EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62023CC0028
Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 11 April 2024.###
Mišljenje nezavisnog odvjetnika Campos Sánchez-Bordona iznesen 11. travnja 2024.
Mišljenje nezavisnog odvjetnika Campos Sánchez-Bordona iznesen 11. travnja 2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:306
Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 11. travnja 2024.(1)
Predmet C-28/23
NFŠ a.s.
protiv
Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky,
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Okresný súd Bratislava III (Općinski sud br. 3 u Bratislavi, Slovačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2014/24/EU – Ugovori o javnoj nabavi radova – Pojam – Prikriveni ugovor o javnoj nabavi radova u obliku drugih ugovora – Uzajamne obveze čije se ispunjenje može zahtijevati pred sudom – Objekt izgrađen u skladu sa zahtjevima javnog naručitelja – Odlučujući utjecaj – Važnost odluke Europske komisije kojom se proglašava da su ugovori spojivi s unutarnjim tržištem – Direktiva 89/665/EEZ – Primjenjivost – Poništenje ugovora – Učinci poništenja”
1. Slovačka je vlada 2013. s privatnim poduzetnikom(2) sklopila „ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava” kako bi se u Bratislavi (Slovačka Republika) izgradio nacionalni nogometni stadion (u daljnjem tekstu: stadion).
2. Ugovorne su strane 2016. potpisale novi ugovor, a jedna od njegovih odredbi navedenom poduzetniku pružala je jednostranu opciju da državi, pod utvrđenim uvjetima, proda stadion.
3. Slovačka je 2016. obavijestila Europsku komisiju, na temelju članka 108. stavka 3. UFEU-a, o mjerama državne potpore namijenjenima izgradnji stadiona, koje proizlaze iz navedenih ugovora. Komisija je 24. svibnja 2017. Odlukom State Aid SA.46530 – Slovakia National Football Stadium(3) proglasila da su one spojive s unutarnjim tržištem.
4. Slovačke su vlasti 2020. odbile ispuniti sklopljene ugovore, pri čemu su tvrdile da se njima od početka povređuju pravna pravila Unije u području javne nabave. Spor je doveo do određenog broja postupaka između ugovornih strana(4):
5. Sud koji je uputio zahtjev u jednom od tih sporova, koji nije jasno naveo(5), upućuje zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na tumačenje direktiva 2004/18/EZ(6), 2014/24/EU(7) i 89/665/EEZ(8). Konkretno, sumnja da se prethodno navedenim ugovorima prikriva ugovor o javnoj nabavi radova (čija bi dodjela zahtijevala da se provede postupak javne nabave) te se, ako je to slučaj, pita bi li eventualno proglašenje njegove ništavosti imalo učinke ex tunc.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2014/24
6. U skladu s člankom 2. („Definicije”):
„1. Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
5. ‚ugovori o javnoj nabavi’ znači ugovori kojima se ostvaruje financijski interes, sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja, a čiji je predmet izvođenje radova, nabava robe ili pružanje usluga;
6. ‚ugovori o javnoj nabavi radova’ znači ugovori o javnoj nabavi čiji je predmet jedno od sljedećeg:
(a) izvođenje ili projektiranje i izvođenje radova vezanih uz jednu ili više djelatnosti u smislu Priloga II.;
(b) izvođenje ili projektiranje i izvođenje posla;
(c) realizacija, na bilo koji način, posla u skladu sa zahtjevima koje je odredio javni naručitelj koji izvršava odlučan utjecaj na vrstu ili projektiranje posla;
[…]”.
2. Direktiva 89/665
7. Člankom 1. („Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”) određuje se:
„1. […]
Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se […] odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati […].
[…]
3. Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.
[…]”.
8. U skladu s člankom 2.d („Nevaženje”):
„1. Države članice osiguravaju da tijelo nadležno za pravnu zaštitu, neovisno o javnom naručitelju, smatra ugovor nevažećim ili da se njegovo nevaženje zasniva na odluci takvog tijela nadležnog za pravnu zaštitu u svakom od sljedećih slučajeva:
(a) ako je javni naručitelj dodijelio ugovor bez prethodne objave obavijesti o ugovoru u Službenom listu Europske unije, kad to nije dopušteno u skladu s Direktivom 2014/24/EU ili Direktivom 2014/23/EU;
[…]”.
B. Slovačko pravo
1. Zákon z 26. februára 1964 č. 40/1964 Zb. Občiansky zakonnik (Građanski zakonik)(9)
9. Člankom 39. određuje se:
„Pravni posao čiji je sadržaj ili predmet protivan zakonu ili predstavlja zaobilaženje zakona ili nije u skladu s dobrim običajima je ništav”.
10. Člankom 40.a propisuje se da se pravni posao u određenim slučajevima smatra valjanim ako se onaj na koga se pravni posao odnosi ne poziva na njegovu ništavost. Na ništavost se ne može pozivati onaj tko ju je uzrokovao.
2. Zákon z 18. novembra 2015 č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Zakon o javnoj nabavi)(10)
11. Članak 3. stavak 3. glasi:
„Ugovor o radovima za potrebe ovog zakona ugovor je čiji je predmet:
(a) ili izvođenje građevinskih radova ili projektiranje i izvođenje građevinskih radova koji se odnose na neku od djelatnosti navedenih u odjeljku 45. zajedničkog nazivlja o javnoj nabavi,
(b) izvođenje radova ili projektiranje i izvođenje radova, ili
(c) izvođenje radova, u bilo kojem obliku koji je utvrdio javni naručitelj ili naručitelj, koje ima odlučujući utjecaj na vrstu izgradnje ili projektiranje izgradnje”.
3. Zákon 300/2008 Z. z. z 2. júla 2008 o organizácii a podpore športu a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Zakon o organizaciji i promicanju sporta)(11)
12. U članku 13. sportska infrastruktura od posebne važnosti definira se kao infrastruktura koja je nužna za međunarodna sportska natjecanja i događaje, a ispunjava zahtjeve međunarodnih sportskih udruženja, konkretno, zahtjeve u pogledu kapaciteta, opremljenosti, dimenzija, tehničkih parametara koji se odnose na izgradnju, uključujući pristupačnost osobama s ograničenom pokretljivosti ili orijentacijom te sigurnost sportaša i gledatelja, kao i pogledu pripreme sportskih reprezentativaca.
II. Činjenice, spor i prethodna pitanja
13. Slovačka vlada u odluci od 10. svibnja 2006. predvidjela je izgradnju stadiona. Prema tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, u narednim su godinama donesene druge vladine odluke o stadionu, „u kojima se predviđa da ulagatelja ili izvršitelja projekta treba izabrati na javnom natječaju”(12).
14. Slovačka je vlada 10. srpnja 2013., „a da predpregovori nisu zabilježeni ni u kakvom dokumentu ili registru niti da je pritom provela ikakav postupak odabira ili raspisala javni natječaj”(13), donijela Odluku br. 400/2013, na temelju koje je Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (Ministarstvo obrazovanja, znanosti, istraživanja i sporta Slovačke Republike; u daljnjem tekstu: Ministarstvo obrazovanja) s konkretnim poduzetnikom (društvom Národný futbalový štadión a.s.) trebalo sklopiti memorandum u kojem su se trebali utvrditi uvjeti za dodjelu bespovratnih sredstava i izgradnju stadiona(14).
15. Memorandum(15) je sklopljen 11. srpnja 2013.
16. Ministarstvo obrazovanja i društvo Národný futbalový štadión a.s. 15. kolovoza 2013. sklopili su ugovor o uvjetima za dodjelu bespovratnih sredstava za izgradnju stadiona(16).
17. U skladu s odredbom 6. točkama 1. i 2. tog ugovora, Ministarstvo obrazovanja obvezalo se objaviti poziv za podnošenje prijedloga za dodjelu bespovratnih sredstava za izgradnju stadiona i s odabranim ponuditeljem potpisati ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava u kojem se utvrđuju prava, zadaće, uvjeti i obveze obiju ugovornih strana(17).
18. Ministarstvo obrazovanja i društvo Národný futbalový štadión a.s. 21. studenoga 2013. sklopili su ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava(18), financiran iz državnog proračuna.
19. Tim se ugovorom Ministarstvo obrazovanja obvezalo dodijeliti 27 200 000 eura na ime bespovratnih sredstava za projekt izgradnje, a društvo Národný futbalový štadión a.s. obvezalo se sufinancirati izgradnju stadiona u iznosu od najmanje 60 % troškova.
20. Ministarstvo obrazovanja, u ime Slovačke Republike kao budućeg kupca, sklopilo je 10. svibnja 2016. s društvom NFŠ, kao budućim prodavateljem, novi ugovor(19) (u daljnjem tekstu: predugovor o kupoprodaji) u kojem se društvu NFŠ dala mogućnost da naknadnom kupoprodajom na Slovačku Republiku prenese vlasništvo i korištenje stadiona(20).
21. Ministarstvo obrazovanja i društvo NFŠ istog su dana (10. svibnja 2016.) potpisali dodatak ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava iz 2013. kojim se mijenja velik dio njegovih članaka(21).
22. Stupanje predugovora o kupoprodaji na snagu bilo je uvjetovano ispunjenjem triju kumulativnih uvjeta:
– njegovom objavom u središnjem državnom registru ugovora;
– Komisijinom odlukom o ocjeni transakcija predviđenih predugovorom o kupoprodaji i ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava, u skladu s kriterijima spojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem; i
– iznošenjem mišljenja Úrada pre verejné obstarávanie Slovenskej republiky (Ured za javnu nabavu, Slovačka) o usklađenosti transakcija predviđenih predugovorom o kupoprodaji sa zakonodavstvom o javnoj nabavi.
23. Kad je riječ o drugom i trećem od navedenih uvjeta(22), u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi se:
– Odlukom SA.46530 Komisija je proglasila da je državna potpora spojiva s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a.
– Ured za javnu nabavu „nije iznio nikakvo obvezujuće mišljenje niti je proveo nadzor nad transakcijom predviđenom predugovorom o kupoprodaji”(23). Njegova predsjednica poslala je samo neobvezujući odgovor u obliku dopisa od 8. srpnja 2016.
24. Prethodna postupanja dovela su do niza sudskih sporova koji su u tijeku, među kojima je i spor pod brojem 2 iz točke 20. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u okviru kojeg je, kako se čini, upućen zahtjev za prethodnu odluku.
25. Sud koji je uputio zahtjev smatra da je nužno razjasniti čine li ugovori o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovor o kupoprodaji, koje su sklopili Ministarstvo obrazovanja i subjekt privatnog prava odabran bez provedbe natječaja, „ugovor o javnoj nabavi radova” u smislu članka 1. stavka 2. točke (b) Direktive 2004/18 ili članka 2. stavka 1. točke 6. podtočke (c) Direktive 2014/24, s obzirom na to da:
– Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava čini državnu potporu koju je odobrila Komisija na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a.
– Na temelju ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, država je obvezna dodijeliti bespovratna sredstva, a subjekt privatnog prava izgraditi objekt u skladu s uvjetima koje je utvrdilo Ministarstvo obrazovanja i omogućiti sportskoj organizaciji korištenje dijela tog objekta.
– Obveze iz predugovora o kupoprodaji uključuju jednostranu opciju dodijeljenu subjektu privatnog prava u obliku obveze države da otkupi izgrađeni objekt.
– Ti ugovori predstavljaju međusobno vremenski i predmetno povezane okvire uzajamnih obveza između Ministarstva obrazovanja i subjekta privatnog prava.
26. U slučaju da su propisi Unije o javnoj nabavi primjenjivi, sud koji je uputio zahtjev želi znati može li, u skladu s člankom 2.d stavkom 1. točkom (d) i člankom 2.d stavkom 2. Direktive 89/665, izbjegavanje pravila o javnoj nabavi predviđenih za ugovore o javnoj nabavi radova dovesti do njihove apsolutne ništavosti ex tunc.
27. U tim okolnostima Okresný súd Bratislava III (Općinski sud br. 3 u Bratislavi, Slovačka) upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Predstavljaju li ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovor o kupoprodaji sklopljeni između ministarstva (države) i subjekta privatnog prava odabranog bez provođenja postupka javne nabave, ‚ugovore o javnoj nabavi radova’ u smislu članka 1. stavka 2. točke (b) Direktive 2004/18 ili članka 2. [stavka 1. točke] 6. podtočke (c) Direktive 2014/24 ako ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava predstavlja državnu potporu koju je odobrila Europska komisija u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a, predmet obveza obuhvaćenih ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava jest obveza države da dodijeli bespovratna sredstva, kao i obveza subjekta privatnog prava da izgradi objekt u skladu s uvjetima koje je utvrdilo ministarstvo i omogući sportskoj organizaciji korištenje dijela tog objekta, a predmet obveza obuhvaćenih predugovorom jest jednostrana opcija dodijeljena subjektu privatnog prava u obliku obveze države da otkupi izgrađeni objekt, pri čemu ti ugovori predstavljaju međusobno vremenski i predmetno povezane okvire uzajamnih obveza između ministarstva i subjekta privatnog prava?
2. Protivi li se članku 1. stavku 2. točki (b) Direktive 2004/18 ili članku 2. [stavku 1. točki] 6. podtočki (c) Direktive 2014/24 nacionalna odredba države članice u skladu s kojom je apsolutno ništav (odnosno od početka/ex tunc) pravni posao čiji je sadržaj ili cilj protivan zakonu ili predstavlja zaobilaženje zakona ili nije u skladu s dobrim običajima, ako se ta povreda zakona temelji na bitnoj povredi pravila o javnoj nabavi?
3. Protivi li se članku 2.d stavku 1. točki (a) i članku 2.d stavku 2. Direktive 89/665 nacionalna odredba države članice u skladu s kojom je apsolutno ništav (odnosno od početka/ex tunc) pravni posao čiji je sadržaj ili cilj protivan zakonu ili predstavlja zaobilaženje zakona ili nije u skladu s dobrim običajima, ako se ta povreda zakona temelji na bitnoj povredi (zaobilaženju) pravila o javnoj nabavi, kao što je to slučaj u glavnom postupku?
4. Treba li članak 1. stavak 2. točku (b) Direktive 2004/18 ili članak 2. [stavak 1. točku] 6. podtočku (c) Direktive 2014/24 tumačiti na način da im se protivi ex tunc pretpostavka da je predugovor o kupoprodaji, kao što je onaj koji je predmet glavnog postupka, proizveo pravne učinke?”
III. Postupak pred Sudom
28. Tajništvo Suda zahtjev za prethodnu odluku zaprimilo je 24. siječnja 2023.
29. Pisana očitovanja podnijeli su društvo NFŠ, Ministarstvo obrazovanja, češka i slovačka vlada te Komisija. Svi su, osim češke vlade, sudjelovali na raspravi održanoj 1. veljače 2024.
IV. Ocjena
A. Dopuštenost
30. S obzirom na sadržaj odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, moglo bi se zaključiti da su slovačka vlada i društvo NFŠ (ili njegov prednik) potpisali niz ugovora koji, ako ih se razmotri zajedno, imaju obilježja ugovora o javnoj nabavi. Budući da je sklopljen a da prethodno nije objavljen javni poziv drugim ponuditeljima, sadržava pogrešku, čime je njegova valjanost dovedena u pitanje(24).
31. Društvo NFŠ ne slaže se s tom tezom (s kojom se pak slažu ostale stranke i sudionici u prethodnom postupku). Prema njegovu mišljenju, sporni ugovori: (a) nisu obuhvaćeni područjem primjene direktiva 2004/18 i 2014/24 i (b) dio su okvira potpora koje je Slovačka država dodijelila za izgradnju stadiona, i to u skladu sa zakonom, kao što je to potvrdila i Komisija prilikom njihova ispitivanja u skladu s člancima 107. i 108. UFEU-a.
32. Zahtjevi za prethodnu odluku koje upute nacionalni sudovi u načelu uživaju pretpostavku relevantnosti(25). Međutim, kako bi ti zahtjevi bili dopušteni, nužno je da sud koji je uputio zahtjev iznese dostatne razloge zbog kojih je, prema njegovu mišljenju (a ne samo prema mišljenju stranaka glavnog postupka) upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku potrebno i relevantno.
33. S obzirom na složenost ovog predmeta, u njemu je obrazloženje suda osobito važno. Međutim, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u biti se, nakon sažetog prikaza činjenica i navođenja eventualno primjenjivih pravnih pravila i sudske prakse, samo navode argumenti stranaka.
34. U poglavlju V. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku („Obrazloženje zahtjeva za prethodnu odluku i odnos između odredbi prava Unije i zakonodavstva primjenjivog na nacionalni postupak”) sud koji je uputio zahtjev ponovno iznosi stajališta stranaka, a tek jednu točku (točku 64.) posvećuje razmatranju vlastitih dvojbi, koje potom navodi u obliku prvog prethodnog pitanja.
35. U tim okolnostima ne čudi što je društvo NFŠ istaknulo prigovor nedopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku zbog njegove neusklađenosti s člankom 94. Poslovnika Suda. Naglašava da „nema ocjene samog suda”, nego da on samo, „bez imalo kritičkog duha, prihvaća i velikim dijelom prenosi tekst koji je predložila jedna od stranaka glavnog postupka”(26).
36. Društvo NFŠ usto tvrdi da odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku sadržava „netočne i zavaravajuće” činjenične ocjene. Suprotno tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, to društvo tvrdi da ga ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava ni u kojem trenutku ne obvezuje na izgradnju stadiona niti da se prilikom njegove izgradnje moraju poštovati uvjeti koje je utvrdilo Ministarstvo obrazovanja. Isto tako, ne može se tvrditi da ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovor o kupoprodaji, koji nisu vremenski i predmetno povezani, čine „jedan ugovor”. Naposljetku, Ured za javnu nabavu u dva je navrata utvrdio da u ovom slučaju ne postoji nikakva povreda pravila o javnoj nabavi(27).
37. Prigovor nedopuštenosti, čak i ako se temelji na čvrstim razlozima, ne može se prihvatiti jer Sud raspolaže minimalnim elementima za odgovor sudu koji je uputio zahtjev. Međutim, potrebno je otkloniti nejasnoće iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, o čemu ovisi primjena zakonodavstva Unije o javnoj nabavi.
38. Kad je riječ o prikazu činjenica, koji je kritiziralo društvo NFŠ, mogu samo podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu Suda: „[b]udući da je sud koji je uputio zahtjev jedini nadležan za utvrđivanje i ocjenjivanje činjenica spora koji se pred njim vodi, Sud mora načelno ograničiti svoje ispitivanje na elemente za ocjenu koje mu je sud koji je uputio zahtjev odlučio dostaviti i držati se situacije koju taj sud smatra dokazanom”(28).
B. Primjenjiva direktiva
39. U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku upućuje se i na Direktivu 2004/18 i na Direktivu 2014/24, kojom se prvonavedena direktiva stavlja izvan snage. Stoga treba razjasniti koja se od njih primjenjuje na ovaj spor, polazeći od pretpostavke da je to u načelu ona koja je na snazi na datum kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će se provoditi(29). Taj se kriterij može, mutatis mutadis, primijeniti na slučajeve u kojima u pravom smislu riječi nije proveden formalizirani postupak javne nabave.
40. Dva ugovora (ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovor o kupoprodaji) potpisana su 10. srpnja 2013. i 10. svibnja 2016. Stoga se temelje na datumu isteka roka za prenošenje Direktive 2014/24, koji je, u skladu s njezinim člankom 90. stavkom 1., utvrđen na 18. travnja 2016.
41. Dva me razloga navode da se usredotočim na Direktivu 2014/24. Kao prvo, kako bi se poštovalo stajalište od kojeg polazi sud koji je uputio zahtjev. Kao drugo, jer su konačni uvjeti ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava utvrđeni 10. svibnja 2016., nakon što je navedena direktiva stupila na snagu.
42. Zapravo je riječ o pitanju koje u praksi nije osobito relevantno jer su definicije pojmova „ugovor o javnoj nabavi” i „ugovori o javnoj nabavi radova” istovjetne u objema direktivama.
C. Prvo prethodno pitanje
43. U pravilu je na nacionalnim sudovima, a ne na Sudu, da tumače uvjete ugovora u pogledu kojih se pred nacionalnim sudovima vode sporovi. Kao što sam to već naveo, Sud treba slijediti prikaz činjenične situacije koji mu je pružio sud koji je uputio zahtjev.
44. Međutim, u ovom je predmetu situacija nejasna. Sud koji je uputio zahtjev:
– Tvrdi da je društvo NFŠ na temelju ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava obvezno izgraditi stadion, ali ne objašnjava koja bi bila posljedica, čije se nalaganje može zahtijevati pred sudom, ako se ta obveza ne ispuni. U nedostatku dodatnih podataka, ta bi posljedica, primjerice, mogla biti tek povrat sredstava.
– Tvrdi da stadion treba izgraditi u skladu s uvjetima koje je propisalo Ministarstvo obrazovanja, ali ne navodi do koje su mjere ti uvjeti točno utvrđeni(30).
– Navodi da ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava podrazumijeva besplatno ustupanje stadiona na korištenje sportskoj organizaciji. Međutim, to je ustupanje isključeno dodatkom iz 2016(31).
– Naglašava kako se predugovorom o kupoprodaji društvu NFŠ dodjeljuje jednostrana opcija u obliku obveze države da od njega otkupi stadion. Međutim, ne objašnjava postoji li mogućnost da država pak obveže društvo NFŠ da joj preda stadion u slučaju da to društvo ne iskoristi tu opciju.
– Naposljetku uvjerava da skup ugovora čini okvir uzajamnih obveza, ali ih ne konkretizira (osim obveza svojstvenih dodjeli bespovratnih sredstava).
45. Sve te nejasnoće mogu utjecati na rješavanje spora, čak i ako se prihvati ocjena da je između društva NFŠ i slovačke vlade postojao skup ugovora.
46. Kako bi se utvrdilo čini li taj skup ugovora zaista ugovor o javnoj nabavi radova na koji se primjenjuje Direktiva 2014/24, treba razjasniti, među ostalim, jesu li između društva NFŠ i slovačke vlade postojale obvezujuće uzajamne obveze(32), koje pokazuju da se ugovorom ostvaruje financijski interes(33) i čije se ispunjenje može zahtijevati pred sudom, je li ta vlada imala odlučujući utjecaj na osmišljavanje projekta izgradnje stadiona, kao i postaje li slovačka vlada vlasnik stadiona odnosno može li raspolagati izgrađenim objektima.
47. U ovom se postupku ne mogu zanemariti razmatranja u pogledu sadržaja ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovora o kupoprodaji koja je Komisija iznijela u Odluci SA.46530 kad je ocijenila da je Slovačka država tim ugovorima dodijelila državnu potporu spojivu s unutarnjim tržištem.
48. Podsjećam na to da, u svakom slučaju, puka dodjela državne potpore, koja podrazumijeva prijenos javnih sredstava (u ovom slučaju, za izgradnju stadiona), sama po sebi ne znači sklapanje ugovora javnoj nabavi radova. Kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 4. Direktive 2014/24, „[p]ravila Unije o javnoj nabavi ne obuhvaćaju sve oblike trošenja javnih sredstava, već samo one koji su namijenjeni za [naplatno] stjecanje radova, robe ili usluga [putem] ugovora o javnoj nabavi”(34).
49. S obzirom na prethodno navedeno, razmotrit ću bitne sastojke ugovora o javnoj nabavi radova i pitanje u kojoj mjeri oni postoje u ovom sporu.
1. Bitni sastojci ugovora javnoj nabavi radova
50. U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom 6. Direktive 2014/24, „[z]a potrebe [te] [d]irektive” primjenjuju se sljedeće definicije: „[…] ‚ugovori o javnoj nabavi radova’ znači ugovori o javnoj nabavi čiji je predmet jedno od sljedećeg: (a) izvođenje ili projektiranje i izvođenje radova vezanih uz jednu ili više djelatnosti u smislu Priloga II.; (b) izvođenje ili projektiranje i izvođenje posla; (c) realizacija, na bilo koji način, posla u skladu sa zahtjevima koje je odredio javni naručitelj koji izvršava odlučan utjecaj na vrstu ili projektiranje posla”.
51. Kako bi se ugovor smatrao ugovorom o javnoj nabavi radova, treba biti riječ o ugovoru kojim se ostvaruje financijski interes, sklopljenom u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja, a čiji je predmet jedan od predmeta navedenih u prethodnoj točki.
52. Sud je obilježja te vrste ugovora utvrdio na sljedeći način:
– „[U] okviru ugovora o javnoj nabavi radova javni naručitelj prima uslugu koja se sastoji od izvođenja radova koje želi izvršiti i koji za njega imaju izravan gospodarski interes”(35).
– „Taj je gospodarski interes jasno dokazan kad se odredi da javni naručitelj postaje vlasnik radova koji su predmet ugovora”. „Može se utvrditi i […] ako se utvrdi da javni naručitelj ima zakonsko pravo koje mu osigurava raspolaganje radovima koji su predmet ugovora, u pogledu njihove javne namjene”(36).
– „Osim toga, gospodarski interes može proizaći iz gospodarskih prednosti koje javni naručitelj može u budućnosti ostvariti na temelju korištenja ili prijenosa radova zbog činjenice da je financijski sudjelovao u njihovu izvođenju ili zbog rizika koje preuzima u slučaju poslovnog neuspjeha radova”(37).
– Ugovorom o javnoj nabavi radova „zahtijeva se da uspješni ponuditelj izravno ili neizravno prihvati obvezu izvođenja radova koji su predmet ugovora i da se ispunjenje te obveze može zahtijevati pred sudom u skladu s pravilima predviđenim u nacionalnom pravu”(38).
53. S drugog stajališta, Sud je smatrao da je „ključno […] to da rad bude izveden u skladu s uvjetima koje je odredio naručitelj, dok je način izvedbe tog rada nebitan”(39). Tomu je tako kad je naručitelj „poduzeo mjere u svrhu definiranja značajki rada ili barem u svrhu vršenja odlučujućeg utjecaja na njegovo oblikovanje”(40).
54. Naposljetku, Sud je uspostavio kriterije kako bi se moglo utvrditi kad naručitelj izvršava taj odlučujući utjecaj: on postoji „ako se može dokazati da se taj utjecaj izvršavao u pogledu arhitektonske strukture te zgrade, primjerice na njezinu veličinu, vanjske zidove i nosive zidove”(41). Suprotno tomu, „[to] da [su] specifikacije navedene u tehničkim standardima primjenjivima na temelju zakonskih odredbi ispunjene ili da su obilježja zgrade u skladu s uobičajenim ‚najsuvremenijim tehničkim rješenjima’ na predmetnom tržištu […], […] ne mo[že] [se] smatrati mjerama […] poduze[tim] kako bi [se] utjeca[lo] na projektiranje zgrade […]”(42).
2. Ocjena tih sastojaka u glavnom postupku
55. Društvo NFŠ zagovara tezu da nisu ispunjene značajke ugovora o javnoj nabavi jer: (a) ne postoji obveza (na njegov teret) izgradnje stadiona čije se ispunjenje može zahtijevati pred sudom; (b) ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovorom o kupoprodaji ne ostvaruje se financijski interes niti u pogledu njih Slovačka država ima ikakav izravan gospodarski interes te (c) Ministarstvo obrazovanja za projekt nije utvrdilo nikakve posebne tehničke zahtjeve.
56. Društvo NFŠ usto tvrdi da je, s materijalnog stajališta, poštovalo pravila o javnoj nabavi prilikom izgradnje stadiona jer je za odgovarajuće radove provelo postupak javne nabave(43). Obveza da se prilikom izgradnje stadiona, financirane iz državnog proračuna, poštuju propisi o javnoj nabavi navedena je u ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava i točki 8. Odluke SA.46530.
57. Priznajem da na temelju tumačenja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i naknadnog razvoja prethodnog postupka ne mogu zauzeti čvrsto mišljenje o prirodi „skupa ugovora” koji je predmet spora.
58. Kao prvo, nije jasno od čega se sastoji usluga čije pružanje Slovačka država može zahtijevati od društva NFŠ na temelju ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovora o kupoprodaji, a na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri tu pretpostavku.
59. Ni iz pisanih očitovanja ni iz usmenih očitovanja iznesenih na raspravi ne proizlazi je li Slovačka država imala pravo podnijeti tužbu protiv društva NFŠ kako bi ga sudskom odlukom obvezala da izgradi stadion ako bi ono naposljetku odlučilo da ga neće izgraditi. Druga je stvar to što društvo NFŠ u tom slučaju ne bi primilo bespovratna sredstva ili bi ih izgubilo, ili bi ih moralo vratiti. No to samo po sebi nije povezano s izvršenjem ugovora o radovima.
60. Kao što sam to već naveo, kako bi postojao pravi ugovor o radovima, nužno je da uspješni ponuditelj preuzme upravo obvezu izvođenja radova koji su predmet stjecanja i da se ispunjenje te obveze može zahtijevati pred sudom. Javni naručitelj (u ovom slučaju Ministarstvo obrazovanja) mora steći nekretninu nad kojom se izvode radovi i, po potrebi, pred sudom od uspješnog ponuditelja zahtijevati da mu je preda, ako ima zakonsko pravo koje mu osigurava raspolaganje radovima u pogledu njihove javne namjene.
61. Kao drugo, ni stjecanje stadiona nije jasno. Ta obveza svakako ne bi proizlazila iz ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava nego, hipotetski, iz predugovora o kupoprodaji. Sud koji je uputio zahtjev treba odvagnuti je li društvo NFŠ nakon izgradnje sportske infrastrukture imalo obvezu, čije se ispunjenje može zahtijevati pred sudom, da tu infrastrukturu prenese na Slovačku državu i može li Slovačka država zahtijevati izvršenje te obveze.
62. Kao što je to istaknuto na raspravi(44), sve upućuje na to da se predugovorom o kupoprodaji društvu NFŠ ostavila mogućnost da zadrži stadion u svojem vlasništvu te ga nastavi koristiti (ili da ga ustupi na korištenje trećim osobama) ili da ga, ako mu je to u interesu, prenese na Slovačku državu.
63. Naime, Komisija u Odluci SA.46530 ističe opciju danu društvu NFŠ, u skladu s kojom može (ali nije obvezan) prodati sportsku infrastrukturu Slovačkoj državi ako to bude željelo. Država bi samo u tom slučaju postala vlasnik stadiona(45).
64. Kao treće, nije sigurno ni da bi Slovačka država ostvarila izravan gospodarski interes od spornih ugovora nakon što je iz ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava isključena obveza da se Slovačkom nogometnom savezu besplatno ustupe stadionske površine(46). Čini se da je interes države (i posljedični neizravni interes) ograničen na generičko jačanje nacionalnog sporta(47).
65. Kao četvrto, u najmanju je ruku dvojbeno da je Ministarstvo obrazovanja spornim ugovorima izvršilo odlučujući utjecaj na projektiranje posla. Ne dovodeći u pitanje provjeru koja je ponovno na sudu koji je uputio zahtjev, sve čini se upućuje na to da su jedini kriteriji koji su utvrđeni u tom pogledu oni iz Pravilnika UEFA-e za izgradnju stadiona četvrte kategorije i slovačkih općih pravnih pravila o sportskoj infrastrukturi.
66. Međutim, iz analize kriterija UEFA-e(48) proizlazi da se oni sastoje od niza obvezujućih parametara u pogledu minimalnih konstrukcijskih zahtjeva koje stadion treba ispuniti kako bi se svrstao u određenu kategoriju(49). Međutim, tim se kriterijima dopuštaju raznolika arhitektonska rješenja, za čiji je razvoj ostavljena vrlo široka profesionalna kreativna sloboda.
67. U okviru projektiranja nogometnih stadiona koji ispunjavaju kriterije UEFA-e mogu se donijeti znatno različita konceptualna rješenja u pogledu vanjskog izgleda i konstrukcije unutarnjih prostora. Stoga smatram da ti kriteriji ne podrazumijevaju detaljna tehnička rješenja koja stvarni vlasnik radova može nametnuti uspješnom ponuditelju.
68. Ministarstvo obrazovanja također se pred sudom koji je uputio zahtjev pozvalo(50) na određeno slovačko pravno pravilo o sportskoj infrastrukturi(51). Međutim, upravo zbog toga što se tim pravnim pravilom utvrđuju opći zahtjevi, njime se ne određuju posebne odredbe u pogledu konkretnog stadiona.
69. Sama činjenica da je Ministarstvo obrazovanja bilo član nadzornog odbora(52) nužno ne znači da je ono imalo odlučujući utjecaj na osmišljavanje i izvršenje projekta. Naime, u pisanim očitovanjima tog ministarstva ne navodi se više ta okolnost, nego se kao čimbenik koji odražava utjecaj vlade na projekt navodi Pravilnik UEFA-e(53).
70. Ukratko, smatram da postoje mnoge zadrške u pogledu kvalifikacije spornog „skupa ugovora” kao pravog ugovora o javnoj nabavi radova u smislu članka 2. stavka 1. točke 6. Direktive 2014/24. Ta, ili pak suprotna kvalifikacija ovisi o konačnoj ocjeni suda koji je uputio zahtjev u pogledu elemenata prosudbe koje sam nije dovoljno jasno naveo.
3. Relevantnost Odluke SA.46530
71. Komisija ima središnju ulogu u sustavu nadzora državnih potpora koji se uspostavlja člancima 107. i 108. UFEU-a, koji su dio poglavlja I. („Pravila o tržišnom natjecanju”) glave VII. UFEU-a.
72. Kao što sam to već naveo, Komisija je u ovom predmetu ispitala ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovor o kupoprodaji. Odlukom SA.46530 ocijenila je državnu potporu koja je predmet tih ugovora(54) i utvrdila da je ona spojiva s unutarnjim tržištem.
73. Komisija pred Sudom tvrdi da u Odluci SA.46530 nije analizirala poštuju li se pravila kojima se uređuju postupci javne nabave(55). Ipak, tu tvrdnju treba pojasniti s obzirom na obvezujuć način na koji je sastavljena točka 8. navedene odluke(56), koju je sama Komisija na raspravi kvalificirala kao nužan uvjet kako bi potpora bila spojiva s unutarnjim tržištem.
74. Iz tumačenja te točke 8. proizlazi da je za Komisiju važno bilo da se za izgradnju stadiona (koja je zapravo svojstvena ugovoru o radovima, neovisno tome je li on javni ili privatni) provede javni natječaj, uz poštovanje pravila o javnoj nabavi.
75. Točno je da društvo NFŠ, kao privatni subjekt, nije obuhvaćeno pojmom javnog naručitelja iz članka 2. stavka 1. točke 1. Direktive 2014/24. Međutim, kad država (koja mu isplaćuje javna sredstva u tu svrhu) obvezuje to društvo da poštuje propise o javnoj nabavi, a to se usto uvjetuje Odlukom SA.46530, smatram da, s materijalnog stajališta i u svrhu izgradnje stadiona, pravila o javnoj nabavi iz navedene direktive postaju primjenjiva te se društvo NFŠ nalazi u položaju koji je sličan položaju javnog naručitelja.
76. Zakonodavstvom Unije u području javne nabave nastoji se da se „pri javnoj nabavi potiče tržišno natjecanje”(57). To se odražava u članku 18. Direktive 2014/24, kojim se zabranjuje da se „prijetvorno suzi nadmetanje”. Do neosnovanog ograničenja došlo bi kad bi koncept nabave bio osmišljen „s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj”.
77. Komisija se može aktivno uključiti u obranu tržišnog natjecanja ako javna nabava nije u skladu s pravnim pravilima koja, radi zaštite tog cilja, sadržava, među ostalim, Direktiva 2014/24(58). Ne vidim zašto ne bi trebala jednako postupiti prilikom ispitivanja održivosti državnih potpora koje proizlaze iz ugovora koje su tijela javne uprave potpisala s privatnim subjektima.
78. Konkretno, smatram da Komisija nije mogla izostaviti analizu pitanja prikriva li se načinom na koji je strukturirana državna potpora dodijeljena društvu NFŠ postojanje ugovora o javnoj nabavi za koji je trebalo provesti postupak javne nabave. Prema mojem mišljenju, Komisija ju je implicitno provela, što se objašnjava u točki 8. njezine Odluke SA.46530.
79. Ukratko, u Odluci SA.46530 polazi se od pretpostavke da nije postojala obveza prijenosa vlasništva nad stadionom na Slovačku Republiku(59). Sud koji je uputio zahtjev ne može dovesti u pitanje tu pretpostavku, na koju sam već uputio, nego mora poštovati ocjenu Komisije u pogledu čimbenika koji su odlučujući za postojanje državne potpore.
80. Stoga u okviru ocjene okolnosti ovog spora treba uzeti u obzir Komisijinu Odluku SA.46530.
4. Međuzaključak
81. Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovor o kupoprodaji, koje su sklopili državno tijelo i privatni poduzetnik i kojima se, redom, privatnom poduzetniku dodjeljuju javna sredstva radi izgradnje sportske infrastrukture te mu se priznaje jednostrana opcija da je proda državi, ne mogu se kvalificirati kao ugovor o javnoj nabavi radova ako iz njih ne proizlazi obveza čije se ispunjenje može zahtijevati pred sudom kako bi država stekla infrastrukturu i ako država nema izravan gospodarski interes ili nije imala odlučujući utjecaj na projektiranje posla. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri jesu li u sporu u kojem mora donijeti odluku ispunjeni ti zahtjevi.
D. Drugo, treće i četvrto prethodno pitanje
82. U tim se pitanjima polazi od pretpostavke da ugovori koji su predmet spora zajedno čine ugovor o javnoj nabavi radova na koji je trebalo primijeniti odredbe Direktive 2014/24. U svojim razmatranjima, u svrhu rasprave, polazim od te radne pretpostavke.
83. Polazeći od te pretpostavke, sud koji je uputio zahtjev tvrdi da se nacionalnim odredbama utvrđuje ex tunc ništavost spornih ugovora ako se njima teško povređuju pravila o javnoj nabavi tako što se pokušavaju zaobići. Pita se u biti jesu li te nacionalne odredbe u skladu s Direktivom 2014/24 (člankom 2. stavkom 1. točkom 6. podtočkom (c)) i Direktivom 89/665 (člankom 2.d stavkom 1. točkom (a) i člankom 2.d stavkom 2.).
84. Smatram da nije riječ o hipotetskim pitanjima jer ishod spora o kojem je riječ u glavnom postupku može djelomično ovisiti o odgovoru na njih.
1. Primjenjivost Direktive 89/665
85. Prema mojem mišljenju, Direktiva 89/665 nije primjenjiva na ovaj slučaj jer se njome uspostavljaju mehanizmi pravne zaštite protiv „odluka javnih naručitelja”. Ti se mehanizmi pravne zaštite predviđaju za „svak[u] osob[u] koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja”.
86. Člankom 2.d Direktive 89/665 uređuje se nevaženje (ugovorâ) koje tijelo nadležno za pravnu zaštitu, neovisno o javnom naručitelju, može utvrditi ako je javni naručitelj dodijelio ugovor bez prethodne objave obavijesti o ugovoru (stavak 1. točka (a)), te su njemu u pogledu posljedica tog nevaženja upućuje se nacionalno pravo (stavak 2.).
87. Međutim, ako bi se prihvatila teza koju zagovaraju slovačka tijela, upravo bi ona (konkretno, Ministarstvo obrazovanja) povrijedila pravila o javnoj nabavi jer za sporne ugovore nisu provela postupak javne nabave.
88. Direktiva 89/665 nije osmišljena kako bi se njome javna tijela štitila od povreda koje su sama počinila, nego kako bi osobe kojima je postupanjima tih javnih tijela nanesena šteta mogle ta postupanja pobijati.
89. U članku 2.d Direktive 89/665 pretpostavlja se da je osoba koja ima pravo pobijati postupanje javnog naručitelja iskoristila odgovarajući pravni lijek. Ako, nakon odluke o tom pravnom lijeku, tijelo koje o tome odlučuje proglasi ugovor nevažećim, primjenjuju se odredbe različitih stavaka navedenog članka. Međutim, ponavljam da se Direktivom 89/665 ne predviđa da javni naručitelj pobija vlastite odluke.
90. Druga je stvar to što u nacionalnom pravu predviđaju pravna sredstva kako bi određeno tijelo javne uprave (ili subjekt koji nadzire postupanje uprave) preispitalo zakonitost svojih ranijih odluka(60). Ta se mogućnost ne uređuje Direktivom 89/665, nego odgovarajućim nacionalnim pravnim pravilima, u skladu s kojim treba utvrditi u kojoj je mjeri prihvatljivo odstupanje od klasičnog pravila venire contra factum propium nulli conceditur(61).
91. Naime, Direktivom 89/665 ne provodi se potpuno usklađivanje niti se stoga predviđaju „sva moguća pravna sredstva u području javne nabave”(62). Države članice raspolažu marginom prosudbe za utvrđivanje pravnih sredstava kojima se jamči pravilnost postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavi.
2. Nevaženje ugovora o javnoj nabavi dodijeljenih bez prethodne objave obavijesti o ugovoru
92. Rješenja u pogledu nevaženja ugovora o javnoj nabavi koja proizlaze iz odredbi Direktive 89/665 mogla bi se primijeniti u postupcima u kojima se, pravnim sredstvima koja se razlikuju od onih predviđenih tom direktivom, ishodi utvrđivanje ništavosti ugovora dodijeljenog bez prethodne objave obavijesti o tom ugovoru.
93. U svojem mišljenju u predmetu Cross Zlín(63) analizirao sam to pitanje uz argumente koji bi se mogli primijeniti na pitanja suda koji je uputio zahtjev, iako u ovom predmetu Direktiva 89/665 nije izravno primjenjiva. U tom sam mišljenju tvrdio sljedeće:
– Načelno, „presuda kojom se poništava dodjela ugovora o javnoj nabavi […] bi trebala imati za posljedicu da ugovor ne smije proizvoditi učinke. Trenutak poništenja dodjele treba biti trenutak u kojem je donesena odluka o toj dodjeli (ex tunc) […]”(64).
– „Međutim, tim se općim kriterijem dopuštaju iznimke i tako se predviđa Direktivom 89/665 (osobito za već sklopljene ugovore o javnoj nabavi) zbog poteškoća koje bi se prouzročile proglašenjem ugovora nevažećima. […] Države članice mogu, primjerice u slučaju nepoštovanja formalnih zahtjeva, ‚smatrati načelo nevaženja neprikladnim. U tim slučajevima potrebno je da države članice imaju mogućnost predvidjeti alternativne kazne’”(65).
– Presuda kojom se prihvaća tužba za poništenje može se odraziti na već sklopljen ugovor a da se pritom posljedice njegove ništavosti ne dovedu do krajnjih granica, pri čemu se rješenja donose ovisno o slučaju o kojem je riječ(66).
94. Iz ispitivanja članka 2. stavka 7., članka 2.d stavaka 1. do 3. i članka 2.e stavka 1. Direktive 89/665 zaključio sam da(67):
– Nacionalnim pravnim pravilima u određenim okolnostima može se odrediti da presuda kojom se poništava dodjela ugovora o javnoj nabavi: (a) ima retroaktivni učinak i utječe ex tunc na sve ugovorne obveze; ili (b) ne dovodi nužno do oduzimanja učinaka tog ugovora.
– Međutim, ugovor je i dalje nevažeći ako nacionalni sud države članice (koja je to utvrdila u svojem zakonodavstvu) donese presudu kojom se dodjela ugovora proglašava ništavom, pri čemu su posljedice ex tunc povezane s njezinim donošenjem.
95. Prema tome, nema prepreke da se u nacionalnom pravu utvrdi da presuda kojom se proglašava nevažećim ugovor o radovima koji je dodijeljen bez prethodne provedbe postupka javne nabave, iako je taj postupak bilo obvezno provesti jer je na taj ugovor trebalo primijeniti pravila o javnoj nabavi, proizvodi učinke ex tunc.
V. Zaključak
96. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se Okresný súdu Bratislava III (Općinski sud br. 3 u Bratislavi, Slovačka) odgovori na sljedeći način:
„Članak 2. stavak 1. točku 6. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ
treba tumačiti na način da:
Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava i predugovor o kupoprodaji, koje su sklopili državno tijelo i privatni poduzetnik i kojima se, redom, privatnom poduzetniku dodjeljuju javna sredstva radi izgradnje sportske infrastrukture te mu se priznaje jednostrana opcija da je proda državi, ne mogu se kvalificirati kao ugovor o javnoj nabavi radova ako iz njih ne proizlazi obveza čije se ispunjenje može zahtijevati pred sudom kako bi država stekla infrastrukturu i ako država nema izravan gospodarski interes ili nije imala odlučujući utjecaj na projektiranje posla. Sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti jesu li u ovom predmetu ispunjene te okolnosti.
Nema prepreke da se u zakonodavstvu države članice utvrdi da presuda kojom se proglašava nevažećim ugovor o radovima koji je dodijeljen bez prethodne provedbe postupka javne nabave, iako je taj postupak bilo obvezno provesti jer je na taj ugovor trebalo primijeniti pravila o javnoj nabavi, proizvodi učinke ex tunc”.
1 Izvorni jezik: španjolski
2 Národný futbalový štadión a. s., čiji je sljednik od 31. prosinca 2015. društvo NFŠ, a.s (u daljnjem tekstu: NFŠ).
3 U daljnjem tekstu: Odluka SA.46530
4 U skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, (t. 20.), „trenutačno se vode sljedeći sudski sporovi: 1. Ministarstvo obrazovanja i Slovačka Republika tuže društvo NFŠ za povrat svih bespovratnih sredstava u iznosu od 27 200 000 eura uvećanom za kamate i troškove s obzirom na apsolutnu ništavost ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava zbog njegove nezakonitosti, 2. društvo NFŠ tuži Ministarstvo obrazovanja i Slovačku Republiku radi utvrđivanja sadržaja neprovedive odredbe predugovora kojom se utvrđuje postupak izračuna kupoprodajne cijene stadiona, 3. društvo NFŠ tuži Slovačku Republiku i Ministarstvo obrazovanja za plaćanje ugovorne kazne u iznosu od 48 000 000 eura zbog nesklapanja konačnog ugovora o kupoprodaji stadiona prema uvjetima iz predugovora i 4. društvo NFŠ tuži Slovačku Republiku i Ministarstvo obrazovanja za naknadu štete nastale u vezi s projektom stadiona u iznosu od 47 349 262,73 eura uvećanom za kamate i troškove”.
5 Prema tvrdnjama koje su stranke glavnog postupka iznijele na raspravi, riječ je o sporu pod brojem 2 iz točke 20. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, koji se odnosi na izračun prodajne cijene.
6 Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)
7 Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26., SL 2020., L 406, str. 67. i SL 2023., L 90063)
8 Direktiva Vijeća od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.)
9 Zákon č. 40/1964 Zb., Občiansky zákonník, z 26. februára 1964 (Zakon br. 40/1964 od 26. veljače 1964. o Građanskom zakoniku)
10 Zákon z 18. novembra 2015 č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Zakon br. 343/2015 od 18. studenoga 2015. o javnoj nabavi te izmjeni i dopuni određenih zakona)
11 Zákon č. 300/2008 Z. z. o organizácii a podpore športu a o zmene a doplnení niektorých zákonov z 2. júla 2008 (Zakon br. 300/2008 od 2. srpnja 2008. o organizaciji i promicanju sporta)
12 Točka 6. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Država je bila zainteresirana za izgradnju stadiona koji ispunjava kriterije iz pravila UEFA-e (akronim naziva na engleskom jeziku „Union of European Football Associations”). U skladu s tim pravilima, to je trebao biti stadion četvrte kategorije u kojem se mogu organizirati sportski događaji i igrati utakmice nacionalnih nogometnih momčadi svih kategorija.
13 Točka 7. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
14 Projekt je trebao uključivati, među ostalim, podzemno parkiralište i sportski park.
15 Memorandum o spolupráci pri realizácii výstavby a prevádzke športovej infraštruktúry „Národný futbalový štadión” (Memorandum o suradnji u izgradnji objekta i upravljanju sportskom infrastrukturom „Národný futbalový štadión” (nacionalni nogometni stadion))
16 Zmluva o podmienkach poskytnutia dotácie na výstavbu Národného futbalového štadióna (Ugovor o uvjetima za dodjelu bespovratnih sredstava za izgradnju nacionalnog nogometnog stadiona)
17 Poziv je objavljen 20. rujna 2013. U skladu s točkom 10. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u njemu se navodilo da je jedini subjekt ovlašten za podnošenje prijedloga društvo Národný futbalový štadión, a. s.
18 Zmluva o poskytnutí dotácie zo štátneho rozpočtu (Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava iz državnog proračuna). U skladu s točkom 11. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, „[b]espovratna sredstva dodijeljena su bez odabira iz šire skupine zainteresiranih subjekata (bez provođenja natječaja), s obzirom na to da je, u skladu sa sadržajem poziva za podnošenje prijedloga, jedini ovlašteni subjekt bilo društvo Národný futbalový štadión, a. s., kao što to proizlazi iz Odluke Vlade br. 400/2013”.
19 Zmluva o budúcej zmluve č. 0385/2016 (doslovno, „ugovor o budućem ugovoru”)
20 U skladu s točkom 14. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, „[s]astavni dio predugovora o kupoprodaji bili su prilozi koji sadržavaju detaljne specifikacije tehničkih i materijalnih parametara stadiona”.
21 Među ostalim, isključena je mogućnost, koja je bila predviđena prvotnim ugovorom, da Slovenský futbalový zväz (Slovački nogometni savez, Slovačka) besplatno koristi neke stadionske površine.
22 Može se pretpostaviti da je prvi uvjet ispunjen.
23 Točka 17. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Društvo NFŠ tu tvrdnju pak osporava. Vidjeti bilješku 27. ovog mišljenja.
24 S tog stajališta, bila bi riječ o umjetnoj konstrukciji čiji je cilj prikriti stvarno postojanje ugovora o javnoj nabavi, kako bi se izbjeglo otvaranje javnog natječaja.
25 Presuda od 24. studenoga 2020., Openbaar Ministerie (Krivotvorenje isprava) (C-510/19, EU:C:2020:953, t. 25. i 26.)
26 Točka 40. očitovanja društva NFŠ
27 Društvo NFŠ svojim pisanim očitovanjima prilaže mišljenja navedenog ureda br. 91792/2016 od 8. srpnja 2016. i br. 5931-6000/2019-OD/9 od 6. rujna 2019.
28 Presuda od 2. travnja 2020., Coty Germany (C-567/18, ECLI:EU:C:2020:267, t. 22.)
29 Presuda od 14. siječnja 2021., RTS infra i Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel (C-387/19, EU:C:2021:13, t. 23.)
30 U skladu s točkom 14. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, sastavni dio predugovora o kupoprodaji „bili su prilozi koji sadržavaju detaljne specifikacije tehničkih i materijalnih parametara nacionalnog nogometnog stadiona”.
31 Sud koji je uputio zahtjev ističe sadržaj samog ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava iz 2013., koji je pak, kao što to sam taj sud ističe, lišen učinka na temelju dodatka iz 2016. (točka 9. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u vezi s njezinom točkom 15.). Unatoč svemu, znatnu težinu pridaje mogućnosti Slovačkog nogometnog saveza da besplatno koristi stadion, koju je uključio u tekst prvog prethodnog pitanja.
32 „[D]vostranoobvezna priroda ugovora o javnoj nabavi obvezno [se] odražava zasnivanjem pravno obvezujućih obveza za svaku ugovornu stranu, čije se izvršenje mora moći zahtijevati sudskim putem”. Presuda od 10. rujna 2020., Tax-Fin-Lex (C-367/19, EU:C:2020:685, t. 26.)
33 „[…] iz uobičajenog pravnog značenja pojma ‚naplatan’ proizlazi da taj pojam označava ugovor kojim se svaka ugovorna strana obvezuje izvršiti protučinidbu ili dati naknadu u zamjenu za ono što dobiva od druge strane […]. Dvostranoobvezna priroda ugovora je dakle ključna značajka ugovora o javnoj nabavi […]”. Presuda od 10. rujna 2020., Tax-Fin-Lex (C-367/19, EU:C:2020:685, t. 25. i navedena sudska praksa)
34 Moje isticanje
35 Presuda od 22. travnja 2021., Komisija/Austrija (Zakup još neizgrađene zgrade) (C-537/19, EU:C:2021:319, t. 44.)
36 Presuda od 25. ožujka 2010., Helmut Müller (C-451/08, EU:C:2010:168, t. 50. i 51.) (u daljnjem tekstu: presuda Helmut Müller). U točkama 66. i 67. presude od 10. studenoga 2022., SHARENGO (C-486/21, EU:C:2022:868), potvrđuje se da je nužno „stjecanje putem ugovora o javnoj nabavi, radova, robe ili usluga koje nabavlja jedan ili više javnih naručitelja” i da javni naručitelj treba sâm ostvariti korist od ugovora o kojem je riječ.
37 Presuda Helmut Müller, t. 52.
38 Ibidem, t. 63.
39 Presuda od 29. listopada 2009., Komisija/Njemačka (C-536/07, EU:C:2009:664, t. 55.)
40 Presuda od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti (C-213/13, EU:C:2014:2067, t. 44. u kojoj se upućuje na presudu Helmut Müller).
41 Presuda od 22. travnja 2021., Komisija/Austrija (Zakup još neizgrađene zgrade) (C-537/19, EU:C:2021:319, t. 53.)
42 Ibidem, t. 83.
43 U točki 52. i bilješci 42. svojih pisanih očitovanja društvo NFŠ upućuje na internetsku stranicu Ureda za javnu nabavu, na kojoj se mogu pronaći ugovori o radovima koje je potpisalo s različitim gospodarskim subjektima. Na raspravi je tvrdilo, a nitko mu u tom pogledu nije proturječio, da je poziv na nadmetanje, otvoreno za sve natjecatelje, objavljen u službenim listovima Unije i Slovačke Republike.
44 U odgovoru na pitanja Suda društvo NFŠ i Ministarstvo obrazovanja složili su se u tom pogledu i priznali da iskorištavanje (jednostrane) opcije prodaje ovisi o volji društva NFŠ.
45 Točka 22. Odluke SA.46530
46 Komisija u točki 41. svojih pisanih očitovanja umanjuje važnost tog isključenja, iako lišava ugovor njegove navodne posebne, opipljive koristi za Slovačku državu (da se taj uvjet zadržao, korist bi zapravo imao Slovački nogometni savez, što ne znači država).
47 U Odluci SA.46530 priznaje se da su ciljevi u općem interesu, na temelju kojih se proglašava da je državna potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točka (c) UFEU-a, promicanje sporta i drugih komercijalnih ili nekomercijalni događaja, poput kulturnih manifestacija, a ti ciljevi odgovaraju članku 165. i članku 167. stavku 4. UFEU-a.
48 https://www.jalgpall.ee/docs/Stadium%20regulations%202018.pdf
49 Članak 1.02. Pravilnika UEFA-e. Različiti konstrukcijski kriteriji prikazani su u tablicama koje sadržavaju elemente kojima se razlikuju određene kategorije.
50 Točka 22. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
51 Članak 13. Zakona br. 300/2008 od 2. srpnja 2008. o organizaciji i promicanju sporta
52 Točka 24. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
53 Točka 10. pisanih očitovanja Ministarstva obrazovanja. U pisanim očitovanjima Slovačke Republike samo se nedorečeno upućuje na to da su se radovi morali izvršiti u skladu s potrebama koje je utvrdio javni naručitelj (točka 11.).
54 Prema njezinu mišljenju, potpora se sastojala od dvije podmjere: dodjele neposrednih bespovratnih sredstava u iznosu od 27,2 milijuna eura i opcije dane društvu NFŠ da proda stadion Slovačkoj Republici tijekom razdoblja od pet godina od njegove izgradnje. Neovisni subjekt tu je opciju procijenio na 8,76 milijuna eura (točka 13. Odluke SA.46530).
55 Točka 57. njezinih pisanih očitovanja
56 „The construction works financed through the grant described in the section below will be subject to a competitive process, respecting the applicable procurement rules”.
57 Uvodna izjava 1. Direktive 2014/24. I u preambuli i u različitim člancima te direktive upućuje se na poticanje tržišnog natjecanja, na pošteno i učinkovito nadmetanje te na izbjegavanje narušavanja tržišnog natjecanja.
58 Tako je naime postupila u predmetu Komisija/Austrija (Zakup još neizgrađene zgrade) (C-537/19, EU:C:2021:319) kad je podnijela pritužbu da se određeni ugovor o javnoj nabavi radova prikriva u obliku dugoročnog zakupa nekretnine.
59 Tako to tvrdi društvo NFŠ u točkama 71. do 74. svojih pisanih očitovanja.
60 Ili kako bi se, kao što se čini da je ovdje slučaj, pozvalo na nezakonitost svojih odluka kao iznimku kako ne bi izgubio tužbu kojom se zahtijeva ispunjenje njihova sadržaja.
61 Nikom nije dopušteno pobijati vlastito postupanje. Na slovačkim je sudovima da protumače članak 40.a svojeg Građanskog zakonika, na temelju kojeg se na ništavost (pravnog posla) ne može pozvati onaj tko ju je uzrokovao. Međutim, predstavnik slovačke vlade na raspravi je iznio svoje dvojbe o nacionalnom zakonodavstvu u tom pogledu.
62 Presuda od 14. svibnja 2020., T-Systems Magyarország (C-263/19, EU:C:2020:373, t. 53.), u kojoj se pak navodi presuda od 26. ožujka 2020., Hungeod i dr. (C-496/18 i C-497/18, EU:C:2020:240, t. 73.)
63 Mišljenje u predmetu CROSS Zlín (C-303/22, EU:C:2023:652).
64 Ibidem, t. 78.
65 Ibidem, t. 79.
66 Ibidem, t. 80. i 81.
67 Ibidem, t. 83. do 87.