1.

„Područje Zapadne Sahare ne pripada Kraljevini Maroku, stoga oznaka na kojoj se navodi da je podrijetlo te robe Maroko povređuje zahtjeve Unije za označivanje prehrambenih proizvoda.”

2.

To je ukratko argument koji tužitelj ističe pred nacionalnim sudom. Tužitelj je tako od ministèrea de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (Ministarstvo poljoprivrede i sigurnosti opskrbe hranom, Francuska) i ministèrea de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (Ministarstvo gospodarstva, financija te industrijskog i digitalnog suvereniteta, Francuska) (u daljnjem tekstu: ministarstva) zatražio da zabrane uvoz trešnjar rajčica i dinja charentais (u daljnjem tekstu: proizvodi o kojima je riječ) podrijetlom s područja Zapadne Sahare na čijim je oznakama kao zemlja podrijetla navedena Kraljevina Maroko.

3.

U sporu se pojavljuju dva različita pitanja.

4.

Prvo je pitanje mogu li države članice djelovati jednostrano u području zajedničke trgovinske politike kako bi zabranile uvoz određene robe iz trećih zemalja. Iako pitanje nije novo, s obzirom na nedavne mjere država članica protiv uvoza iz Ukrajine, svakako je aktualno iz šire perspektive ( 2 ).

5.

Drugo pitanje koje treba riješiti odnosi se na označivanje prehrambenih proizvoda podrijetlom s područja Zapadne Sahare. U ovom predmetu postavlja se pitanje smiju li se ti proizvodi stavljati na tržište kao proizvodi podrijetlom iz Kraljevine Maroka. To se pitanje može razmotriti u kontekstu presuda Vijeće/Front Polisario ( 3 ) i Western Sahara Campaign UK ( 4 ), u kojima je Sud priznao zaseban teritorijalni status područja Zapadne Sahare ( 5 ).

6.

Zapadna Sahara je područje u sjeverozapadnoj Africi. U 19. stoljeću kolonizirala ga je Kraljevina Španjolska. To su područje u okviru dekolonizacije Ujedinjeni narodi 1963. uvrstili na popis nesamoupravnih područja ( 6 ). Danas je i dalje na tom popisu.

7.

Proces dekolonizacije (još) nije završen te je Zapadna Sahara i dalje jedino nesamoupravno područje u Africi. Španjolska se 1976. odrekla kolonijalne upravne vlasti. Otada na tom području traje sukob, među ostalim, vojne prirode, između Kraljevine Maroka, pod čijim je nadzorom otprilike 80 % područja Zapadne Sahare i koja smatra da ima suverenost nad cijelim područjem, i Fronta Populaire pour la libération de la saguia‑el‑hamra et du rio de oro (u daljnjem tekstu: Front Polisario), pod čijim je nadzorom ostatak područja Zapadne Sahare i koji smatra da predstavlja narod Sahravi. U savjetodavnom mišljenju o Zapadnoj Sahari Međunarodni sud priznao je narodu Sahravi pravo na samoodređenje ( 7 ).

8.

Sukob u Zapadnoj Sahari za Sud nije novost. Sud je priznao da pravo na samoodređenje obvezuje Europsku uniju u vođenju njezinih vanjskih odnosa te je u presudama Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK utvrdio da područje Zapadne Sahare uživa poseban i različit status u odnosu na status bilo koje države, uključujući Kraljevinu Maroko ( 8 ).

9.

Na temelju toga Sud je tumačio Sporazum o pridruživanju i Sporazum o partnerstvu u ribarstvu ( 9 ) na način da je njegova teritorijalna primjena ograničena na „državno područje Kraljevine Maroka” i „vode koje su pod suverenitetom ili jurisdikcijom Kraljevine Maroka”, ali tako da ne obuhvaća područje Zapadne Sahare ili vode koje se nalaze uz to područje ( 10 ).

10.

Vijeće je naložilo Komisiji da postupi u skladu s presudama Suda Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK ( 11 ). Ishod pregovora s Kraljevinom Marokom koji su uslijedili odražava se, s jedne strane, u Sporazumu kojim se carinske povlastice proširuju na robu podrijetlom s područja Zapadne Sahare ( 12 ) i, s druge strane, u Sporazumu i Protokolu o provedbi koji se odnose na održivi ribolov u vodama koje se nalaze uz Zapadnu Saharu ( 13 ).

11.

Front Polisario osporavao je odluke o odobrenju tih sporazuma. Pred Sudom su u tijeku postupci povodom žalbi protiv presuda Općeg suda kojima je potonji sud poništio te odluke ( 14 ). Usporedno s ovim mišljenjem, danas ću iznijeti i mišljenja u obama tim žalbenim postupcima ( 15 ). Međutim, neovisno o tome hoće li se Sud složiti s mojim mišljenjima u tim predmetima, njihov ishod neće utjecati na rješenje ovog predmeta.

12.

U ovom predmetu tužitelj iz glavnog postupka koji je u tijeku pred nacionalnim sudom francusko je poljoprivredno udruženje Confédération paysanne. Od ministarstava je tražio da donese nalog kojim se zabranjuje uvoz proizvoda o kojima je riječ ubranih na području Zapadne Sahare. Ti se proizvodi uvoze i stavljaju na tržište u Francuskoj s oznakom na kojoj je kao mjesto podrijetla navedena Kraljevina Maroko ( 16 ). Tužitelj tvrdi da je to protivno zahtjevima Unije za označivanje prehrambenih proizvoda kojima se propisuje označivanje točne zemlje podrijetla proizvoda. Tužitelj tvrdi da, kad se proizvodi o kojima je riječ uvoze u Francusku, na njima je kao zemlja podrijetla pogrešno navedena Kraljevina Maroko, umjesto područja Zapadne Sahare. Njihov bi uvoz stoga trebao biti zabranjen.

13.

Budući da je smatrao da su ministarstva prešutno odbila taj zahtjev, tužitelj je pokrenuo postupak pred Conseilom d’État (Državno vijeće).

14.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da u skladu s primjenjivim pravilima treba navesti zemlju ili područje podrijetla prehrambenog proizvoda. Taj bi zahtjev, koji predstavlja element stavljanja na tržište prehrambenih proizvoda, u načelu trebalo ispuniti u trenutku uvoza. Međutim, sud koji je uputio zahtjev također napominje da se primjenjivim propisima države članice izričito ne ovlašćuje da donesu mjere zabrane uvoza proizvoda koji ne ispunjavaju taj zahtjev za označivanje podrijetla. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev smatra da se, s obzirom na presude Suda Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK, postavlja pitanje treba li pravila Unije o označivanju prehrambenih proizvoda tumačiti tako da se njima propisuje da se na proizvodima podrijetlom s područja Zapadne Sahare ne smije upućivati na Kraljevinu Maroko kao zemlju podrijetla, nego treba upućivati na područje Zapadne Sahare.

15.

U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

16.

Pisana očitovanja Sudu podnijeli su Confédération paysanne, francuska vlada, Vijeće i Komisija. Te su stranke iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 24. listopada 2023.

17.

Kao što je to prethodno pojašnjeno, ovaj zahtjev za prethodnu odluku razmatra se istodobno s dvjema zasebnim žalbama o kojima također danas iznosim mišljenje ( 17 ). Jedna od dviju žalbi odnosi se na valjanost povlaštenog postupanja koje je zajamčeno, među ostalim, proizvodima o kojima je riječ u ovom postupku uvezenima u Europsku uniju s područja Zapadne Sahare ( 18 ).

18.

Neovisno o ishodu tih žalbenih postupaka, i dalje su relevantna dva pitanja na koja je Sud tražio da usredotočim svoju analizu, odnosno prvo i četvrto prethodno pitanje ( 19 ).

19.

Redom ću razmotriti ta dva pitanja. Kad je riječ o prvom pitanju, ocijenit ću imaju li države članice na temelju prava Unije nadležnost da jednostrano zabrane uvoz u Europsku uniju određene robe koja navodno ne nosi pravilnu oznaku zemlje podrijetla ( 20 ). Kad je riječ o četvrtom pitanju, kako je upućeno, razmotrit ću treba li na proizvodima o kojima je riječ kao zemlju podrijetla navesti Zapadnu Saharu i može li se na njima kao zemlja podrijetla također navesti Kraljevina Maroko.

20.

Prije razmatranja merituma prvog pitanja, smatram da ga je potrebno preoblikovati. Razlog tomu je to što sud koji je uputio zahtjev navodi potrebu za smjernicama o prvom pitanju te pritom upućuje na Uredbu o informiranju potrošača o hrani ( 21 ), Uredbu o poljoprivrednim proizvodima ( 22 ), Opću uredbu o stavljanju na tržište voća i povrća ( 23 ) i Carinski zakonik Unije ( 24 ) kao potencijalne pravne osnove za jednostranu zabranu uvoza koju traži tužitelj.

21.

Zabrana uvoza određenih proizvoda mjera je politike kojom se uređuje trgovina robom ( 25 ) i koja je, u skladu s člankom 207. stavkom 1. UFEU‑a, obuhvaćena područjem primjene zajedničke trgovinske politike. Naime, sud koji je uputio zahtjev u zahtjevu za prethodnu odluku pojašnjava da se mjera koju traži tužitelj ne odnosi na zabranu prodaje ili stavljanja na tržište proizvoda o kojima je riječ u Francuskoj. Umjesto toga, tužitelj je od francuskih tijela zatražio da jednostrano uvedu zabranu uvoza tih proizvoda podrijetlom iz Zapadne Sahare zbog navodne povrede zahtjeva Unije za označivanje prehrambenih proizvoda.

22.

Budući da je zajednička trgovinska politika u isključivoj nadležnosti Unije ( 26 ), Francuska nema nadležnost za uvođenje zabrane uvoza, osim ako je Europska unija za to ovlasti ili to od nje zatraži.

23.

Uz iznimku Carinskog zakonika Unije, sve druge uredbe koje navodi sud koji je uputio zahtjev odnose se na pravila Unije o označivanju prehrambenih proizvoda na tržištu Unije. Nadalje, te uredbe nisu donesene na temelju odredbi Ugovorâ kojima se uređuje trgovina s trećim zemljama i zajednička trgovinska politika (članci 206. ili 207. UFEU‑a), ponovno osim Carinskog zakonika Unije. Umjesto toga, donesene su na temelju članaka koji se odnose na poljoprivredu (članak 43. UFEU‑a) i unutarnje tržište (članak 114. UFEU‑a).

24.

Budući da se njima ne uređuje trgovina s trećim zemljama, Uredbom o informiranju potrošača o hrani, Uredbom o poljoprivrednim proizvodima i Općom uredbom o stavljanju na tržište voća i povrća Francusku se ne može ovlastiti da donese traženu mjeru. U svakom slučaju, nijednom od tih uredbi ne ovlašćuje se države članice da jednostrano zabrane uvoz neusklađenih proizvoda ( 27 ).

25.

Kako bih sudu koji je uputio zahtjev dala koristan odgovor, predlažem da se prvo pitanje preoblikuje tako da se njime pita ovlašćuje li se državu članicu pravom Unije, konkretno Carinskim zakonikom Unije, da donese nacionalnu mjeru kojom se zabranjuje uvoz voća i povrća koji ne nose pravilnu oznaku zemlje podrijetla.

26.

Kao što sam to pojasnila u točki 21. ovog mišljenja, trgovina robom obuhvaćena je zajedničkom trgovinskom politikom. Ta se politika nužno uređuje jedinstvenim načelima ( 28 ).

27.

Na temelju članka 3. stavka 1. točke (e) UFEU‑a, Europska unija ima isključivu nadležnost u području zajedničke trgovinske politike. To znači da samo Europska unija može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte koji se odnose na trgovinu robom s trećim zemljama ( 29 ).

28.

Iz te raspodjele nadležnosti proizlazi da države članice smiju djelovati u području međunarodne trgovine samo ako ih Europska unija izričito za to ovlasti ili ako provode akte Unije.

29.

Sudu se, dakle, postavlja pitanje dodjeljuju li se primarnim ili sekundarnim pravom Unije autonomne ovlasti državama članicama da uvedu jednostranu mjeru kao što je ona koju je zatražio tužitelj.

30.

Na razini primarnog prava Unije odgovor je niječan. Ugovori ne sadržavaju odredbu kojom se države članice ovlašćuje da uvedu jednostrane mjere za ograničavanje ili suspendiranje trgovine s trećom državom ili područjem ( 30 ).

31.

Smatram da se logika na kojoj počiva taj pristup, kao prvo i prije svega, temelji na opasnosti od iskrivljavanja same biti ovlasti Europske unije i njezinih institucija, koja se predviđa Ugovorom ( 31 ).

32.

Kao drugo, takve bi mjere predstavljale prijetnju ujednačenosti vanjske trgovinske politike Europske unije, čime bi se ugrozilo jedno od temeljnih načela na kojima počiva zajednička trgovinska politika ( 32 ).

33.

Naposljetku, osim narušavanja dojma Europske unije kao pouzdanog trgovinskog partnera, postoji rizik od utvrđivanja njezine odgovornosti pred tijelom za rješavanje sporova WTO‑a ( 33 ).

34.

Na razini sekundarnog prava Unije odgovor je složeniji.

35.

Postoji barem jedan presedan za okolnosti u kojima Europska unija državama članicama dopušta da zadrže, pod određenim uvjetima, posebne nacionalne mjere koje u strogom smislu utječu na raspodjelu nadležnosti u okviru zajedničke trgovinske politike ( 34 ). To je, međutim, rijetko.

36.

Češći su posebni instrumenti koji Europskoj uniji omogućuju da donese određene zaštitne mjere koje se odnose na trgovinu s trećim državama ili područjima ( 35 ). U tim slučajevima Europska unija može uvesti određene mjere za reguliranje puštanja u promet proizvoda iz zemalja izvan Unije na carinsko područje Europske unije i, prema potrebi ( 36 ), samo na njegov dio ( 37 ).

37.

Točno je, kao što to tvrdi francuska vlada, da Osnovna uredba o uvozu i Carinski zakonik Unije sadržavaju odredbe koje državama članicama omogućuju da u iznimnim slučajevima uvedu jednostrane trgovinske mjere. Tako se člankom 24. stavkom 2. točkom (a) Osnovne uredbe o uvozu predviđa da „ova Uredba ne sprečava države članice da donose ili primjenjuju […] zabrane, količinska ograničenja ili mjere nadzora na temelju javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti”. Slično tomu, u skladu s člankom 134. stavkom 1. Carinskog zakonika Unije, „[r]oba koja se unosi na carinsko područje Unije […] može podlijegati carinskim provjerama” i „[p]rema potrebi, ona podliježe takvim zabranama i ograničenjima koja su opravdana na temelju, između ostalog, javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti”.

38.

Međutim, jasno je da te odredbe ne predstavljaju trajno odobrenje, na razini sekundarnog prava Unije, za uvođenje jednostranih mjera za suspenziju uvoza zbog navodnih povreda zahtjevâ Unije za označivanje prehrambenih proizvoda.

39.

Kao prvo, mjere kao što su one koje se predviđaju člankom 24. stavkom 2. točkom (a) Osnovne uredbe o uvozu treba primjenjivati erga omnes ako su one usmjerene protiv članica WTO‑a te se stoga odnose na sav uvoz proizvoda o kojem je riječ, neovisno o podrijetlu ( 38 ). Mjere kao što je ona koju Francuska traži protiv proizvodâ podrijetlom isključivo iz Kraljevine Maroka, članice WTO‑a, ne može, prema tome, biti obuhvaćena područjem primjene te odredbe.

40.

Osim toga, mjere iz članka 24. stavka 2. točke (a) Osnovne uredbe o uvozu treba uvesti, inter alia, „na temelju javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti”. Ta odredba stoga omogućuje zadiranje u slobodu trgovine ( 39 ) zbog posebnih razloga u općem interesu koji su usporedivi s razlozima utvrđenima u članku 36. UFEU‑a ( 40 ).

41.

Ne isključujem mogućnost da bi konkretno pojam „javni moral”, koji označava uvjerenja određene zajednice o tome što je dobro, a što loše, mogao obuhvaćati lažno ili obmanjujuće označivanje prehrambenih proizvoda.

42.

Međutim, s obzirom na usko tumačenje koje treba utvrditi u pogledu vrsta odstupanja predviđenih člankom 24. stavkom 2. točkom (a) Osnovne uredbe o uvozu ( 41 ), nisam uvjerena da povreda usklađenih tržišnih standarda Unije može biti razlog za ograničenje uvoza određene vrste proizvoda u jednu državu članicu.

43.

Naime, kao što je to objasnila francuska vlada, jasno je da se ne može smatrati da liberalizacija uvoza robe iz trećih zemalja na temelju Osnovne uredbe o uvozu i Carinskog zakonika Unije ima također za cilj ili učinak liberalizaciju daljnjeg stavljanja te uvezene robe na tržište.

44.

To je sasvim logično jer se u životnom ciklusu proizvoda koji se uvozi radi prodaje na tržištu Europske unije faza uvoza odvija prije faze stavljanja na tržište.

45.

Naravno, obje faze mogu biti „nužna dopuna” ( 42 ) jedna drugoj.

46.

Međutim, uspješno carinjenje proizvoda ne podrazumijeva nužno usklađenost s pravilima o označivanju za potrošače i obrnuto: kao što je to Sud istaknuo u presudi Expo Casa Manta, „isto kao što se neki proizvod zakonito proizveden u Zajednici ne može prodavati samo na temelju te činjenice, tako i zakoniti uvoz nekog proizvoda ne podrazumijeva da se taj proizvod automatski stavlja na tržište” ( 43 ).

47.

Ali, čak i kad bi se (pogrešno) pretpostavilo da carinjenje proizvoda podrazumijeva usklađenost s pravilima označivanja za potrošače, mjera koju traži tužitelj u svakom slučaju ne bi bila djelotvorna jer bi se proizvodi o kojima je riječ svejedno mogli prodavati francuskim potrošačima kad bi ih se uvezlo preko drugih država članica.

48.

U tom kontekstu ne smatram da se država članica može opravdano pozvati na razlog javnog morala kako bi jednostrano ograničila uvoz određenih proizvoda iz trećih država (i time ometala promet tog proizvoda unutar Unije) pod izgovorom otklanjanja navodne povrede usklađenih tržišnih standarda Unije.

49.

Kao drugo, carinskim nadzorom predviđenim člankom 134. stavkom 1. Carinskog zakonika Unije ne daje se samostalna ovlast državama članicama da, inter alia, uvedu zabrane uvoza za određene proizvode.

50.

Naprotiv, pojam carinskog nadzora predviđa određenu vrstu pravnog statusa za proizvode koji se uvoze u Europsku uniju. Na temelju tog statusa nacionalna carinska tijela zatim provode carinske provjere ( 44 ). Te provjere uključuju provjeru postupanja koja se primjenjuje na sporne proizvode (primjerice, njihovo povlašteno tarifno postupanje) i usklađenost relevantnog uvoznika s obvezama (primjerice, plaćanje carine i uvoznih pristojbi).

51.

Nadalje, vrsta mjere koja se provjerava carinskim nadzorom sama mora biti utvrđena pravom Unije ili provedbenim pravom države članice. To su vrste zabrana i ograničenja na koje se odnosi članak 134. stavak 1. druga rečenica Carinskog zakonika Unije ( 45 ).

52.

U ovom slučaju, međutim, tužitelj se ne poziva ni na jednu odredbu prava Unije ili provedbenog prava države članice na temelju koje bi Francuska bila ovlaštena donijeti mjere koje se traže od ministarstava ( 46 ).

53.

Iz toga slijedi da se ni samim Carinskim zakonikom Unije ni samom Osnovnom uredbom o uvozu francusku vladu ne može ovlastiti da uvede jednostranu zabranu uvoza određenih proizvoda podrijetlom s područja Zapadne Sahare zbog nenavođenja pravilne oznake zemlje podrijetla.

54.

Stoga predlažem Sudu da na prvo pitanje odgovori niječno.

55.

Četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li relevantna pravila Unije o označivanju prehrambenih proizvoda tumačiti na način da se u fazi uvoza kao i prodaje potrošaču na ambalaži voća i povrća ubranog na području Zapadne Sahare ne smije navoditi Maroko kao zemlja podrijetla, nego umjesto toga treba navesti područje Zapadne Sahare.

56.

U pisanim očitovanjima Sudu francuska vlada i Komisija osporavaju dopuštenost tog pitanja. Obje tvrde da je rješenje spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev ograničeno na utvrđivanje zakonitosti implicitne odluke ministarstava da se jednostrano ne zabrani uvoz proizvoda o kojima je riječ s područja Zapadne Sahare. Za rješenje tog spora stoga nije potreban odgovor na pitanje treba li na proizvodima uvezenima iz Zapadne Sahare navesti to područje kao podrijetlo.

57.

Prema mojem mišljenju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne proizlazi očito da tumačenje pravila Unije o označivanju prehrambenih proizvoda za proizvode o kojima je riječ nije povezano s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku.

58.

Člankom 267. UFEU‑a uspostavlja se postupak u kojem Sud izravno surađuje sa sudovima država članica ( 47 ). U tom postupku, koji se temelji na jasnom razdvajanju funkcija, nacionalni sud određuje koji su mu elementi prava Unije potrebni za rješenje spora koji se pred njim vodi jer samo taj sud snosi i odgovornost za odluku koju treba donijeti ( 48 ). Pitanja nacionalnog suda stoga uživaju pretpostavku relevantnosti, pri čemu je Sud u načelu dužan donijeti odluku ( 49 ).

59.

Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji mu je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na upućena pitanja ( 50 ).

60.

U ovom slučaju, iako se prvo pitanje odnosi samo na zabranu uvoza, nije jasno da mjera koja se traži pred sudom koji je uputio zahtjev nije trebala obuhvatiti i fazu uvoza i stavljanje proizvoda o kojima je riječ na raspolaganje potrošaču na francuskom tržištu. U odluci suda koji je uputio zahtjev četvrto pitanje također se postavlja tako da se odnosi na obje te faze.

61.

Iako smatram da se te dvije faze ne mogu poistovjetiti (vidjeti i točku 44. ovog mišljenja), jasno je da se tužiteljev zahtjev, neovisno o njegovoj osnovanosti, odnosi i na ispunjavanje zahtjevâ Unije za označivanje prehrambenih proizvoda za proizvode o kojima je riječ. Taj se element stoga čini korisnim za zadaću suda koji je uputio zahtjev da odluči o zakonitosti implicitne odluke o kojoj je riječ. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev smatra da na temelju nacionalnog prava ima ovlast propisati ex officio mjeru koju je zatražio tužitelj a da pritom dodatno ne odredi situacije u kojima se ta mjera može naložiti. Čini se da i zbog tog razloga sud koji je uputio zahtjev smatra da je potrebno ocijeniti meritum tužiteljeva slučaja, koji obuhvaća pitanja postavljena u četvrtom pitanju.

62.

Stoga je četvrto pitanje dopušteno.

63.

Četvrto pitanje sročeno je tako da se njime pita nalažu li se pravom Unije i negativne i pozitivne obveze za pravilno označivanje proizvoda o kojima je riječ kad oni potječu s područja Zapadne Sahare. Sud koji je uputio zahtjev pita zabranjuje li se zahtjevima Unije za označivanje prehrambenih proizvoda da se na oznaci zemlje podrijetla prikaže/navede Kraljevina Maroko i zahtijeva li se umjesto toga da se kao zemlja podrijetla navede područje Zapadne Sahare.

64.

Predložit ću tumačenje prema kojem se relevantnim pravilima Unije o označivanju prehrambenih proizvoda doista zahtijeva da se na proizvodima podrijetlom s područja Zapadne Sahare kao zemlja podrijetla mora navesti to područje (pozitivna obveza), pri čemu se isključuju druga teritorijalna upućivanja (negativna obveza). Prema tome, na tim se proizvodima ne smije navoditi Kraljevina Maroko.

65.

Analiza u kojoj ću doći do tog zaključka strukturirana je na sljedeći način: kao prvo, utvrdit ću da se općim i/ili posebnim pravilima Unije o označivanju prehrambenih proizvoda, koja se primjenjuju na proizvode o kojima je riječ, prije svega nalaže postavljanje oznake zemlje podrijetla (dio a). Kao drugo, pojasnit ću da se područje Zapadne Sahare može smatrati zemljom podrijetla u smislu tih pravila (dio b). Kao treće, objasnit ću zašto zbog izostavljanja Zapadne Sahare kao zemlje podrijetla proizvoda o kojima je riječ nastaje rizik od dovođenja potrošača Unije u zabludu pri odabiru hrane (dio c). Kao četvrto, razmotrit ću zabranjuje li se pravilima Unije o označivanju prehrambenih proizvoda dodatno navođenje Kraljevine Maroka (dio d).

66.

Cilj je Uredbe o informiranju potrošača o hrani ojačati položaj potrošača tako da im se pruže „točne, neutralne i objektivne” informacije koje im omogućuju „da donesu informiranu odluku” o hrani koju konzumiraju ( 51 ) te da se spriječe svi postupci kojima se potrošača može dovesti u zabludu ( 52 ). U tu svrhu potrebno je „jasno, razumljivo i čitljivo označivanje hrane” ( 53 ).

67.

Neke od informacija koje (obično) treba pružiti potrošaču jesu „zemlja podrijetla” ili „mjesto podrijetla” ( 54 ). To se odnosi na mjesto odakle dolaze prehrambeni proizvodi o kojima je riječ ( 55 ).

68.

Taj je zahtjev izraz načela zabrane obmanjujućih informacija o hrani ( 56 ).

69.

Stoga se Uredba o informiranju potrošača o hrani osobito odnosi na zaštitu potrošača od nedostatka informacija ili njihove netočnosti koja bi mogla dovesti potrošača u zabludu o pravom podrijetlu proizvoda ( 57 ).

70.

U nastavku ću se vratiti na važnost elementa rizika od dovođenja potrošača u zabludu (točka 102. i sljedeće ovog mišljenja); međutim, prvo je potrebno utvrditi koji posebni zahtjevi proizlaze iz zakonodavstva o označivanju voća i povrća za proizvode o kojima je riječ u ovom predmetu.

71.

Uredbom o poljoprivrednim proizvodima i Općom uredbom o stavljanju na tržište voća i povrća, koje su donesene kao dodatni propisi uz Uredbu o informiranju potrošača o hrani ( 58 ), utvrđuju se zahtjevi za stavljanje na tržište voća i povrća ( 59 ).

72.

Kako bi se proizvod mogao prodavati potrošačima u Uniji, potrebno je poštovati tržišna pravila iz Uredbe o poljoprivrednim proizvodima ( 60 ). Zakonodavac Unije smatra da je usklađenost s tim standardima „u interesu proizvođača, trgovaca i potrošača” ( 61 ).

73.

Jedno od tržišnih pravila propisanih Uredbom o poljoprivrednim proizvodima jest obvezno navođenje mjesta uzgoja i/ili zemlje podrijetla ( 62 ).

74.

Potrebno ga je navesti za voće i povrće koje je namijenjeno da se potrošaču prodaje svježe ( 63 ).

75.

Zahtjev za navođenje podrijetla voća i povrća primjenjuje se u svim fazama stavljanja na tržište, uključujući uvoz voća i povrća ( 64 ). Trgovac voćem i povrćem te proizvode „nudi za prodaju, isporučuje ili stavlja na tržište unutar Unije isključivo sukladno tim standardima” ( 65 ).

76.

Uredba o poljoprivrednim proizvodima dodatno se provodi Općom uredbom o stavljanju na tržište voća i povrća ( 66 ), u kojoj su detaljno utvrđeni opći i posebni tržišni standardi primjenjivi na voće i povrće ( 67 ).

77.

Na trešnjar rajčice primjenjuju se posebni tržišni standardi ( 68 ). Oni obuhvaćaju obveznu oznaku zemlje podrijetla ( 69 ). Ta se oznaka može dopuniti neobveznom specifikacijom „područj[a] na kojem su uzgojen[e rajčice] ili državni, regionalni ili lokalni naziv mjesta” ( 70 ).

78.

Na dinje charentais primjenjuju se opći tržišni standardi Opće uredbe o stavljanju na tržište voća i povrća ( 71 ). Za njih također postoji obveza navođenja oznake zemlje podrijetla ( 72 ). Međutim, za razliku od slučaja trešnjar rajčica, u toj se uredbi ne upućuje na dodavanje detaljnije specifikacije podrijetla.

79.

Na te se zahtjeve primjenjuju kontrole usklađenosti, i to u svim fazama stavljanja na tržište ( 73 ).

80.

Kao što je to Komisija pojasnila na raspravi, nalaz o neusklađenosti dovodi do zabrane premještanja neusklađenih proizvoda bez odobrenja nadležnog inspekcijskog tijela. Te je proizvode zatim potrebno uskladiti s Općom uredbom o stavljanju na tržište voća i povrća. Ako to nije moguće, relevantna tijela mogu zahtijevati da se proizvodi koriste kao stočna hrana, za industrijsku preradu ili za bilo koju drugu neprehrambenu uporabu ili da se čak unište ( 74 ).

81.

Iz toga slijedi da se općim i posebnim tržišnim standardima koji se primjenjuju na proizvode o kojima je riječ nalaže označivanje zemlje podrijetla tih proizvoda.

82.

Prethodno pojašnjenje općih i posebnih pravila Unije primjenjivih na označivanje prehrambenih proizvoda jasno pokazuje da zakonodavac Unije zahtijeva da se na proizvodima o kojima je riječ navede njihova zemlja podrijetla.

83.

Stoga se za potrebe ovog slučaja logično postavlja pitanje predstavlja li nesamoupravno područje Zapadne Sahare zemlju podrijetla u smislu tih pravila.

84.

U tom pogledu ističem da, kao ni u Uredbi o informiranju potrošača o hrani ni u Uredbi o poljoprivrednim proizvodima, u Općoj uredbi o stavljanju na tržište voća i povrća nije utvrđena definicija „zemlje podrijetla” ( 75 ).

85.

Međutim, u Carinskom zakoniku Unije, koji sadržava posebna pravila o određivanju nepovlaštenog podrijetla robe, izričito se proširuju pravila o tom aspektu na druge mjere Unije koje se odnose na podrijetlo robe ( 76 ).

86.

Kao što je to Sud pojasnio u pogledu Uredbe o poljoprivrednim proizvodima, to uključuje zahtjev za navođenje zemlje podrijetla prilikom stavljanja na tržište ( 77 ).

87.

Smatram da se isto odnosi i na Uredbu o informiranju potrošača o hrani i Opću uredbu o stavljanju na tržište voća i povrća. Uostalom, to se zahtijeva ujednačenim, djelotvornim i dosljednim tumačenjem zahtjeva za navođenje zemlje podrijetla na etiketi ( 78 ).

88.

Iz toga slijedi da označivanje zemlje podrijetla u različitim propisima Unije o prehrambenim proizvodima koji se primjenjuju u ovom slučaju treba tumačiti na temelju relevantnih pravila i oznaka iz Carinskog zakonika Unije.

89.

Na temelju članka 60. Carinskog zakonika Unije, smatra se da roba koja je u cijelosti dobivena u određenoj „zemlji” ili „području” ima podrijetlo iz te zemlje ili tog područja.

90.

Smatra se da su biljni proizvodi ubrani u nekoj „zemlji” ili na nekom „području” u cijelosti ondje dobiveni ( 79 ). Stoga se smatra da potječu s tog područja ( 80 ).

91.

U presudi Vignoble Psagot Sud je tumačio pojam „područje” na način da obuhvaća svaki subjekt koji ne spada u kategoriju „zemlje” ili „države” ( 81 ), kao što su „zemljopisni prostori koji, iako su pod jurisdikcijom i međunarodnom odgovornošću države, ipak s gledišta međunarodnog prava imaju poseban status, različit od statusa te države” ( 82 ).

92.

U presudama Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK Sud je priznao da područje Zapadne Sahare predstavlja zasebno područje za potrebe međunarodnog javnog prava i da se razlikuje od područja Kraljevine Maroka ( 83 ).

93.

Područje Zapadne Sahare stoga treba smatrati zasebnim carinskim područjem u smislu članka 60. Carinskog zakonika Unije.

94.

Kao što je to Komisija pojasnila na raspravi, taj je status već priznat u pravilima Europske unije o statistici vanjske trgovine, time što je području Zapadne Sahare dodijeljena oznaka zemlje podrijetla (EH) ( 84 ). Ta je oznaka preuzeta u carinskoj tarifi Unije (TARIC) ( 85 ), uvoznici proizvoda podrijetlom s područja Zapadne Sahare trebaju je navesti u svojoj carinskoj deklaraciji te joj u prilog trebaju priložiti izjavu o podrijetlu.

95.

Iz toga slijedi da pojam zemlje podrijetla, kako je naveden u zakonodavstvu Unije o označivanju prehrambenih proizvoda, obuhvaća i područje Zapadne Sahare.

96.

Budući da su proizvodi o kojima je riječ u ovom slučaju u cijelosti dobiveni na području Zapadne Sahare, treba ih označiti na odgovarajući način.

97.

Na taj zaključak ne utječe činjenica da Europska unija u praksi smatra da je treća država, u ovom slučaju Kraljevina Maroko, (de facto) preuzela odgovornost za upravljanje područjem Zapadne Sahare (ili barem dijelovima koji su pod njezinom kontrolom). Stoga za potrebe uvoza u Europsku uniju marokanska tijela provjeravaju i potvrđuju podrijetlo proizvoda za koje se tvrdi da potječu s područja Zapadne Sahare.

98.

Kao što su to pojasnili Vijeće i Komisija, taj je dogovor uspostavljen jer nesamoupravno područje Zapadne Sahare nema vlastita (priznata) carinska tijela koja bi kontrolirala status podrijetla proizvoda proizvedenih ili uzgojenih na tom području ( 86 ).

99.

Kao što to pojašnjavam u mišljenju koje danas iznosim u predmetu Komisija i Vijeće/Front Polisario, uspostavljanjem odnosa s nesamoupravnim područjem poštuje se i trenutačno stanje međunarodnog prava i praktična stvarnost a da se pritom ipak ne ulazi u (političko) pitanje priznavanja države ( 87 ). To, međutim, nikako ne utječe na zaključak da Zapadna Sahara predstavlja zasebno područje za potrebe carine.

100.

Stoga valja zaključiti da proizvode o kojima je riječ i koji su uzgojeni na području Zapadne Sahare treba, na temelju primjenjivog zakonodavstva Unije o prehrambenim proizvodima, označiti kao da potječu s tog područja.

101.

Nakon što je utvrđeno da se pravilima Unije o označivanju prehrambenih proizvoda koja se odnose na voće i povrće zahtijeva da se na proizvodima o kojima je riječ navede njihova zemlja podrijetla i nakon što je potvrđeno da pojam zemlje podrijetla obuhvaća i nesamoupravno područje Zapadne Sahare, može se zaključiti da ti proizvodi moraju nositi oznaku Zapadne Sahare kao zemlje podrijetla. Stoga je dodatno potrebno riješiti pitanje može li se nenavođenjem tog područja dovesti potrošača Unije u zabludu.

102.

Kao što sam to navela u točki 69. ovog mišljenja, cilj informacija o prehrambenim proizvodima u Uniji koje se odnose na označivanje zemlje podrijetla jest zaštititi potrošača, tako da ga se ne (izloži riziku od toga da ga se) „dovede u zabludu” u pogledu pravog podrijetla proizvoda ( 88 ).

103.

Iako nije glavni pokretač ponašanja potrošača ( 89 ), oznaka zemlje podrijetla proizvoda utječe na njihove odluke o kupnji ( 90 ).

104.

Ne postoje dva jednaka potrošača. Nekima podrijetlo proizvoda može biti iznimno važno. Neki možda ni ne pogledaju podrijetlo kupljenih proizvoda.

105.

Kao što je to Sud već presudio, u procjeni rizika od dovođenja potrošača u zabludu uzima se u obzir prosječni potrošač, odnosno potrošač koji je „uobičajeno obaviješten, razumno pažljiv i oprezan u odnosu na izvor, podrijetlo i kvalitetu povezanu s prehrambenim proizvodom” ( 91 ).

106.

Člankom 3. stavkom 1. Uredbe o informiranju potrošača o hrani predviđa se da pružanjem potrošaču informacija o hrani, uključujući informacije o podrijetlu proizvoda, tom potrošaču treba omogućiti da bude „informiran pri odabiru” te da pritom uzima u obzir, inter alia, „etičke okolnosti” ( 92 ).

107.

Moglo bi se zaključiti da bi uobičajeno obaviješten i oprezan potrošač mogao smatrati važnim znati da proizvod potječe iz Zapadne Sahare. Međutim, način na koji informacije o podrijetlu proizvoda iz Zapadne Sahare mogu utjecati na odluku potrošača o kupnji svojstven je samo tom potrošaču ( 93 ).

108.

Ta odluka nije nužno povezana s neutralnim stajalištem Europske unije o rješavanju budućeg statusa područja Zapadne Sahare.

109.

Istodobno, ako se ne navede informacija da je proizvod podrijetlom iz Zapadne Sahare, to bi uobičajeno obaviještenog i opreznog potrošača moglo dovesti u zabludu o pravom podrijetlu proizvoda koji je odlučio kupiti.

110.

Kako uskladiti ta pravna i politička stajališta?

111.

Jasno je da nacionalni sud koji odlučuje o tom pitanju, kada razmatra postoji li opasnost od toga da bi se potrošača zbog netočnih informacija o zemlji podrijetla moglo dovesti u zabludu, ne treba uzeti u obzir moguće različite etičke sklonosti potrošačâ jer to ne bi ni mogao učiniti.

112.

Prema mojem mišljenju, kriterij koji je zakonodavac Unije nastojao utvrditi nedvojbeno je objektivniji.

113.

Pitanje koje sud treba postaviti jednostavno glasi postoji li opasnost od toga da se može donijeti odluka o kupnji koja se temelji na netočnim informacijama zbog proizvoda s oznakom zemlje podrijetla koja se odnosi na područje X ako taj proizvod zapravo potječe s područja Y ( 94 )?

114.

Odgovor na to pitanje je potvrdan: oznaka koja ostavlja dojam da prehrambeni proizvod potječe iz mjesta koje je različito od njegova stvarnog mjesta podrijetla može potrošača dovesti u zabludu u odnosu na objektivno točno podrijetlo tog proizvoda (kako je utvrđeno u pravu Unije) ( 95 ).

115.

U ovom slučaju oznaka koja ostavlja dojam da je proizvod marokanskog podrijetla, a taj proizvod zapravo potječe s područja Zapadne Sahare, dovodi, dakle, potrošača u zabludu.

116.

Takva oznaka ne bi bila u skladu s glavnim zahtjevom prema kojem potrošaču treba pomoći u donošenju „informirane odluke” o kupnji, koja se može odnositi na elemente etičke prirode, niti bi na odgovarajući način odražavala trenutačno političko stajalište Europske unije.

117.

Na temelju toga predlažem Sudu da u odgovoru na dio četvrtog pitanja koji se odnosi na pozitivnu obvezu označivanja odgovori da se Uredbom o informiranju potrošača o hrani, Uredbom o poljoprivrednim proizvodima i Općom uredbom o stavljanju na tržište voća i povrća zahtijeva da proizvodi o kojima je riječ nose oznaku zemlje podrijetla koja odražava njihovo podrijetlo na području Zapadne Sahare.

118.

Ostavlja li prethodni zaključak prostor za dodatno navođenje Kraljevine Maroka?

119.

U presudi Vignoble Psagot, na koju se poziva u ovom predmetu, od Suda se tražilo da pojasni može li se pravilno navođenje područja podrijetla (u tom slučaju Golanska visoravan ili Zapadna obala) smatrati samo po sebi nedostatnim za pružanje potrošačima točnih informacija o zemlji podrijetla proizvoda koji dolaze s tog područja.

120.

Stoga se može postaviti pitanje bi li se dodavanjem „Kraljevine Maroka” na oznaku zemlje podrijetla proizvoda podrijetlom s područja Zapadne Sahare također pružile objektivno točne informacije potrošaču Unije.

121.

Zbog specifične situacije na zemljopisnom području o kojem je riječ u presudi Vignoble Psagot, na kojem su u određenim dijelovima Sirijske Arapske Republike (Golanska visoravan) ili palestinskog područja (Zapadna obala, uključujući istočni Jeruzalem) iz kojih potječu proizvodi o kojima je riječ u tom predmetu podignuta „izraelska naselja”, Sud je zaključio da propuštanje navođenja dodatnih informacija o mjestu može potrošača dovesti u zabludu ( 96 ).

122.

Prema tome, ako se na proizvodu ne navodi pravo mjesto podrijetla, potrošači bi mogli (pogrešno) steći dojam da potječe, u slučaju Zapadne obale (uključujući istočni Jeruzalem), od palestinskog proizvođača ili, u slučaju Golanske visoravni, od sirijskog proizvođača ( 97 ).

123.

Sâmo upućivanje na „izraelsko naselje” ne bi bilo dovoljno da spriječi takvu zabludu ( 98 ).

124.

Pravne i činjenične okolnosti, kao i pitanje o kojem Sud odlučuje, u ovom su predmetu drukčiji.

125.

Područje Zapadne Sahare zasebno je područje kad je riječ o navođenju podrijetla za potrebe carine i označivanja.

126.

Točno je da trenutačno samo marokanska tijela mogu provjeriti potječe li proizvod s područja Zapadne Sahare te Europska unija priznaje da su samo ona ovlaštena u tu svrhu (vidjeti točke 97. i 98. ovog mišljenja).

127.

To, međutim, ne znači da se podrijetlo proizvoda koji potječe iz Zapadne Sahare mijenja kada dođe do te vrste certificiranja.

128.

U presudi Vignoble Psagot Sud nije odlučivao o pitanju mogu li se navesti dvije zemlje ili područja, nego može li se oznaka detaljnijeg „mjesta podrijetla” dodati informacijama o zemlji/području podrijetla, neovisno o vezniku „ili” između izraza „zemlja podrijetla” i „mjesto podrijetla” u Uredbi o informiranju potrošača o hrani.

129.

Uzimajući u obzir da su se međunarodna zajednica i Europska unija protivile izraelskim naseljima na tim područjima, Sud je utvrdio da bi izostavljanje informacija o stvarnom podrijetlu robe iz takvih naselja oduzelo potrošačima mogućnost donošenja informirane odluke o kupnji ( 99 ).

130.

Međutim, u ovom se slučaju dodavanjem oznake „Kraljevina Maroko” informacijama o zemlji podrijetla proizvoda o kojima je riječ ne bi jasno objasnilo njihovo mjesto podrijetla.

131.

Kao prvo, ta informacija nije objektivno točna.

132.

Kao drugo, obaviješten i oprezan potrošač mogao bi izvesti potrebne informacije o podrijetlu proizvoda o kojima je riječ ako se kao zemlja podrijetla navede samo Zapadna Sahara.

133.

Kakav god bio subjektivan stav potrošača o prisutnosti Kraljevine Maroka na području Zapadne Sahare, dodavanjem oznake „Kraljevina Maroko” proizvodima koji odande ne potječu može se stoga dovesti potrošača u zabludu upravo „zato što to ne odražava cjelokupnu istinu” ( 100 ).

134.

Naposljetku, kao što je to Komisija objasnila na raspravi, pojam zemlje podrijetla, kako se shvaća u okviru općih i posebnih tržišnih standarda primjenjivih na proizvode o kojima je riječ ( 101 ) zahtijeva jedan naziv zemlje podrijetla ( 102 ).

135.

Kao prvo, smatram da to proizlazi iz upotrebe riječi „zemlja” u jednini u tekstu i uvodnim izjavama Opće uredbe o stavljanju na tržište voća i povrća ( 103 ).

136.

Kao drugo, taj se pristup temelji na općoj logici određivanja „podrijetla” na temelju članka 60. Carinskog zakonika Unije. U skladu s tom odredbom, „roba koja je u cijelosti dobivena u jednoj zemlji ili području” ( 104 ) može potjecati samo iz jedne zemlje ili područja ( 105 ).

137.

S obzirom na to, isti razlozi dosljednog tumačenja na kojima se temelji usklađivanje tumačenja „podrijetla” u zakonodavstvu Unije o označivanju prehrambenih proizvoda s pravilima primjenjivima na carinsku i vanjskotrgovinsku statistiku trebali bi ići u prilog i sličnom tumačenju jednine podrijetla za potrebe označivanja.

138.

Ako se slijede ta pravila, proizvode podrijetlom s područja Zapadne Sahare trebalo bi označivati kao takve, pri čemu se isključuje bilo koje drugo podrijetlo.

139.

To rasuđivanje potkrijepljeno je stajalištem koje je na raspravi zauzela Komisija, koja se složila da primjena tih pravila dovodi do zaključka da nije pravilno označivati proizvode o kojima je riječ kao proizvode podrijetlom iz Kraljevine Maroka.

140.

Međutim, kao što je to Komisija također objasnila, u okviru procesa samoodređenja tog područja koji je u tijeku, nijedan ishod ne bi trebao biti isključen, s obzirom na to da je Europska unija zauzela neutralno stajalište o budućnosti područja Zapadne Sahare ( 106 ).

141.

Kad bi se kao zemlja podrijetla proizvoda koji potječe s područja Zapadne Sahare navela „Kraljevina Maroko”, uz upućivanje na „Zapadnu Saharu”, to bi bilo u suprotnosti s navedenim stajalištem Europske unije o području Zapadne Sahare, time bi se povrijedio zahtjev za utvrđivanje „točnih, neutralnih i objektivnih” ( 107 ) informacija koje se odnose na zemlju podrijetla proizvoda o kojima je riječ te bi se povrijedila odluka zakonodavca Unije da je za potrebe označivanja potrebno navesti jedno podrijetlo.

142.

Zaključno, oznaka zemlje podrijetla za proizvode o kojima je riječ ne smije sadržavati nikakvu teritorijalnu oznaku osim oznake Zapadne Sahare.

143.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) odgovori na sljedeći način: