52018DC0409

(3)Izvješće za Francusku za 2018. 5 objavljeno je 7. ožujka 2018. U izvješću je ocijenjen napredak Francuske u smislu preporuka za Francusku koje je Vijeće donijelo 11. srpnja 2017., mjera poduzetih nakon preporuka donesenih prethodnih godina te napredak Francuske u ostvarenju njezinih nacionalnih ciljeva strategije Europa 2020. Izvješće sadržava i rezultate detaljnog preispitivanja u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011, koji su također objavljeni 7. ožujka 2018. 6 U analizi Komisija zaključuje da u Francuskoj postoje makroekonomske neravnoteže. Konkretno, slabosti proizlaze iz visokog javnog duga i slabe dinamike konkurentnosti u kontekstu niskog rasta produktivnosti. Posebno je važan rizik od štetnih učinaka na francusko gospodarstvo i, s obzirom na njegovu veličinu, od negativnih prelijevanja na ekonomsku i monetarnu uniju.

(4)Francuska je 25. travnja 2018. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2018. i svoj Program stabilnosti za 2018. Uzimajući u obzir njihovu povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

(5)Kad je riječ o programima država članica u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014.–2020., u obzir su uzete relevantne preporuke po državama članicama. Kako je propisano člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća 7 , ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i izmijeni svoje sporazume o partnerstvu i relevantne programe. Komisija je primjenu te odredbe detaljno objasnila u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost europskih strukturnih i investicijskih fondova povezuje s dobrim ekonomskim upravljanjem 8 .

(6)[Nakon pravovremenog i trajnog smanjenja prekomjernog deficita i odluke Vijeća od [XX] lipnja 2018. da stavi izvan snage postupak u slučaju prekomjernog deficita, na Francusku se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te prijelazno pravilo o dugu. Vlada u svojem Programu stabilnosti za 2018. planira postupno poboljšanje salda opće države s –2,6 % BDP-a u 2017. na +0,3 % BDP-a u 2022. Srednjoročni proračunski cilj, odnosno strukturni deficit od 0,4 % BDP-a, ne namjerava se ostvariti tijekom razdoblja obuhvaćenog Programom stabilnosti. Prema Programu stabilnosti za 2018. očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti s 97,0 % u 2017. na 89,2 % u 2022. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije uvjerljiv je. Istodobno nisu dovoljno precizirane mjere potrebne za ostvarenje planiranog ciljnog deficita od 2019. nadalje.

(7)Vijeće je 11. srpnja 2017. preporučilo Francuskoj da osigura da stopa nominalnog rasta neto primarnih 9 državnih rashoda u 2018. ne premašuje 1,2 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a. Istovremeno je navedeno da će se ocjenom nacrta proračunskog plana za 2018. i naknadnom ocjenom proračunskih rezultata za 2018. morati uzeti u obzir da je cilj postići smjer fiskalne politike koji pridonosi jačanju postojećeg oporavka te osiguravanju održivosti javnih financija. Nakon ocjene snage oporavka u Francuskoj koju je Komisija izradila u okviru svojeg mišljenja o nacrtu proračunskog plana Francuske, u kojoj se uzimaju u obzir izazovi održivosti s kojima se Francuska suočava, nije potrebno uzeti u obzir dodatne elemente u tom pogledu. Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2018. postoji rizik značajnog odstupanja od preporučenog kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2018.

(8)S obzirom na to da je omjer duga opće države Francuske veći od 60 % BDP-a i predviđeni jaz outputa iznosi 0,6 %, prema zajednički dogovorenoj matrici prilagodbe u okviru Pakta o stabilnosti i rastu, stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda u 2019. ne bi trebala biti viša od 1,4 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi ne bude li promjene u politikama, za 2018. postoji rizik značajnog odstupanja od tog zahtjeva u 2019. te u razdoblju 2018.–2019. kad se zajedno uzmu u obzir. Na prvi se pogled predviđa da Francuska 2018. i 2019. neće poštovati prijelazno pravilo o dugu. Općenito, Vijeće smatra da bi se od 2018. trebale poduzeti potrebne mjere kako bi se poštovale odredbe Pakta o stabilnosti i rastu. Bilo bi razborito sve neočekivane prihode iskoristiti za daljnje smanjivanje udjela duga opće države.

(9)Razina javnih rashoda u Francuskoj najviša je u EU-u. Predviđa se da će 2018. udio rashoda u BDP-u dosegnuti 56,0 %, što je 10,6 postotnih bodova više od prosjeka Unije. Iako su smanjenja kamatnih stopa i javnih ulaganja posljednjih godina uglavnom pogodovala strategiji konsolidacije, nije izvjesno da će u srednjoročnom razdoblju kamatne stope ostati niske, a smanjenje produktivnih ulaganja moglo bi štetno utjecati na budući gospodarski potencijal. Revizijama rashoda od 2014. nisu ostvarene značajne uštede i povećanje učinkovitosti bilo je ograničeno zbog nedostatka odgovarajućeg praćenja i niske razine političke odgovornosti. Odustalo se od najnovije strategije revizije rashoda te će ona biti zamijenjena programom Action publique 2022, čija su načela utvrđena u zakonu o višegodišnjem programiranju javnih financija u razdoblju 2018.–2022. Odbor Comité action publique 2022 dužan je izraditi plan do ljeta 2018. i provesti analizu o mjerama koje treba poduzeti. Međutim, jasno definirane mjere još nisu predložene i nove uštede unutar tog okvira ostvarit će se tek od 2020. nadalje. Brza provedba mjera ušteda na rashodima pogodovala bi naporima odgovaranja na trenutačne potrebe fiskalne konsolidacije u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju.

(10)Trenutno u Francuskoj istovremeno postoji 37 različitih programa mirovinskog osiguranja koji se odnose na različite skupine radnika i funkcioniraju u skladu s različitim skupovima pravila. Postupnim objedinjavanjem pravila povećala bi se transparentnost sustava i međugeneracijska pravednost te olakšala mobilnost radnika. Usklađivanjem pravila za izračun doprinijelo bi se i boljoj kontroli javnih rashoda. Iako se očekuje da će se već donesenim mirovinskim reformama dugoročno smanjiti razina udjela javnih rashoda za mirovine, jednostavnijim i učinkovitijim mirovinskim sustavom ostvarile bi se dodatne uštede i pridonijelo ublažavanju rizika za održivost javnih financija u srednjoročnom razdoblju. Prema nedavnoj studiji usklađivanjem različitih programa mirovinskog osiguranja u javnom i privatnom sektoru ostvarilo bi se do 2022. više od 5 milijardi EUR ušteda javnih rashoda.

(11)Stopa nezaposlenosti smanjila se s 10,4 % 2015. na 9,4 % u 2017. te se predviđa dodatno smanjenje u narednim godinama, dok se stopa zaposlenosti povećala na 70,6 % u 2017. Međutim, uvjeti na tržištu rada za mlade osobe, niskokvalificirane radnike i osobe migrantskog podrijetla (prva i druga generacija) i dalje su relativno teži. U 2016. bilo je zaposleno samo 54,5 % osoba koje nisu rođene u EU-u (u dobi od 20 do 64 godine), što je za 17,5 postotnih bodova niže od broja zaposlenih osoba rođenih u Francuskoj. Stanovnici najzapostavljenijih područja (quartiers de la politique de la ville, odnosno osjetljive četvrti u kojima se provodi posebna politika), uključujući osobe migrantskog podrijetla, i dalje se suočavaju s poteškoćama na tržištu rada. Ne dovodeći u pitanje mjere politike, utjecaj socioekonomskog i migrantskog podrijetla na obrazovne rezultate relativno je visok i otežava uključivanje na tržište rada. Postoje i dokazi o diskriminatornim praksama na tržištu rada. Učinkovite aktivne potpore za zapošljavanje, uključujući jezično osposobljavanje, intenzivna savjetovanja pri traženju zaposlenja i potpore za zapošljavanje te odlučnije mjere suzbijanja diskriminatornih praksi ključne su za poticanje jednakih mogućnosti na tržištu rada.

(12)Cilj je zakona o radu iz 2016., kojim se modernizira socijalni dijalog i osigurava stručno usavršavanje, poboljšati sposobnost poduzeća za prilagodbu ekonomskim ciklusima te smanjiti udio radnika s ugovorima na određeno vrijeme. Iako se sve više ljudi zapošljava na neodređeno vrijeme, segmentacija tržišta rada i dalje je izazov te bi trebalo poticati prijelaz prema većem zapošljavanju na neodređeno vrijeme. U tom je smislu važno dovršiti provedbu ambicioznog programa tekućih reformi, koji obuhvaća nedavno donesenu reformu radnog zakonodavstva, planiranu reformu sustava naknada za nezaposlenost i reformu sustava strukovnog obrazovanja i osposobljavanja, uključujući naukovanje.

(13)Francuska je postupnom provedbom mjera za smanjenje poreznog klina za rad od 2013. poboljšala svoju troškovnu konkurentnost, ali još nisu potpuno nadoknađeni akumulirani gubici iz prošlosti. Francuska je 2016., gledano s obzirom na prosječnu plaću, i dalje imala jednu od najviših stopa doprinosa poslodavaca za socijalno osiguranje kao udjela ukupnih troškova rada u EU-u. Očekuje se da će se postojeće mjere politike u cilju smanjenja troškova rada dodatno konsolidirati i pojačati 2019. s najavljenim pretvaranjem poreznog odbitka za konkurentnost i zapošljavanje (CICE) u opće smanjenje socijalnih doprinosa za poslodavce i uvođenjem dodatnih olakšica za niže plaće kako bi se potaknulo zapošljavanje niskokvalificiranih radnika.

(14)Minimalna plaća u Francuskoj od 2013. se kreće u skladu s pravilima o indeksaciji, bez ad hoc povećanja. Zbog toga je rasla sporije od referentnih plaća (1,23 % u 2017., u odnosu na 1,31 % za prosječnu plaću) u kontekstu slabe inflacije i sporog rasta plaća. Iako je minimalna plaća u odnosu na prosječnu plaću visoka gledano na međunarodnom planu, trošak rada za minimalnu plaću znatno je snižen smanjenjima plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje. Takva smanjenja bit će pojačana i postat će stalna od 2019. Iako je indeksacija minimalne plaće važna za očuvanje kupovne moći radnika, postojeći mehanizam (jedinstven u EU-u) mogao bi ograničavati prilagodbu plaća promjenjivim uvjetima s mogućim negativnim posljedicama za konkurentnost. Skupina neovisnih stručnjaka svake godine ocjenjuje minimalnu plaću i iznosi neobvezujuća mišljenja o njezinu kretanju. Ta je skupina 2017. preporučila izmjenu pravila o indeksaciji, na primjer ograničavajući ga samo na indeksaciju inflacije.

(15)Trenutačni početni sustav strukovnog obrazovanja i osposobljavanja ne podupire dovoljno uključivanje na tržište rada, posebno zato što je znatan udio studenata usmjeren na karijere s ograničenim mogućnostima zapošljavanja. Osim toga, francuski studenti u strukovnom obrazovanju i osposobljavanju postižu mnogo slabije obrazovne rezultate od prosjeka EU-a, dok su studenti u općem obrazovanju znatno uspješniji. U tom kontekstu mjere za poticanje naukovanja, koja su povezana s boljim izgledima za zapošljavanje, te mjere za poboljšanje rezultata u školi ključne su za podupiranje zapošljavanja mladih i promicanje jednakih mogućnosti. Istovremeno je važno poboljšati pristup trajnom osposobljavanju za niskokvalificirane radnike i tražitelje posla te promicati stjecanje viših kvalifikacija, uz odgovarajuće smjernice o osposobljavanju. Uzimajući u obzir te izazove, a posebno potrebu da se poboljša upravljanje sustavom, osigura pristup osposobljavanju, njegova kvaliteta i relevantnost za tržište rada te sigurni prijelazi na tržištu rada, vlada je 27. travnja 2018. predstavila nacrt zakona o reformi naukovanja te sustava trajnog strukovnog obrazovanja i osposobljavanja. Osim toga, u Nacionalnom programu reformi za 2018. potvrđuje se namjera provedbe plana ulaganja u vještine u iznosu od 14 milijardi EUR te se otvara put za dodatnu reformu početnog strukovnog obrazovanja u školi.

(16)Ukupno gledajući, sustav socijalne zaštite postiže dobre rezultate. Nejednakosti u dohotku nakon prijenosa socijalnih naknada ispod su prosjeka EU-a i, unatoč nedavnom povećanju, broj osoba izloženih riziku od siromaštva i socijalne isključenosti i dalje je relativno nizak. Međutim, neke skupine, osobito obitelji samohranih roditelja, osobe koje nisu rođene u EU-u i osobe koje žive u zapostavljenim gradskim područjima, izložene su većem riziku od siromaštva. Pristup primjerenom stanovanju za osobe koje žive u siromaštvu i dalje izaziva zabrinutost. Unatoč nedavnim poboljšanjima u nekim područjima i dalje postoji manjak socijalnih stambenih jedinica.

(17)Unatoč tekućim reformama za smanjenje poreznog opterećenja poduzeća i podupiranje produktivnih ulaganja francuski porezni sustav i dalje je obilježen visokim stupnjem složenosti s poreznim rashodima, neučinkovitim porezima i porezima na proizvodnju koji su prepreka dobrom funkcioniranju poslovnog okruženja. Zbog velikog broja poreznih rashoda (porezne olakšice, izuzeća, smanjenja poreza) stvara se dodatan teret za poduzeća, a posebno mala i srednja poduzeća, u obliku povećanih troškova usklađivanja i nesigurnosti. Stvaraju se i dodatni troškovi kontrole za poreznu upravu. U okviru Zakona o proračunu za 2018. broj i vrijednost poreznih rashoda dodatno će se povećati i očekuje se da će u 2018. dosegnuti 99,8 milijardi EUR (4,5 % BDP-a), u odnosu na 93 milijarde EUR u 2017. Osim toga, utvrđeno je oko 192 poreza kojima se ostvaruju niski prihodi (manje od 150 milijuna EUR godišnje), ali je od 2014. ukinut tek njihov vrlo ograničen broj 10 . Naposljetku, Francuska ima vrlo visoke poreze na proizvodnju u EU-u 11 (3,1 % BDP-a 2016.) koji se sastoje uglavnom od oporezivanja kapitala i rada, a kojem poduzeća podliježu zbog bavljenja proizvodnjom, bez obzira na njihovu gospodarsku uspješnost.

(18)Tržište usluga činilo je više od 50 % dodane vrijednosti, 40 % radnih mjesta i 20 % dodane vrijednosti proizvodne industrije u izvozu 2016. Međutim, iako utječe na cijelo gospodarstvo, tržišno natjecanje na tržištu usluga i dalje je otežano zbog regulatornih zahtjeva i administrativnog opterećenja, čime se dodatno ograničava sposobnost rasta poduzeća. Ako budu dovoljno ambiciozne i u potpunosti se provedu, reforme u području usluga mogle bi imati značajan pozitivan gospodarski učinak. Pri određivanju prioriteta reformi važno je uzeti u obzir gospodarsku važnost i uspješnost podsektora usluga. Pristup koji se temelji na pokazateljima i koji se upotrebljava za utvrđivanje prioritetnih reformi u sektorima usluga ističe niz poslovnih usluga (arhitektonske i inženjerske djelatnosti, pravne i računovodstvene djelatnosti, administrativne i pomoćne usluge), maloprodaju, usluge smještaja i pripreme i posluživanja hrane te zdravstvene usluge. U specifičnom području profesionalnih usluga Zakonom o rastu, aktivnosti i jednakim gospodarskim mogućnostima („Macronov zakon”) od 6. kolovoza 2015. ublažena su ograničenja u određenom broju zanimanja, uglavnom pravnim zanimanjima. Osim toga, daljnjim aktima ublažena je njegova namjera, čime je također ograničen njegov očekivani učinak. Daljnje reforme mogle bi biti usmjerene na specifična ograničenja pristupa i obavljanja djelatnosti (npr. ograničavanje djelatnosti na određena zanimanja, ograničenja glasačkih prava, ograničenja udjela, multidisciplinarna ograničenja i ograničenja numerus clausus) koja se smatraju pretjeranima. Reforme za uklanjanje ključnih prepreka rastu poduzeća mogle bi uključivati uklanjanje učinka praga koji se odnosi na kriterije iz propisa povezane s veličinom poduzeća i smanjenje administrativnog opterećenja poduzeća. Naposljetku, boljom pokrivenosti Francuske brzom širokopojasnom mrežom povećala bi se njezina sposobnost uživanja pogodnosti digitalnoga gospodarstva.

(19)Prema Europskoj ljestvici uspjeha u inoviranju Francuska uspješnost u tom pogledu i dalje je ispod predvodnika inovacija u EU-u unatoč relativno visokoj razini javne potpore. Posebno bi se poboljšanjem učinkovitosti programa javne potpore (uključujući Crédit d’Impôt Recherche, porezne olakšice za istraživanje i razvoj) potaknuli bolji rezultati u području inovacija. U tom pogledu rezultati tekuće evaluacije moraju se uzeti u obzir pri poboljšanju osmišljavanja javne potpore za inovacije. Prijenos znanja između javnog istraživanja i poduzeća i dalje je izazov, a time se ograničava komercijalno iskorištavanje rezultata istraživanja. U usporedbi s drugim državama članicama EU-a Francuska ima slabe rezultate u području zajedničkih javno-privatnih publikacija i javnog istraživanja i razvoja koji financiraju poduzeća. Postoji određeni potencijal za jačanje mehanizama prijenosa znanja između akademske zajednice i industrije pojednostavnjenjem partnerstva u istraživanju i poticanjem mobilnosti istraživača.

(20) Komisija je u okviru Europskog semestra 2018. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Francuske i objavila je u Izvješću za Francusku za 2018. Ocijenila je i Program stabilnosti za 2018. i Nacionalni program reformi za 2018. te mjere poduzete nakon preporuka upućenih Francuskoj prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Francuskoj nego i opseg njihove usklađenosti s pravilima i smjernicama Unije jer je potrebno unaprijediti opće ekonomsko upravljanje u Uniji na način da se na razini Unije pridonosi budućim nacionalnim odlukama.

(21)Uzimajući u obzir tu ocjenu Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2018., a njegovo je mišljenje 12 posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku.

(22)Uzimajući u obzir Komisijino detaljno preispitivanje i ovu ocjenu, Vijeće je preispitalo Nacionalni program reformi i Program stabilnosti. Preporuke Vijeća donesene u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 navedene su u preporukama od 1. do 3. u nastavku,