja 2008.–2010. i 2011.–2013. Europski fond za izbjeglice bio je posebno učinkovit u podupiranju napora država članica da poboljšaju svoje uvjete za prihvat izbjeglica te postupke azila i integraciju korisnika međunarodne zaštite. Bio je najučinkovitiji u državama članicama koje su posljednje pristupile EU-u (te su imale manje razvijene sustave azila). U tim državama članicama Fond je pružio potporu u jačanju njihove sposobnosti da uspostave nacionalne sustave azila. Bio je vrlo učinkovit i u pružanju potpore državama članicama koje su se suočavale s izvanrednim situacijama. Tijekom razdoblja provedbe, Europski fond za izbjeglice mogao je dati samo ograničen doprinos usklađivanju sustava azila država članica i provedbi zajedničkog europskog sustava azila zbog pravnog okvira koji je državama članicama davao mnogo slobode u tom području. Zbog toga aktivnosti Zajednice nisu bile raširene i većina projekata u okviru Fonda bila je provedena isključivo na nacionalnoj razini, te je pružena ograničena potpora suradnji i razmjeni iskustava među državama članicama. Fond je također u ograničenoj mjeri bio učinkovit u provedbi projekata dijeljene odgovornosti, primjerice preseljenju i premještanju unutar EU-a za korisnike međunarodne zaštite.
Ocijenjeno je da su rezultati Fonda ostvareni uz razumne troškove, iako je u nekoliko država članica utvrđena neučinkovitost, uglavnom zbog nedostatka iskustva te neodgovarajućih tehničkih i administrativnih kapaciteta. Održivost projekata iz Europskog fonda za izbjeglice ovisila je o vrsti financiranih projekata. Uglavnom su rezultirali održivim mrežama dionika, a najodrživijim su smatrana ulaganja u kapacitete prihvata. Europski fond za izbjeglice dopunjen je drugim fondovima SOLID. Sve su države članice smatrale da je taj fond omogućio financiranje inovativnih projekata ili projekata usmjerenih na posebne ciljne skupine koji se ne bi proveli bez potpore iz Fonda. Dodana vrijednost Europskog fonda za izbjeglice bila je ključna za države članice s manje razvijenim sustavima azila.
Kad je riječ o razdoblju 2008.–2010. većina država članica smatrala je da je Fond bio djelotvoran u smislu postizanja svojih ciljeva. Međutim, bio je manje djelotvoran u jačanju dijeljenja odgovornosti među državama članicama ili između država članica i trećih zemalja s obzirom na vrlo mali broj projekata provedenih u tim područjima. Ocijenjeno je da su rezultati Fonda ostvareni uz razumne troškove u većini država članica, iako je ukazano na činjenicu da se iste rezultate moglo ostvariti uz niže troškove. Sve su države članice smatrale da se projekte koji su omogućeni sredstvima Fonda ne bi moglo financirati samo iz nacionalnih javnih sredstava.
Europski fond za povratak
Većina država članica smatrala je da su ciljevi Fonda odgovarali njihovim potrebama u području upravljanja povratkom, pri čemu su neki prioriteti smatrani važnijima od ostalih. 25 Neke su države članice navele da je taj fond mogao biti relevantniji da je ciljna skupina uključila i migrante koji zakonito borave u državama članicama no žele se vratiti u svoju zemlju podrijetla.
Fond za povratak ocijenjen je općenito uspješnim u ostvarivanju svojih ciljeva te je velika većina država članica ocijenila njegova postignuća kao pozitivna. Fond je bio osobito učinkovit u doprinosu razvoju nacionalnih sustava integriranog upravljanja povratkom tako što je poticao dobrovoljni povratak umjesto prisilnog vraćanja te općenito jačao kapacitete država članica za vraćanje. Fond je dao i pozitivan doprinos pružanju potpore državama članicama u izvanrednim situacijama. Međutim, Fond je imao tek umjeren utjecaj na jačanje suradnje između država članica te s trećim zemljama i u provedbi standarda EU-a zbog malog broja provedenih projekata u tom području.
Općenito je utvrđeno da su projekti provedeni uz razumne troškove u smislu financijskih i ljudskih resursa. Evaluacijom se pokazalo da su se jedinični troškovi vraćanja uvelike razlikovali po državama članicama, ovisno o broju povratnika, pristupačnosti odredišne zemlje vraćanja, broju zemalja koje su surađivale na operacijama vraćanja i iznosu financijske pomoći povratnicima. Nekoliko država članica i korisnika pružilo je primjere manje učinkovitih projekata zbog troškova upravljanja i administrativnog opterećenja. Omjer troškova i koristi uglavnom je smatran boljim za dobrovoljni povratak u odnosu na prisilno vraćanje.
Većina država članica smatrala je da je većina mjera u okviru Fonda imala dugotrajne učinke nakon završetka projekata. Međutim, nije bilo čvrstih dokaza koji ukazuju na dugoročni učinak mjera s obzirom na to da su mnoge države članice istaknule da im je neophodno daljnje financiranje kako bi mogle nastaviti s aktivnostima u području vraćanja koje su pokrenute zahvaljujući sredstvima iz Fonda za povratak. Najodrživija vrsta mjera bile su mjere sa strukturnim učincima kao što su poboljšanja infrastruktura objekata za zadržavanje i mjere kojima se poboljšala suradnja među državama članicama ili između država članica i trećih zemalja.
U evaluaciji je zaključeno da su mjere financirane iz Fonda bile dosljedne i komplementarne s drugim nacionalnim mjerama u području vraćanja i općenito dosljedne i komplementarne s drugim fondovima EU-a u području vraćanja. Međutim, utvrđena je ograničena komplementarnost s politikama reintegracije koje se financiraju iz drugih instrumenata EU-a, kao što je Europski socijalni fond, te potencijalni rizik od preklapanja.
Konačno, države članice izvijestile su da je Fond imao višestruku dodanu vrijednost te državama članicama omogućio sredstva za financiranje novih projekata ili poboljšanje postojećih projekata te potaknuo primjenu dobrovoljnog povratka umjesto prisilnog vraćanja. Države članice izvijestile su da je Fond omogućio razvoj njihovih sustava za potpomognuti dobrovoljni povratak u mjeri koja ne bi bila moguća bez njega, zahvaljujući provedbi sustavnih bespovratnih sredstava za reintegraciju, praćenju vraćanja u treće zemlje, izgradnji mreža potpore za reintegraciju i širenje informacija i podizanju svijesti o pitanjima povezanim s vraćanjem. Međutim, većina država članica izvijestila je da bi se prisilna vraćanja provela u istoj mjeri i bez postojanja tog fonda. Osim toga, Fond je omogućio nove i inovativne pristupe upravljanju vraćanjem. Olakšao je uključivanje novih dionika i pridonio ostvarivanju standarda i zahtjeva EU-a.
Rezultati koji se odnose na razdoblje od 2008. do 2010. slični su prethodno opisanima, posebno u pogledu važnosti i učinkovitosti fondova. Prosječna je stopa apsorpcije bila viša u razdoblju od 2011. do 2013. (81 %) u odnosu na razdoblje od 2008. do 2010. (70 %), što upućuje na to da su dionici razvili veću stručnost tijekom promatranog razdoblja. Tijekom obaju razdoblja najveći su iznosi dodijeljeni četirima državama članicama koje su imale najveći priljev nezakonitih migranata i broj povratnika, tj. Grčkoj, Ujedinjenoj Kraljevini, Španjolskoj i Francuskoj.
3. DALJNJI KORACI
U kontekstu rezultata evaluacije Komisija je utvrdila najvažnija stečena iskustva. Neke su korektivne mjere već provedene u okviru FAMI-ja i FUS-a dok se druge uzimaju u obzir pri pripremi sljedeće generacije fondova.
Administrativno opterećenje
Evaluacija je pokazala da je struktura fondova previše složena i da se godišnji ciklus programiranja i provedba fondova smatraju velikim administrativnim opterećenjem. To je naglašeno i u procjeni učinka uz osnivanje fondova FAMI i FUS 26 . Kako bi se odgovorilo na te nedostatke, osnovan je jedinstveni fond (FAMI) kojim će se obuhvatiti svi aspekti migracija (umjesto tri fonda od kojih svaki ima svoju pravnu osnovu i provedbena pravila), za svaku je državu članicu donesen jedinstveni nacionalni program za Fond za čitavo razdoblje od 2014. do 2020., uvedene su pojednostavljene mogućnosti za troškove te su pravila prihvatljivosti usklađena s nacionalnim pravilima država članica.
Praćenje i evaluacija
Ključan problem za evaluaciju fondova SOLID bilo je nepostojanje učinkovitih mehanizama praćenja i evaluacije s početnim i ciljnim vrijednostima zajedničkih svim državama članicama. Taj je problem riješen za FAMI i FUS tako što je u pravnu osnovu uključen prvi popis zajedničkih pokazatelja te je razvijen zajednički okvir za praćenje i evaluaciju 27 koji obuhvaća pitanja za evaluaciju, pokazatelje rezultata i učinka te pokazatelje učinkovitosti, dodane vrijednosti i održivosti. 28 Donesene su i smjernice 29 te je uspostavljena aktivna mreža koordinatora evaluacije iz država članica i poseban IT sustav (SFC) za izvješćivanje o evaluaciji.
Mehanizam raspodjele
Mehanizam raspodjele na osnovi povijesnih podataka i priljeva nije mogao uzeti u obzir novije i iznenadne promjene u migracijskom pritisku. U okviru fondova FAMI i FUS – granice i vize raspodjela se i dalje temelji na dodijeljenim sredstvima iz Europskog fonda za izbjeglice, Europskog fonda za integraciju i Fonda za povratak u razdoblju 2011.–2013. te dodijeljenim sredstvima iz Fonda za vanjske granice u razdoblju 2010.–2012. Određena fleksibilnost osigurana je dodjelom veće omotnice za hitnu pomoć. Primjerice, Bugarska je iz fondova FAMI i FUS – granice i vize dobila 20,5 i 41 milijun EUR, no u obliku hitne pomoći primila je ukupno 170 milijuna EUR u okviru dvaju fondova (do listopada 2017.) kako bi joj se pružila potpora u odgovoru na neočekivani migracijski pritisak. Međutim, usprkos povećanoj fleksibilnosti, neujednačena raspodjela još uvijek je velik problem koji treba riješiti u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru.
Solidarnost: preseljenje i premještanje korisnika međunarodne zaštite
Evaluacijom je utvrđeno da bi se načela solidarnosti i podjele odgovornosti na razini EU-a moglo optimizirati u pogledu preseljenja i premještanja korisnika međunarodne zaštite unutar EU-a. Kad je riječ o premještanju, države članice dale su prednost upotrebi sredstava za mjere kojima rješavaju svoje posebne potrebe, a u okviru Europskog fonda za izbjeglice nisu predviđeni dodatni financijski poticaji po premještenoj osobi. Kad je riječ o preseljenju, postojao je financijski poticaj (4 000 do 6 000 EUR), no on se pokazao nedostatnim za pokrivanje troškova preseljenja osobe. U okviru fonda FAMI u ograničenoj su mjeri riješeni ti nedostaci dodatnim financiranjem u obliku povećanog paušalnog iznosa (6 000 do 10 000 EUR) i sustava za preuzimanje obveza koji povećava političku pozornost.
Usmjeravanje provedbe prema ostvarivanju prioriteta EU-a
Evaluacijom je utvrđeno da su države članice određenim prioritetima dodijelile malo financijskih sredstava i tako ograničile učinke fondova u određenim područjima (npr. konzularna suradnja, premještanje i preseljenje, suradnja sa zemljama povratka ili suradnja među državama članicama u pogledu integracije). FAMI i FUS već uključuju neka poboljšanja koja pomažu boljem usmjeravanju provedbe prema ostvarivanju prioriteta EU-a, na primjer financijske poticaje (povećane stope sufinanciranja i viši paušalni iznosi), dodatna sredstva za posebne mjere te povećanja dodijeljenih sredstava svim državama članicama za određene prioritete politike EU-a.
Komunikacija Komisije Vijeću i Europskom parlamentu o uspostavi okvirnog programa solidarnosti i upravljanja migracijskim tokovima za razdoblje 2007.–2013., COM(2005)123 final.
Odluka br. 574/2007/EZ, članak 3.
Odluka br. 435/2007/EZ, članak 2.
Odluka br. 573/2007/EZ, članci 2. i 3.
Odluka br. 573/2007/EZ, članak 3. stavak 6.
