This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62022CC0728
Opinion of Advocate General Medina delivered on 4 July 2024.###
Mišljenje nezavisne odvjetnice Medina iznesen 04. srpnja 2024.
Mišljenje nezavisne odvjetnice Medina iznesen 04. srpnja 2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:582
Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 4. srpnja 2024.(1)
Spojeni predmeti C-728/22 do C-730/22
Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,
Play Game Srl (C-728/22)
Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C-729/22)
Coral Srl (C-730/22)
protiv
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
uz sudjelovanje:
B.E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2014/23 – Direktiva 89/665 – Sloboda poslovnog nastana – Koncesije za djelatnosti klađenja povezane s igrom bingo – Sustav ‚tehničkog produljenja’ – Plaćanje paušalne mjesečne naknade – Značajna izmjena koncesije – Diskrecijska ovlast javnog naručitelja da ukine ili izmijeni uvjete koncesije – Nepredvidive okolnosti koje nije moguće pripisati koncesionaru”
I. Uvod
1. Predmetni slučajevi odnose se na tri zahtjeva za prethodnu odluku koja je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija). Taj sud pita Sud o usklađenosti s pravom Unije – uglavnom s Direktivom 2014/23(2), Direktivom 89/665(3) i člankom 49. UFEU-a – određenih obilježja sustava „tehničkog produljenja” koji se u Italiji primjenjuje na istekle koncesije koje su dodijeljene za obavljanje djelatnosti igre bingo.
2. Talijanski zakonodavac je sustav „tehničkog produljenja” uveo 2013. te se on otada primjenjuje kao prijelazna mjera do provedbe novog nadmetanja na temelju kojeg će se te koncesije ponovno dodijeliti. Prema tom sustavu, gospodarski subjekti koji obavljaju djelatnosti klađenja povezane s igrom bingo moraju plaćati mjesečnu naknadu. Plaćanje te naknade nije bilo uvjet prvotne dodjele koncesija, a njezin je iznos jednak za sve gospodarske subjekte u tom sektoru neovisno o njihovoj financijskoj sposobnosti. Ona se usto postupno povećavala od njezina uvođenja. Nadalje, prihvaćanje tog sustava i time plaćanja mjesečne naknade uvjet je za sudjelovanje u budućem postupku nadmetanja, čije je pokretanje više puta odgođeno od prosinca 2014. te točan datum njegova pokretanja za sada još nije određen.
3. Zahtjevi za prethodnu odluku upućeni su u postupcima koje su pred nacionalnim sudom pokrenule dvije udruge gospodarskih subjekata koji obavljaju djelatnosti klađenja povezane s igrom bingo te dva gospodarska subjekta u tom sektoru koji nastupaju pojedinačno. Oni smatraju da sustav „tehničkog produljenja” znatno utječe na njih, osobito nakon izbijanja pandemije bolesti COVID-19. Oni u bitnome pobijaju odluku Agenzie delle Dogane e dei Monopoli (Agencija za carine i monopole, Italija; u daljnjem tekstu: ADM), kojom je ta agencija utvrdila da nema diskrecijsku ovlast ukinuti ili izmijeniti uvjete sustava „tehničkog produljenja” kako ih je utvrdio talijanski zakonodavac.
4. Predmetni slučajevi Sudu pružaju priliku da presudi o području primjene Direktive 2014/23 i diskrecijskim ovlastima koje su javni naručitelji država članica eventualno dužni upotrijebiti kako bi preispitali uvjete koncesije kada nepredvidive okolnosti, koje nije moguće pripisati koncesionarima, utječu na gospodarsku ravnotežu obavljanja usluge. Oni usto omogućuju Sudu da odredi granice mogućnosti izmjene koncesije bez provođenja novog postupka dodjele u skladu s tom direktivom.
II. Pravni okvir
A. Pravo Europske unije
5. Osim članka 49. UFEU-a, koji se odnosi na slobodu poslovnog nastana, među propisima prava Unije kojih se predmetni slučajevi tiču izdvajaju se Direktiva 2014/23 i Direktiva 89/665.
6. Direktivom 2014/23 utvrđuju se pravila o postupcima nabave koju provode javni naručitelji i naručitelji putem koncesije. Ona se primjenjuje na dodjelu koncesija za radove ili usluge čija procijenjena vrijednost nije manja od praga navedenog u samoj toj direktivi(4). Taj je prag iznosio 5 225 000 eura u verziji te direktive koja se primjenjivala u vrijeme relevantno za predmetne slučajeve(5).
7. Direktivom 89/665 su pak uređeni temeljni zahtjevi i načela u vezi s pravnim lijekovima za povrede Unijinih pravila o postupcima javne nabave. Ta direktiva zahtijeva od država članica da osiguraju brzu i djelotvornu kontrolu odluka o dodjeli ugovora o javnoj nabavi i koncesija, kao i preliminarnih postupovnih odluka donesenih u tom kontekstu, ako je njima povrijeđeno Unijino pravo o javnoj nabavi(6).
8. U dijelu ovog mišljenja u kojem je izložena ocjena upućuje se na odredbe obaju navedenih propisa u mjeri u kojoj su one relevantne za predmetni postupak.
B. Talijansko pravo
9. Kada je riječ o nacionalnom pravu, važno je istaknuti da u Italiji pravo na organizaciju igre bingo ima isključivo država, koja je to prvi put uredila 2000. nacionalnom uredbom(7). Tom je uredbom propisano da se obavljanje djelatnosti te igre povjerava nositeljima koncesija dodijeljenih na temelju postupka javnog nadmetanja. Država je upravljanje tim sektorom povjerila ADM-u.
10. Prvotno je određeno da koncesije traju šest godina, nakon čega ih se moglo jednom produljiti. Državi se nisu plaćale nikakve naknade za te koncesije. Nepropisivanje plaćanja naknade opravdavalo se time što je djelatnost gospodarskih subjekata u svakom slučaju državi osiguravala izravnu gospodarsku korist u obliku takozvane „pristojbe državnog proračuna” koja se naplaćivala na prihode koje bi koncesionari ostvarili od prodaje listića za igru.
11. Kako bi se osiguralo da se prilikom ponovne dodjele koncesija poštuje „načelo tržišnog natjecanja iz prava Europske unije”, talijanski zakonodavac odlučio je da će se nakon vremenskog usklađivanja većine koncesija koje su istjecale 2013. i 2014. organizirati jedan postupak nadmetanja u kojem će moći sudjelovati svi gospodarski subjekti u odnosnom sektoru. Provedba tog postupka prvotno je bila zakazana najkasnije za 31. prosinca 2014. Zakonodavac je utvrdio i da koncesionari kojima istječe koncesija u međuvremenu trebaju poslovati u sustavu „tehničkog produljenja”, pri čemu bi državi uplaćivali mjesečnu naknadu u iznosu od 2800 eura. Plaćanje te naknade usto je predviđeno kao uvjet za sudjelovanje u budućem nadmetanju, čime je zakonodavac uveo načelo naplatnosti koncesija(8).
12. Budući da je istekao prvotno predviđeni rok za provedbu nadmetanja, zakonodavac je taj rok prvo produljio do 31. prosinca 2016.(9), a potom do 30. rujna 2018.(10). On je oba ta puta sustav „tehničkog produljenja” proširio na koncesije koje su istjecale u tim razdobljima. Istodobno je i povisio mjesečnu naknadu, prvo na 5000 eura, a potom na 7500 eura.
13. Naknadnim zakonodavnim intervencijama zakonodavac je, kao prvo, sustav „tehničkog produljenja” produljio još do 2023., kao drugo, 2020. je obustavio plaćanje naknade u razdoblju u kojem su poslovni prostori bili zatvoreni zbog pandemije bolesti COVID-19, pri čemu je odgodio obvezu plaćanja dugovanih iznosa, te je, naposljetku, kao rok za pokretanje novog nadmetanja odredio 31. ožujka 2023. Do danas još nije objavljen poziv na nadmetanje.
III. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
14. Žalitelji u predmetima C-728/22 i C-729/22 su dvije profesionalne udruge poduzetnika koji obavljaju djelatnosti igre bingo – to jest, Associazione Nazionale Italiana Bingo (Anib) i Associazione Concessionari Bingo (Ascob) – kao i drugi poduzetnici iz tog sektora koji nastupaju pojedinačno. Žalitelj u predmetu C-730/22 također je poduzetnik koji posluje u tom sektoru.
15. Svi ti poduzetnici nositelji su koncesija koje su istekle te koje stoga podliježu sustavu „tehničkog produljenja” koji je talijanski zakonodavac uspostavio. Oni ističu da se nalaze u ozbiljnim financijskim poteškoćama, kako zbog učinaka pandemije bolesti COVID-19 tako i zbog primjene gore opisanog nacionalnog zakonodavstva, kojim su, među ostalim, koncesije uvjetovane plaćanjem paušalne mjesečne naknade.
16. Žalitelji u predmetima C-728/22 i C-729/22 podnijeli su ADM-u zahtjev za trenutačnu obustavu plaćanja navedene naknade dok se nakon pandemije ponovno ne uspostave izvorni uvjeti gospodarske i financijske ravnoteže. Oni su također zatražili da agencija, u svakom slučaju, prilagodi naknadu s obzirom na stvarnu platnu sposobnost svakog poduzetnika. Žalitelji su u tu svrhu tvrdili da je sustav „tehničkog produljenja” u suprotnosti s nekoliko odredbi prava Unije.
17. ADM je dopisima od 9. srpnja 2020. i 18. studenoga 2020., što su sporne odluke u predmetu C-729/22 odnosno predmetu C-728/22, odbio zahtjev žaliteljâ navodeći da ne može upravnom mjerom promijeniti učinke propisa koji je usvojio talijanski zakonodavac.
18. Ti su žalitelji protiv ADM-ove odbijajuće odluke podnijeli tužbu Tribunaleu amministrativo regionale del Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) (u daljnjem tekstu: TAR Lazio). Pred tim je sudom i žalitelj u predmetu C-730/22 ranije podnio tužbu protiv odluke koju je ta agencija donijela radi provedbe nacionalnog zakonodavstva kojim je 2017. iznos mjesečne naknade koji su koncesionari morali plaćati kao uvjet za nastavak poslovanja u sustavu „tehničkog produljenja” određen u visini od 7500 eura(11). Međutim, TAR Lazio odbio je navedene tri tužbe pozvavši se na presudu Cortea costituzionale (Ustavni sud, Italija), koji je sumnje u ustavnost dotičnog nacionalnog zakonodavstva proglasio neosnovanima(12).
19. Svi žalitelji potom su podnijeli žalbu Consigliu di Stato (Državno vijeće), koji je uputio zahtjeve u predmetnim slučajevima. Oni pred tim sudom navode da pravne odredbe koje je ADM proveo spornim odlukama nisu zakonite ni u smislu prava Unije ni u smislu nacionalnog ustavnog prava.
20. Žalitelji u bitnome tvrde, s jedne strane, da se činjenicom da visinu naknade koja se mora plaćati u sustavu „tehničkog produljenja” određuje talijanski zakonodavac ne može opravdati uskraćivanje ADM-u njegove diskrecijske ovlasti da ponovno uspostavi gospodarsku ravnotežu koncesija, osobito kada nepredvidive okolnosti utječu na uvjete obavljanja dotične usluge. Oni u tom pogledu ističu da činjenica da koncesije po definiciji podrazumijevaju prebacivanje operativnog rizika na koncesionara ne isključuje mogućnost izmjene uvjeta te koncesije u slučaju iznimnih okolnosti.
21. S druge strane, žalitelji tvrde da se sustav „tehničkog produljenja” o kojem je riječ u glavnim postupcima zlouporabljuje kao prijelazna i iznimna mjera te da je doveo do pretjeranih izmjena postojećih koncesija koje premašuju ograničenja dopuštena Direktivom 2014/23. Prema mišljenju žaliteljâ, tim je sustavom usto promijenjena gospodarska ravnoteža tih koncesija jer on ne utječe jednako na sve poduzetnike te podrazumijeva dodatna ograničenja poput zabrane preseljenja poslovnih prostora u kojima koncesionari obavljaju svoje djelatnosti, a što je uvjet za sudjelovanje u budućem nadmetanju.
22. Consiglio di Stato (Državno vijeće) u odlukama kojima je uputio zahtjeve ističe da su žalitelji iznijeli dokaze o tome da su uvjeti izvršavanja koncesija – osobito održivost operativnih troškova – ozbiljno narušeni zbog pandemije bolesti COVID-19. Međutim, taj sud dvoji je li Direktiva 2014/23 primjenjiva na koncesije na koje se odnose predmetni slučajevi jer su one prvotno dodijeljene na temelju postupka javnog nadmetanja iz 2000.
23. Za slučaj da Direktiva 2014/23 jest primjenjiva, Consiglio di Stato (Državno vijeće) pita se protivi li se tom propisu tumačenje nacionalnog prava na način koji upravnoj agenciji kao što je ADM onemogućuje izmjenu uvjeta izvršavanja koncesije u slučaju nastupa nepredvidivih događaja. Taj sud osobito misli na događaje koje nije moguće pripisati koncesionarima te koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika.
24. Consiglio di Stato (Državno vijeće) usto dvoji dopušta li Direktiva 2014/23 da se u nacionalnom pravu predvidi sustav, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnim postupcima, koji se na istekle koncesije primjenjuje do provedbe novog postupka nadmetanja. Sud koji je uputio zahtjeve naglašava obvezu plaćanja mjesečne naknade u okviru tog sustava, koja nije bila predviđena prvotnom dodjelom koncesije te čiji se iznos s vremenom znatno povećao. Taj sud naglašava i da se ta naknada utvrđuje apstraktno, bez ikakve konkretne ocjene gospodarskih uvjeta pojedinačnih koncesija, što može narušiti opću ravnotežu koncesija.
25. Za slučaj da Direktiva 2014/23 nije primjenjiva na koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima, Consiglio di Stato (Državno vijeće) nije siguran može li se sustav „tehničkog produljenja” smatrati usklađenim s općim načelima iz članka 3. UEU-a, članaka 8., 12., 49., 56., 63., 145. i 151. UFEU-a te članaka 15., 16., 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). On upućuje i na načela slobode poslovnog nastana, slobodnog pružanja usluga i zaštite legitimnih očekivanja te, osobito, na način na koji je Sud ta načela protumačio u presudi od 2. rujna 2021., Sisal i dr. (C-721/19 i C-722/19, EU:C:2021:672). Prema viđenju Consiglia di Stato (Državno vijeće), sustav „tehničkog produljenja” sporan je u smislu njegove nužnosti, prikladnosti, proporcionalnosti i svrsishodnosti u odnosu na ono što mu je, prema talijanskom zakonodavcu, zapravo cilj – a to je usklađivanje novog postupka nadmetanja za sve koncesije koje će isteći.
26. U tim okolnostima, Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak u trima predmetima koji se pred njime vode i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
– U vezi s predmetima C-728/22 i C-729/22:
„1. Treba li [Direktivu 2014/23] o dodjeli ugovorâ o koncesiji, kao i opća načela koja proizlaze iz Ugovora, to jest članke 15., 16., 20. i 21. [Povelje], članak 3. [UEU-a] te članke 8., 49., 56., 12., 145. i 151. [UFEU-a][(13)], tumačiti na način da se primjenjuju na koncesije za priređivanje igre bingo koje su dodijeljene na temelju postupka javnog nadmetanja provedenog 2000. te su istekle i zatim se u više navrata produljio njihov učinak zakonskim odredbama koje su stupile na snagu nakon stupanja na snagu Direktive i nakon isteka roka za njezino prenošenje?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, protivi li se [Direktivi 2014/23] tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji upravnom tijelu uskraćuje diskrecijsku ovlast da na zahtjev zainteresiranih osoba pokrene upravni postupak čiji je cilj izmjena uvjeta izvršavanja koncesija uz pokretanje ili bez pokretanja novog postupka dodjele, ovisno o tome smatra li se da ponovno pregovaranje o ugovornoj ravnoteži predstavlja značajnu izmjenu, u slučajevima u kojima nastupe nepredviđeni i nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
3. Protivi li se [Direktivi 89/665], kako je izmijenjena [Direktivom 2014/23], tumačenje ili primjena nacionalnih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji zakonodavcu ili javnoj upravi omogućuje da sudjelovanje u postupku ponovne dodjele koncesije za igre uvjetuje time da koncesionar mora prihvatiti sustav tehničkog produljenja, također i u slučaju u kojem ne postoji mogućnost ponovnog pregovaranja o uvjetima izvršavanja koncesije, kako bi se ponovno uspostavila ravnoteža između tih uvjeta zbog nepredviđenih i nepredvidivih događaja koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
4. U svakom slučaju, protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima sigurnosti i učinkovitosti pravne zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja, tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji upravnom tijelu uskraćuje diskrecijsku ovlast da na zahtjev zainteresiranih osoba pokrene upravni postupak čiji je cilj izmjena uvjeta izvršavanja koncesija uz pokretanje ili bez pokretanja novog postupka dodjele, ovisno o tome smatra li se da ponovno pregovaranje o ugovornoj ravnoteži predstavlja značajnu izmjenu, u slučajevima u kojima nastupe nepredviđeni i nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
5. Protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima sigurnosti i učinkovitosti pravne zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja, tumačenje ili primjena nacionalnih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji zakonodavcu ili javnoj upravi omogućuje da sudjelovanje u postupku ponovne dodjele koncesije za igre uvjetuje time da koncesionar mora prihvatiti sustav tehničkog produljenja i u slučaju u kojem ne postoji mogućnost ponovnog pregovaranja o uvjetima izvršavanja koncesije kako bi se ponovno uspostavila ravnoteža između tih uvjeta zbog nepredviđenih i nepredvidivih događaja koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
6. Općenitije, protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima sigurnosti i učinkovitosti pravne zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja, nacionalno zakonodavstvo kao što je ono koje je relevantno u sporu u [glavnim postupcima] kojim se za operatore dvorana za igru bingo predviđa plaćanje visoke naknade za tehničko produljenje na mjesečnoj osnovi koja se nije predviđala u izvornim aktima o koncesiji, čiji je iznos isti za sve vrste gospodarskih subjekata i koju zakonodavac povremeno mijenja bez ikakve dokazane veze s obilježjima i tijekom pojedinog koncesijskog odnosa?”
– dodatno, samo u vezi s predmetom C-730/22:
„Protivi li se Direktivi [2014/23], ako se smatra primjenjivom, a u svakom slučaju, općim načelima koja proizlaze iz članaka 26., 49., 56. i 63. UFEU-a, kako se tumače i primjenjuju u sudskoj praksi Suda, osobito s obzirom na zabranu diskriminacije, načelo proporcionalnosti i zaštitu tržišnog natjecanja te slobodno kretanje usluga i kapitala, primjena nacionalnih pravnih pravila u skladu s kojima nacionalni zakonodavac ili javna uprava mogu tijekom takozvanog ‚tehničkog produljenja’, čije je trajanje više puta produljeno tijekom posljednjeg desetljeća u sektoru koncesija za igre, jednostrano utjecati na odnose u tijeku uvođenjem obveze plaćanja koncesijskih naknada koje se izvorno nisu morale plaćati i naknadnim povećanjem tih naknada u više navrata, što su naknade koje se uvijek određuju u fiksnom iznosu za sve koncesionare neovisno o prometu, pri čemu se postavljaju i dodatna ograničenja za djelatnost koncesionarâ, kao što je zabrana preseljenja poslovnih prostora, te se sudjelovanje u budućem postupku ponovne dodjele koncesija uvjetuje time da gospodarski subjekti moraju prihvatiti to produljenje?”
27. Zahtjeve za prethodnu odluku tajništvo Suda zaprimilo je 24. studenoga 2022. Sud je 31. siječnja 2023. predmete, zbog njihove povezanosti, odlučio spojiti u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka te radi donošenja presude. Talijanska vlada, Europska komisija i stranke glavnih postupaka podnijele su pisana očitovanja. Sud je 16. listopada 2023. Consigliu di Stato (Državno vijeće) uputio zahtjev za pojašnjenje u skladu s člankom 101. Poslovnika Suda. Consiglio di Stato (Državno vijeće) na taj je zahtjev odgovorio dopisom od 16. studenoga 2023. Rasprava je održana 24. travnja 2024.
IV. Ocjena
28. Sud koji je uputio zahtjeve svojim pitanjima pita Sud o usklađenosti s pravom Unije određenih elemenata koji proizlaze iz takozvanog sustava „tehničkog produljenja” koji se u Italiji primjenjuje na istekle koncesije koje je država dodijelila za djelatnost igre bingo.
29. Konkretnije, sud koji je uputio zahtjeve pita primjenjuje li se Direktiva 2014/23 – ili, podredno, određene odredbe UEU-a, UFEU-a i Povelje – na koncesije koje su dodijeljene prije stupanja te direktive na snagu, a koje su, nakon što su istekle, zakonodavnim intervencijama u više navrata produljene nakon stupanja te direktive na snagu (prvo pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22).
30. Za slučaj da se Direktiva 2014/23 smatra primjenjivom, sud koji je uputio zahtjeve pita protivi li se toj direktivi tumačenje nacionalnog zakonodavstva(14) na način koji upravi države članice uskraćuje diskrecijsku ovlast da na zahtjev zainteresiranih gospodarskih subjekata izmijeni uvjete izvršavanja koncesije. On osobito upućuje na slučajeve nastupa nepredviđenih događaja koje nije moguće pripisati strankama, a koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika (drugo pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22).
31. Sud koji je uputio zahtjeve dalje pita protivi li se Direktivi 89/665 uvjetovanje prava na sudjelovanje u postupku ponovne dodjele koncesija time da koncesionari prihvate sustav „tehničkog produljenja” pogotovo ako ti koncesionari ne mogu ponovno pregovarati o uvjetima izvršavanja koncesija zbog nepredviđenih događaja (treće pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22).
32. Naposljetku, sud koji je uputio zahtjeve želi doznati protivi li se Direktivi 2014/23 jednostrano nametanje obveze plaćanja mjesečne naknade u okviru sustava „tehničkog produljenja”. On to pitanje postavlja uzimajući u obzir (i) da ta naknada nije bila predviđena prvotnom dodjelom, (ii) da se ona određuje u jednakom iznosu za sve gospodarske subjekte u dotičnom sektoru, neovisno o njihovoj financijskoj sposobnosti, (iii) da je nekoliko puta povećana od njezina prvotnog uvođenja te (iv) da je njezino plaćanje uvjet za sudjelovanje u postupku ponovne dodjele koncesija (prvi dio jedinog pitanja upućenog u predmetu C-730/22).
33. Za slučaj da se Direktiva 2014/23 ne smatra primjenjivom, sud koji je uputio zahtjeve pitanja izložena u točkama 30. do 32. ovog mišljenja postavlja u odnosu na članke 49. i 56. UFEU-a, s jedne strane, i u odnosu na načela pravne sigurnosti, učinkovitosti pravne zaštite, zaštite legitimnih očekivanja, zabrane diskriminacije i proporcionalnosti, s druge strane (četvrto, peto i šesto pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22 i drugi dio jedinog pitanja upućenog u predmetu C-730/22).
34. Za početak ću razmotriti prvo pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 jer će se odgovorom na to pitanje odrediti propis prava Unije koji je primjenjiv na koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima. Potom ću, vodeći se pretpostavkom da je Direktiva 2014/23 primjenjiva na te koncesije, razmotriti prvi dio jedinog pitanja u predmetu C-730/22 jer u slučaju potvrdnog odgovora na njega Sud možda neće morati dalje ispitivati predmetne zahtjeve za prethodnu odluku. Nakon toga ću analizirati drugo i treće pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 te ću se naposljetku osvrnuti na četvrto, peto i šesto pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 kao i na drugi dio jedinog pitanja u predmetu C-730/22.
A. Prvo pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22
35. Prvo pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 zahtijeva da se razmotri područje primjene Direktive 2014/23. Sud koji je uputio zahtjeve u biti želi doznati je li ta direktiva primjenjiva i na koncesije dodijeljene prije njezina stupanja na snagu i prije isteka roka za njezin prijenos. Podredno, sud koji je uputio zahtjeve pita se jesu li „opća načela koja proizlaze iz Ugovora, to jest član[ci] 15., 16., 20. i 21. [Povelje], članak 3. [UEU-a] te član[ci] 8., 12., 49., 56., 145. i 151. [UFEU-a]”, primjenjiva na sporove iz glavnih postupaka.
36. Uvodno bih istaknula da odgovor Suda nije, prema mojem mišljenju, potreban u odnosu na neke od odredbi UEU-a, UFEU-a i Povelje koje sud koji je uputio zahtjeve ističe u prvom pitanju u predmetu C-728/22. To vrijedi za članak 3. UEU-a, članke 8., 12., 145. i 151. UFEU-a te članke 15., 16., 20. i 21. Povelje. U vezi s tim je dovoljno navesti da sud koji je uputio zahtjeve ne objašnjava konkretno na koji su način te odredbe ili opća načela koja, prema navodu tog suda, iz njih „proizlaze” relevantni za taj predmet(15). S obzirom na to, te u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda(16), predlažem da se prvo pitanje u predmetu C-728/22 proglasi nedopuštenim u dijelu u kojem se odnosi na te odredbe ili opća načela.
37. Nadalje, sud koji je uputio zahtjeve je u odgovoru na zahtjev za pojašnjenje koji mu je Sud uputio naveo da dotične koncesije nesporno, kao prvo, čine koncesije usluga u smislu članka 5. točke 1. podtočke (b) Direktive 2014/23 te da, kao drugo, dosežu kvantitativni prag iz članka 8. te direktive.
38. U svakom slučaju, u pogledu prvog od tih dvaju elemenata važno je istaknuti da se, protivno sumnji koju je Komisija izrazila u svojim pisanim očitovanjima, sporovi iz glavnih postupaka ne odnose na akte kojima se daje odobrenje ili upravna dozvola za obavljanje gospodarske djelatnosti. Ti se sporovi zapravo odnose na koncesije kojima je ADM, kao javni naručitelj, žaliteljima u glavnim postupcima prenio pravo korištenja uslugom u korist krajnjih korisnika. Država je na temelju uvjeta sporazuma između ADM-a i koncesionarâ ostvarivala zaradu, to jest pristojbu državnog proračuna koja se naplaćivala na prihode koje su koncesionari ostvarivali od prodaje listića za igru. Koncesionari su istodobno ostvarivali prihode koji su se u bitnome sastojali od iznosa ostvarenih prodajom listića za bingo umanjenih za navedenu pristojbu koju su morali plaćati i dobitke isplaćene igračima.
39. Osim toga, činjenica da su koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima izmijenjene zakonodavnim intervencijama ne mijenja njihovu koncesijsku prirodu niti ih čini pukim pružanjem reguliranih usluga. U tom je pogledu važno istaknuti da nacionalni zakon kojim je uveden sustav „tehničkog produljenja” nalaže ADM-u da usvoji odredbe potrebne da bi se te koncesije prilagodile uvjetima predviđenima u talijanskom zakonodavstvu(17).
40. S obzirom na definiciju iz članka 5. točke 1. podtočke (b) Direktive 2014/23 i sudsku praksu Suda(18), otklonila bih sve sumnje u pogledu kvalifikacije koncesija o kojima je riječ kao „koncesija usluga” koje stoga ulaze u područje primjene te direktive u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 2. točkom (b).
41. Što se tiče kvantitativnog praga koji vrijednost koncesije mora dosezati da bi se Direktiva 2014/23 primjenjivala, sud koji je uputio zahtjeve navodi i da koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima zasigurno ispunjavaju taj uvjet.
42. Osobito, ističem da su, u skladu s pojašnjenjima koja je pružio sud koji je uputio zahtjeve, koji je jedini nadležan utvrditi činjenično stanje sporova, prihodi koncesionarâ tijekom šestogodišnjeg trajanja koncesija u prosjeku bili veći od 8 000 000 eura. Iz navedenih pojašnjenja proizlazi i da su ti prihodi premašivali 5 382 000 eura „u svim slučajevima”. Te su iznose, koji su premašivali prag od 5 225 000 eura koji se zahtijevao verzijom direktive primjenjivom u vrijeme nastanka činjeničnog stanja(19), potvrdili i žalitelji tijekom rasprave pred Sudom.
43. Posljedično, s obzirom na to da je uvjete iz članka 5. točke 1. podtočke (b) i članka 8. Direktive 2014/23 moguće smatrati ispunjenima, mišljenja sam da predmetni slučajevi ne zahtijevaju pružanje dodatnih smjernica u pogledu materijalne primjenjivosti Direktive 2014/23, pitanja koje je, primjerice, Komisija i dalje smatrala spornim.
44. Umjesto toga, sudu koji je uputio zahtjeve treba pružiti smjernice u pogledu toga primjenjuje li se ta direktiva vremenski na koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima, što je jedini relevantan aspekt koji je taj sud istaknuo s obzirom na veoma strogu formulaciju prvog pitanja u predmetima C-728/22 i C-729/22 i obrazloženje odluka kojima su zahtjevi upućeni.
45. U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, zakonodavstvo Unije primjenjivo na ugovor o koncesiji načelno ono koje je na snazi u trenutku kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će se provoditi i razriješi pitanje postoji li obveza provođenja prethodnog nadmetanja za sklapanje ugovora o javnoj nabavi. Nasuprot tomu, odredbe direktive za čije je prenošenje rok istekao nakon tog trenutka nisu primjenjive(20).
46. U ovim je slučajevima rok za prenošenje Direktive 2014/23 bio 18. travnja 2016., što znači da ona načelno nije primjenjiva na koncesije koje se razmatraju pred sudom koji je uputio zahtjeve s obzirom na to da su dodijeljene 2000.
47. Osim toga, u članku 54. drugom stavku Direktive 2014/23 navedeno je da se odredbe te direktive ne primjenjuju na dodjelu koncesija za koje su prikupljene ponude ili su dodijeljene prije 17. travnja 2014., to jest prije datuma stupanja te direktive na snagu. Iz toga proizlazi da prvotna dodjela koncesija o kojima je riječ u svakom slučaju nije obuhvaćena područjem primjene Direktive 2014/23.
48. Međutim, kako na to sud koji je uputio zahtjeve pravilno podsjeća, Sud je utvrdio da u slučaju značajne izmjene uvjeta koncesije tu izmjenu treba ocijeniti s obzirom na zakonodavstvo Unije koje je bilo na snazi na dan kada je ona donesena. Stoga činjenica da je prvotni ugovor o koncesiji sklopljen prije donošenja pravila Unije u tom području ne stvara posljedice u tom pogledu(21).
49. Kako je navedeno u točki 17. ovog mišljenja, sporovi na nacionalnoj razini odnose se na dva ADM-ova dopisa, od 9. srpnja 2020. (predmet C-729/22) odnosno od 18. studenoga 2020. (predmet C-728/22). Ti se dopisi temelje na talijanskom zakonodavstvu iz prosinca 2017. kojim je drugi put izmijenjen sustav „tehničkog produljenja” prvotno uspostavljen 2013. nakon što je prvi put izmijenjen 2015.(22). Posljedično, ako bi se sustav „tehničkog produljenja”, kako je kasnije izmijenjen, smatralo značajnom izmjenom prvotnih koncesija u smislu izložene sudske prakse, Direktiva 2014/23 trebala bi se smatrati primjenjivom na sporove iz glavnih postupaka.
50. U tom je pogledu važno istaknuti da nacionalni propis može činiti značajnu izmjenu izvorno dodijeljenih koncesija kada se, primjerice, trajanje koncesije jednostrano produlji na način koji nije bio predviđen prvotnom dodjelom. To može biti slučaj i kada nacionalni propis nameće nove uvjete izvršavanja koncesije, osobito uvjete u vezi s naknadom koju koncesionari moraju platiti da bi obavljali dotičnu uslugu.
51. U predmetnim je slučajevima na sudu koji je uputio zahtjeve da utvrdi je li talijansko zakonodavstvo iz 2013., kako je izmijenjeno 2015. i 2017., činilo značajnu izmjenu u odnosu na uvjete koncesija dodijeljenih 2000. Unatoč tomu, smatram da iz informacija sadržanih u odlukama kojima su zahtjevi upućeni jasno proizlazi da je to zakonodavstvo, time što je njime uspostavljen i zadržan sustav „tehničkog produljenja”, promijenilo relevantne uvjete izvršavanja koncesija za igru bingo, osobito ako ih se usporedi s uvjetima dogovorenima u vrijeme njihove prvotne dodjele:
– kao prvo, sustavom „tehničkog produljenja” produljene su koncesije koje su već istekle, čime je produljeno njihovo prvotno predviđeno trajanje. Time su, uzimajući u obzir talijansku zakonodavnu izmjenu iz 2015.(23), koja je zadržana do 2017., postojeće koncesije u okviru tog sustava produljene za devet godina, to jest za 150 % njihova prvotnog trajanja;
– kao drugo, sustavom „tehničkog produljenja” uvedena je obveza plaćanja mjesečne naknade kao protučinidba za izvršavanje koncesija, koja u prvotnom postupku dodjele nije bila predviđena. Time je promijenjen način na koji je država ostvarivala prihode od koncesionara za obavljanje usluga, a koje je do tada ostvarivala od pristojbe državnog proračuna koja se naplaćivala na prihode koji su se ostvarivali od prodaje listića za igru(24) i
– kao treće, sustavom „tehničkog produljenja” sudjelovanje u budućem postupku nadmetanja uvjetovano je prihvaćanjem tog sustava i plaćanjem mjesečne naknade, što je usto bio nov uvjet u odnosu na uvjete predviđene prvotnom dodjelom(25).
52. Iz navedenog proizlazi da, a što mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev, tu direktivu treba smatrati primjenjivom na koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima jer su uvjeti predviđeni prvotnom dodjelom značajno izmijenjeni uspostavom sustava „tehničkog produljenja” i njegovim kasnijim izmjenama.
53. Stoga bih preložila Sudu da na prvo pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 odgovori tako da Direktivu 2014/23 proglasi primjenjivom na koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima.
54. Nadalje, važno je podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, nacionalnu mjeru u području koje je u potpunosti usklađeno na razini Unije treba ocijeniti u odnosu na odredbe te mjere usklađivanja, a ne u odnosu na odredbe Ugovora(26). To znači da, ako bi se Sud složio s analizom iznesenom u prethodnim točkama ovog mišljenja, članci 49. i 56. UFEU-a, koje sud koji je uputio zahtjeve ističe u prvom pitanju u predmetima C-728/22 i C-729/22, ne bi bili relevantni za sporove iz glavnih postupaka. To bi značilo i da Sud ne treba odgovoriti na četvrto, peto i šesto pitanje upućeno u tim predmetima kao ni na drugi dio jedinog pitanja u predmetu C-730/22.
B. Prvi dio jedinog pitanja upućenog u predmetu C-730/22
55. Nakon što smo utvrdili da je Direktiva 2014/23 primjenjiva na koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima, sada je potrebno odgovoriti na prvi dio jedinog pitanja u predmetu C-730/22, koje je postavljeno ponajprije s obzirom na tu direktivu(27). Sud koji je uputio zahtjeve svojim pitanjem u biti pita je li obveza plaćanja mjesečne naknade koja je uvedena sustavom „tehničkog produljenja” u skladu s tom direktivom uzimajući u obzir, osobito, posebna obilježja te naknade navedena u točki 32. ovog mišljenja.
56. Uvodno bih istaknula da sud koji je uputio zahtjeve u prvom dijelu tog jedinog pitanja ne ističe niti jednu konkretnu odredbu Direktive 2014/23 kao moguću osnovu neusklađenosti obveze plaćanja mjesečne naknade. Međutim, iz odluke kojom je zahtjev upućen proizlazi da taj sud u biti upućuje na članak 43. te direktive.
57. Člankom 43. Direktive 2014/23, naslovljenim „Izmjena ugovora tijekom njihova trajanja”, propisani su uvjeti koje moraju ispunjavati izmjene koncesije usluga izvršene tijekom trajanja ugovora o toj koncesiji. Ta odredba počiva na pretpostavci da ugovori o koncesijama obično predviđaju dugoročne i složene financijske aranžmane, koji često podliježu promjenjivim okolnostima(28). Ona stoga služi kao pojašnjenje uvjeta u kojima je za izmjenu koncesije usluga potrebno – ili nije potrebno – provesti novi postupak dodjele koncesije(29).
58. Konkretnije, članak 43. stavak 1. točka (e) Direktive 2014/23 predviđa da je koncesije moguće izmijeniti bez provedbe novog postupka dodjele koncesije ako izmjene, bez obzira na njihovu vrijednost, nisu značajne u smislu stavka 4. tog članka. Prvom rečenicom članka 43. stavka 4. Direktive 2014/23 propisuje se pak, kao opći uvjet, da se izmjena koncesije tijekom njezina trajanja smatra značajnom ako njome koncesija postaje bitno različita po svojoj prirodi od one prvotno ugovorene. Prema točki (a) te odredbe, izmjena se u svakom slučaju smatra značajnom ako se njome unose uvjeti koji bi, da su bili dio prvotnog postupka dodjele koncesije, dopustili prihvaćanje podnositelja zahtjeva različitih od onih koji su prvotno odabrani. Naposljetku, važno je podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 43. stavkom 5. Direktive 2014/23, mora provesti novi postupak nadmetanja ako se izmjena koncesije smatra značajnom.
59. U predmetnim slučajevima, kako sam već navela u svojoj analizi prvog pitanja u predmetima C-728/22 i C-729/22, sustav „tehničkog produljenja” podrazumijevao je nekoliko promjena u relevantnim uvjetima izvršavanja koncesija za igru bingo(30). Te su se promjene odnosile na neke od ključnih elemenata tih koncesija, to jest na, kao prvo, njihovo trajanje u usporedbi s onim prvotno predviđenim i, kao drugo, način na koji su koncesionari morali javnom naručitelju plaćati naknadu za pravo obavljanja odnosnih usluga.
60. Istaknula bih da jedini element sustava „tehničkog produljenja” na koji se odnosi predmetno pitanje, kako ga je sud koji je uputio zahtjeve postavio, čini obveza plaćanja mjesečne naknade uvedena tim sustavom, a ne činjenica da su koncesije usto znatno produljene tim sustavom. To je razlog zbog kojeg Sud, iako bi to produljenje moglo opravdati zaključak da su koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima značajno izmijenjene u smislu članka 43. stavka 4. Direktive 2014/23(31), taj element sustava „tehničkog produljenja” može, prema mojem mišljenju, izostaviti iz svoje analize.
61. Što se tiče obveze plaćanja mjesečne naknade, ta obveza zasigurno nije bila predviđena prvotnom dodjelom koncesija o kojima je riječ u glavnim postupcima. Moglo bi se tvrditi da je ona uvedena kako bi se osiguralo da je produljenje koncesija koje je izvršeno sustavom „tehničkog produljenja” u skladu s naknadom za produljenje obavljanja dotičnih usluga. Međutim, uspostavom sustava „tehničkog produljenja” promijenjen je oblik te protučinidbe jer se ona do tada sastojala od pristojbe državnog proračuna koja se naplaćivala na prihode koje su koncesionari ostvarivali od prodaje listića za igru.
62. U tom pogledu, činjenica je da se naplata pristojbe državnog proračuna, kako je bila predviđena prvotnom dodjelom koncesija, oslanjala na neizravna plaćanja krajnjih korisnika igre bingo. Osim toga, ta je pristojba činila protučinidbu za pravo na obavljanje odnosnih usluga koja je posljedično bila prilagođena stvarnim prihodima koncesionarâ.
63. Nasuprot tomu, obveza plaćanja naknade uvedena sustavom „tehničkog produljenja” jednostrano je promijenila smisao te protučinidbe s obzirom na to da je, kao prvo, njome koncesionarima nametnut sustav izravnog plaćanja i da je, kao drugo, ona tako bila paušalna, što znači da su svi koncesionari morali plaćati isti iznos, neovisno o njihovoj financijskoj sposobnosti ili trajanju prvotne koncesije. Istodobno, zbog činjenice da je mjesečna naknada povećavana prilikom svake izmjene sustava „tehničkog produljenja”, dosegnuvši 2017. trostruko veći iznos naknade od onog prvotno predviđenog povećao se financijski pritisak na koncesionare s nižim prihodima. Država je pak mogla biti sigurna da će, prema načelu naplatnosti koncesija, primati osiguran iznos prihoda za obavljanje dotičnih usluga, a što ne odražava promjenjivu prirodu naknade za koncesije kako su prvotno osmišljene.
64. Iz navedenog proizlazi, kako žalitelji u glavnim postupcima tvrde, da su obvezom plaćanja mjesečne naknade u okviru sustava „tehničkog produljenja” promijenjeni temeljni gospodarski parametri koncesija kako su utvrđeni u vrijeme njihove prvotne dodjele. S obzirom na to, mišljenja sam da ti žalitelji opravdano navode da su te koncesije, nakon uspostave sustava „tehničkog produljenja” i njegovih izmjena, postale bitno drukčije od onih koje su prvotno ugovorene(32). Ne može se isključiti ni da bi se zbog toga, da su ti uvjeti bili dio prvotnog postupka dodjele koncesije, mogli prihvatiti podnositelji zahtjeva različiti od onih koji su prvotno odabrani.
65. S obzirom na navedeno, smatram da su ispunjeni opći i posebni kriteriji iz članka 43. stavka 4. Direktive 2014/23 odnosno iz točke (a) te odredbe(33). Osim toga, izložena razmatranja navode me na zaključak da su sustavom „tehničkog produljenja”, zbog obveze koncesionara da plaćaju mjesečnu naknadu u skladu s odredbama prema kojima je uređen, koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima značajno izmijenjene u smislu članka 43. stavka 1. točke (e) Direktive 2014/23. Shodno tomu, prije uvođenja tih izmjena morao se, u skladu s člankom 43. stavkom 5. Direktive 2014/23, provesti novi postupak nadmetanja.
66. Isti zaključak može se donijeti u pogledu obveze koncesionara da u okviru sustava „tehničkog produljenja” plaćaju mjesečnu naknadu kao uvjeta da bi mogli sudjelovati u novom postupku nadmetanja. Naravno, kao što to ističe Komisija, tu je obvezu moguće smatrati elementom kojim se htjelo kompenzirati konkurentsku prednost postojećih koncesionara u odnosu na nove koncesionare. Međutim, ona podupire izmjenu gospodarskih parametara koncesija u odnosu na njihovu prvotnu konfiguraciju. Istodobno, s obzirom na to da je pokretanje postupka dodjele novih koncesija neizvjesno, primjena tog uvjeta rezultira novom izmjenom sadržaja ugovora o koncesiji u smislu članka 43. stavka 4. Direktive 2014/23.
67. Iz navedenog proizlazi da se članku 43. stavku 1. točki (e) i članku 43. stavku 5. Direktive 2014/23 protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnim postupcima, koje propisuje obvezu plaćanja mjesečne naknade koja nije bila predviđena prvotnom dodjelom, jer mijenja temeljne gospodarske parametre odnosnih koncesija time što, primjerice, određuje isti iznos te naknade za sve gospodarske subjekte u odnosnom sektoru, neovisno o njihovoj financijskoj sposobnosti, te u znatno većem iznosu od njezina prvotnog iznosa. Objema se odredbama takvo zakonodavstvo protivi i u dijelu u kojem se njime plaćanje te naknade propisuje kao uvjet za sudjelovanje u budućem postupku nadmetanja za ponovnu dodjelu odnosnih koncesija.
C. Drugo pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22
68. Kako je navedeno u točki 34. ovog mišljenja, smatram da Sud u slučaju potvrdnog odgovora na prvi dio jedinog pitanja upućenog u predmetu C-730/22 ne mora dalje razmatrati predmetne zahtjeve za prethodnu odluku. Naime, ako bi se Sud složio s mojim zaključkom da je obveza plaćanja mjesečne naknade, kako je uređena sustavom „tehničkog produljenja”, protivna Direktivi 2014/23, tada ne bi morao razmatrati drugo i treće pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22, kojima se želi pojasniti može li nacionalno tijelo ponovno razmatrati tu naknadu u slučaju nepredvidivih okolnosti. Unatoč tomu, radi cjelovitosti ću analizirati oba pitanja.
69. Drugo pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22 odnosi se na situaciju u kojoj javni naručitelj odbija ponovno pregovarati o uvjetima koncesije u slučaju nastupa nepredviđenih okolnosti koje nije moguće pripisati koncesionarima. Sud koji je uputio zahtjeve želi utvrditi protivi li se Direktivi 2014/23 tumačenje nacionalnog prava na način koji javnom naručitelju kao što je ADM uskraćuje diskrecijsku ovlast preispitivanja uvjeta ugovora o javnoj nabavi u tim okolnostima.
70. Ponovno pregovaranje o ugovoru o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja stara je tema u literaturi upravnog prava, osobito u području javne nabave(34). Ono je iznimka od jednog od ključnih načela izvršavanja koncesija, a to je da koncesionari sami snose rizike pružanja usluge koja im je povjerena („à ses risques et périls”)(35) te da javni naručitelji zato ne smiju preuzeti financijske posljedice njezina pružanja. Na ponovno pregovaranje o ugovoru o javnoj nabavi obično se gleda s nepovjerenjem jer ono može sudionike nadmetanja potaknuti na oportunizam(36).
71. Međutim, nacionalni pravni poreci često javnim naručiteljima daju diskrecijsku ovlast preispitivanja uvjeta koncesije za slučajeve u kojima nastupe događaji koje koncesionari nisu mogli očekivati te za koje nisu odgovorni(37). Taj pristup opravdava činjenica da se koncesije temelje na gospodarskoj i financijskoj ravnoteži, koju treba obnoviti kada okolnosti koje koncesionari ne kontroliraju utječu na prvotne uvjete prema kojima se koncesija mora izvršavati. Mogućnost ponovnog pregovaranja o uvjetima ugovora o javnoj nabavi postoji kada god te okolnosti mogu narušiti ravnotežu ugovora(38).
72. Iz odluka kojima su upućeni zahtjevi proizlazi da talijanski pravni poredak sadržava odredbu koja uzima u obzir potrebu za očuvanjem gospodarske i financijske ravnoteže koncesija kao što su one o kojima je riječ u glavnim postupcima(39). Međutim, ADM se u dopisima od 9. srpnja 2020. i 18. studenoga 2020. prema svemu sudeći proglasio nenadležnim primijeniti tu odredbu na zahtjev žalitelja jer, kao upravna agencija, ne bi mogao odstupiti od nacionalnih zakonodavnih mjera kojima je uspostavljen i kasnije izmijenjen sustav „tehničkog produljenja”.
73. U tom bih pogledu istaknula, s jedne strane, da zaključak ADM-a – koji se temelji na načelu hijerarhije nadležnosti i propisa u nacionalnom pravnom poretku – nije relevantan za ocjenu omogućuje li Direktiva 2014/23 javnim naručiteljima preispitivanje uvjeta koncesije na temelju diskrecijske ovlasti koja im je dodijeljena. Naime, ako bi Sud smatrao da javni naručitelji imaju tu diskrecijsku ovlast, ADM bi ju imao pravo upotrijebiti unatoč činjenici da je sustav „tehničkog produljenja” uveden i izmijenjen zakonodavnim putem ili čak unatoč činjenici da ta agencija djeluje na temelju obveze iz nacionalnog zakonodavstva.
74. S druge strane, informacije sadržane u odlukama kojima su upućeni zahtjevi sugeriraju da je sud koji je uputio zahtjeve utvrdio da pandemiju bolesti COVID-19 treba smatrati nepredvidivom okolnosti koju nije moguće pripisati žaliteljima u glavnim postupcima te koja može utjecati na gospodarsku i financijsku ravnotežu koncesija(40). To znači da je, ako Sud zaključi da Direktiva 2014/23 javnim naručiteljima daje diskrecijsku ovlast da ispitaju treba li ponovno pregovarati o uvjetima ugovora o javnoj nabavi u slučaju nastupa nepredvidivih okolnosti, taj zahtjev ispunjen u predmetnim slučajevima(41).
75. Kada je riječ o tome može li se diskrecijska ovlast javnih naručitelja da preispitaju uvjete koncesije temeljiti na Direktivi 2014/23, primjećujem da se takva ovlast izričito ne spominje ni u jednoj odredbi.
76. Međutim, sud koji je uputio zahtjeve ističe da je pojam „koncesija usluga” u članku 5. točki 1. podtočki (b) te direktive definiran kao ugovor te da drugi dio te odredbe dalje predviđa da se mora smatrati da koncesionar snosi operativni rizik obavljanja usluge „u normalnim uvjetima rada”(42). Prema navodu tog suda, iz tih odredbi može se zaključiti da koncesionari trebaju imati pravo tražiti izmjenu ugovora o javnoj nabavi ako nepredvidive okolnosti promijene gospodarsku ravnotežu tog ugovora.
77. Smatram očitim, protivno argumentima žaliteljâ u glavnim postupcima, da definicija iz članka 5. točke 1. podtočke (b) Direktive 2014/23 ne može sama po sebi biti temelj za davanje javnom naručitelju diskrecijske ovlasti preispitivanja uvjeta ugovora o javnoj nabavi, ponajmanje za davanje koncesionarima prava da zahtijevaju upotrebu te ovlasti. Ta definicija služi samo potrebama primjene Direktive 2014/23(43) i, osobito, određivanju materijalnog područja primjene te direktive u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 2.
78. Međutim, članak 43. Direktive 2014/23, koji sam već spomenula u ovom mišljenju, u svojem stavku 1. točki (c) predviđa da se koncesije mogu mijenjati bez novog postupka dodjele ako je do potrebe za izmjenu došlo zbog okolnosti koje pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti.
79. Tu odredbu treba tumačiti s obzirom na uvodnu izjavu 76. Direktive 2014/23, u kojoj je navedeno da javni naručitelji i naručitelji mogu biti suočeni s vanjskim okolnostima koje nisu mogli predvidjeti u trenutku dodjele koncesije, posebno ako će za izvršenje koncesije biti potrebno dugo razdoblje. Prema toj uvodnoj izjavi, u tim je slučajevima potreban određen stupanj fleksibilnosti kako bi se koncesija prilagodila okolnostima bez provođenja novog postupka dodjele.
80. Iz navedenog proizlazi da Direktiva 2014/23 uzima u obzir mogućnost da nepredvidive okolnosti utječu na uvjete ugovora o javnoj nabavi kako su prvotno ugovoreni s javnim naručiteljima i koncesionarima. Ta direktiva u tu svrhu predviđa skup pravila koja se moraju primijeniti ako se smatra da koncesiju treba prilagoditi novim okolnostima, osobito bez provođenja novog postupka nadmetanja.
81. Važno je istaknuti da prethodno utvrđenje ne znači, suprotno onomu što žalitelji u glavnim postupcima tvrde, da koncesionari imaju pravo na to da javni naručitelj, u svakom slučaju, ponovno pregovara o uvjetima koncesije kada se pojave nepredvidive okolnosti. Talijanska vlada u tom pogledu pravilno navodi da je cilj Direktive 2014/23 ponajprije koordinacija postupaka dodjele određenih koncesija te da se ta direktiva ne bavi pravima koja koncesionari imaju u slučaju nastupa određenih događaja tijekom izvršavanja ugovora o javnoj nabavi.
82. Unatoč tomu, članak 43. stavak 1. točka (c) u vezi s uvodnom izjavom 76. Direktive 2014/23 pokazuje da pravo Unije za slučaj nepredviđenog scenarija za izvršavanje koncesije usluga koji može utjecati na njezinu gospodarsku i financijsku ravnotežu omogućava javnim naručiteljima primjenu skupa pravila o preispitivanju uvjeta koncesije usluga. Ta pravila mogu proizvoditi koristan učinak samo ako javni naručitelj može odmah odrediti mora li se zbog nepredvidivih okolnosti obnoviti financijska ravnoteža koncesije. Shodno tomu, ako bi nacionalni propis – ili njegovo tumačenje – sprečavao javnog naručitelja da unutar svoje diskrecijske ovlasti odluči treba li koncesiju vratiti u gospodarsku i financijsku ravnotežu, članak 43. stavak 1. točka (c) Direktive 2014/23 bio bi oslabljen te bi koristan učinak prava Unije mogao biti doveden u pitanje.
83. U predmetnim je slučajevima na sudu koji je uputio zahtjeve da utvrdi je li ADM pogriješio prilikom izdavanja dopisa od 9. srpnja 2020. i 18. studenoga 2020., osobito proglasivši se neovlaštenim preispitati uvjete dotičnih koncesija usluga s obzirom na odredbe talijanskog zakonodavstva kojima je uspostavljen sustav „tehničkog produljenja”.
84. Međutim, mišljenja sam da treba smatrati da je naručitelj počinio takvu pogrešku ako je zanemario činjenicu da pravo Unije – konkretno, članak 43. stavak 1. točka (c) Direktive 2014/23 – predviđa pravila koja se mora poštovati za potrebe preispitivanja uvjeta koncesije usluga u kontekstu nepredvidivih okolnosti, čiji koristan učinak po definiciji zahtijeva da taj naručitelj upotrijebi diskrecijsku ovlast.
85. U tom bih pogledu trebala dodati da je nesporno da upotreba te diskrecijske ovlasti ne znači da se javni naručitelj mora složiti da je koncesiju usluga potrebno izmijeniti ili prilagoditi na način koji koncesionari zahtijevaju. On čak može zanijekati sâmo postojanje okolnosti koje bi takvo što opravdavale. Međutim, taj se javni naručitelj ne može pozvati na nacionalno pravo ili na tumačenje tog prava kako bi izbjegao provedbu takve ocjene, koja, usput rečeno, mora podlijegati nadzoru nacionalnih sudova.
86. Stoga bih zaključila da se članku 43. stavku 1. točki (c) Direktive 2014/23 protivi tumačenje nacionalnog prava prema kojem se javnom naručitelju uskraćuje diskrecijska ovlast da ocijeni može li se događajima, koji su nepredvidivi i koji mogu utjecati na gospodarsku i financijsku ravnotežu koncesija, opravdati bilo kakvo ponovno razmatranje uvjeta koncesije.
87. Za razliku od tog tumačenja, Komisija ističe da je Sud u presudi Consorzio Italian Management(44) utvrdio da države članice ne moraju uspostaviti nikakav upravni ili ugovorni postupak koji uzima u obzir okolnosti koje mogu opravdati izmjenu ugovora o javnoj nabavi koji se trenutačno izvršava(45). Međutim, direktiva na koju se ta presuda odnosila bila je Direktiva 2004/17(46), koja više nije na snazi te koja nije sadržavala nijednu odredbu sličnu članku 43. stavku 1. točki (c) Direktive 2014/23. Zbog toga ne smatram da se Sud treba voditi tom presudom kao valjanim presedanom za potrebe analize predmetnog prethodnog pitanja.
88. S obzirom na navedeno, predložila bih Sudu da na drugo pitanje upućeno u predmetima C‑728/22 i C‑729/22 odgovori potvrdno i da, stoga, utvrdi da se Direktivi 2014/23 protivi to da se javnom naručitelju uskraćuje diskrecijska ovlast da ocijeni trebaju li se, u okolnostima kakve je opisao sud koji uputio zahtjev, preispitati uvjeti ugovora o javnoj nabavi.
D. Treće pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22
89. Sud koji je uputio zahtjeve trećim pitanjem u predmetima C-728/22 i C-729/22 pita Sud protivi li se Direktivi 89/665 nacionalno zakonodavstvo kojim se zahtijeva da koncesionari, kako bi mogli sudjelovati u budućem postupku nadmetanja, prihvate sustav „tehničkog produljenja” poput onog o kojem je riječ u glavnim postupcima. On to pitanje postavlja s obzirom na slučaj u kojem javni naručitelj nema diskrecijsku ovlast ponovnog pregovaranja o operativnim uvjetima koncesije u kontekstu nepredvidivih okolnosti.
90. Za početak je važno istaknuti da predmetno pitanje počiva na pretpostavci da se, protivno mojoj analizi u pogledu drugog upućenog prethodnog pitanja, Direktivi 2014/23 ne protivi uskraćivanje javnom naručitelju diskrecijske ovlasti da izmijeni uvjete koncesije u slučaju nastupa nepredvidivih događaja. Stoga, kako je već navedeno, na predmetno je pitanje potrebno odgovoriti za slučaj da se Sud ne složi s navedenim zaključkom.
91. U svakom slučaju, ne smatram da Direktiva 89/665 omogućuje davanje potvrdnog odgovora na pitanje suda koji je uputio zahtjeve.
92. Direktiva 89/665, koja je dio takozvanih „direktiva o pravnim lijekovima”(47), primjenjuje se na koncesije koje javni naručitelji dodjeljuju na temelju Direktive 2014/23(48). To uključuje koncesije usluga poput onih na koje se odnose glavni postupci(49). Ta direktiva u bitnome zahtijeva od država članica da osiguraju brzu i djelotvornu kontrolu odluka o dodjeli ugovora o javnoj nabavi i koncesija, kao i preliminarnih postupovnih odluka donesenih u tom kontekstu(50). Prema sudskoj praksi Suda, Direktivom 89/665 se u području javne nabave konkretizira opće načelo prava Unije kojim se jamči pravo na djelotvoran pravni lijek(51).
93. Direktiva 89/665 u tu svrhu državama članicama nameće obvezu uspostave, prema detaljnim pravilima, postupaka pravne zaštite koji moraju biti dostupni, u bitnome, svakoj osobi koja ima interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela štetu zbog navodnog kršenja Unijina prava o javnoj nabavi(52). Nacionalni pravni lijekovi moraju omogućavati određivanje privremenih mjera, ukidanje nezakonitih odluka i dodjelu naknade štete(53). Države članice same određuju tijela koja će biti nadležna za nadzor odluka u skladu s tom direktivom. To mogu biti tijela pravosudne prirode ili pak nesudbena nadzorna tijela, pod uvjetom da, u potonjem slučaju, ta tijela ispunjavaju određene dodatne uvjete(54).
94. U vezi s predmetnim slučajevima dovoljno je istaknuti, kao što je Komisija učinila, da iz opisa sporova u glavnim postupcima ne proizlazi da su uspostavom i kasnijom izmjenom sustava „tehničkog produljenja” povrijeđene obveze nametnute Direktivom 89/665. Još važnije, nijedna odredba te direktive ne čini se relevantnom za ocjenjivanje zakonitosti uvjeta prema kojem koncesionari moraju biti dio tog sustava da bi mogli sudjelovati u budućem postupku nadmetanja.
95. U biti, iz informacija sadržanih u odlukama kojima su upućeni zahtjevi jasno proizlazi da su ti koncesionari imali priliku pobijati dva dopisa koja je ADM izdao povodom njihovih odnosnih zahtjeva. Preciznije, imali su priliku pobijati odluku kojom je ta agencija odbila ukinuti i izmijeniti obvezu plaćanja mjesečne naknade u okviru tog sustava. Oni su u tu svrhu upotrijebili pravne lijekove dostupne u talijanskom pravnom poretku, koji su im omogućili da pristupe dvama tijelima te ističu nezakonitost zakonodavnih odredbi na kojima je ADM temeljio svoje odluke. Ti su pravni lijekovi čak doveli do upućivanja prethodnih pitanja u skladu s člankom 267. UFEU-a.
96. Osim toga, taj zaključak ne mijenja činjenica da u talijanskom pravnom poretku nije predviđen upravni pravni lijek koji bi koncesionaru omogućio da od javnog naručitelja zatraži pokretanje postupka ponovnog pregovaranja o uvjetima ugovora o javnoj nabavi. Obveza stavljanja na raspolaganje takvog upravnog lijeka može se izvesti iz članka 43. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/23, kako je već objašnjeno u okviru moje analize drugog prethodnog pitanja, ali ona ne proizlazi iz same Direktive 89/665.
97. S obzirom na prethodna razmatranja, zaključila bih da Direktiva 89/665 ne čini pravnu osnovu na kojoj je moguće dovesti u pitanje zakonitost nacionalnog propisa, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnim postupcima, koji sudjelovanje u budućem postupku nadmetanja uvjetuje prihvaćanjem sustava „tehničkog produljenja”. Taj se zaključak, očito, temelji na pretpostavci da koncesionari imaju na raspolaganju pravne lijekove potrebne za pobijanje zakonitosti tog zakonodavstva, prema potrebi u obliku mogućnosti isticanja prigovora nezakonitosti.
E. Četvrto, peto i šesto pitanje upućeno u predmetima C-728/22 i C-729/22 i drugi dio jedinog pitanja upućenog u predmetu C-730/22
98. U točki 54. ovog mišljenja navela sam da na četvrto, peto i šesto upućeno pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 ili na drugi dio jedinog pitanja upućenog u predmetu C-730/22 neće biti potrebno odgovoriti ako Sud zaključi da se Direktiva 2014/23 primjenjuje na koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima. Sljedeća razmatranja pružaju Sudu određene smjernice za slučaj da ne donese takav zaključak(55).
99. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, tijela javne vlasti, kada namjeravaju dodijeliti koncesiju koja nije obuhvaćena područjem primjene direktiva koje se odnose na različite kategorije javne nabave, dužna su poštovati temeljna pravila UFEU‑a(56).
100. U predmetnim slučajevima, iako sud koji je uputio zahtjeve upućuje prije svega na članke 49. i 56. UFEU-a u prethodnim pitanjima, za potrebe predmetne analize relevantna je samo prva od tih odredbi(57). Uostalom, koncesije za upravljanje dvoranama za igru bingo, kao što su koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima, zahtijevaju stabilnost i kontinuitet u državi članici u kojoj se pružaju usluge igre bingo. S obzirom na sudsku praksu Suda, to zahtijeva primjenu članka 49. UFEU-a, koji se odnosi na slobodu poslovnog nastana, a isključuje, nasuprot tomu, primjenu članka 56. UFEU-a, koji se odnosi na slobodno pružanje usluga(58). Žalitelji su usto na raspravi potvrdili da se predmetni slučajevi ne odnose na druge vrste usluga igre bingo, kao što su one internetske.
101. Osim toga, za primjenu članka 49. UFEU-a na slučajeve iz glavnih postupaka potreban je određeni prekogranični interes, čije postojanje treba utvrditi isključivo sud koji je uputio zahtjeve(59). U tom pogledu ističem da je sud koji je uputio zahtjeve u odgovoru na zahtjev za pojašnjenje koji mu je Sud poslao izričito naveo da bi, za slučaj da se Direktiva 2014/23 proglasi neprimjenjivom na koncesije o kojima je riječ, „bez problema utvrdio, na temelju podrobne analize, obilježava li koncesije o kojima je riječ prekogranični interes u smislu sudske prakse Suda”. U svakom slučaju, žalitelji su tijekom rasprave potvrdili da su neke od tih koncesija obavljali gospodarski subjekti s poslovnim nastanom u drugim državama članicama(60) te se stoga na njih primjenjuju uvjeti i ograničenja propisana nacionalnim zakonodavstvom o kojem je riječ. U tim okolnostima, smatram da Sud ne treba dalje razmatrati, s obzirom na objektivne kriterije(61), ispunjavaju li koncesije o kojima je riječ u glavnim postupcima taj uvjet primjenjivosti članka 49. UFEU-a.
102. Kad je riječ o meritumu, članak 49. UFEU-a zabranjuje ograničenja slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice.
103. Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se članku 49. UFEU-a protivi svaki nacionalni propis koji je, iako nije diskriminirajuć s obzirom na državljanstvo, takve naravi da zabranjuje, ometa ili čini manje privlačnim za državljane Europske unije korištenje slobode poslovnog nastana zajamčene tom odredbom Ugovora(62).
104. Prema mojem mišljenju, ostavljajući po strani produljenje uvedeno nacionalnim zakonodavstvom u pogledu koncesija o kojima je riječ u glavnim postupcima, što je problem na koji se ne odnosi nijedno pitanje koje se ovdje ispituje(63), sud koji je uputio zahtjev pita se o usklađenosti s člankom 49. UFEU-a (i) tumačenja nacionalnog prava kojim se javnom naručitelju uskraćuje njegova diskrecijska ovlast da preispita uvjete ugovora o javnoj nabavi u slučaju nastupa nepredvidivih događaja; (ii) uvjetovanja sudjelovanja u budućem postupku nadmetanja prihvaćanjem sustava „tehničkog produljenja” i (iii) obveze plaćanja mjesečne naknade koja nije ugovorena u prvotnoj dodjeli koncesija.
105. U tom mi se pogledu čini jasnim, prije svega, da su izmjene koje su sustavom „tehničkog produljenja” unesene u koncesije, koje su mogle izmijeniti njihove osnovne gospodarske parametre u usporedbi s prvotnom dodjelom(64), same po sebi dovoljan razlog da se smatra da mogu učiniti manje privlačnim ostvarivanje slobode poslovnog nastana u smislu sudske prakse navedene u točki 103. ovog mišljenja. To je tim više tako ako se uzme u obzir jednostranost tih izmjena i da se o njima nije pregovaralo.
106. Kao drugo, to je slučaj i s obvezom sudjelovanja u sustavu „tehničkog produljenja” te stoga obvezom plaćanja mjesečne naknade kao uvjetima sudjelovanja u budućem postupku nadmetanja. Naime, ako se te obveze uzmu u obzir, očito je da je ostvarivanje slobode poslovnog nastana manje privlačno – odnosno, kako Komisija navodi, nemoguće – gospodarskim subjektima s poslovnim nastanom u drugim državama članicama koji žele priređivati igru bingo u Italiji.
107. Naposljetku, ne bi trebalo biti sumnje u pogledu toga da je nemogućnost javnog naručitelja da ponovno pregovara o uvjetima koncesija u slučaju nepredvidivih okolnosti također prepreka slobodi poslovnog nastana. Naime, operatori ne bi imali dovoljno razloga da se nastane u Italiji ako se uzme u obzir činjenica da se gospodarska i financijska ravnoteža ne bi mogla vratiti nakon što je poremećena događajima izvan kontrole koncesionara.
108. Što se tiče legitimnih ciljeva koje države članice mogu istaknuti kako bi opravdale ograničenje slobode poslovnog nastana(65), važno je podsjetiti na to da je ograničenje slobode poslovnog nastana dopustivo samo ako je, kao prvo, opravdano važnim razlogom u općem interesu. Kao drugo, ono mora poštovati načelo proporcionalnosti, što znači da mora biti prikladno da na dosljedan i sustavan način jamči postizanje željenog cilja i da ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo ostvarenje(66).
109. U zakonodavstvu koje navodi sud koji je uputio zahtjev utvrđuje se da je njegov jedini cilj usklađivanje koncesija koje istječu i novog postupka nadmetanja kako bi se načelo prava Unije prema kojem se javne koncesije moraju dodijeliti ili, nakon njihova isteka, ponovno dodijeliti u okviru natječaja uskladilo s potrebom da se nastave prikupljati bingo oklade.
110. Međutim, nije mi jasno kako bi se produljenje ili privremeno usklađivanje trenutačnih koncesija i obveza nastavka obavljanja usluge kako bi se osigurala kasnija ponovna dodjela tih koncesija, poput onih propisanih zakonodavstvom o kojem je riječ u glavnom postupku, moglo opravdati, primjerice, potrebom osiguranja nastavka usluge(67). Konkretnije, nepostojanje točnog datuma isteka trajanja koncesija čini osobito teškim uzimanje u obzir tog opravdanja kako je izneseno u ovom slučaju.
111. U svakom slučaju smatram, kao prvo, da se taj cilj mogao ostvariti na prikladniji način, primjerice organiziranjem prijelaznog razdoblja tijekom kojeg bi dodijeljene koncesije različito trajale. Kao drugo, postizanje takvog cilja čini se nedosljednim jer se „tehničko produljenje” sustava primjenjuje 10 godina, čak i nakon isteka zadnje koncesije.
112. S obzirom na navedeno, predložila bih Sudu da članak 49. UFEU-a tumači na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnim postupcima, kojim se zahtijeva da koncesionar prihvati uvjete utvrđene tim zakonodavstvom, to jest obvezu plaćanja mjesečne naknade koja nije ugovorena prvotnom dodjelom koncesija, kako bi mogao sudjelovati u novom postupku nadmetanja za ponovnu dodjelu koncesija. Također mu se protivi tumačenje nacionalnog prava prema kojem se javnom naručitelju uskraćuje diskrecijska ovlast da ocijeni može li se nepredvidivim događajima, koji se ne mogu pripisati koncesionarima i koji mogu utjecati na gospodarsku i financijsku ravnotežu koncesija, opravdati bilo kakvo ponovno razmatranje uvjeta koncesije.
V. Zaključak
113. Na temelju izložene analize predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:
– U vezi s predmetima C-728/22 i C-729/22:
1. Direktivu 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji
treba tumačiti na način da se primjenjuje na koncesije usluga poput onih o kojima je riječ u glavnim postupcima, koje su dodijeljene prije stupanja te direktive na snagu te koje su, nakon što su istekle, zakonodavnim intervencijama u više navrata produljene nakon stupanja te direktive na snagu, ako su uvjeti prvotne dodjele bitno mijenjani, a što treba ocijeniti sud koji je uputio zahtjev.
2. Članak 43. stavke 4. i 5. Direktive 2014/23
treba tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnim postupcima, koje propisuje obvezu plaćanja mjesečne naknade koja nije bila predviđena prvotnom dodjelom jer mijenja temeljne gospodarske parametre odnosnih koncesija time što, primjerice, tu naknadu određuje u istom iznosu za sve gospodarske subjekte u odnosnom sektoru, neovisno o njihovoj financijskoj sposobnosti, te u znatno većem iznosu od njezina prvotnog iznosa. Objema se odredbama takvo zakonodavstvo protivi i u dijelu u kojem se njime plaćanje te naknade propisuje kao uvjet za sudjelovanje u budućem postupku nadmetanja za ponovnu dodjelu odnosnih koncesija.
Za slučaj da se Sud ne bi slagao sa zaključkom izloženim u točki 2., predlažem sljedeći dodatni odgovor:
3. Članak 43. stavak 1. točku (c) Direktive 2014/23
treba tumačiti na način da mu se protivi tumačenje nacionalnog prava na način koji javnom naručitelju uskraćuje diskrecijsku ovlast da ocijeni opravdavaju li nepredvidivi događaji, koje nije moguće pripisati koncesionarima, bilo kakvo preispitivanje uvjeta koncesije.
4. Direktivu Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima
treba tumačiti na način da ne čini pravnu osnovu na kojoj je moguće dovesti u pitanje zakonitost nacionalnog propisa kao što je onaj o kojem je riječ u glavnim postupcima, koji sudjelovanje u budućem postupku nadmetanja uvjetuje prihvaćanjem sustava „tehničkog produljenja”.
Za slučaj da se Sud ne bi slagao sa zaključkom izloženim u točki 1., barem djelomično, predlažem sljedeći dodatni odgovor:
5. Članak 49. UFEU-a
treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnim postupcima, kojim se zahtijeva da koncesionar prihvati uvjete utvrđene tim zakonodavstvom, to jest obvezu plaćanja mjesečne naknade koja nije bila ugovorena prvotnom dodjelom koncesija, kako bi mogao sudjelovati u novom postupku nadmetanja za ponovnu dodjelu koncesija. Također mu se protivi tumačenje nacionalnog prava prema kojem se javnom naručitelju uskraćuje diskrecijska ovlast da ocijeni može li se nepredvidivim događajima, koji se ne mogu pripisati koncesionarima i koji mogu utjecati na gospodarsku i financijsku ravnotežu koncesija, opravdati bilo kakvo ponovno razmatranje uvjeta koncesije.
– Dodatno, samo u vezi s predmetom C-730/22:
6. Članak 43. stavke 4. i 5. Direktive 2014/23
treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnim postupcima, koje propisuje obvezu plaćanja mjesečne naknade koja nije bila predviđena prvotnom dodjelom jer mijenja temeljne gospodarske parametre odnosnih koncesija time što, primjerice, tu naknadu određuje u istom iznosu za sve gospodarske subjekte u odnosnom sektoru, neovisno o njihovoj financijskoj sposobnosti, te u znatno većem iznosu od njezina prvotnog iznosa. Objema se odredbama takvo zakonodavstvo protivi i u dijelu u kojem se njime plaćanje te naknade propisuje kao uvjet za sudjelovanje u budućem postupku nadmetanja za ponovnu dodjelu odnosnih koncesija.
Za slučaj da se Sud ne bi slagao sa zaključkom izloženim u točki 1., barem djelomično, predlažem sljedeći dodatni odgovor:
7. Članak 49. UFEU-a
treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnim postupcima, kojim se zahtijeva da koncesionar prihvati uvjete utvrđene tim zakonodavstvom, to jest obvezu plaćanja mjesečne naknade koja nije ugovorena prvotnom dodjelom koncesija, kako bi mogao sudjelovati u novom postupku nadmetanja za ponovnu dodjelu koncesija. Također mu se protivi tumačenje nacionalnog prava prema kojem se javnom naručitelju uskraćuje diskrecijska ovlast da ocijeni može li se nepredvidivim događajima, koji se ne mogu pripisati koncesionarima i koji mogu utjecati na gospodarsku i financijsku ravnotežu koncesija, opravdati bilo kakvo ponovno razmatranje uvjeta koncesije.
1 Izvorni jezik: engleski
2 Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2014/23)
3 Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.), kako je kasnije izmijenjena Direktivom 2014/23 (u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665)
4 Članak 1. stavci 1. i 2. Direktive 2014/23
5 Članak 8. Direktive 2014/23, kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2015/2172 od 24. studenoga 2015. (SL 2015., L 307, str. 9.)
6 Članak 1. stavak 3. Direktive 89/665
7 Decreto del Ministro delle finanze. n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco Bingo ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Uredba ministra financija br. 29 – Uredba o uspostavi igre Bingo u smislu članka 16. Zakona br. 133 od 13. svibnja 1999.) od 31. siječnja 2000. (GURI br. 43 od 22. veljače 2000.)
8 Članak 1. stavci 636. do 638. leggea n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annual e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (Zakon br. 147 o izradi godišnjeg i višegodišnjeg državnog proračuna (Zakon o stabilnosti iz 2014.)) od 27. prosinca 2013. (GURI br. 302 od 27. prosinca 2013. – redovni dodatak br. 87) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 147/2013)
9 Članak 1. stavak 934. leggea n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (Zakon br. 208 o izradi godišnjeg i višegodišnjeg državnog proračuna (Zakon o stabilnosti iz 2016.)) od 28. prosinca 2015. (GURI br. 302 od 30. prosinca 2015. – redovni dodatak br. 70) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 208/2015)
10 Članak 1. stavak 1047. leggea n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per iltriennio 2018-2020 (Zakon br. 205 o planiranom državnom proračunu za financijsku godinu 2018. i višegodišnjem proračunu za trogodišnje razdoblje od 2018. do 2020.) od 27. prosinca 2017. (GURI br. 302 od 29. prosinca 2017. – redovni dodatak br. 62) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 205/2017)
11 Vidjeti bilješku 10. ovog mišljenja.
12 Presuda br. 49 od 29. ožujka 2021. (IT:COST:2021:49)
13 U prvom pitanju postavljenom u predmetu C-729/22 upućuje se samo na Direktivu 2014/23 te na članke 49. i 56. UFEU-a. Ne upućuje se na druge odredbe koje se spominju u prvom pitanju postavljenom u predmetu C-728/22.
14 Sud koji je uputio zahtjeve u drugom, trećem, četvrtom i petom pitanju upućenom u predmetima C-728/22 i C-729/22 u biti upotrebljava izraz „tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila”. Radi jednostavnosti, umjesto tog izraza upotrebljavat ću izraz „tumačenje nacionalnog zakonodavstva” ili ekvivalentan izraz.
15 Kako je navedeno u bilješci 13. ovog mišljenja, u prvom pitanju u predmetu C-729/22 ne upućuje se ni na jednu od tih odredbi.
16 Vidjeti, među ostalim, rješenje od 10. siječnja 2022., ZI i TQ (C-437/20, EU:C:2022:53, t. 18. do 21.), i presudu od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (C-152/17, EU:C:2018:264, t. 21. do 24.).
17 Vidjeti članak 1. stavak 637. Zakona br. 147/2013.
18 Vidjeti presudu od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C-458/14 i C-67/15, EU:C:2016:558, t. 46.), koju je naveo sud koji je uputio zahtjeve.
19 Naravno, činjenica da je navedeni iznos prihoda samo prosjek može navesti Sud na zaključak da neke koncesije možda nisu dosezale potreban prag. Međutim, smatram očitim da je sud koji je uputio zahtjeve taj iznos u svojem odgovoru na zahtjev za pojašnjenje naveo kako bi potvrdio da nema dvojbi u tom pogledu.
20 Presuda od 2. rujna 2021., Sisal i dr. (C-721/19 i C-722/19, EU:C:2021:672, t. 24. i navedena sudska praksa)
21 Ibid. (t. 28. i navedena sudska praksa)
22 Vidjeti točku 12. ovog mišljenja. Od 2017. su u zakonodavstvo uvedene dodatne izmjene u pogledu sustava „tehničkog produljenja”. Međutim, te izmjene nisu relevantne za potrebe predmetnih slučajeva.
23 Vidjeti bilješku 9. ovog mišljenja.
24 Vidjeti točku 10. ovog mišljenja.
25 U zahtjevu za prethodnu odluku u predmetu C-730/22 sud koji je uputio zahtjev također napominje da su sustavom „tehničkog produljenja” nositeljima koncesija za usluge nametnuta odgovarajuća ograničenja u obliku, primjerice, zabrane preseljenja poslovnih prostora u kojima su se te usluge obavljale. Međutim, ta su ograničenja uvedena izmjenama sustava „tehničkog produljenja” koje su donesene nakon 2017. Iz tog razloga smatram da ih se ne bi trebalo uzeti u obzir za potrebe ove analize.
26 Presuda od 2. rujna 2021., Sisal i dr. (C-721/19 i C-722/19, EU:C:2021:672, t. 32. i navedena sudska praksa)
27 Budući da se prvi dijelom jedinog pitanja upućenog u predmetu C‑730/22 implicitno zahtijeva da se utvrdi primjenjuje li se Direktiva 2014/23 na koncesije o kojima je riječ u tom slučaju, razmatranja koja su dio analize prvog pitanja upućenog u predmetima C‑728/22i C‑729/22 primjenjuju se i ovdje.
28 Bovis, C. i Clarke, C., „Title III. Rules on performance of concessions”, u Steinicke, M. i Vesterdorf, P. L. EU Public Procurement Law. Brussels Commentary, C. H. Beck, 2018., str. 1195.
29 Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 2. rujna 2021., Sisal i dr. (C-721/19 i C-722/19, EU:C:2021:672, t. 33.).
30 Vidjeti točku 51. ovog mišljenja.
31 Vidjeti, u tom pogledu, članak 43. stavak 4. točku (c) Direktive 2014/23, koji se odnosi na slučajeve u kojima se „izmjenom […] značajno proširuje opseg koncesije” (moje isticanje).
32 U tom zadnjem pogledu bih istaknula, u skladu s Komisijinim pisanim očitovanjima, da izmjene koje pogoduju koncesionarima nisu jedine koje članak 43. stavak 4. Direktive 2014/23 obuhvaća. Ta se odredba odnosi i na izmjene koje pogoduju javnom naručitelju. Vidjeti, u tom pogledu, P., Bogdanowicz, Contract Modifications in EU Procurement Law, Edward Elgar Publishing, 2021., str. 60.
33 Nije primjenjiva nijedna druga točka članka 43. stavka 4. Direktive 2014/23.
34 Vidjeti, među ostalim, Dufau, J., Les concessions de service public, Éd. du Moniteur, 1979., str. 7. i 18., i Mestre Delgado, J. F., La extinción de la concesión de serviciopúblico, La Ley, 1992., str. 66. do 86.
35 Bettinger, C., La concession de service public et de travaux publics, Berger-Levrault, 1978., str. 117. Vidjeti uvodnu izjavu 20. Direktive 2014/23 i presudu od 21. svibnja 2015., Kansaneläkelaitos (C-269/14, EU:C:2015:329, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
36 Vidjeti Beuve, J. i Saussier, S., „Renegotiations of public contracts: A blessing in disguise?”, u Bandiera, O., Bosio, E. i Spagnolo, G. (urednici), Procurement in Focus: Rules, Discretion, and Emergencies, CEPR Press, 2021., str. 23. do 31., dostupno na https://cepr.org/publications/books-and-reports/procurement-focus-rules-discretion-and-emergencies.
37 U francuskoj akademskoj literaturi ističe se arrêt du Conseil d’État du 3 mars 1916 (presuda Conseila d’État (Državno vijeće, Francuska) od 3. ožujka 1916.) u Compagnie genérale d’éclairage de Bordeaux kao izvor „théorie de l’imprévision” (doktrina nepredvidljivosti) u kontekstu ugovora o javnoj nabavi. Vidjeti Hauriou, M., Précis élémentaire de droit admnistratif, Sirey, 1943., str. 445.
38 Philippe, D. M., Changement de circonstances et bouleversement de l’économie contractuelle, Bruylant, 1986. Vidjeti također Mestre Delgado, J. F., op. cit., str. 77.
39 Članak 165. Decreta legislativa 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) (Zakonodavna uredba br. 50 od 18. travnja 2016. o zakoniku o javnoj nabavi) (GURI br. 91 od 19. travnja 2016. – redovni dodatak br. 10).
40 Sud koji je uputio zahtjeve u odlukama kojima je te zahtjeve uputio ističe da su žalitelji podnijeli dokaze o tome da su uvjeti izvršavanja koncesija, osobito održivost operativnih troškova, ozbiljno narušeni zbog pandemije bolesti COVID-19. Vidjeti točku 22. ovog mišljenja.
41 U Direktivi 2014/23 u bitnome se objašnjava, u njezinoj uvodnoj izjavi 76., da pojam „nepredvidive okolnosti” podrazumijeva okolnosti koje nisu mogle biti predviđene usprkos temeljitoj pripremi prvotne dodjele.
42 Vidjeti također uvodnu izjavu 18. Direktive 2014/23.
43 Vidjeti prvu rečenicu članka 5. Direktive 2014/23.
44 Presuda od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (C-152/17, EU:C:2018:264)
45 Ibid., t. 29. i 30.
46 Direktiva 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.)
47 Vidjeti također Direktivu Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL 1992., L 76, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 72.). I Direktiva 89/665 i Direktiva 92/13 značajno su izmijenjene Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. (SL 2007., L 335, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.) i Direktivom 2014/23.
48 Vidjeti članak 1. stavak 1. drugi podstavak Direktive 89/665.
49 Vidjeti članak 1. stavak 1. treći podstavak Direktive 89/665. To vrijedi nakon što je Direktiva 89/665 izmijenjena Direktivom 2014/23.
50 Vidjeti prvu i treću uvodnu izjavu Direktive 89/665. Vidjeti također rješenje od 4. listopada 2007., Consorzio Elisoccorso San Raffaele (C-492/06, EU:C:2007:583, t. 29.).
51 Rješenje od 23. travnja 2015., Komisija/Vanbreda Risk & Benefits (C-35/15 P(R), EU:C:2015:275, t. 28.)
52 Članak 1. stavak 3., kako je protumačen u, među ostalim, presudi od 9. veljače 2023., VZ (Konačno isključenje ponuditelja) (C-53/22, EU:C:2023:88, t. 29.)
53 Članak 2. stavak 1. Direktive 89/665
54 Članak 2. stavak 9. Direktive 89/665
55 To bi bio slučaj ako, primjerice, Sud zaključi da je i dalje nejasno dosežu li neke od koncesija o kojima je riječ u glavnim postupcima prag predviđen člankom 8. Direktive 2014/23 ili da su te koncesije zbog zakonodavnih izmjena kojima su podvrgnute postale puko pružanje reguliranih usluga. Vidjeti, u tom pogledu, točku 39. ovog mišljenja.
56 Presuda od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C-458/14 i C-67/15, EU:C:2016:558, t. 64. i navedena sudska praksa)
57 U četvrtom, petom i šestom pitanju upućenom u predmetima C‑728/22 i C‑729/22 sud koji je uputio zahtjev također govori o „načelima sigurnosti i učinkovitosti pravne zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja”. S druge strane, u drugom dijelu jedinog pitanja upućenog u predmetuC‑730/22 taj sud navodi, uz članke 49. i 56. UFEU-a, članke 26., 56. i 63. tog ugovora i „zabranu diskriminacije, načelo proporcionalnosti i zaštitu tržišnog natjecanja te slobodno kretanje usluga i kapitala”. Iz razloga sličnih onima iznesenima u točki 36. ovog mišljenja, smatram da sva ta pitanja treba proglasiti nedopuštenima u dijelu u kojem se odnose na te odredbe ili načela.
58 Vidjeti, među ostalim, presudu od 19. srpnja 2012., Garkalns (C-470/11, EU:C:2012:505, t. 26. i 27. i navedenu sudsku praksu).
59 Presuda od 23. prosinca 2009., Serrantoni i Consorzio stabile edili (C-376/08, EU:C:2009:808, t. 25. i navedena sudska praksa). Usporedi presudu od 6. listopada 2016., Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, t. 26.) i presudu od 14. srpnja 2022., ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559, t. 49.).
60 Usporediti s presudom od 23. veljače 2014., Crono Service i dr. (C-419/12 i C-420/12, EU:C:2014:81, t. 35. i 36.).
61 Vidjeti presudu od 6. listopada 2016., Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, t. 20. i navedenu sudsku praksu).
62 Presuda od 11. veljače 2021., Katoen Natie Bulk Terminals i General Services Antwerp (C-407/19 i C-471/19, EU:C:2021:107, t. 58. i navedena sudska praksa)
63 Vidjeti, u tom pogledu, točku 60. ovog mišljenja.
64 Vidjeti točke 63. i 64. ovog mišljenja.
65 Presuda od 22. siječnja 2015., Stanley International Betting and Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, t. 53.)
66 Presuda od 6. listopada 2020., Komsiija/Mađarska (Visoko obrazovanje) (C‑66/18, EU:C:2020:792, t. 178.)
67 Presuda od 16. ožujka 2023., OL (Produljenje talijanskih licenci) (C‑517/20, EU:C:2023:219, t. 49. do 51.)