–

za BRT SpA, E. Fumagalli, A. Manzi i L. Scambiato, avvocati,

–

za AICAI – Associazione Italiana Corrieri Aerei Internazionali, DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Federal Express Europe Inc. Filiale Italiana, United Parcel Service Italia Srl, M. Giordano, avvocato,

–

za General Logistics Systems Entreprise Srl i General Logistics Systems Italy SpA, M. Giordano, avvocato,

–

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju E. De Bonisa i B. G. Fiduccie, avvocati dello Stato,

–

za belgijsku vladu, P. Cottin i J.-C. Halleux, u svojstvu agenata,

–

za vladu Helenske Republike, V. Baroutas i K. Boskovits, u svojstvu agenata,

–

za litavsku vladu, K. Dieninis i S. Grigonis, u svojstvu agenata,

–

za portugalsku vladu, P. Barros da Costa, A. Pimenta, J. Ramos, u svojstvu agenata, uz asistenciju S. Gonçalvesa do Caba, advogado,

–

za norvešku vladu, I. Collett, V. Hauan i L. Tvedt, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, L. Malferrari i M. Mataija, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 9. stavaka 2. i 3. i članka 22. Direktive 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga (SL 1998., L 15, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 53.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008. (SL 2008., L 52, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 214. i ispravak SL 2015., L 225, str. 49.; u daljnjem tekstu: Direktiva 97/67) te načela proporcionalnosti i nediskriminacije.

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Nexive Commerce Srl i drugih gospodarskih subjekata koji pružaju usluge ekspresne pošte (u daljnjem tekstu: Nexive Commerce i dr.), s jedne strane, i Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Regulatorno tijelo za komunikacije, Italija) (u daljnjem tekstu: AGCOM), Presidenze del Consiglio dei Ministri (predsjedništvo Vijeća ministara, Italija), Ministera dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija) i Ministera dello Sviluppo economico (Ministarstvo gospodarskog razvoja, Italija) u vezi s odlukama br. 182/17/CONS, 427/17/CONS i 528/18/CONS kojima je AGCOM za godine 2017. do 2019. odredio iznos i načine plaćanja doprinosa koje duguju subjekti koji obavljaju aktivnosti u sektoru poštanskih usluga radi financiranja troškova svojeg poslovanja (u daljnjem tekstu: sporne odluke).

3

U skladu s uvodnom izjavom 39. Direktive 97/67:

„budući da je, kako bi se osiguralo ispravno funkcioniranje univerzalnih usluga i nenarušeno tržišno natjecanje u nerezerviranom sektoru, važno razdvojiti funkciju regulatora s jedne strane i operatora s druge strane; budući da ni jedan poštanski operator ne može biti i sudac i zainteresirana strana; budući da je na državama članicama da definiraju statut jednog ili više regulatornih tijela [u daljnjem tekstu: NRT], koja mogu biti izabrana između tijela javnih vlasti i nezavisnih subjekata određenih za tu svrhu”.

4

Članak 1. te direktive propisuje:

„Ova Direktiva donosi skupna pravila o:

[…]

5

Članak 9. navedene direktive predviđa:

„1.   Za usluge koje su izvan okvira univerzalne usluge, države članice mogu uvesti opće dozvole u mjeri potrebnoj da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva.

2.   Za usluge koje su u okviru univerzalne usluge, države članice mogu uvesti postupke ovlaštenja, zajedno s pojedinačnim dozvolama u mjeri potrebnoj da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva te da se osigura pružanje univerzalne usluge.

Izdavanje ovlaštenja može:

Obveze i zahtjevi iz prve alineje i iz članka 3. mogu se nametnuti samo imenovanim pružateljima univerzalne usluge.

[…]

3.   Postupci, obveze i zahtjevi iz stavaka 1. i 2. su transparentni, dostupni, nediskriminirajući, proporcionalni, točni i jednoznačni, objavljeni unaprijed i u skladu s objektivnim mjerilima. Države članice osiguravaju da je podnositelj molbe obaviješten o razlozima za potpuno ili djelomično odbijanje ili oduzimanje dozvole i o pokretanju žalbenog postupka.”

6

Članak 22. stavci 1. i 2. iste direktive glase kako slijedi:

„1.   Svaka država članica imenuje jednog ili više [NRT‑ova] za poštanski sektor koji su pravno odvojeni i operativno nezavisni od pružatelja poštanskih usluga. Države članice koje zadržavaju vlasništvo ili nadzor nad pružateljima poštanskih usluga osiguravaju učinkovito strukturno odvajanje regulatornih funkcija od djelatnosti povezanih s vlasništvom ili nadzorom.

[…]

2.   [NRT‑ovi] imaju posebnu zadaću osigurati poštovanje obveza koje proizlaze iz ove Direktive, posebno uspostavljanjem nadzornih i regulatornih postupaka za pružanje univerzalne usluge. Oni mogu biti zaduženi i za osiguranje poštovanja propisa o tržišnom natjecanju u poštanskom sektoru.

[…]”

7

Uvodna izjava 47. Direktive 2008/6 glasi kako slijedi:

„Uloga [NRT‑ova] vjerojatno će ostati odlučujuća, posebno u onim državama članicama u kojima još uvijek nije dovršen prijelaz na tržišno natjecanje. U skladu s načelom odvajanja regulatornih i operativnih funkcija, države članice bi morale jamčiti nezavisnost [NRT‑ova] i tako osigurati nepristranost njihovih odluka. Taj zahtjev za nezavisnosti ne dovodi u pitanje institucionalnu autonomiju i ustavne obveze država članica niti načelo neutralnosti u vezi s pravilima u državama članicama o upravljanju sustavima vlasništva imovine iz članka 295. Ugovora. [NRT] bi morali za izvršavanje svojih dužnosti imati na raspolaganju sva potrebna sredstva u pogledu osoblja, stručnosti i financijskih sredstava.”

8

Direktiva 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Direktiva o ovlaštenju) (SL 2002., L 108, str. 21.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 62.), stavljena izvan snage 21. prosinca 2020. člankom 125. Direktive (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija (preinaka) (SL 2018., L 321, str. 36. i ispravak SL 2019., L 334, str. 164., u daljnjem tekstu: Europski zakonik elektroničkih komunikacija), u članku 12. stavku 1., naslovljenom „Administrativne naknade”, propisivala je:

„Sve administrativne naknade propisane za poduzeća koja pružaju uslugu ili mrežu na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja su takve da:

9

U skladu s člankom 16. stavkom 1. Europskog zakonika elektroničkih komunikacija, naslovljenim „Administrativne pristojbe”:

„Sve administrativne pristojbe propisane za poduzetnike koji pružaju elektroničke komunikacijske mreže ili usluge na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja:

Države članice mogu odlučiti ne primjenjivati administrativne pristojbe na poduzetnike čiji je prihod ispod određenoga praga ili čije poslovanje ne postiže minimalan udio na tržištu ili koji imaju vrlo ograničen teritorijalni obuhvat.”

10

Direktiva 97/67 prenesena je u talijansko pravo Decretom legislativo n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servicio (Zakonodavna uredba br. 261 o provedbi Direktive 97/67/EZ o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete) od 22. srpnja 1999. (GURI br. 182 od 5. kolovoza 1999.), čiji je članak 2. stavak 1. predviđao da je NRT za poštanski sektor Ministarstvo komunikacija.

11

Ta je odredba izmijenjena člankom 1. Decreta legislativo n. 58 – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità (Zakonodavna uredba br. 58 o prenošenju Direktive 2008/6/EZ kojom se mijenja Direktiva 97/67/EZ u pogledu potpunog postizanja unutarnjeg tržišta poštanskih usluga Komisije) od 31. ožujka 2011. (GURI br. 98 od 29. travnja 2011.).

12

Iz članka 2. stavka 1. te zakonodavne uredbe proizlazi da je Nacionalna regulatorna agencija za poštanski sektor određena kao NRT za taj sektor, u smislu članka 22. Direktive 97/67. U skladu s člankom 2. stavkom 12. navedene uredbe, funkcije koje je nadležno ministarstvo prije obavljalo „u pogledu relevantnih ljudskih, financijskih i funkcionalnih resursa” prenose se na tu agenciju. Što se tiče operativnih troškova navedene agencije, bilo je predviđeno da se oni dijelom financiraju iz posebnog fonda uključenog u proračun Ministarstva gospodarskog razvoja, a dijelom doprinosom koji plaćaju svi gospodarski subjekti iz tog sektora.

13

Nadležnosti agencije navedene u prethodnoj točki prenesene su na AGCOM člankom 21. stavcima 13. i 14. Decreto‑Leggea n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici (Uredba sa zakonskom snagom br. 201 o hitnim odredbama za rast, pravednost i konsolidaciju javnih računa) od 6. prosinca 2011. (GURI br. 284 od 6. prosinca 2011.), koji je pretvoren u Zakon br. 214 od 22. prosinca 2011.

14

U skladu s člankom 1. stavcima 65. i 66. Leggea n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (Zakon br. 266 o izradi godišnjeg i višegodišnjeg državnog proračuna (Zakon o financijama iz 2006.)) od 23. prosinca 2005. (GURI br. 302 od 29. prosinca 2005., u daljnjem tekstu: Zakon br. 266/2005):

„65.   Od 2007. operativne troškove […] Nadzornog tijela za komunikacije […] financirat će predmetni sektor u dijelu koji nije pokriven sredstvima iz državnog proračuna, u skladu s pravilima određenim važećim zakonodavstvom i ovisno o iznosu doprinosa koji se odredi odlukom nadzornog tijela, uz poštovanje gornje granice određene zakonom, te će se isplaćivati izravno [navedenom tijelu]; […]

66.   Od prve primjene 2006. iznos doprinosa koji snose subjekti koji posluju u sektoru komunikacija […] utvrđuje se na 1,5 promila prihoda koji se nalaze u posljednjoj bilanci odobrenoj prije stupanja na snagu ovog zakona. Za sljedeće godine, u skladu sa stavkom 65., [AGCOM] može donijeti eventualne izmjene iznosa i načina oporezivanja do najviše 2 promila prihoda iz posljednje bilance odobrene prije donošenja odluke.”

15

Članak 65. Decreto‑Leggea n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (Uredba sa zakonskom snagom br. 50 o hitnim odredbama u području financija, potporama lokalnim vlastima, dodatnim mjerama za područja pogođena potresima i mjerama za razvoj, koja je uz izmjene pretvorena u Zakon br. 96 od 21. lipnja 2017.) od 24. travnja 2017. (GURI br. 95 od 24. travnja 2017., u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 50/2017) glasi:

„Počevši od 2017. troškovi funkcioniranja [AGCOM‑a] koji se odnose na zadaće koje on ima kao [NRT] za poštanski sektor podmiruju se isključivo na načine iz članka 1. stavka 65. te članka 1. stavka 66. druge rečenice Zakona [br. 266/2005], pri čemu se uzimaju u obzir prihodi koje su ostvarili pružatelji usluga iz poštanskog sektora. […]”

16

AGCOM je spornim odlukama utvrdio obveznike kao i načine izračuna doprinosa iz članka 1. stavaka 65. i 66. Zakona br. 266/2005 za godine 2017. do 2019.

17

Iz tih odluka proizlazi da su obveznici tog doprinosa „pružatelj univerzalne poštanske usluge i osobe nositelji dozvole ili općeg ovlaštenja” u smislu Zakonodavne uredbe o provedbi Direktive 97/67. Nadalje, u navedenim odlukama određuje se da osnovicu za doprinos čine prihodi koje su ostvarila poduzeća koja su obveznici plaćanja. Naposljetku, primjenjiva stopa iznosila je 1,4 promila za 2017. i 2018. te 1,35 promila za 2019. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, primjena te stope omogućila bi pokrivanje svih godišnjih troškova koje je AGCOM predvidio u svrhu reguliranja navedenog tržišta tijekom svake od tih godina.

18

Društvo Nexive Commerce i dr., koji su uglavnom društva koja pružaju usluge ekspresne pošte na talijanskom tržištu, podnijeli su tužbe pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) zahtijevajući poništenje spornih odluka.

19

Budući da su te tužbe odbijene u prvom stupnju, društvo Nexive Commerce i dr. podnijeli su žalbu protiv predmetnih presuda sudu koji je uputio zahtjev. U prilog svojim žalbama oni tvrde, kao prvo, da iz članka 9. stavka 2. i članka 22. Direktive 97/67 proizlazi da operativne troškove tog tijela koji se mogu pripisati njegovim aktivnostima u vezi s poštanskim sektorom trebaju sufinancirati pružatelji usluga i državni proračun, kao drugo, da se člankom 9. stavkom 2. te direktive dopušta da se na teret tih pružatelja usluga stavljaju samo „operativni troškovi”, odnosno, samo izravni troškovi usko povezani s izvršavanjem regulatornih zadaća iz tog sektora koje su obuhvaćene univerzalnom uslugom i, kao treće, da sporne odluke nisu u skladu s člankom 9. stavkom 2. navedene direktive jer se ne temelje na konkretnoj ocjeni i ne uzimaju u obzir ni situaciju prihoda pružatelja usluga koji su dužni platiti doprinos ni situaciju na tržištu ni, naposljetku, činjenicu da aktivnost određenih poduzeća ne zahtijeva nikakvu regulatornu intervenciju.

20

AGCOM pred sudom koji je uputio zahtjev tvrdi, kao prvo, da odredbe koje se primjenjuju u ovom slučaju ni na koji način ne nalažu sufinanciranje i da dio operativnih troškova tog tijela koji pokriva država može za svaku razmatranu godinu biti jednak nuli. Suprotno tomu, sustav se temelji na potrebi jamčenja potrebne neovisnosti i autonomije NRT‑ova u odnosu na vladu. Što se tiče zahtjeva funkcionalne neovisnosti tih NRT‑ova u odnosu na regulirane operatore, navedenog u članku 22. stavku 1. Direktive 97/67, on se ne odnosi na financiranje navedenih tijela, nego na obavljanje njihovih zadaća. Kao drugo, Sud se izjasnio, kad je riječ o području primjene članka 9. stavka 2. te direktive, da se mogućnost države članice da dodjelu ovlaštenja koje izdaje uvjetuje obvezom financijskog doprinosa za operativne troškove nadležnog NRT‑a odnosi na ovlaštenja za obavljanje poštanskih usluga koje su obuhvaćene i univerzalnom uslugom i uslugama ekspresne pošte. Naposljetku, kao treće, treba smatrati da su troškovi nastali zbog „transverzalnih” usluga NRT‑ova obuhvaćeni pojmom „operativnih troškova” u smislu članka 9. stavka 2. navedene direktive.

21

U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

22

Članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrta alineja Direktive 97/67 dopušta državama članicama da izdavanje ovlaštenja pružateljima usluga iz poštanskog sektora, „kada je potrebno”, može ovisiti o „obvezama financijskog doprinosa za operativni trošak” NRT‑ova u tom sektoru. Sva ta pitanja odnose se, u biti, na doseg te obveze doprinosa financiranju „operativnih troškova” NRT‑ova iz tog sektora. Međutim, potonji pojam predmet je drugog prethodnog pitanja, koje stoga valja najprije ispitati.

23

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrtu alineju Direktive 97/67, u vezi s njezinim člankom 22., tumačiti na način da pojam „operativni troškovi” iz prve od tih odredbi obuhvaća, kao prvo, troškove NRT‑ova iz poštanskog sektora u svrhu njihovih regulatornih aktivnosti koje se odnose na poštanske usluge koje nisu obuhvaćene univerzalnom uslugom i, kao drugo, troškove nastale aktivnostima tih NRT‑ova koje su, iako nisu izravno povezane s njihovom regulatornom zadaćom, namijenjene ostvarivanju institucionalnih nadležnosti tih tijela u cijelosti, odnosno troškove koji su nastali navedenim NRT‑ovima zbog njihovih administrativnih i institucionalnih aktivnosti, koje su pripremne ili nužne za obavljanje njihovih regulatornih aktivnosti (u daljnjem tekstu: transverzalni troškovi).

24

U tom pogledu valja istaknuti da se, u skladu s tekstom članka 9. stavka 2. drugog podstavka četvrte alineje Direktive 97/67, obveza koju države članice mogu utvrditi na temelju te odredbe odnosi na financiranje operativnih troškova NRT‑a iz članka 22. te direktive, odnosno to je obveza koju svaka država članica mora odrediti za poštanski sektor, osobito kako bi se osiguralo poštovanje navedene direktive.

25

Međutim, u toj direktivi nije definiran pojam „operativni troškovi”. Konkretno, članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrta alineja te direktive u tom je pogledu posebno općenit. Osim toga, valja istaknuti, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 31. svojeg mišljenja, da razmatranje različitih jezičnih verzija te direktive ne donosi elemente koji bi mogli dodatno pojasniti tumačenje tog pojma.

26

Međutim, prema sudskoj praksi, ako tekst odredbe direktive sam po sebi ne omogućuje rješavanje pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, u svrhu tumačenja te odredbe valja uzeti u obzir njezin kontekst, opću strukturu i svrhu te direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 12. studenoga 2019., Haqbin, C‑233/18, EU:C:2019:956, t. 42. i navedenu sudsku praksu).

27

Što se tiče, konkretnije, prvog dijela drugog pitanja, Sud je već imao priliku pojasniti da se aktivnosti NRT‑ova odnose na poštanski sektor u cjelini, a ne samo na pružatelje usluga obuhvaćenih univerzalnom uslugom. Stoga, s obzirom na to da se aktivnosti NRT‑ova, kao što to proizlazi iz članka 22. stavka 2. Direktive 97/67, koje služe za osiguranje poštovanja obveza koje proizlaze iz te direktive i iz pravila tržišnog natjecanja u poštanskom sektoru odnose na cijeli taj sektor i da je zakonodavac Europske unije osmislio ulogu i zadatke prenesene na ta tijela kako bi svi akteri poštanskog sektora od njih imali koristi, članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrtu alineju Direktive 97/67 treba tumačiti na način da svi pružatelji poštanskih usluga mogu zauzvrat podlijegati obvezi sufinanciranja aktivnosti tih tijela, uključujući one koji ne pružaju poštanske usluge obuhvaćene univerzalnom uslugom (presuda od 16. studenoga 2016., DHL Express (Austrija), C‑2/15, EU:C:2016:880, t. 29., 31. i 32.).

28

Međutim, prema sudskoj praksi Suda, „pružatelji poštanskih usluga” u smislu te direktive su poduzeća cestovnog prijevoza, prijevoza tereta ili ekspresne pošte koja pružaju usluge prikupljanja, razvrstavanja, prijevoza i dostave poštanskih pošiljaka, osim ako je njihova aktivnost ograničena na prijevoz poštanskih pošiljaka (presuda od 31. svibnja 2018., Confetra i dr., C‑259/16 i C‑260/16, EU:C:2018:370, t. 41.). Ako se usluge ekspresne pošte razlikuju od univerzalne poštanske usluge svojom dodanom vrijednosti koju donose korisnicima, zbog čega su oni spremni platiti više, u nedostatku suprotne naznake i uzimajući u obzir predmetnu obvezu, članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrta alineja navedene direktive ne može se tumačiti na način da isključuje pružatelje tih usluga iz svojeg područja primjene (vidjeti presudu od 15. lipnja 2017., Ilves Jakelu, C‑368/15, EU:C:2017:462, t. 24. i navedenu sudsku praksu).

29

Stoga, uzimajući u obzir to opće poimanje zadaća dodijeljenih NRT‑ovima za poštanski sektor i prednosti koje iz toga mogu proizaći za sve pružatelje usluga u tom sektoru, valja smatrati da pojam „operativni troškovi” treba tumačiti na način da uključuje, među troškove koje mogu financirati pružatelji poštanskih usluga, troškove koje su NRT‑ovi zaduženi za sektor iznijeli za potrebe svojih zadaća reguliranja usluga obuhvaćenih univerzalnom uslugom kao i one koji se odnose na usluge koje nisu obuhvaćene tom uslugom.

30

Kad je riječ o drugom dijelu drugog pitanja, valja utvrditi, s jedne strane, da, s obzirom na ono što je utvrđeno u točki 25. ove presude, ni iz konteksta ni iz opće strukture Direktive 97/67 ne proizlazi element kojim se može ograničiti doseg pojma „operativni troškovi” iz članka 9. stavka 2. drugog podstavka četvrte alineje te direktive na način da taj pojam ne uključuje transverzalne troškove.

31

Kao što to u biti ističe nezavisni odvjetnik u točkama 34. do 41. svojeg mišljenja, tumačenje tog pojma ne može se, osim toga, nadahnuti onime pojma „administrativni troškovi” iz regulatornog okvira kojim se uređuju elektroničke komunikacije, navedenog u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje.

32

U tom pogledu, člankom 16. Europskog zakonika elektroničkih komunikacija utvrđuju se troškovi vezani uz regulaciju tržišta elektroničkih komunikacija koji mogu biti obuhvaćeni administrativnim naknadama za poduzeća koja daju na korištenje elektroničke komunikacijske mreže ili pružaju elektroničke komunikacijske usluge. Konkretnije, u skladu sa stavkom 1. točkom (a) tog članka, pokrivaju, u ukupnom iznosu, samo administrativne troškove nastale prilikom upravljanja, kontrole i provedbe režima općeg ovlaštenja, prava korištenja i posebnih obveza koje se mogu nametnuti tim poduzećima, a koji mogu uključivati troškove za međunarodnu suradnju, usklađivanje i normizaciju, analizu tržišta, praćenje usklađenosti i ostalu kontrolu tržišta, kao i regulatorne poslove na izradi i provedbi sekundarnog zakonodavstva i upravnih odluka, kao što su odluke o pristupu i međupovezivanju.

33

Sud je u vezi s člankom 12. stavkom 1. Direktive o ovlaštenju, čiji je doseg u bitnome istovjetan dosegu članka 16. stavka 1. točke (a) Europskog zakonika elektroničkih komunikacija koji je uslijedio, presudio da mu se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg su poduzeća koja djeluju u sektoru telekomunikacija bila obveznici naknade namijenjene pokrivanju svih troškova NRT‑a zaduženog za sektor, a koje država ne financira, pod uvjetom da je ta naknada isključivo namijenjena pokrivanju troškova koji se odnose na aktivnosti navedene u spomenutoj odredbi i da ukupni prihodi ostvareni na temelju navedene naknade ne prelaze sve troškove koji se odnose na te aktivnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 18. srpnja 2013., Vodafone Omnitel i dr., C‑228/12 do C‑232/12 i C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495, t. 43., kao i rješenje od 17. listopada 2013., Sky Italia, C‑376/12, EU:C:2013:701, t. 34. i navedenu sudsku praksu).

34

Međutim, s jedne strane, valja utvrditi da je, suprotno odredbama spomenutima u dvjema prethodnim točkama, koje precizno nabrajaju troškove koji se mogu pokriti naknadama nametnutima poduzećima koja djeluju u predmetnim sektorima, članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrta alineja Direktive 97/67 sastavljen na općenit način bez razlikovanja prema podrijetlu ili prirodi troškova koji nastaju djelovanjem NRT‑ova.

35

S druge strane, to doslovno tumačenje u skladu je s ciljem Direktive 2008/6, čiji postojeći tekst članka 9. stavka 2. drugog podstavka četvrte alineje proizlazi iz Direktive 97/67, da se zajamči da NRT‑ovi imaju na raspolaganju „za izvršavanje svojih dužnosti sva potrebna sredstva u pogledu osoblja, stručnosti i financijskih sredstava”.

36

Stoga, s obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrtu alineju Direktive 97/67, u vezi s njezinim člankom 22., treba tumačiti na način da pojam „operativni troškovi” iz prve od tih odredaba obuhvaća, kao prvo, troškove NRT‑ova za poštanski sektor u svrhu njihovih regulatornih aktivnosti u vezi s poštanskim uslugama koje nisu obuhvaćene univerzalnom uslugom i, kao drugo, troškove nastale aktivnostima tih NRT‑ova koje su, iako nisu izravno povezane s njihovom regulatornom zadaćom, namijenjene ostvarivanju njihove regulatorne funkcije u poštanskom sektoru.

37

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrtu alineju i članak 9. stavak 3. Direktive 97/67, u vezi s njezinim člankom 22., tumačiti na način da im se protivi sustav financiranja NRT‑ova zaduženih za poštanski sektor koji se oslanja samo na doprinose nametnute pružateljima usluga iz tog sektora na temelju tog članka 9., uz isključenje svakog javnog financiranja.

38

U tom se pogledu, kao prvo, iz samog korištenja glagola „doprinositi” u članku 9. stavku 2. drugom podstavku četvrtoj alineji Direktive 97/67 ne može zaključiti da ta odredba predviđa samo mogućnost da se pružateljima usluga iz poštanskog sektora nametne obično sudjelovanje u financiranju operativnih troškova NRT‑ova iz tog sektora. Naime, iako se glagol „doprinositi” može shvatiti kao da se odnosi na aktivnost sudjelovanja u zajedničkom djelu, on ipak ne podrazumijeva intervenciju financiranja iz državnog proračuna. Naprotiv, s obzirom na vrlo općenitu formulaciju te odredbe, iz toga valja zaključiti da je državama članicama priznata široka margina prosudbe u pogledu definicije izvora sustava financiranja NRT‑ova zaduženih za poštanski sektor.

39

Naime, kao što to u biti ističe nezavisni odvjetnik u točki 53. svojeg mišljenja, članak 9. Direktive 97/67 ostavlja državama članicama izbor između sustava financiranja koji se isključivo temelji na naknadama koje plaćaju pružatelji poštanskih usluga, sustava financiranja iz državnog proračuna ili, naposljetku, mješovitog sustava sufinanciranja NRT‑ova iz poštanskog sektora, kako putem doprinosa pružatelja usluga iz tog sektora tako i onih iz proračuna dotične države članice. Stavak 3. tog članka u tom pogledu samo pojašnjava da su obveze iz njegova stavka 2. transparentne, dostupne, nediskriminirajuće, proporcionalne, točne i jednoznačne, objavljene unaprijed i u skladu s objektivnim mjerilima.

40

Kao drugo, što se tiče konteksta u kojem se nalazi odredba spomenuta u prethodnoj točki, valja utvrditi da članak 1. Direktive 97/67, pojašnjavajući da se njome utvrđuju skupna pravila o, među ostalim, osnivanju NRT‑ova iz predmetnog sektora, ne pruža nikakvo dodatno pojašnjenje u pogledu pravila koja uređuju način njihova financiranja.

41

Nijedna druga odredba te direktive ne može dovesti u pitanje zaključak iz točke 39. ove presude ni, konkretnije, usklađenost s Direktivom 97/67 sustava financiranja NRT‑ova zaduženih za poštanski sektor isključivo putem doprinosa pružatelja usluga iz tog sektora.

42

Točno je da se člankom 22. navedene direktive državama članicama nalaže da odrede NRT‑ove koji su funkcionalno neovisni o poštanskim operatorima. Međutim, valja utvrditi, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 58. svojeg mišljenja, da, s obzirom na to da NRT stvarno raspolaže financijskim sredstvima koja mu omogućuju ispunjavanje njegovih zadaća i izbjegavanje nedopuštenog utjecaja kako tržišnih sudionika tako i državnih tijela, način i izvori njegova financiranja nisu sami po sebi odlučujući.

43

Naposljetku, kao treće, cilju članka 9. stavka 2. drugog podstavka četvrte alineje Direktive 97/67, kako je naveden u točki 35. ove presude, ne protivi se to da se taj članak tumači na način da državama članicama dopušta da odaberu način financiranja NRT‑ova iz poštanskog sektora isključivo doprinosima pružatelja usluga iz tog sektora, pod uvjetom da se osigura da ti NRT‑ovi raspolažu sredstvima nužnima za njihovo nesmetano funkcioniranje i stoga pravnim sredstvima koja im omogućuju da od tih pružatelja usluga zahtijevaju plaćanje.

44

S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrtu alineju i članak 9. stavak 3. Direktive 97/67, u vezi s njezinim člankom 22., treba tumačiti na način da im se ne protivi to da država članica odabere mehanizam financiranja NRT‑a zaduženog za poštanski sektor isključivo putem doprinosa nametnutih pružateljima usluga iz tog sektora na temelju članka 9. stavka 2. drugog podstavka četvrte alineje te direktive, uz isključenje svakog financiranja iz državnog proračuna, pod uvjetom da taj sustav jamči dotičnom NRT‑u da će stvarno raspolagati sredstvima nužnima za njegovo nesmetano funkcioniranje i potpuno samostalno izvršavanje njegovih regulatornih zadaća iz poštanskog sektora ili pravnim sredstvima koja mu omogućuju stjecanje tih sredstava.

45

Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pravo Unije, osobito načela proporcionalnosti i nediskriminacije kao i članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrtu alineju Direktive 97/67, tumačiti na način da im se protivi to da se obveza financijskog doprinosa nametne svim pružateljima usluga iz poštanskog sektora, uključujući pružateljima usluga ekspresne pošte, i na ujednačen način, a da se ne uzme u obzir stupanj navodno različitog intenziteta regulatorne aktivnosti NRT‑a kojoj su oni podvrgnuti, ovisno o tome jesu li usluge koje oni pružaju obuhvaćene univerzalnom uslugom.

46

U tom pogledu, valja utvrditi da Direktiva 97/67 ne predviđa poseban način izračuna iznosa predmetnog doprinosa. Međutim, kao što je to navedeno u točki 39. ove presude, takva obveza doprinosa, nametnuta na temelju članka 9. stavka 2. drugog podstavka četvrte alineje te direktive, mora, u skladu sa stavkom 3. tog članka, osim činjenice da je transparentna, dostupna, točna i jednoznačna kao i objavljena unaprijed i u skladu s objektivnim mjerilima, poštovati načela nediskriminacije i proporcionalnosti.

47

Kada je riječ, kao prvo, o proporcionalnosti obveze doprinosa određene na temelju članka 9. stavka 2. drugog podstavka četvrte alineje navedene direktive na jednak način za sve pružatelje usluga iz poštanskog sektora, valja podsjetiti na to da je na sudu koji je uputio zahtjev da prilikom opće ocjene svih relevantnih pravnih i činjeničnih okolnosti provjeri može li takva obveza jamčiti ostvarenje željenih ciljeva i ide li preko onoga što je nužno za njihovo postizanje. Međutim, na Sudu je da mu u tu svrhu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji će mu omogućiti da se izjasni (presuda od 31. svibnja 2018., Confetra i dr., C‑259/16 i C‑260/16, EU:C:2018:370, t. 49. i navedena sudska praksa).

48

Što se tiče, s jedne strane, mogućnosti te obveze da jamči ostvarenje željenog cilja, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nacionalni propis može jamčiti ostvarenje navedenog cilja samo ako zaista dosljedno i sustavno odražava nastojanje da ga se postigne (presuda od 31. svibnja 2018., Confetra i dr., C‑259/16 i C‑260/16, EU:C:2018:370, t. 50. i navedena sudska praksa).

49

S obzirom na navedeno, u ovom predmetu nije sporno da je predmetna mjera, koja se sastoji od ujednačenog nametanja svim pružateljima usluga iz poštanskog sektora iste obveze financiranja i, osobito, iste stope doprinosa, a da se pritom ne uzima u obzir stupanj intenziteta regulatorne aktivnosti NRT‑a u pogledu pružanja usluga svakog pružatelja usluga, prikladna za jamčenje ostvarenja zadanog cilja ili da nacionalno zakonodavstvo dosljedno slijedi takav cilj. Osim toga, budući da je cilj te nacionalne mjere u biti zajamčiti dotičnom NRT‑u najšire moguće financiranje, koje mu može omogućiti potpuno neovisno ispunjavanje njegovih zadaća, navedenu mjeru u načelu treba smatrati prikladnom za jamčenje ostvarenja takvog cilja.

50

S druge strane, ne može se smatrati da ta ista mjera prekoračuje ono što je nužno za postizanje zadanog cilja samo zbog toga što se za potrebe izračuna spornog doprinosa ne uzima u obzir viši stupanj intenziteta, ovisno o slučaju, aktivnosti tog NRT‑a u području usluga obuhvaćenih univerzalnom uslugom.

51

Naime, točno je da, kao što to navodi Europska komisija u svojim očitovanjima, regulacija univerzalne usluge podrazumijeva poduzimanje posebnih mjera i, u određenim okolnostima, intenzivno praćenje dotičnog NRT‑a. Također, ta se aktivnost ne razlikuje od ostalih aktivnosti takvog NRT‑a koje se odnose na reguliranje predmetnog tržišta u cijelosti i stoga je treba razmotriti u općem kontekstu liberalizacije poštanskog sektora. U tom pogledu, s obzirom na razvoj tog sektora, ne može se isključiti da različiti pružatelji usluga mogu obavljati sve sličnije aktivnosti i da postoji, kao što to ističe portugalska vlada u svojim pisanim očitovanjima, međusobna zamjenjivost poštanskih usluga.

52

Stoga, s obzirom na marginu prosudbe navedenu u točki 38. ove presude, načelo proporcionalnosti kao i članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrta alineja i članak 9. stavak 3. Direktive 97/67 ne mogu se tumačiti na način da mora postojati jasna veza između iznosa doprinosa nametnutog pružatelju usluga i troškova koje je dotični NRT stvarno snosio zbog svoje regulatorne aktivnosti u odnosu na tog pružatelja usluga.

53

Što se tiče, kao drugo, zabrane diskriminacije, prema ustaljenoj sudskoj praksi načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano (presuda od 7. ožujka 2017., RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, t. 41. i navedena sudska praksa).

54

Međutim, iako se, kao što je to navedeno u točki 28. ove presude, usluge ekspresne pošte razlikuju od univerzalne poštanske usluge svojom dodanom vrijednosti koju donose korisnicima, iz toga se ne može zaključiti da se pružatelji takvih usluga, sa stajališta njihove moguće obveze sufinanciranja operativnih troškova NRT‑ova zaduženih za poštanski sektor na temelju članka 9. stavka 2. drugog podstavka četvrte alineje Direktive 97/67, nalaze u situaciji koja opravdava različito postupanje u odnosu na ono prema drugim pružateljima usluga iz tog sektora.

55

To vrijedi, općenitije, s obzirom na razmatranja iznesena u točki 51. ove presude, kod pružatelja usluga koji ne pružaju usluge obuhvaćene univerzalnom uslugom, čija situacija sama po sebi ne opravdava različito postupanje u odnosu na postupanje prema onima koji pružaju takve usluge. Naime, s obzirom na prednosti koje svi pružatelji usluga iz poštanskog sektora imaju od ukupne djelatnosti takvog NRT‑a, valja smatrati da se oni u načelu nalaze u usporedivim situacijama, neovisno o prirodi usluga koje pruža svaki pružatelj usluga.

56

U svakom slučaju, valja naglasiti da usporedivost dviju situacija treba ocijeniti osobito s obzirom na cilj mjere kojom se uvodi razlikovanje između njih ili, obrnuto, kojom ih se tretira istovjetno (vidjeti po analogiji presudu od 1. ožujka 2011., Association belge des Consommateurs Test‑Achats i dr., C‑236/09, EU:C:2011:100, t. 29.).

57

Međutim, s obzirom na cilj koji se želi postići mjerom o kojoj je riječ u glavnom postupku, kako je naveden u točki 49. ove presude, treba smatrati da se pružatelji usluga koji ne pružaju usluge obuhvaćene univerzalnom uslugom i oni koji pružaju takve usluge nalaze u usporedivoj situaciji.

58

Prema tome, i podložno općoj ocjeni svih relevantnih pravnih i činjeničnih okolnosti, koju treba provesti sud koji je uputio zahtjev, propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku ne može se smatrati protivnim načelu nediskriminacije.

59

S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti tako da pravo Unije i osobito načela proporcionalnosti i nediskriminacije kao i članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrtu alineju Direktive 97/67 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji, kako bi se NRT‑u nadležnom za poštanski sektor jamčilo financiranje koje mu omogućuje potpuno neovisno ispunjavanje njegovih zadaća povezanih s uređenjem tog sektora, na ujednačen način svim pružateljima usluga iz navedenog sektora nameće obvezu doprinosa financiranju operativnih troškova tog NRT‑a a da se pritom ne vodi računa o intenzitetu regulatornih zadaća i zadaća praćenja koje se obavljaju s obzirom na različite vrste poštanskih usluga i bez razlikovanja u tu svrhu između pružatelja univerzalne poštanske usluge i pružatelja usluge ekspresne pošte, pod uvjetom da je obveza koju taj propis nameće tim pružateljima usluga, između ostalog, transparentna, dostupna, točna i jednoznačna kao i objavljena unaprijed i u skladu s objektivnim mjerilima.

60

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje: