Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

JULIANE KOKOTT

od 29. veljače 2024.(1)

Predmet C-548/22

M. M.

protiv

Presidenza del Consiglio dei ministri i dr.

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Giudice di pace di Fondi (mirovni sudac u Fondiju, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 1999/70/EZ – Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP – Članci 4. i 5. – Diskriminacija – Uzastopni radni odnosi – Počasni pravosudni dužnosnici – Pretvorba u radne odnose na neodređeno vrijeme – Odricanje ex lege od svakog zahtjeva za razdoblje prije pretvorbe”

I.      Uvod

1.        Kao što je to Sudu poznato iz drugih postupaka, u talijanskom pravosuđu određene dužnosti obnašaju počasni pravosudni dužnosnici, od kojih brojni nisu zadovoljni svojim uvjetima rada. Njihova se funkcija smatra počasnom te ih se stoga imenuje na dužnost samo na određeno vrijeme i naknada im se isplaćuje na temelju paušala po skupinama slučajeva. Nisu predviđeni plaćeni godišnji odmor, socijalna zaštita i mirovinsko osiguranje. Međutim, opseg njihove funkcije, odnosno broj riješenih predmeta i kumulirano trajanje obnašanja dužnosti, odgovara stalnom zaposlenju u punom radnom vremenu(2). Stoga su na temelju prijašnjih zahtjeva za prethodnu odluku već ostvarili napredak, osobito u pogledu prava na plaćeni godišnji odmor(3) te na socijalnu zaštitu i mirovinsko osiguranje(4), jer se u tom pogledu prema njima postupa nepovoljno u odnosu na redovne pravosudne dužnosnike.

2.        Italija je u međuvremenu uvela postupak ocjenjivanja za počasne pravosudne dužnosnike u službi na temelju kojeg oni mogu prijeći u stalni radni odnos s fiksnom naknadom. Međutim, ako sudjeluju u tom postupku, trebaju se odreći svih dodatnih zahtjeva koji proizlaze iz njihove prijašnje počasne funkcije. To odricanje odnosi se osobito na zahtjeve utemeljene na pravu Unije koje je već priznao Sud, kao i na eventualne dodatne zahtjeve utemeljene na pravu Unije, primjerice na zahtjevu za veću naknadu. Ako ne prijeđu u taj stalni radni odnos, propisom se umjesto zahtjeva kojih se trebaju odreći predviđa pravo na fiksnu naknadu za funkcije koje su obnašali u prošlim razdobljima.

3.        U ovom postupku treba pojasniti protivi li se to obavezno odricanje od zahtjeva utemeljenih na pravu Unije relevantnim odredbama prava Unije, a osobito zabrani diskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme.

II.    Pravni okvir

A.      Pravo Unije

4.        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se i na primarno pravo Unije, kao i na Direktivu o radnom vremenu(5), Okvirni sporazum o radu s nepunim radnim vremenom(6) te na Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme(7). Međutim, u ovom je slučaju relevantan prije svega potonji okvirni sporazum.

5.        U članku 4. stavku 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme uspostavlja se načelo nediskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme:

„U pogledu uvjeta zapošljavanja, prema radnicima zaposlenim na određeno vrijeme ne smije se postupati na nepovoljniji način nego prema usporedivim radnicima zaposlenim na neodređeno vrijeme, jedino zato što prvi imaju ugovor ili se nalaze u radnom odnosu na određeno vrijeme, osim ako drukčije postupanje nije opravdano iz objektivnih razloga.”

6.        Člankom 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme zabranjuje se zlouporaba takvih ugovora o radu:

„1.      Kako bi spriječile zlouporabe, koje proizlaze iz uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme, države članice uvode, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, u skladu s nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili praksom, i/ili socijalni partneri, kada ne postoje odgovarajuće pravne mjere za sprečavanje zlouporaba, tako da uzimaju u obzir potrebe pojedinačnih sektora i/ili kategorija radnika, jednu ili više sljedećih mjera:

(a)      objektivni razlozi kojima se opravdava obnavljanje tih ugovora ili odnosa;

(b)      najdulje ukupno trajanje uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme;

(c)      broj obnavljanja tih ugovora ili odnosa.

2.      Države članice, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, i/ili socijalni partneri prema potrebi utvrđuju pod kojim uvjetima će se ugovori o radu ili radni odnosi na određeno vrijeme:

(a)      smatrati ‚uzastopnim’;

(b)      smatrati ugovorima ili odnosima na neodređeno vrijeme.”

B.      Talijansko pravo

7.        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na ograničenje prava za prošla razdoblja koja proizlaze iz članka 29. stavaka 1., 2., 3. i 5. Decreta legislativo (Zakonodavna uredba) br. 116 od 13. srpnja 2017., kako je zamijenjen člankom 1. stavkom 629. Zakona br. 234 od 30. prosinca 2021.:

„1.      Dužnost počasnih pravosudnih dužnosnika(8) koji su bili u službi na dan stupanja na snagu ove zakonodavne uredbe može se potvrditi na njihov zahtjev do navršenih 70 godina.

2.      Ako se ne potvrdi njihovo imenovanje na dužnost jer nisu podnijeli zahtjev ili nisu ostvarili pozitivan ishod u postupku ocjenjivanja iz stavka 3., ne dovodeći u pitanje mogućnost odbijanja, počasni pravosudni dužnosnici koji su bili u službi na dan stupanja na snagu ove zakonodavne uredbe imaju pravo na naknadu u iznosu od 2500 eura prije poreznih odbitaka za svaku godinu staža u kojoj su sudjelovali na raspravama najmanje 80 dana odnosno na naknadu u iznosu od 1500 eura prije poreznih odbitaka za svaku godinu staža u kojoj su sudjelovali na raspravama manje od 80 dana, a u svakom slučaju u ukupnom iznosu od najviše 50 000 eura prije poreznih odbitaka. U svrhu izračuna naknade koja se duguje za prethodno razdoblje, staž ostvaren u trajanju duljem od više od šest mjeseci izjednačuje se s jednom godinom. Isplata naknade podrazumijeva odricanje od svakog dodatnog zahtjeva bilo koje vrste koji proizlazi iz počasnog odnosa koji je prestao.

[…]

5.      Zahtjev za sudjelovanje u postupcima ocjenjivanja iz stavka 3. podrazumijeva odricanje od svakog dodatnog zahtjeva bilo koje vrste koji proizlazi iz prethodnog počasnog odnosa, osim od prava na naknadu iz stavka 2. u slučaju izostanka potvrde imenovanja na dužnost.

[…]”

8.        U skladu s člankom 29. stavkom 4. Zakonodavne uredbe br. 116 postupak ocjenjivanja sastoji se od usmene provjere o praktičnom slučaju iz područja u kojem su kandidati obnašali počasnu funkciju u trajanju od najdulje pola sata.

9.        Člankom 29. stavkom 6. Zakonodavne uredbe br. 116 predviđa se da počasni suci čija je funkcija potvrđena na temelju postupka ocjenjivanja i koji se odluče na isključivo obnašanje te funkcije primaju naknadu u skladu s određenim tarifnim ugovorima za upravno osoblje u pravosuđu. Stavak 7. sadržava odredbu o naknadi na istoj osnovi za počasne pravosudne dužnosnike s potvrđenom funkcijom koji uz svoju dužnost žele obnašati druge funkcije.

III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku

10.      Tužiteljica je počasna državna odvjetnica u jednom talijanskom državnom odvjetništvu. Nalazi se u istom pravnom i ekonomskom položaju kao i odgovarajući počasni suci koji donose odluke, a koji su kao mirovni suci bili predmet ranijih odluka Suda.

11.      Tužiteljica je pred sudom koji je uputio zahtjev navela da neprekidno od 4. travnja 2001. obnaša funkciju počasne državne odvjetnice te da je obnašanje njezine dužnosti u više navrata produljeno ili potvrđeno na temelju zakona do 31. svibnja 2024.

12.      U glavnom postupku zahtijeva dodatnu naknadu za sudjelovanje na 10 rasprava u kaznenim postupcima. Za sudjelovanje na svakoj od tih rasprava od tuženika, odnosno Ministera della giustizia (Ministarstvo pravosuđa, Italija) i Ministera dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija), primila je naknadu u iznosu od 98 eura. Od tih su iznosa odbijeni porezi, ali nisu plaćeni doprinosi za socijalno osiguranje, koje je tužiteljica morala platiti nadležnim nositeljima o vlastitom trošku.

13.      Sud koji je uputio zahtjev polazi od toga da odgovarajući bruto iznos naknade profesionalnog suca koji se postavlja na dužnost državnog odvjetnika iznosi 248 eura po danu. Osim toga, država nadležnim nositeljima uplaćuje davanja za socijalno osiguranje za svakog profesionalnog suca.

14.      Tužiteljica stoga zahtijeva da se tuženicima naloži plaćanje dodatnih 150 eura za svaku od navedenih rasprava.

15.      Naime, tužiteljica je kao počasna državna odvjetnica radnica zaposlena na određeno vrijeme koja je usporediva sa sucem zaposlenim na neodređeno vrijeme u punom radnom vremenu koji se postavlja na dužnost državnog odvjetnika. Tužiteljica osobito obavlja istražne aktivnosti i sudjeluje na raspravama u kaznenim postupcima.

16.      Na temelju spisa glavnog postupka sud koji je uputio zahtjev smatra da je dokazano da tužiteljica stvarno, a ne samo povremeno, obnaša dužnosti počasnog državnog odvjetnika za koje prima naknade. Osim toga, navodi da je drugi sud, odnosno Tribunale ordinario di Roma (Redovni sud u Rimu, Italija), već odlučio da tužiteljica kao radnica zaposlena na određeno vrijeme u smislu Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme načelno ima pravo na naknadu štete zbog uzastopnog sklapanja ugovora na određeno vrijeme i zbog raznih oblika nepovoljnog postupanja. Međutim, prema tim informacijama pitanje u pogledu nepovoljnog postupanja s obzirom na iznos naknade nije predmet te druge odluke.

17.      Nakon što je podnijela zahtjev za sudjelovanje u postupku ocjenjivanja u skladu s člankom 29. Zakonodavne uredbe br. 116 od 13. srpnja 2017., tužiteljica je bila zakonski primorana odreći se svakog dodatnog zahtjeva bilo koje vrste koji proizlazi iz počasnog odnosa.

18.      Sud koji je uputio zahtjev smatra da se to odricanje protivi istaknutom zahtjevu i zbog toga od Suda traži odgovor na sljedeća pitanja:

treba li članak 288. UFEU-a, članke 17., 31., 34. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kao i članak 7. Direktive 2003/88/EZ o određenim vidovima organizacije radnog vremena, članak 4. Okvirnog sporazuma o radu s nepunim radnim vremenom te članak 4. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis, poput onog utvrđenog člankom 29. Zakonodavne uredbe br. 116 od 13. srpnja 2017., kako je zamijenjen člankom 1. stavkom 629. Zakona br. 234 od 30. prosinca 2021., kojim se predviđa automatsko odricanje ex lege od svakog zahtjeva koji se odnose na provedbu tih direktiva, što dovodi do gubitka bilo koje druge zaštite u pogledu plaće i rada te socijalne zaštite na temelju prava Unije:

–      u slučaju u kojem počasni pravosudni dužnosnik, kao radnik u Uniji zaposlen na određeno vrijeme u nepunom radnom vremenu usporediv s profesionalnim pravosudnim dužnosnikom kao radnikom u Uniji zaposlenim na neodređeno vrijeme u punom radnom vremenu, samo podnese zahtjev za sudjelovanje u postupcima ustaljivanja na dužnosti kojima se samo formalno provodi članak 5. stavak 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme,

–      odnosno u slučaju da nije ostvaren pozitivan ishod u navedenim postupcima ili u slučaju da se ne podnese zahtjev, pri čemu se prima naknada čiji iznos očito nije primjeren i razmjeran u odnosu na štetu pretrpljenu zbog toga što nisu prenesene navedene direktive?

19.      Talijanska Republika i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja te su, zajedno s tužiteljicom iz glavnog postupka, iznijele usmena očitovanja na raspravi koja je na njihov zahtjev održana 1. veljače 2024.

IV.    Pravna ocjena

20.      Kako bih odgovorila na zahtjev za prethodnu odluku, najprije ću kratko razmotriti njegovu dopuštenost, nakon čega ću izdvojiti predmet relevantan za odlučivanje i naposljetku pojasniti je li propis o odricanju od zahtjeva u skladu s pravom Unije.

A.      Dopuštenost

21.      Kao i u drugim postupcima o zahtjevima počasnih pravosudnih dužnosnika utemeljenima na pravu Unije Italija prigovara da je postupak „umjetan” jer tužiteljica ističe samo dio moguće tražbine kako bi je mogla utužiti pred počasnim mirovnim sucem koji je nadležan isključivo za sporove male vrijednosti. Međutim, taj sudac ima interes u rješavanju slučaja i stoga nije dovoljno neovisan. Ipak, budući da je Sud već odbio te prigovore u sličnom postupku(9), oni se ne mogu prihvatiti ni u ovom postupku.

B.      Pojašnjenje zahtjeva za prethodnu odluku

22.      Međutim, potrebno je pojasniti predmet zahtjeva za prethodnu odluku.

23.      Tužiteljica iz glavnog postupka počasna je državna odvjetnica. Ako i dalje želi obnašati svoju dužnost, njezinu funkciju treba potvrditi u postupku ocjenjivanja u skladu s člankom 29. Zakonodavne uredbe br. 116. Pritom je riječ o usmenoj provjeri o pitanjima iz područja u kojem obnaša počasnu funkciju.

24.      Međutim, njezin zahtjev za sudjelovanje u tom postupku doveo je u skladu s člankom 29. stavkom 5. do odricanja od svih dodatnih zahtjeva bilo koje vrste koji proizlaze iz prethodnog počasnog odnosa. Sud koji je uputio zahtjev i ja smatramo da se to odricanje odnosi na zahtjeve koji su dodatni u odnosu na paušal po skupinama slučajeva, na temelju kojeg se dosad isplaćivala naknada počasnim pravosudnim dužnosnicima. Stoga bi se odricanje odnosilo i na dodatnu naknadu istaknutu u glavnom postupku, kao i na prava na naknadu za vrijeme godišnjeg odmora te na socijalnu zaštitu i mirovinsko osiguranje, koja je već priznao Sud.

25.      Tužiteljica može istaknuti zahtjeve u vezi s fiksnom naknadom na temelju članka 29. stavka 2. Zakonodavne uredbe br. 116 samo ako ne ostvari uspjeh u tom postupku ocjenjivanja. Ti zahtjevi određuju se s obzirom na trajanje i opseg njezine počasne funkcije u prošlim razdobljima, ali ne s obzirom na točan iznos tražbina koje eventualno može istaknuti i utužiti na temelju prava Unije.

26.      Suprotno tomu, ako se tužiteljičina funkcija potvrdi na temelju postupka ocjenjivanja, može nastaviti obnašati tu funkciju do navršenih 70 godina te će ubuduće primati naknadu na temelju tarife za određene druge zaposlenike u pravosuđu. Međutim, talijanskim propisom u tom se slučaju isključuju dodatni zahtjevi u pogledu te funkcije u prošlim razdobljima.

27.      Zahtjevom za prethodnu odluku treba pojasniti je li taj propis o odricanju nedopušten osobito zbog povrede Direktive 2003/88 o određenim vidovima organizacije radnog vremena, članka 4. Okvirnog sporazuma o radu s nepunim radnim vremenom i članka 4. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme. Točno je da na temelju povrede tih propisa u načelu mogu nastati prava počasnih sudaca(10), ali postupak pred sudom koji je uputio zahtjev ne odnosi se ni na radno vrijeme, osobito ne na pravo na plaćeni godišnji odmor, ni na rad u nepunom radnom vremenu.

28.      Naprotiv, sud koji je uputio zahtjev pojasnio je da je tužiteljica radnica zaposlena na određeno vrijeme koja ističe zahtjeve za veću naknadu za 10 rasprava u kaznenim postupcima na kojima je sudjelovala kao predstavnica ureda državnog odvjetništva.

29.      Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, ti zahtjevi mogu proizlaziti iz toga da se tužiteljica nalazi u situaciji usporedivoj s onom redovnog državnog odvjetnika koji obnaša istu funkciju. Međutim, za svaku raspravu primila je 98 eura, dok bi redovni državni odvjetnici po danu dobili oko 248 eura, a država usto za njih nadležnim nositeljima uplaćuje socijalna davanja.

30.      Člankom 4. stavkom 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme zabranjuje se, međutim, da se u pogledu uvjeta zapošljavanja prema radnicima zaposlenima na određeno vrijeme postupa na nepovoljniji način nego prema usporedivim radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme jedino zato što prvi imaju ugovor na određeno vrijeme, osim ako drukčije postupanje nije opravdano iz objektivnih razloga.

31.      Sud koji je uputio zahtjev u zahtjevu za prethodnu odluku ne pojašnjava jesu li i u kojem opsegu opravdane razlike u naknadi.

32.      Suprotno tomu, Sud je već iznio dvojbe u pogledu toga da počasni suci trebaju imati potpuno iste uvjete zapošljavanja kao redovni suci. Naime, ne može se isključiti mogućnost da su opravdani povoljniji uvjeti zapošljavanja redovnih sudaca, pa tako i veća naknada, na temelju postupka ocjenjivanja i dužnosti koje im se povjeravaju(11). Kad je riječ o naknadi, čak sam iznijela dvojbe u pogledu usporedivosti tih dviju skupina(12).

33.      Čini se da se na temelju predmetnih informacija prije postavlja pitanje u kojem je opsegu opravdano različito postupanje prema dvjema skupinama(13). Naime, zabranom diskriminacije ne zahtijeva se samo da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano(14). Naprotiv, ta razlika treba biti proporcionalna cilju koji se želi postići predmetnim postupanjem(15). Tako je Sud već utvrdio da se potpuno isključenje prava na godišnji odmor i svakog oblika socijalne i mirovinske zaštite u pogledu počasnih sudaca ne može prihvatiti(16) a da se ne zahtijeva da se takva prava priznaju u istom opsegu kao u slučaju redovnih sudaca.

34.      Kad je riječ o naknadi, moguće je da se člankom 4. stavkom 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme dopušta da se redovne pravosudne dužnosnike plaća bolje nego počasne nositelje tih funkcija. Međutim, to ne isključuje mogućnost da počasni nositelji funkcija u usporedbi s njima dobivaju premalu naknadu i da stoga na temelju te odredbe mogu tražiti proporcionalno povećanje. Za ubuduće predviđena naknada počasnih pravosudnih dužnosnika čije je trajno obnašanje funkcije potvrđeno na temelju postupka ocjenjivanja u tom smislu može barem poslužiti kao smjernica u pogledu naknade za tu funkciju koju talijanski zakonodavac smatra primjerenom(17).

35.      Međutim, sud koji je uputio zahtjev nije uputio odgovarajuće pitanje Sudu. To je i logično jer je Sud, kao što je navedeno, već razmatrao pitanje usporedivosti počasnih i redovnih sudaca u Italiji, kao i opravdanje različitog postupanja, te je konačnu odluku o tome prepustio nacionalnim sudovima(18). Budući da u zahtjevu za prethodnu odluku u odnosu na te prijašnje postupke nisu vidljivi novi aspekti za usporedbu tih dviju skupina sudaca, odgovarajuće pitanje ne bi bilo od koristi.

36.      Budući da zahtjevom za prethodnu odluku ne treba (ili se ne može) pojasniti treba li ili u kojem opsegu manju naknadu za tužiteljicu smatrati neopravdano nepovoljnijim postupanjem u smislu članka 4. stavka 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, također nije vidljivo koju važnost mogu imati članak 31. Povelje, odnosno pravo na poštene i pravične radne uvjete, i članak 34., odnosno pravo na socijalnu sigurnost i socijalnu pomoć.

37.      Suprotno tomu, članak 17. Povelje o pravu vlasništva i članak 47., u dijelu u kojem se u prvom stavku štiti pravo na djelotvoran pravni lijek, načelno su relevantni. Naime, moguće je da se spornim talijanskim propisom o odricanju od zahtjeva zadire u postojeća prava i njihovo utuživanje. Međutim, te su odredbe, isto kao i članak 288. UFEU-a koji se također spominje u pitanju, već dovoljno konkretizirane na temelju članka 4. stavka 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme u vezi s načelom djelotvornosti, tako da ih nije potrebno posebno pojasniti.

38.      Stoga treba samo pojasniti protivi li se članku 4. stavku 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme i načelu djelotvornosti odricanje od zahtjeva predviđeno u talijanskom pravu za počasne pravosudne dužnosnike zbog neopravdano nepovoljnijeg postupanja u usporedbi s redovnim pravosudnim dužnosnicima prilikom podnošenja zahtjeva za sudjelovanje u postupku ocjenjivanja kad je riječ o zaposlenju na neodređeno vrijeme.

C.      Obavezno odricanje od zahtjeva

39.      Tužiteljica u glavnom postupku ističe zahtjeve jer je kao počasna državna odvjetnica zaposlena na određeno vrijeme primila manju naknadu nego redovni državni odvjetnik. Smatra da je to diskriminacija koja nije u skladu s člankom 4. stavkom 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme.

40.      Najprije ću opisati prirodu zahtjeva u skladu s člankom 4. stavkom 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, zatim učinke talijanskog propisa o odricanju s obzirom na načelo djelotvornosti i naposljetku razmotriti sudsku praksu u pogledu članka 5. Okvirnog sporazuma na kojem se, prema tvrdnjama Italije, temelji propis o odricanju.

1.      Zahtjevi u skladu s člankom 4. stavkom 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme

41.      U skladu s člankom 4. stavkom 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, u pogledu uvjeta zapošljavanja prema radnicima zaposlenima na određeno vrijeme ne smije se postupati na nepovoljniji način nego prema usporedivim radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme jedino zato što prvi imaju ugovor ili se nalaze u radnom odnosu na određeno vrijeme, osim ako drukčije postupanje nije opravdano iz objektivnih razloga.

42.      Ta odredba neposredno je primjenjiva i može se, posljedično, pozvati na nju u odnosu na državu članicu kao poslodavca(19). Obuhvaća uvjete zapošljavanja, uključujući naknadu, kao i primitke od mirovina koji ovise o radnom odnosu(20).

43.      Ako se prema radnicima zaposlenima na određeno vrijeme bez objektivnog razloga u pogledu naknade postupa nepovoljno u odnosu na usporedive radnike zaposlene na neodređeno vrijeme, članak 4. stavak 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme može poslužiti kao temelj za zahtjev usmjeren na to da se radniku zaposlenom na određeno vrijeme priznaju dijelovi naknade koji su u skladu s nacionalnim pravom namijenjeni isključivo radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme(21).

44.      Kao što je to već navedeno, u načelu talijanski sudovi trebaju utvrditi mogu li i eventualno u kojem opsegu počasni državni odvjetnici u skladu s tim istaknuti takav zahtjev(22). Suprotno tomu, zahtjev za prethodnu odluku temelji se na pretpostavci da takvi zahtjevi postoje i odnosi se na ograničenja njihove utuživosti u sudskom postupku.

2.      Načelo djelotvornosti

45.      U pravu Unije ne postoje pravila o utuživosti takvog zahtjeva, tako da države članice u tom pogledu imaju postupovnu autonomiju. Međutim, vrijede načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Nacionalni propisi osobito ne smiju u praksi onemogućiti ili pretjerano otežati ostvarivanje prava koja dodjeljuje pravo Unije (načelo djelotvornosti)(23).

46.      Člankom 29. Zakonodavne uredbe br. 116 ne onemogućuje se u potpunosti ostvarivanje eventualnog prava na temelju članka 4. stavka 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme. Ako dotične osobe ni ne podnesu zahtjev za sudjelovanje u postupku ocjenjivanja ni ne prihvate fiksnu naknadu na temelju članka 29. stavka 2. prve rečenice po završetku počasne funkcije, tužba za isticanje dodatnih zahtjeva na temelju članka 4. stavka 1. ne protivi se odredbama o odricanju koje proizlaze iz članka 29. stavka 5. ili članka 29. stavka 2. treće rečenice.

47.      Ni odredba o odricanju koja proizlazi iz treće rečenice ne čini se spornom ako počasni pravosudni dužnosnici ne sudjeluju u postupku ocjenjivanja i samo prihvate fiksnu naknadu na temelju članka 29. stavka 2. prve rečenice Zakonodavne uredbe br. 116. U tom slučaju osobe koje na to imaju pravo, i koje su ipak profesionalni pravnici, dobrovoljno odustaju od isticanja eventualnih dodatnih zahtjeva.

48.      Suprotno tomu, počasni pravosudni dužnosnici koji sudjeluju u postupku ocjenjivanja, ali čija funkcija nije potvrđena, ne odlučuju se dobrovoljno za fiksnu naknadu na temelju članka 29. stavka 2. prve rečenice Zakonodavne uredbe br. 116. Naprotiv, njihov je cilj i dalje obnašati funkcije u pravosuđu.

49.      Međutim, ne može se isključiti da ta fiksna naknada ispunjava zahtjeve načela djelotvornosti.

50.      Valja pretpostaviti da iznos naknade od 2500 eura odnosno 1500 eura za svaku godinu obnašanja prijašnjih funkcija može biti manji nego iznos zahtjeva koje dotične osobe mogu istaknuti na temelju članka 4. stavka 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme i Direktive o radnom vremenu. Uz zahtjeve za veću naknadu istaknute u glavnom postupku, čije postojanje i opseg još nisu jasni, u tom pogledu dolaze u obzir već priznata prava na naknadu za vrijeme godišnjeg odmora te na socijalnu zaštitu i mirovinsko osiguranje. Već prava na naknadu za vrijeme godišnjeg odmora na godišnjoj razini mogu u slučaju rada u punom radnom vremenu biti veća nego naknada(24).

51.      Međutim, u slučaju prihvaćanja naknade na temelju članka 29. stavka 2. prve rečenice Zakonodavne uredbe br. 116 dotične osobe ne moraju pokrenuti sudski postupak te se – koliko je to vidljivo – ne uzima u obzir eventualna zastara prava. Stoga je moguće da je ukupan iznos naknade u brojnim slučajevima znatno veći nego iznos zahtjeva koje bi dotične osobe još mogle utužiti na temelju članka 4. stavka 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme i Direktive o radnom vremenu.

52.      Takva tipizacija prava na naknadu može se opravdati administrativnim pojednostavnjenjem i pravnom sigurnošću jer sveobuhvatno ispitivanje svih pojedinačnih slučajeva podrazumijeva znatan napor i poteškoće(25). Uzimanje u obzir takvih aspekata svojstveno je upravo načelu djelotvornosti jer se njime ne zahtijeva neograničena utuživost zahtjeva utemeljenih na pravu Unije, nego se njime samo isključuje pretjerana otežanost. Tako se tim načelom dopušta određivanje razumnih rokova za podnošenje tužbi zbog pravne sigurnosti(26).

53.      Međutim, zaključnu ocjenu u pogledu toga otežava li pretjerano fiksna naknada u vezi s obaveznim odricanjem na temelju članka 29. Zakonodavne uredbe br. 116 ostvarivanje prava priznatih na temelju prava Unije, odnosno je li ona u konačnici neprimjerena, trebaju donijeti nacionalni sudovi. Oni pritom trebaju uzeti u obzir sve relevantne okolnosti, primjerice pravila o zastari ili opseg eventualnih dodatnih prava na naknadu.

54.      Međutim, prema navodima iznesenima na raspravi dosad je potvrđena funkcija gotovo svih pravosudnih dužnosnika koji su sudjelovali u postupku ocjenjivanja, a među njima vjerojatno i tužiteljičina funkcija. Oni ne dobivaju fiksnu naknadu na temelju članka 29. stavka 2. prve rečenice Zakonodavne uredbe br. 116 te su se posljedično na temelju članka 29. stavka 5. sudjelovanjem u postupku ocjenjivanja u konačnici u potpunosti odrekli dodatnih zahtjeva koji proizlaze iz prijašnjih počasnih funkcija.

55.      To obavezno odricanje od zahtjeva utemeljenih na pravu Unije, osobito od zahtjeva na temelju članka 4. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, u skladu je s načelom djelotvornosti samo ako kandidati čija je funkcija potvrđena dobiju primjerenu naknadu.

56.      Točno je da kandidati čija je funkcija potvrđena imaju pravo na znatne prednosti jer ubuduće mogu nastaviti obnašati svoju funkciju u zamjenu za fiksnu naknadu, i to do navršenih 70 godina, dakle gotovo neograničeno. Međutim, ti uvjeti rada predstavljaju prima facie samo nadoknadu za njihovu buduću funkciju u pravosuđu.

57.      Ipak, Italija smatra da je to primjerena nadoknada. To se odražava osobito u tome što novoimenovani počasni pravosudni dužnosnici nemaju uvjete rada koje imaju kandidati čija je funkcija potvrđena.

58.      Suprotno tomu, tužiteljica uvjerljivo ističe da buduća naknada nije primjerena nadoknada, osobito s obzirom na mirovinsko osiguranje, jer ona tijekom preostalog vremena te funkcije ne može ispuniti uvjete za mirovinu. I Komisija zahtijeva da se nadoknada više uskladi s negativnim posljedicama nastalima u prijašnjim razdobljima.

59.      Sud ne može ocijeniti koje je od tih dvaju stajališta točno jer ne raspolaže potrebnim informacijama. Stoga nacionalni sudovi trebaju odlučiti i o pitanju podrazumijevaju li uvjeti zapošljavanja kandidata čija je funkcija potvrđena primjerenu nadoknadu za obavezno odricanje od dodatnih zahtjeva utemeljenih na pravu Unije na temelju njihove prijašnje funkcije.

3.      Sudska praksa u pogledu članka 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme

60.      Suprotno tvrdnjama Italije, iz sudske prakse u pogledu prava na naknadu zbog povrede članka 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme ne proizlazi ništa drugo.

61.      U skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme države članice uvode mjere kako bi spriječile zlouporabe koje proizlaze iz uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme. Stoga u slučaju takvih zlouporaba trebaju donijeti proporcionalne, dovoljno djelotvorne i odvraćajuće mjere kako bi se osigurala puna učinkovitost pravila donesenih radi provedbe Okvirnog sporazuma(27).

62.      Sud je u tom pogledu u vezi sa sektorom školstva utvrdio da nakon zakonski predviđene pretvorbe radnog odnosa na određeno vrijeme u radni odnos na neodređeno vrijeme nisu potrebne daljnje sankcije za zlouporabnu primjenu radnih odnosa na određeno vrijeme(28). U tom slučaju osobito nije potrebno dotičnoj osobi dodatno priznati financijsku naknadu(29).

63.      Na prvi se pogled čini da je predmetni propis o odricanju u skladu s tom sudskom praksom jer se njime utuživost zahtjeva za prijašnja razdoblja onemogućuje samo počasnim državnim odvjetnicima čiji su radni odnosi na određeno vrijeme pretvoreni u radni odnos na neodređeno vrijeme.

64.      Međutim, ako se to pobliže razmotri, vidljivo je da se ta sudska praksa ne može primijeniti jer su zahtjevi na temelju članka 4. stavka 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme potpuno drukčije prirode od prava na naknadu na temelju članka 5.

65.      Zahtjevi na temelju članka 4. stavka 1. Okvirnog sporazuma temelje se na zabrani diskriminacije i stoga je njihov opseg konkretno određen usporedbom između skupine u nepovoljnom položaju i skupine u povlaštenom položaju. Kao što to ističe tužiteljica, takvi zahtjevi nisu bili predmet navedene sudske prakse u pogledu sektora školstva.

66.      Suprotno tomu, „prava na naknadu” zbog povrede članka 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme ne proizlaze iz takve usporedbe. Ne treba nadoknaditi ni štetu jer se opseg štete koji je prouzročen zlouporabnom primjenom ugovora o radu na određeno vrijeme u pravilu ne može odrediti(30). Naprotiv, riječ je o mjerama sankcioniranja kojima se nastoji spriječiti zlouporabna primjena ugovora o radu na određeno vrijeme. Međutim, odabir mjera sankcioniranja u nadležnosti je država članica, pod uvjetom da se tim mjerama djelotvorno sprečava zlouporaba(31).

67.      Stoga se članak 4. stavak 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme može primjenjivati i neposredno(32), dok to ne vrijedi u pogledu članka 5. stavka 1.(33).

68.      Slijedom toga, moguće je da je kombinacija pretvorbe radnih odnosa i prava na naknadu u slučaju da ne dođe do pretvorbe odnosa koja je predviđena člankom 29. Zakonodavne uredbe br. 116 djelotvorna i prikladna mjera kako bi se sankcionirala zlouporabna primjena radnih odnosa na određeno vrijeme u pogledu počasnih pravosudnih dužnosnika u smislu članka 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme. Međutim, tim se učinkom propisa nužno ne opravdava potpuno isključenje zahtjeva na temelju članka 4. stavka 1. za funkcije koje su se obnašale u prijašnjim razdobljima.

V.      Zaključak

69.      Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori na sljedeći način:

članak 4. stavak 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme sklopljenog 18. ožujka 1999., koji se nalazi u Prilogu Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP, s obzirom na načelo djelotvornosti treba tumačiti na način da

–        mu se ne protivi propis na temelju kojeg je počasna državna odvjetnica primorana odreći se zahtjevâ na temelju članka 4. stavka 1. za funkcije koje je obnašala u prijašnjim razdobljima kako bi mogla sudjelovati u postupku ocjenjivanja koji joj omogućuje da ubuduće neograničeno obnaša tu funkciju do navršenih 70 godina uz fiksnu naknadu ako budući uvjeti zapošljavanja, osim do naknade za daljnje obnašanje funkcije, dovode i do primjerene nadoknade za zahtjeve kojih se treba odreći i

–        da mu se takav propis ne protivi u dijelu u kojem se njime priznaje primjerena fiksna naknada za funkcije koje su se obnašale u prijašnjim razdobljima u slučaju da ishod u postupku ocjenjivanja počasne državne odvjetnice onemogućuje da ona dalje obnaša funkciju

ako je ta počasna državna odvjetnica obuhvaćena pojmom „radnice zaposlene na određeno vrijeme”.

1      Izvorni jezik: njemački

2      Vidjeti kao primjer presudu od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-658/18, EU:C:2020:572, t. 16. i 17.).

3      Presuda od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-658/18, EU:C:2020:572, osobito t. 113. i 163.)

4      Presuda od 7. travnja 2022., Ministero della Giustizia i dr. (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-236/20, EU:C:2022:263, osobito t. 53.)

5      Direktiva 2003/88/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 4. studenoga 2003. o određenim vidovima organizacije radnog vremena (SL 2003., L 299, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 31.)

6      Direktiva Vijeća 97/81/EEZ od 15. prosinca 1997. o Okvirnom sporazumu o radu s nepunim radnim vremenom koji su sklopili UNICE, CEEP i ETUC (SL 1998., L 14, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 131.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 98/23/EZ od 7. travnja 1998. (SL 1998., L 131, str. 10.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 137.)

7      Direktiva Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP (SL 1999., L 175, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 228.)

8      Propis se odnosi na magistrati onorari, pod čime se misli i na suce i na državne odvjetnike.

9      Presuda od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-658/18, EU:C:2020:572, osobito t. 56. i 60. do 62.)

10      Vidjeti presude od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-658/18, EU:C:2020:572, osobito t. 113. i 163.) i od 7. travnja 2022., Ministero della Giustizia i dr. (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-236/20, EU:C:2022:263, osobito t. 54. i 66.).

11      Presude od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-658/18, EU:C:2020:572, t. 158. do 162.) i od 7. travnja 2022., Ministero della Giustizia i dr. (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-236/20, EU:C:2022:263, t. 47. i 53.)

12      Moje mišljenje u predmetu Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-658/18, EU:C:2020:33, t. 108.)

13      Vidjeti moje mišljenje u predmetu Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-658/18, EU:C:2020:33, t. 103. do 111.).

14      Presude od 10. siječnja 2006., IATA i ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, t. 95.) i od 12. srpnja 2012., Association Kokopelli (C-59/11, EU:C:2012:447, t. 70.)

15      Presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique et Lorraine i dr. (C-127/07, EU:C:2008:728, t. 47.). Vidjeti i moje mišljenje u spojenim predmetima Iberdrola i Gas Natural (C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-591/11, C-620/11 i C-640/11, EU:C:2013:191, t. 96.) i navedenu sudsku praksu.

16      Presuda od 7. travnja 2022., Ministero della Giustizia i dr. (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-236/20, EU:C:2022:263, t. 53.)

17      Međutim, u tom pogledu vidjeti također točke 55. do 59. u nastavku.

18      Presude od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-658/18, EU:C:2020:572, t. 148. i 162.) i od 7. travnja 2022., Ministero della Giustizia i dr. (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-236/20, EU:C:2022:263, t. 48. i 53.)

19      Presuda od 15. travnja 2008., Impact (C-268/06, EU:C:2008:223, t. 60. do 68.)

20      Presuda od 15. travnja 2008., Impact (C-268/06, EU:C:2008:223, t. 134.)

21      Vidjeti u tom smislu presude od 13. rujna 2007., Del Cerro Alonso (C-307/05, EU:C:2007:509, t. 47. i 48.) i od 22. prosinca 2010., Gavieiro Ceru i Iglesias Torres (C-444/09 i C-456/09, EU:C:2010:819, t. 50.).

22      Vidjeti točku 31. i sljedeće ovog mišljenja.

23      Presude od 16. prosinca 1976., Rewe-Zentralfinanz i Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, t. 5.) i od 15. travnja 2008., Impact (C-268/06, EU:C:2008:223, t. 44. i 46.)

24      Vidjeti presudu od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-658/18, EU:C:2020:572, t. 19.).

25      Vidjeti presude od 26. rujna 2013., Dansk Jurist- og Økonomforbund (C-546/11, EU:C:2013:603, t. 70.) i od 19. lipnja 2014., Specht i dr. (C-501/12 do C-506/12, C-540/12 i C-541/12, EU:C:2014:2005, t. 78.).

26      Presude od 16. prosinca 1976., Rewe-Zentralfinanz i Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, t. 5.) i od 21. prosinca 2016., TDC (C-327/15, EU:C:2016:974, t. 98.)

27      Presude od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr. (C-212/04, EU:C:2006:443, t. 94.); od 23. travnja 2009., Angelidaki i dr. (C-378/07 do C-380/07, EU:C:2009:250, t. 158.); od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C-22/13, C-61/13 do C-63/13 i C-418/13, EU:C:2014:2401, t. 77.) i od 7. travnja 2022., Ministero della Giustizia i dr. (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-236/20, EU:C:2022:263, t. 61.)

28      Presuda od 8. svibnja 2019., Rossato i Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C-494/17, EU:C:2019:387, t. 36., 37. i 40.)

29      Presuda od 8. svibnja 2019., Rossato i Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C-494/17, EU:C:2019:387, t. 41. do 43.)

30      Vidjeti presudu od 7. ožujka 2018., Santoro (C-494/16, EU:C:2018:166, t. 46. do 50.).

31      Presude od 8. svibnja 2019., Rossato i Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C-494/17, EU:C:2019:387, t. 24. i 25.) i od 7. travnja 2022., Ministero della Giustizia i dr. (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C-236/20, EU:C:2022:263, t. 58.)

32      Presuda od 15. travnja 2008., Impact (C-268/06, EU:C:2008:223, t. 60. do 68.)

33      Presuda od 15. travnja 2008., Impact (C-268/06, EU:C:2008:223, t. 70. do 80.)