–

za Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, M. J. Marcén Castán, J. C. Martín Aranda, abogados, i J. M. Rico Maesso, procurador,

–

za španjolsku vladu, L. Aguilera Ruiz, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, A. C. Becker, C. Calvo Langdon i E. Sanfrutos Cano, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. i članka 32. stavka 2. Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608. i ispravak SL 2016., L 130, str. 7.) i članka 60. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1200/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između Asociacióna Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, španjolskog udruženja proizvođača goveda za proizvodnju mesa, i Administracióna General del Estado (Opća državna uprava, Španjolska), u vezi sa zakonitošću kraljevske uredbe kojom se propisuje da na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu pasu životinje s vlastitog poljoprivrednog gospodarstva poljoprivrednika koji zahtijeva financijsku potporu na temelju programa jedinstvenih plaćanja po površini.

3

Naslovljen „Zaštita financijskih interesa Unije”, članak 58. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013, stavljene izvan snage Uredbom (EU) 2021/2116 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1306/2013 (SL 2021., L 435, str. 187. i ispravak SL 2022., L 29, str. 45.), ali koja se ratione temporis primjenjuje na glavni postupak, određivao je:

„Države članice u okviru [zajedničke poljoprivredne politike (ZPP)] usvajaju sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije, posebno za:

4

Članak 60. te uredbe, naslovljen „Klauzula o izbjegavanju”, glasi:

„Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe, niti jedna pogodnost koju predviđa sektorsko poljoprivredno zakonodavstvo ne odobrava se fizičkoj ili pravnoj osobi za koju se utvrdi da su uvjeti za stjecanje tih pogodnosti stvoreni umjetno i suprotno ciljevima tog zakonodavstva.”

5

Naslovljen „Definicije i povezane odredbe”, članak 4. Uredbe br. 1307/2013, stavljene izvan snage Uredbom (EU) 2021/2115 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP‑a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) te o stavljanju izvan snage uredbi (EU) br. 1305/2013 i (EU) br. 1307/2013 (SL 2021., L 435, str. 1. i ispravci SL 2022., L 181, str. 35. i SL 2022., L 227, str. 136.), ali koja se ratione temporis primjenjuje na glavni postupak, određivao je:

„1.   Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]

[…]

2.   Države članice:

[…]

3.   Kako bi se osigurala pravna sigurnost, Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte […] kojima se utvrđuje:

[…]”

6

Članak 32. te uredbe, naslovljen „Aktiviranje prava na plaćanje”, u svojim je stavcima 1. i 2. navodio:

„1.   Potpora u okviru programa osnovnih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima, putem prijave u skladu s člankom 33. stavkom 1., nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru u državi članici u kojoj su dodijeljena. […]

2.   Za potrebe ove glave ‚prihvatljivi hektar’ znači:

[…]”

7

Uvodna izjava 4. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 639/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike te o izmjeni Priloga X. toj Uredbi (SL 2014., L 181, str. 1.), stavljene izvan snage Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2022/2529 оd 17. listopada 2022. (SL 2022., L 328, str. 74.), ali koja se ratione temporis primjenjuje na glavni postupak, glasila je:

„U skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije, primjereno je razjasniti kako bi države članice pri donošenju mjera za provedbu zakonodavstva Unije trebale slobodno odlučivati u skladu s određenim načelima, uključujući posebno načelo nediskriminacije”.

8

Člankom 4. te delegirane uredbe, naslovljenim „Okvir za kriterije održavanja poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj”, određivalo se:

„1.   Za potrebe članka 4. stavka 1. podstavka (c) točke ii. Uredbe (EU) br. 1307/2013, kriterije koje poljoprivrednici trebaju zadovoljiti kako bi ispunili obvezu održavanja poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj bez da pripremne djelatnosti prelaze uobičajene poljoprivredne metode ili strojeve utvrđuju države članice na bilo koji ili oba sljedeća načina:

2.   Pri utvrđivanju kriterija iz stavka 1., države članice mogu razlikovati različite vrste poljoprivrednih površina.”

9

Članak 11. stavci 2. i 3. Real Decreta 1075/2014, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural (Kraljevska uredba 1075/2014 o provedbi, počevši od 2015., izravnih plaćanja za poljoprivredu i stočarstvo i drugih programa potpore te o upravljanju i kontroli izravnih plaćanja i plaćanja za ruralni razvoj) od 19. prosinca 2014. (BOE br. 307 od 20. prosinca 2014., str. 103644.), kako je izmijenjen Real Decretom 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común (Kraljevska uredba 41/2021 o utvrđivanju posebnih odredbi za primjenu kraljevskih uredbi 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 i 1078/2014 od 19. prosinca 2014., donesenih radi primjene zajedničke poljoprivredne politike) od 26. siječnja 2021. (BOE br. 23 od 27. siječnja 2021., str. 7955.), propisivao je:

„2.   Za svaku parcelu ili ograđeni prostor podnositelj zahtjeva u svojem zahtjevu za potporu navodi uzgoj ili korištenje za koje su namijenjeni ili, prema potrebi, naznačuje je li ograđeni prostor predmet radova održavanja. U zahtjevu se izričito navodi jesu li ograđeni travnjački prostori namijenjeni proizvodnji koja se temelji na ispaši ili, u slučaju pašnjaka, na ispaši ili košnji, ili samo održavanju koje se temelji na aktivnostima navedenima u Prilogu IV.

U slučaju zajedničkih trajnih travnjaka u javnom vlasništvu, dopuštena je samo proizvodnja koja se temelji na ispaši posredstvom životinja koje potječu s vlastitog gospodarstva podnositelja zahtjeva, isključujući životinje uprava koje su vlasnici navedenih travnjaka, životinje upravitelja zaduženih za posredovanje na tržištu i životinje uzgajivača koji ne dokazuju da su koristili travnjak, ovisno o slučaju, u skladu s uvjetima pod kojima je korisnicima navedenog travnjaka odobreno korištenje s komunalnog naslova, ili u skladu s uvjetima, valjano potvrđenima u odgovarajućem naslovu, kojima je uvjetovano korištenje navedenog travnjaka kao dobra u privatnom ili javnom vlasništvu. U određenim okolnostima nadležna tijela autonomnih zajednica mogu također odobriti proizvodnju na temelju košnje pašnjaka u javnom vlasništvu, pod uvjetom da se utvrdi da je ta košnja, u svrhu korištenja od strane vlasnika gospodarstva koji traži potporu, obuhvaćena poljoprivrednom djelatnošću koju navedeni vlasnik stvarno obavlja. Djelatnosti održavanja navedene u Prilogu IV. ni u kojem slučaju nisu dopuštene.

3.   Podnositelj zahtjeva u svojem zahtjevu izričito i točno navodi da su prijavljeni uzgoji, korištenja i djelatnosti održavanja točan i vjeran odraz njegove poljoprivredne djelatnosti. Ako se, nakon upravnog nadzora na licu mjesta ili nadzora koji je provelo nadležno tijelo, utvrdi da uzgoji ili djelatnosti koje se sastoje od korištenja ili održavanja površina nisu izvršeni i da su prijave lažne, netočne ili da su podnesene s nemarom te da je, osim toga, to nepodudaranje utjecalo na poštovanje zahtjeva koji se odnose na poljoprivrednu djelatnost na predmetnim površinama, nadležno tijelo može smatrati da je riječ o slučaju stvaranja umjetnih uvjeta za ostvarivanje potpore te će se na tu potporu primijeniti sustav sankcija iz članka 102. UFEU‑a.”

10

Asoprovac je Tribunalu Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) podnio tužbu za poništenje petog stavka prve završne odredbe Kraljevske uredbe 41/2021, kojim se izmjenjuje članak 11. stavci 2. i 3. Kraljevske uredbe 1075/2014.

11

U prilog svojoj tužbi to je udruženje, među ostalim, tvrdilo da je zahtjev prema kojem životinje koje pasu na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu moraju potjecati iz gospodarstva podnositelja zahtjeva za potporu nov i da se njime povređuju Uredba br. 1307/2013 i Uredba br. 1306/2013.

12

Kao prvo, člankom 11. stavcima 2. i 3. Kraljevske uredbe 1075/2014, kako je izmijenjena Kraljevskom uredbom 41/2021, povređuju se članci 4. i 32. Uredbe br. 1307/2013 i članak 4. Delegirane uredbe br. 639/2014 jer španjolska država utvrđuje uvjete prihvatljivosti za izravne potpore po površini koji su dodatni u odnosu na one koje predviđaju propisi Unije.

13

Kao drugo, taj nacionalni propis povređuje članak 60. Uredbe br. 1306/2013 i sudsku praksu Suda o umjetnom stvaranju uvjeta za ostvarivanje potpora jer se njime uvodi neoboriva pretpostavka prijevare, a uzgajivače koji se bave intenzivnim uzgojem goveda isključuje iz korištenja tih potpora.

14

Kao treće, navedenim nacionalnim propisom uspostavlja se diskriminirajuće postupanje između uzgajivača koji se bave intenzivnim uzgojem goveda po dvjema osnovama. S jedne strane, prva diskriminacija postoji između španjolskih uzgajivača i onih koji su državljani neke druge države članice Unije. S druge strane, postoji druga diskriminacija unutar samih španjolskih proizvođača, ovisno o tome pasu li njihova goveda na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu ili na privatnim travnjacima.

15

U tim je okolnostima Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

16

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. i članak 32. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis kojim se – kako bi se izbjeglo umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za dobivanje potpore prilikom davanja u koncesiju zajedničkih trajnih travnjaka u javnom vlasništvu poljoprivrednicima koji ih ne koriste – zahtijeva da se djelatnost ispaše na tim travnjacima obavlja posredstvom životinja koje pripadaju vlastitom poljoprivrednom gospodarstvu poljoprivrednika koji je podnositelj zahtjeva za potporu.

17

U skladu s člankom 32. stavkom 1. Uredbe br. 1307/2013, potpora u okviru programa osnovnih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima, putem prijave u skladu s člankom 33. stavkom 1. te uredbe, nakon aktiviranja prava na plaćanje po „prihvatljivom hektaru” u državi članici u kojoj su dodijeljena.

18

Pojam „prihvatljivi hektar”, definiran u članku 32. stavku 2. navedene uredbe, u biti obuhvaća bilo koju poljoprivrednu površinu na poljoprivrednom gospodarstvu koja se koristi za obavljanje poljoprivredne djelatnosti. Iz toga proizlazi da jedan hektar, kako bi ga se moglo navesti u prilog zahtjevu za primanje financijske potpore na temelju programa izravnih plaćanja predviđenog pravom Unije, mora ispunjavati tri uvjeta, odnosno činiti poljoprivrednu površinu na kojoj se obavlja poljoprivredna djelatnost, a povezana je s poljoprivrednim gospodarstvom.

19

U tom pogledu najprije valja istaknuti da je pojam „poljoprivredna površina” definiran u članku 4. stavku 1. točki (e) iste uredbe kao bilo koja površina koja se koristi kao obradivo zemljište, trajni travnjak i trajni pašnjak ili trajni nasad.

20

Nadalje, članak 4. stavak 1. točka (c) Uredbe br. 1307/2013 definira pojam „poljoprivredna djelatnost” na način da u biti obuhvaća tri vrste djelatnosti, odnosno, kao prvo, proizvodnju, uzgoj ili sadnju poljoprivrednih proizvoda, uključujući žetvu, mužnju, životinje za rasplod i držanje stoke za potrebe uzgoja, kao drugo, održavanje poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj bez pripremnih radnji koje izlaze iz okvira uobičajenih poljoprivrednih metoda, utemeljenih na kriterijima koje određuju države članice i, kao treće, provođenje minimalne aktivnosti na poljoprivrednim površinama koje se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu.

21

Stoga se, ako poljoprivrednik ne obavlja nijednu od triju djelatnosti navedenih u članku 4. stavku 1. točki (c) Uredbe br. 1307/2013 na prijavljenoj poljoprivrednoj površini ili ako na njoj obavlja samo zanemarivu djelatnost, ne može smatrati da na njoj obavlja poljoprivrednu djelatnost.

22

Međutim, ta odredba ne govori ništa o tome treba li tu poljoprivrednu djelatnost obavljati sâm poljoprivrednik koji je podnositelj zahtjeva za potporu ili tu djelatnost može obavljati treća osoba u okviru prijenosa neisključivog prava na ispašu na zajedničkom trajnom travnjaku u javnom vlasništvu.

23

Konačno, pojam „poljoprivredno gospodarstvo” definiran je u članku 4. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1307/2013 na način da ga čine sve jedinice koje se upotrebljavaju za poljoprivredne djelatnosti i kojima upravlja poljoprivrednik, a koje se nalaze na državnom području iste države članice.

24

Sud je stoga zaključio da proizvodne jedinice kojima upravlja poljoprivrednik ne uključuju samo poljoprivredne površine nego i životinje koje se koriste za ispašu, pod uvjetom da taj poljoprivrednik u pogledu tih životinja ima dovoljnu ovlast raspolaganja radi obavljanja svoje poljoprivredne djelatnosti, što mora ocijeniti nadležni nacionalni sud uzimajući u obzir sve okolnosti predmetnog slučaja (vidjeti u tom smislu presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, t. 36.).

25

Pojam upravljanja ne podrazumijeva da poljoprivrednik ima neograničenu ovlast raspolaganja na predmetnoj površini ili na predmetnim životinjama u okviru njihove uporabe za obavljanje poljoprivredne djelatnosti, ali pretpostavlja postojanje dovoljne samostalnosti toga poljoprivrednika kako bi obavljao svoje poljoprivredne djelatnosti (vidjeti u tom smislu presude od 14. listopada 2010., Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, t. 61. i 62., i od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 49.).

26

Stoga poljoprivrednik mora moći izvršavati određenu ovlast za odlučivanje u okviru uporabe predmetne površine (presuda od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 50. i navedena sudska praksa).

27

S obzirom na navedeno, kako bi bio prihvatljiv za program izravnih plaćanja predviđen člankom 32. Uredbe br. 1307/2013, važno je da poljoprivrednik na poljoprivrednoj površini koju prijavi u prilog svojem zahtjevu raspolaže određenom ovlasti za odlučivanje u pogledu korištenja predmetne površine u svrhu obavljanja svoje poljoprivredne djelatnosti. U tom se kontekstu puki prijenos neisključivog prava na ispašu na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu na trećeg uzgajivača, pri čemu poljoprivrednik koji podnosi zahtjev za potporu ni na koji način ne zadržava ovlast za odlučivanje o djelatnosti koja se na tim travnjacima obavlja posredstvom životinja trećeg uzgajivača, ne može, kao takav, smatrati „poljoprivrednom djelatnošću” u smislu članka 4. stavka 1. točke (c) te uredbe.

28

U predmetnom slučaju iz članka 11. stavka 2. prvog podstavka Kraljevske uredbe 1075/2014, kako je izmijenjena Kraljevskom uredbom 41/2021, proizlazi da poljoprivrednik koji je podnositelj zahtjeva u svojem zahtjevu za potporu prijavljuje korištenje za koje je namijenio ograđeni prostor ili prijavljenu parcelu, odnosno konkretnije, u slučaju travnjakâ, korištenje za ispašu. Drugim podstavkom te odredbe u biti se predviđa da je, u slučaju zajedničkih trajnih travnjaka u javnom vlasništvu, načelno dopuštena samo proizvodna djelatnost koja se temelji na ispaši posredstvom životinja s vlastitog poljoprivrednog gospodarstva podnositelja zahtjeva.

29

Ne proizlazi da su španjolska tijela, zahtijevajući da se djelatnost ispaše obavlja posredstvom životinja koje pripadaju vlastitom poljoprivrednom gospodarstvu podnositelja zahtjeva, utvrdila dodatne uvjete prihvatljivosti u odnosu na one predviđene člankom 32. stavkom 2. Uredbe br. 1307/2013, kako je naveden u točki 18. ove presude. Naprotiv, čini se da je taj zahtjev dio definicije poljoprivrednog gospodarstva, s obzirom na to da se tim nacionalnim propisom samo podsjeća na to da podnositelj zahtjeva mora imati dovoljno ovlasti raspolaganja tim životinjama u svrhu obavljanja svoje poljoprivredne djelatnosti, pri čemu se ne zahtijeva da se na njima ima pravo vlasništva.

30

Međutim, valja primijetiti da, uzimajući u obzir marginu prosudbe država članica u okviru programâ potpore u okviru ZPP‑a, države članice moraju, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, izvršavati tu marginu prosudbe poštujući ciljeve koji se nastoje postići propisima Unije i općim načelima prava Unije, osobito načelo proporcionalnosti, koje zahtijeva da mjere koje se provode odredbom budu prikladne za ostvarenje postavljenog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti u tom smislu presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, t. 40. i 42.).

31

U tom pogledu, i iako je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li to načelo poštovano u okviru nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, valja istaknuti da je, kao što to proizlazi kako iz navoda suda koji je uputio zahtjev tako i iz očitovanja španjolske vlade i Komisije, taj zahtjev bio nametnut radi, s jedne strane, borbe protiv zlouporaba i prijevara i, s druge strane, osiguravanja primjerenog životnog standarda poljoprivrednog stanovništva. Naime, uzimajući u obzir samu prirodu travnjaka o kojima je riječ, odnosno područja – često planinskih – na kojima mogu pasti životinje koje pripadaju različitim poljoprivrednim gospodarstvima i na kojima se one mogu slobodno kretati, osobito je teško provjeriti ne samo učinkovitost ispaše, nego prije svega utvrditi koji poljoprivrednici stvarno obavljaju poljoprivrednu djelatnost ispaše na tim zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu.

32

U predmetnom slučaju, ta dva cilja odgovaraju onima koji se nastoje postići propisima Unije. S jedne strane, u članku 39. stavku 1. točki (b) UFEU‑a navodi se da programi potpore obuhvaćeni ZPP‑om pružaju izravnu potporu dohotku, koja ima za cilj osigurati primjeren životni standard poljoprivrednog stanovništva, osobito povećanjem osobne zarade osoba koje se bave poljoprivredom.

33

S druge strane, kao što su to istaknule španjolska vlada i Komisija u svojim pisanim očitovanjima, taj je nacionalni propis donesen radi provedbe članka 58. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, koji ovlašćuje države članice da donesu zakonodavne, regulatorne i upravne mjere potrebne za osiguranje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije i, konkretnije, radi provjere zakonitosti i pravilnosti operacija koje se financiraju iz fondova Unije te radi osiguranja učinkovite zaštite od prijevare, osobito u područjima visokog rizika.

34

Kad je riječ o prikladnosti nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku za ostvarenje takvih cilja, dovoljno je utvrditi, podložno provjerama koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, da se čini da je on prikladan za njihovo ostvarenje, s obzirom na to da se njime, kako to proizlazi iz točke 31. ove presude, nastoji provjeriti učinkovito obavljanje poljoprivredne djelatnosti ispaše na tim zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu.

35

Ne čini se ni da zahtjev iz točke 29. ove presude prekoračuje ono što je nužno za postizanje navedenih ciljeva, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, s obzirom na to da se njime samo zahtijeva da se poljoprivredna djelatnost ispaše na tim zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu obavlja posredstvom životinja s vlastitog poljoprivrednog gospodarstva podnositelja zahtjeva, pri čemu se ne zahtijeva da potonji ima pravo vlasništva na tim životinjama.

36

Slijedom navedenih razloga, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 4. i članak 32. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se – kako bi se izbjeglo umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za dobivanje potpore prilikom davanja u koncesiju zajedničkih trajnih travnjaka u javnom vlasništvu poljoprivrednicima koji ih ne koriste – zahtijeva da se djelatnost ispaše na tim travnjacima obavlja posredstvom životinja koje pripadaju vlastitom poljoprivrednom gospodarstvu poljoprivrednika koji je podnositelj zahtjeva za potporu.

37

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 60. Uredbe br. 1306/2013 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se – kako bi se izbjeglo umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za dobivanje potpore prilikom davanja u koncesiju zajedničkih trajnih travnjaka u javnom vlasništvu poljoprivrednicima koji ih ne koriste – zahtijeva da se djelatnost ispaše na tim travnjacima obavlja posredstvom životinja koje pripadaju vlastitom poljoprivrednom gospodarstvu poljoprivrednika koji je podnositelj zahtjeva za potporu.

38

U skladu s člankom 60. te uredbe, ne dovodeći u pitanje posebne odredbe, niti jedna pogodnost koju predviđa sektorsko poljoprivredno zakonodavstvo ne odobrava se fizičkoj ili pravnoj osobi za koju se utvrdi da su uvjeti za stjecanje tih pogodnosti stvoreni umjetno i suprotno ciljevima tog zakonodavstva.

39

S obzirom na taj tekst, članak 60. navedene uredbe predstavlja, u biti, ponavljanje ranijih odredaba, u kojima se preuzima kodifikacija postojeće sudske prakse prema kojoj se pojedinci ne mogu s namjerom prijevare ili zlouporabe pozivati na pravna pravila Unije (vidjeti u tom smislu presude od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, t. 68. i od 9. veljače 2023., Druvnieks, C‑668/21, EU:C:2023:82, t. 31.).

40

Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, primjena propisa Unije ne može se proširiti do te mjere da bi se obuhvatile zloporabe gospodarskih subjekata (presuda od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, t. 69. i navedena sudska praksa).

41

Međutim, Sud je već presudio da u takvim okolnostima dokazivanje zloporabe potencijalnog korisnika potpore zahtijeva, s jedne strane, skup objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da se, bez obzira na formalno poštovanje pretpostavki predviđenih propisom Unije, ne postiže cilj tog propisa i, s druge strane, subjektivni element koji se sastoji od namjere stjecanja pogodnosti koja proizlazi iz navedenog propisa, tako da se umjetno stvore uvjeti potrebni za njezino stjecanje (presuda od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, t. 70. i navedena sudska praksa).

42

Osim toga, Sud je pojasnio da je na nacionalnom sudu da utvrdi postojanje tih dvaju elemenata, čije se dokazivanje mora provesti u skladu s pravilima nacionalnog prava, u mjeri u kojoj se ne ugrožava učinkovitost prava Unije (presuda od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, t. 71. i navedena sudska praksa).

43

Iz toga proizlazi da je članku 60. Uredbe br. 1306/2013 protivan nacionalni propis kojim se, na općenit način i bez ikakve ocjene konkretnih okolnosti, uspostavlja pretpostavka umjetnog stvaranja uvjeta za pristup potporama u slučaju kada se poljoprivredna djelatnost ispaše na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu obavlja posredstvom životinja koje ne pripadaju vlastitom poljoprivrednom gospodarstvu podnositelja zahtjeva za potporu.

44

Međutim, u ovom slučaju, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku ne uspostavlja pretpostavku umjetnog stvaranja uvjeta za pristup potporama iz tog članka 60.

45

Naime, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, članak 11. stavak 2. prvi podstavak Kraljevske uredbe 1075/2014, kako je izmijenjena Kraljevskom uredbom 41/2021, u biti predviđa da podnositelj zahtjeva u svojem zahtjevu za potporu prijavljuje korištenje za koje je namijenio ograđeni prostor ili prijavljenu parcelu, odnosno konkretnije, u slučaju travnjakâ, korištenje za ispašu. Člankom 11. stavkom 2. drugim podstavkom te kraljevske uredbe u biti se predviđa da je, u slučaju zajedničkih trajnih travnjaka u javnom vlasništvu, načelno dopuštena samo proizvodna djelatnost koja se temelji na ispaši posredstvom životinja s vlastitog poljoprivrednog gospodarstva podnositelja zahtjeva. U istom članku 11. stavku 3. prepušta se nadležnom upravnom tijelu da u konkretnim okolnostima ocijeni je li prijava lažna, netočna ili podnesena s nemarom i je li to nepodudaranje utjecalo na poštovanje zahtjeva koji se odnose na poljoprivrednu djelatnost na predmetnim površinama na takav način da ono može smatrati da je riječ o slučaju umjetnog stvaranja uvjetâ za pristup potpori.

46

Kao što se to napominje u točki 33. ove presude, taj je propis donesen u okviru provedbe članka 58. stavka 1. te uredbe, koji ovlašćuje države članice da, u okviru ZPP‑a, donesu zakonodavne, regulatorne i upravne mjere potrebne za osiguranje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije i, konkretnije, radi provjere zakonitosti i pravilnosti operacija koje se financiraju iz fondova te radi osiguranja učinkovite zaštite od prijevare, osobito u područjima visokog rizika.

47

Slijedom navedenih razloga, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 60. Uredbe br. 1306/2013 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim se – kako bi se izbjeglo umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za dobivanje potpore prilikom davanja u koncesiju zajedničkih trajnih travnjaka u javnom vlasništvu poljoprivrednicima koji ih ne koriste – zahtijeva da se djelatnost ispaše na tim travnjacima obavlja posredstvom životinja koje pripadaju vlastitom poljoprivrednom gospodarstvu poljoprivrednika koji je podnositelj zahtjeva za potporu.

48

Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. stavak 1. točku (c) Uredbe br. 1307/2013 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se isključuje mogućnost da se djelatnost ispaše na zajedničkom trajnom travnjaku u javnom vlasništvu kvalificira kao djelatnost održavanja tih površina u stanju pogodnom za ispašu.

49

U tom pogledu valja istaknuti da sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu točke ii. te odredbe kojom se, u biti, predviđa da pojam „poljoprivredna djelatnost” obuhvaća održavanje poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj bez pripremnih radnji koje izlaze iz okvira uobičajenih poljoprivrednih metoda, utemeljenih na kriterijima koje određuju države članice na temelju okvira koji je utvrdila Komisija.

50

Članak 4. stavak 1. točku (c) podtočku ii. Uredbe br. 1307/2013 treba tumačiti u vezi s člankom 4. stavkom 2. točkom (a) te uredbe u kojem se navodi da države članice određuju kriterije koje poljoprivrednici moraju ispuniti kako bi se smatralo da ispunjavaju obvezu održavanja poljoprivredne površine u stanju pogodnom za pašu ili uzgoj.

51

Budući da djelatnost održavanja nije definirana u tim odredbama ni u bilo kojoj drugoj odredbi te uredbe, države članice raspolažu marginom prosudbe za utvrđivanje kriterija koji se odnose na održavanje poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu.

52

Što se tiče pitanja uključuje li ta margina prosudbe mogućnost da država članica u svojem nacionalnom propisu isključi djelatnost ispaše na poljoprivrednim površinama kao djelatnost održavanja tih površina u stanju pogodnom za ispašu, valja još istaknuti da članak 4. stavak 3. točka (a) Uredbe br. 1307/2013 određuje da je, kako bi se osigurala pravna sigurnost, Komisija ovlaštena donijeti delegirane akte kojima se utvrđuje okvir unutar kojeg države članice moraju utvrditi kriterije koje poljoprivrednici trebaju zadovoljavati kako bi ispunili obvezu održavanja poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu.

53

Delegirana uredba br. 639/2014, donesena u tu svrhu – iako u svojoj uvodnoj izjavi 4. navodi da bi države članice pri donošenju mjera za provedbu zakonodavstva Unije trebale slobodno odlučivati u skladu s, posebno, načelom nediskriminacije – u svojem članku 4. stavku 1. predviđa samo da države članice utvrđuju kriterije koje poljoprivrednici trebaju zadovoljiti kako bi ispunili obvezu održavanja poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj bez da pripremne djelatnosti prelaze okvire uobičajenih poljoprivrednih metoda ili strojeva, na bilo koji ili oba sljedeća načina, odnosno, u biti, zahtijevajući da poljoprivrednik izvrši barem jednu godišnju djelatnost i/ili određujući obilježja koja poljoprivredna površina mora imati kako bi se smatrala održavanom u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj. Stavkom 2. tog članka predviđa se da, pri utvrđivanju tih kriterija, države članice mogu razlikovati različite vrste poljoprivrednih površina.

54

Iz toga slijedi da, iako poljoprivrednik načelno mora obavljati djelatnost održavanja na određenoj poljoprivrednoj površini barem jednom godišnje, članak 4. Delegirane uredbe br. 639/2014 ne zabranjuje državi članici da isključi mogućnost da se djelatnost ispaše na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu kvalificira kao djelatnost održavanja tih površina u stanju pogodnom za ispašu.

55

To je tumačenje u skladu s ciljem navedenim u točki 33. ove presude, koji se sastoji u zaštiti financijskih interesa Unije borbom protiv nepravilnosti i prijevara. Naime, uzimajući u obzir samu prirodu travnjaka o kojima je riječ, spomenutu u točki 31. ove presude, odnosno područja – često planinskih – na kojima mogu pasti životinje iz različitih poljoprivrednih gospodarstava i na kojima se one mogu slobodno kretati, osobito je teško, ako ne i nemoguće, na istom zajedničkom trajnom travnjaku u javnom vlasništvu utvrditi koji poljoprivrednici stvarno obavljaju poljoprivrednu djelatnost ispaše i proizvodnje, a koji obavljaju djelatnost održavanja tih površina u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj, s obzirom na to da su te dvije djelatnosti u biti istovjetne.

56

Slijedom navedenih razloga, članak 4. stavak 1. točku (c) podtočku ii. Uredbe br. 1307/2013 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim se isključuje mogućnost da se djelatnost ispaše na zajedničkom trajnom travnjaku u javnom vlasništvu kvalificira kao djelatnost održavanja tih površina u stanju pogodnom za ispašu.

57

Svojim četvrtim i petim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. stavak 1. točke (b) i (c) Uredbe br. 1307/2013 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg osoba koja je samo nositelj neisključivog prava na ispašu na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu i koja to pravo prenosi na trećeg uzgajivača kako bi on posredstvom vlastitih životinja obavljao djelatnost ispaše ne obavlja poljoprivrednu djelatnost u smislu članka 4. stavka 1. točke (c) podtočke i. te uredbe i ne može se smatrati da upravlja tim travnjacima u svrhu obavljanja djelatnosti održavanja te površine u stanju pogodnom za ispašu u smislu članka 4. stavka 1. točke (c) podtočke ii. navedene uredbe.

58

Kao prvo, u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (c) podtočkom i. Uredbe br. 1307/2013, pojam „poljoprivredna djelatnost” obuhvaća proizvodnju, uzgoj ili sadnju poljoprivrednih proizvoda, uključujući mužnju, životinje za rasplod i držanje stoke za potrebe uzgoja.

59

Iz toga slijedi da se tom odredbom iz pojma „poljoprivredna djelatnost” izričito ne isključuje prijenos neisključivog prava na ispašu na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu na trećeg uzgajivača kako bi on obavljao djelatnost ispaše posredstvom vlastitih životinja.

60

Međutim, kao što je navedeno u točki 27. ove presude, kako bi bio prihvatljiv za program izravnih plaćanja predviđen člankom 32. Uredbe br. 1307/2013, važno je da poljoprivrednik na poljoprivrednoj površini koju prijavi u prilog svojem zahtjevu raspolaže određenom ovlasti za odlučivanje u pogledu korištenja predmetne površine za obavljanje svoje poljoprivredne djelatnosti, što podrazumijeva da ima dovoljnu ovlast raspolaganja i dovoljnu samostalnost za obavljanje svoje poljoprivredne djelatnosti.

61

Prema tome, prijenos neisključivog prava na ispašu na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu na trećeg uzgajivača, pri čemu poljoprivrednik koji podnosi zahtjev za potporu ni na koji način ne zadržava ovlast za odlučivanje o djelatnosti koja se na tim travnjacima obavlja posredstvom životinja trećeg uzgajivača, ne može se, kao takav, smatrati „poljoprivrednom djelatnošću” u smislu članka 4. stavka 1. točke (c) te uredbe.

62

Kao drugo, iz članka 4. stavka 1. točke (c) podtočke ii. Uredbe br. 1307/2013 proizlazi da pojam „poljoprivredna djelatnost” obuhvaća djelatnost održavanja poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu na osnovi kriterija koje određuju države članice na temelju okvira koji je utvrdila Komisija.

63

Tom se odredbom, međutim, iz pojma „poljoprivredna djelatnost” izričito ne isključuje prijenos neisključivog prava na ispašu na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu na trećeg uzgajivača kako bi on mogao obavljati djelatnost ispaše posredstvom vlastitih životinja.

64

Međutim, kao što je to navedeno u točki 18. ove presude, ta se djelatnost mora obavljati u okviru poljoprivrednog gospodarstva, što znači da poljoprivrednik koji prenosi pravo ima dovoljnu ovlast raspolaganja životinjama za obavljanje svoje poljoprivredne djelatnosti.

65

Iz navoda suda koji je uputio zahtjev ne proizlazi da je prijenos neisključivog prava na ispašu na tim travnjacima popraćen odredbama po kojima poljoprivrednik koji prenosi pravo zadržava dovoljnu ovlast raspolaganja u pogledu djelatnosti ispaše i životinja trećeg uzgajivača, na temelju kojih se može ocijeniti obavlja li taj poljoprivrednik djelatnost održavanja poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu.

66

Slijedom navedenih razloga, na četvrto i peto pitanje valja odgovoriti tako da članak 4. stavak 1. točke (b) i (c) Uredbe br. 1307/2013 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg osoba koja je samo nositelj neisključivog prava na ispašu na zajedničkim trajnim travnjacima u javnom vlasništvu i koja to pravo prenosi na trećeg uzgajivača kako bi on posredstvom vlastitih životinja obavljao djelatnost ispaše ne obavlja poljoprivrednu djelatnost u smislu članka 4. stavka 1. točke (c) podtočke i. te uredbe i ne može se smatrati da upravlja tim travnjacima u svrhu obavljanja djelatnosti održavanja te površine u stanju pogodnom za ispašu u smislu članka 4. stavka 1. točke (c) podtočke ii. navedene uredbe.

67

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje: