1.

Među „nefarmaceutskim intervencijama” ( 2 ) koje su javne vlasti diljem svijeta poduzele radi kontrole širenja pandemije bolesti COVID-19 posebno su mjesto zauzimala ograničenja kretanja osoba. Dok su mjere zatvaranja (lockdown) bile najdrastičniji oblik tih mjera, ograničavanja međunarodnih kretanja također su imala važnu ulogu. Naime, države su u različitim razdobljima pandemije zabranjivale ulazak na svoje državno područje i/ili izlazak iz njega te su pojačavala nadzor državnih granica radi provedbe tih zabrana.

2.

Države članice Europske unije nisu bile iznimka od tog trenda. Tijekom „prvog vala” pandemije, od ožujka 2020. nadalje ( 3 ), države članice ne samo da su kolektivno zabranile ulazak u Europsku uniju, djelomično izoliravši „tvrđavu Europu” od ostatka svijeta ( 4 ), nego su i međusobno uvodile ograničenja prekograničnog kretanja, što je rezultiralo do tada neviđenom razinom zatvaranja granica unutar Europske unije ( 5 ).

3.

Iako je većina tih mjera ukinuta do kraja lipnja 2020., nekoliko je država članica, strahujući od (u to vrijeme) potencijalnog „drugog vala” bolesti COVID-19, zadržalo ograničenja međunarodnog kretanja kao mjeru predostrožnosti. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija), odnosi se na usklađenost s pravom Unije nekih od tih mjera, to jest onih koje je belgijska vlada provela početkom srpnja 2020., a koje su se sastojale od zabrane „nenužnih putovanja” u, među ostalim, određene zemlje za koje se smatralo da predstavljaju visoki rizik od zaraze za putnike, kao i iz tih zemalja; obveza osoba s boravkom u Belgiji da se nakon povratka iz tih zemalja podvrgnu karanteni i testiranju; te kontrolâ koje su se provodile na belgijskim granicama ili u blizini njih radi provedbe tih ograničenja putovanja.

4.

Ovaj predmet nije prvi u vezi s bolesti COVID-19 koji Sud razmatra. Također, ovo nije ni prvi put da se Sud morao baviti pitanjem zakonitosti mjera poduzetih radi kontrole širenja epidemijske bolesti ( 6 ). Međutim, od Suda se do sada nije tražilo da odlučuje o usklađenosti s pravom Unije mjera opreza koje su zbog same svoje prirode i težine uzdrmale jedan od temelja, a zapravo i postignuća Europske unije, a to je stvaranje „područj[a] […] bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba” ( 7 ). Ovaj predmet usto u fokus stavlja vječno pitanje ravnoteže koju tijela javne vlasti u demokratskom društvu moraju uspostaviti između, s jedne strane, legitimnog cilja učinkovitog suzbijanja prijetnji s kojima se društvo suočava i, s druge strane, temeljnih prava osoba pogođenih mjerama koje su poduzete radi ostvarenja tog cilja. Iako se Sud već morao baviti tim pitanjem, konkretno u kontekstu borbe protiv kriminala i terorizma ( 8 ), sada će se prvi put njime morati pozabaviti u kontekstu prijetnje izazvane pandemijom.

5.

Članak 4. Direktive 2004/38/EZ o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica ( 9 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2004/38), naslovljen „Pravo na izlazak”, u stavku 1. propisuje da, „[n]e dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, svi građani Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovi njihovih obitelji koji nisu državljani države članice i koji imaju važeću putovnicu, imaju pravo napustiti državno područje države članice radi putovanja u drugu državu članicu”.

6.

Članak 5. te direktive, naslovljen „Pravo na ulazak”, u stavku 1. predviđa da, „[n]e dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, države članice odobravaju ulazak na svoje državno područje građanima Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovima obitelji koji nisu državljani države članice s važećom putovnicom”.

7.

Poglavlje VI. Direktive 2004/38 naslovljeno je „Ograničenja prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja”. U okviru tog poglavlja, članak 27., naslovljen „Opća načela”, u stavku 1. propisuje da, „[p]odložno odredbama ovog poglavlja, države članice mogu ograničiti slobodu kretanja […] građanima Unije i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Na ove razloge ne može se pozivati u gospodarske svrhe”.

8.

Unutar tog istog poglavlja, članak 29. te direktive, naslovljen „Javno zdravlje”, u stavku 1. određuje da „[j]edine bolesti koje opravdavaju mjere kojima se ograničava sloboda kretanja jesu potencijalno epidemi[jske] bolesti, kako su utvrđene mjerodavnim instrumentima Svjetske zdravstvene organizacije [WHO] […]”.

9.

U skladu s člankom 22. Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) ( 10 ) (u daljnjem tekstu: Zakonik o schengenskim granicama), naslovljenim „Prelazak unutarnjih granica”, „[u]nutarnje se granice mogu prijeći na bilo kojem mjestu bez provođenja granične kontrole osoba bez obzira na njihovo državljanstvo”.

10.

Članak 25. tog zakonika, naslovljen „Opći okvir za privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama”, u stavcima 1. i 2. predviđa:

„1.   Ako se u području bez nadzora unutarnjih granica pojavi ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u nekoj državi članici, ta država članica može iznimno ponovo uvesti nadzor državne granice, na svim ili nekim određenim dijelovima svojih unutarnjih granica, u trajanju od najviše 30 dana ili u predvi[dljivom] trajanju ozbiljne prijetnje ako je to trajanje dulje od 30 dana. Područje primjene i trajanje privremenog ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama ne smije prekoračiti vrijeme koje je izričito potrebno za odgovor na ozbiljnu prijetnju.

2.   Nadzor državne granice na unutarnjim granicama ponovo se uvodi samo kao krajnja mjera i u skladu s člancima 27., 28. i 29. Kriteriji navedeni u člancima 26. i 30. uzimaju se u obzir u svakom slučaju kada se smatra da je odluka o ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama u skladu s člancima 27., 28. ili 29.”

11.

Belgijska je vlada u sklopu niza „hitnih mjera” za ograničavanje širenja bolesti COVID-19 na državnom području Belgije uvela ograničenja putovanja. Međutim, za to mjerodavna pravila su se s vremenom mijenjala. Promjene tih pravila koje su relevantne za ovaj predmet moguće je sažeto prikazati na sljedeći način.

12.

Prvotno, između 23. ožujka i 15. lipnja 2020., sva „nenužna” putovanja u Belgiju i iz Belgije bila su načelno zabranjena ( 11 ). Potom, između 15. lipnja i 12. srpnja 2020. primjenjivala se iznimka od te zabrane za „zemlje EU+” ( 12 ). Putovanja u te zemlje i iz njih bila su dopuštena pod uvjetom da ih je dana zemlja dopuštala ( 13 ). Konačno, belgijska je vlada odlučila da će se „nenužna” putovanja između Belgije i dotičnih zemalja uređivati ovisno o epidemiološkoj situaciji u svakoj pojedinoj zemlji.

13.

U tu je svrhu proveden članak 18. Ministarske odluke od 30. lipnja 2020. o utvrđivanju hitnih mjera radi suzbijanja širenja bolesti COVID-19 uzrokovane koronavirusom, kako je izmijenjena Ministerieel besluitom van 10 juli 2020 (Ministarska odluka od 10. srpnja 2020.) (Moniteur Belge od 10. srpnja 2020., str. 51609.) (u daljnjem tekstu zajedno: sporna odluka). Ta je odredba predviđala:

„1. Zabranjena su nenužna putovanja u Belgiju i iz Belgije.

2. Iznimno od stavka 1. […] dopušteno je:

[…]”

14.

Shodno tomu, belgijska su tijela od 12. srpnja 2020. do datuma koji nije naveden u odluci kojom je upućen zahtjev koristila sustav boja podijelivši zemlje EU+ na „crvene”, „narančaste” i „zelene” ovisno o njihovoj epidemiološkoj situaciji. U tom sustavu:

15.

Za potrebe navedenog sustava boja, epidemiološka situacija u pojedinoj zemlji ili regiji ocjenjivala se primjenom metodologije izložene u pisanom mišljenju savjetodavnog tijela belgijske vlade ( 15 ). Kao glavni kriteriji korišteni su, kao prvo, ukupan broj novih slučajeva zaraze („incidencija”) u posljednjih 14 dana na 100000 stanovnika na državnoj ili regionalnoj razini (ako su podaci za regije bili dostupni), kao drugo, trend kretanja stopa zaraženosti i, kao treće, moguće mjere suzbijanja zaraze koje su propisane na državnoj ili regionalnoj razini. Shodno tomu, zemlje su se dijelile na one:

16.

Podaci o stopi zaraženosti u pojedinim zemljama ili regijama (ako su bili dostupni) dolazili su od ECDC‑a, koji je pak te podatke dobivao od dotičnih zemalja. Informacije o mogućim mjerama za suzbijanje zaraze koje su se primjenjivale u danoj zemlji ili regiji prikupljalo je i pružalo belgijsko Ministarstvo vanjskih poslova. Celeval je morao barem jednom tjedno dostaviti klasifikaciju zemalja po bojama.

17.

Također, u članku 22. sporne odluke bilo je predviđeno da će se za povrede odredaba, konkretno, članka 18. te odluke izricati kazne propisane člankom 187. Zakona od 15. svibnja 2007. o civilnoj obrani ( 16 ). U toj se odredbi u bitnome navodi da je namjerno ili nemarno nepridržavanje takvih mjera kažnjivo, u mirnodopsko vrijeme, kaznom zatvora u trajanju od osam dana do tri mjeseca i/ili novčanom kaznom u iznosu od 26 do 500 eura. U njoj se dalje navodi da ministar unutarnjih poslova ili, ovisno o slučaju, gradonačelnik ili načelnik policije za određeno područje „također mogu po službenoj dužnosti naložiti provedbu tih mjera” protiv pojedinaca koji krše propise.

18.

Društvo NORDIC INFO BV (u daljnjem tekstu: Nordic Info) turoperator je sa sjedištem u Belgiji koji organizira i prodaje putovanja u nordijske zemlje, odnosno konkretno Švedsku.

19.

Dana 12. srpnja 2020. na internetskoj stranici belgijskog Ministarstva vanjskih poslova prvi je put objavljena klasifikacija zemalja EU+ po bojama, predviđena u članku 18. stavku 2. točki 1. sporne odluke. Švedska je bila klasificirana kao „crvena” s obzirom na epidemiološku situaciju u toj zemlji. Iako Belgija, kao posljedica te klasifikacije, na tu zemlju nije primjenjivala nikakva ograničenja putovanja od 15. lipnja 2020. ( 17 ), „nenužna” putovanja u Švedsku i iz Švedske bila su zabranjena na temelju te odredbe. Nadalje, osobama s boravkom u Belgiji nametnute su obveze podvrgavanja karanteni i testiranju nakon povratka iz te zemlje, u skladu s mjerodavnim regionalnim propisima.

20.

Društvo Nordic Info je nakon toga otkazalo sva putovanja u Švedsku planirana za ljetnu sezonu 2020., obavijestilo sve putnike u toj zemlji o novonastaloj situaciji te im pružilo pomoć u vezi s povratkom u Belgiju.

21.

Dana 15. srpnja 2020. ažurirana je klasifikacija zemalja EU+ po bojama na internetskoj stranici belgijskog Ministarstva vanjskih poslova. Boja Švedske promijenjena je iz „crvene” u „narančastu”. Prema tome, „nenužna” putovanja u tu zemlju nisu više bila zabranjena već se samo nisu preporučala, a osobe s boravkom u toj državi članici nisu morale nakon povratka prolaziti karantenu i testiranja.

22.

Društvo Nordic Info potom je protiv Belgische Staata (Belgijska Država) podnijelo građanskopravnu tužbu pred Nederlandstalige rechtbankom van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu) zahtijevajući naknadu štete u okvirnom iznosu od 481431,00 eura plus kamate, te je zatražilo određivanje vještaka radi procjene konačnih gubitaka koje je to društvo pretrpjelo zbog otkazivanja planiranih putovanja u Švedsku ( 18 ).

23.

Društvo Nordic Info u bitnome navodi da je belgijska vlada prilikom donošenja predmetnih ograničenja putovanja počinila pogrešku koja se tiče prava. Tužitelj iz glavnog postupka konkretno tvrdi, kao prvo, da su se te mjere protivile Direktivi 2004/38 jer su ograničavale pravo na slobodno kretanje zajamčeno tom direktivom, a za takvo odstupanje nije postojala pravna osnova. Kao drugo, smatra da se tim mjerama u praksi ponovno uvodi granični nadzor na granicama između Belgije i drugih država članica, u suprotnosti s uvjetima koji su u tom pogledu predviđeni Zakonikom o schengenskim granicama.

24.

U tim je okolnostima Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

25.

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku od 7. veljače 2022. dostavljen je 23. veljače 2022. Pisana očitovanja podnijeli su društvo Nordic Info, belgijska, rumunjska, norveška i švicarska vlada kao i Europska komisija. Belgijska, rumunjska i norveška vlada, zajedno s Komisijom, bile su zastupljene na raspravi održanoj 10. siječnja 2023.

26.

Ovaj se predmet tiče pitanja usklađenosti s pravom Unije dvaju povezanih, ali ipak različitih skupova mjera koje je belgijska vlada uvela u srpnju 2020. ( 19 ) radi kontrole širenja bolesti COVID-19. Predmet se prije svega odnosi na određena ograničenja putovanja, to jest, kao prvo, na zabranu „nenužnih” putovanja zbog koje putnici nisu smjeli napustiti državno područje Belgije radi putovanja u zemlje za koje se smatralo da predstavljaju „visoki rizik” od zaraze, kao ni ući – uz iznimku belgijskih državljana i osoba s boravkom u toj državi – na područje Belgije iz tih zemalja i, kao drugo, na obveze belgijskih državljana i osoba s boravkom u toj državi članici da se podvrgnu karanteni i testiranju ( 20 ) nakon povratka iz odnosnih zemalja. Nadalje, predmet se tiče pitanja provođenja kontrole, namijenjene provedbi tih ograničenja putovanja, osoba koje su prešle ili pokušale prijeći belgijsku granicu.

27.

Takve su mjere uređene raznim pravilima u okviru prava Unije. S jedne strane, ograničenja putovanja, s obzirom na to da se primjenjuju na državljane država članica ( 21 ) koji žele putovati unutar Europske unije, spadaju u područje primjene raznih odredbi primarnog i sekundarnog prava Unije koje tim državljanima jamče pravo na slobodno kretanje. To je srž prvog pitanja suda koje je upućeno. S druge strane, granične kontrole nisu uređene gore spomenutim odredbama ( 22 ). Kada je riječ o državama članicama na koje se primjenjuje schengenska pravna stečevina, kao što je Belgija ( 23 ), zakonitost tih kontrola mora se sagledavati na temelju odredbi Zakonika o schengenskim granicama. To je srž drugog pitanja nacionalnog suda.

28.

Oba ću pitanja redom razmotriti u narednim odjeljcima.

29.

Za potrebe ocjene spornih ograničenja putovanja, a imajući u vidu raspravu koja je vođena pred Sudom, smatram korisnim razmotriti niz pitanja, odnosno: mjerodavna pravila o slobodnom kretanju (1.), njihovo geografsko područje primjene (2.), mjeru u kojoj su sporna ograničenja ometala ostvarivanje prava zajamčenih tim pravilima (3.), jesu li države članice u odnosnim okolnostima mogle odstupiti od prava Unije u „iznimnoj” mjeri (4.) i, naposljetku, zakonitost spornih ograničenja s obzirom na ta pravila (5.).

30.

Ograničenja putovanja koje je konkretno uvela Belgija su opće mjere koje su utjecale na mnogo ljudi. Osobe na koje su se primjenjivale te mjere mogle su imati različite pravne statuse – primjerice, državljani država članica ili državljani trećih zemalja s pravom boravka u Belgiji. Te su osobe mogle imati namjeru putovati u različita mjesta – druge države članice Unije ili treće zemlje – ili dolaziti iz njih, i to u različite svrhe (posao, obitelj, slobodno vrijeme i tako dalje). Ovisno o tim čimbenicima, ista se ograničenja putovanja mogu analizirati iz perspektive različitih odredbi nacionalnog prava, prava Unije ili međunarodnog prava koje uređuju prekogranično kretanje osoba.

31.

Međutim, u kontekstu ovog zahtjeva za prethodnu odluku nije na Sudu da se upušta u holističko ispitivanje zakonitosti takvih mjera. Umjesto toga, njegov zadatak je da pruži tumačenje prava Unije koje će sudu koji je uputio zahtjev pomoći da, s obzirom na činjenično stanje predmetnog slučaja, riješi spor u glavnom postupku.

32.

Ovaj je predmet pomalo neobičan u tom pogledu. Naime, zakonitost relevantnih ograničenja putovanja ne osporava određeni pojedinac kojemu je onemogućeno putovanje u određeno odredište ili iz njega. Naprotiv, riječ je o građanskopravnoj tužbi koju je podnijelo društvo – belgijski turoperator koji organizira putovanja, konkretno u Švedsku – na koje su ta ograničenja neizravno utjecala. Ipak, društvo Nordic Info ne poziva se pred nacionalnim sudom na vlastitu slobodu pružanja prekograničnih turističkih usluga, zaštićenu raznim odredbama prava Unije ( 24 ). Upravo suprotno, ono se poziva na pravo na slobodno kretanje koje njegovi stvarni i potencijalni klijenti – za koje se pretpostavlja da su državljani država članica – uživaju na temelju prava Unije. Sud se u ovom predmetu stoga treba u bitnome ograničiti samo na razmatranje pravila koja se odnose na to pravo.

33.

Napominjem da u skladu s člankom 20. stavkom 1. UFEU‑a državljani država članica imaju status građana Unije. Taj im status pruža, u skladu s člankom 20. stavkom 2. točkom (a) i člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a te člankom 45. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) ( 25 ), među ostalim, pravo slobodno se kretati državnim područjem država članica, neovisno o svrsi tog kretanja, uključujući turizam. To se pravo mora izvršavati u skladu s uvjetima propisanima aktima sekundarnog prava koji su usvojeni radi njegove provedbe ( 26 ), posebno Direktivom 2004/38 ( 27 ).

34.

Pravo na slobodno kretanje koje je zajamčeno svim građanima Unije ima dva elementa. Ono podrazumijeva, kao prvo, pravo na izlazak, izraženo u članku 4. Direktive 2004/38. To je pravo svih građana Unije da napuste državno područje bilo koje države članice, uključujući vlastitu ( 28 ), radi putovanja u drugu državu članicu ( 29 ), koje je uvjetovano samo time da posjeduju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu, a ne ovisi, ponavljam, o svrsi izlaska ( 30 ). To pravo stoga pokriva slučaj belgijskih državljana i drugih građana Unije koji su namjeravali napustiti belgijsko državno područje radi odlaska na odmor u Švedsku ( 31 ).

35.

To pravo na slobodno kretanje podrazumijeva, kao drugo, pravo na ulazak, mada je pravni okvir u tom pogledu malo složeniji. U bitnome, s jedne strane, članak 5. stavak 1. Direktive 2004/38 daje državljanima države članice pravo na ulazak na državno područje druge države članice, koje je uvjetovano samo time da imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu, a također ne ovisi o svrsi ulaska. S druge strane, tom odredbom nije uređen ulazak građana Unije u vlastitu državu članicu ( 32 ). Međutim, kao prvo, pravo osobe na ulazak na državno područje države čiji je državljanin proizlazi/proistječe iz ustaljenog načela međunarodnog prava potvrđenog među ostalim u članku 3. stavku 2. Protokola br. 4 uz EKLJP ( 33 ). Kao drugo, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, članak 21. stavak 1. UFEU‑a primjenjuje se na konkretnu situaciju građanina Unije koji se vraća u svoju državu članicu nakon što je putujući u inozemstvo koristio pravo na slobodno kretanje ( 34 ). Sve u svemu, u ovom slučaju belgijski državljani i drugi građani Unije imali su pravo na ulazak na belgijsko državno područje nakon, primjerice, turističkog putovanja u Švedsku – mada na različitim pravnim osnovama.

36.

U ovom se dijelu mišljenja želim osvrnuti na pitanje koje je, iako sekundarne naravi, ipak činilo značajan dio rasprave pred Sudom. Konkretno, iz odluke kojom je upućen zahtjev proizlazi da društvo Nordic Info redovito organizira putovanja ne samo u Švedsku, nego i u Island i Norvešku. Iako te zemlje nisu u Europskoj uniji, one su dio Schengenskog prostora ( 35 ). Shodno tomu, sporna ograničenja putovanja primjenjivala su se u odnosu na te zemlje jednako kao i u odnosu na države članice ( 36 ). U tom kontekstu nacionalni sud navodi da društvo Nordic Info, iako je njegova građanskopravna tužba usredotočena na gubitke koje je pretrpjelo zbog otkazivanja putovanjâ u Švedsku, „ne isključuje niti jedno potraživanje na ime naknade štete”. Dakle, čini se da taj sud želi reći da društvo Nordic Info može u kasnijoj fazi glavnog postupka preinačiti, ili barem specificirati, svoj tužbeni zahtjev na način da obuhvaća i moguće otkazivanje putovanja u Island i/ili Norvešku. Prema tome, sud koji je uputio zahtjev u svojem prvom pitanju govori o građanima Unije koji su iz Belgije željeli putovati u određene „zemlje [Europske unije] i Schengenskog prostora” (i obratno).

37.

S obzirom na navedeno, Sud je tijekom rasprave upitao intervenijente jesu li pravila o slobodnom kretanju osoba koja su predviđena u Direktivi 2004/38 primjenjiva na Island i Norvešku te, ako jesu, u kojoj mjeri.

38.

Kao ni belgijska i rumunjska vlada, nisam uvjeren da Sud treba razmotriti to pitanje u presudi koju će naknadno donijeti u ovom predmetu. Osim činjenice da nacionalni sud ne traži pojašnjenje u tom pogledu – jer se čini uvjerenim u odgovor ( 37 ) – nije sigurno bi li pružanje takvog pojašnjenja po službenoj dužnosti pomoglo tom sudu u rješavanju predmeta koji razmatra. Naime, Sud bi u biti dao savjetodavno mišljenje o pitanju koje je u ovoj fazi glavnog postupka prilično hipotetsko ( 38 ), radi uzimanja u obzir mogućnosti da ono kasnije može postati relevantno ako društvo Nordic Info izmijeni ili specificira svoj tužbeni zahtjev. Sud obično odbija, i to s pravom, slijediti tako spekulativan pristup u kontekstu prethodnog postupka ( 39 ).

39.

Za slučaj da Sud ipak odluči očitovati se o tom pitanju, podredno iznosim sljedeće napomene.

40.

Općenito govoreći, pravila o slobodnom kretanju osoba predviđena u UFEU‑u i akti sekundarnog prava usvojeni radi njihove provedbe primjenjuju se, kao što sam već naveo, na situaciju građana Unije koji putuju između država članica, a ne na kretanje osoba između države članice, kao što je Belgija, i treće zemlje, kao što je Island ili Norveška. Činjenica da su potonje zemlje dio Schengenskog prostora nije relevantna u tom pogledu, jer ta pravila nisu dio te schengenske pravne stečevine.

41.

Međutim, Island i Norveška također su stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru ( 40 ) (u daljnjem tekstu: Sporazum o EGP‑u), zajedno sa svim državama članicama Europske unije i samom Unijom. U tom se sporazumu, to jest u njegovim prilozima ( 41 ), nakon stupanja na snagu Odluke Zajedničkog odbora EGP‑a br. 158/2007 od 7. prosinca 2007. ( 42 ) (u daljnjem tekstu: Odluka Zajedničkog odbora) dvaput izričito upućuje na Direktivu 2004/38. Ta je direktiva kroz navedena upućivanja ugrađena u pravo EGP‑a, uz neke manje prilagodbe ( 43 ), te stoga obvezuje stranke navedenog sporazuma ( 44 ).

42.

No s obzirom na to da su navedeni prilozi posvećeni slobodnom kretanju radnika odnosno pravu poslovnog nastana te da je u obama navedeno da se Direktiva 2004/38 „primjenjuje, prema potrebi, [na problematiku] iz [dotičnog priloga]”, ostaje za pojasniti je li ta direktiva ugrađena u Sporazum o EGP‑u samo djelomično, isključivo u odnosu na kretanje državljana država članica Unije i država EFTA‑e unutar Europskog gospodarskog područja (u daljnjem tekstu: EGP) kojemu je konkretna svrha zapošljavanje odnosno samozapošljavanje, ili potpuno, u smislu da se primjenjuje na navedeno kretanje u bilo koju svrhu, kao što je slučaj u Europskoj uniji ( 45 ). U tom kontekstu, pred Sudom se osobito raspravljalo o pitanju uživaju li, unutar EGP‑a, gospodarski neaktivne osobe – to jest osobe kao što su studenti, umirovljenici i tako dalje, koje nisu ni zaposlene ni samozaposlene – pravo na slobodno kretanje zajamčeno tom direktivom.

43.

Naime, Sporazum o EGP‑u, kao i UFEU, sadržava odredbe kojima se osigurava slobodno kretanje osoba koje ima gospodarsku svrhu ( 46 ), ali ne sadržava niti jednu odredbu sličnu člancima 20. i 21. UFEU‑a, koji uređuju kretanje unutar Europske unije tih gospodarski neaktivnih građana. Zapravo, sam pojam „građanstvo Unije” nema ekvivalenta u tom sporazumu ( 47 ).

44.

Sud još nije odlučivao o tom pitanju ( 48 ), ali Sud EFTA‑e već jest. Taj je sud u presudi Gunnarsson ( 49 ) smatrao da se Direktiva 2004/38 primjenjuje na kretanje gospodarski neaktivnih osoba unutar EGP‑a, unatoč tomu što u Sporazumu o EGP‑u nema odredbe koja bi bila istovjetna s člancima 20. i 21. UFEU‑a. Sud EFTA‑e je u osnovi podsjetio na to da je pravo na slobodno kretanje gospodarski neaktivnih osoba u pravu Unije i pravu EGP‑a već bilo zajamčeno i prije uvođenja instituta „građanstvo Unije” i tih odredbi u raznim direktivama ( 50 ), koje su od početka bile ugrađene u navedeni sporazum. Te su direktive stavljene izvan snage i zamijenjene Direktivom 2004/38, a Odlukom Zajedničkog odbora ta je izmjena prenesena u pravo EGP‑a. Iako je kretanje „gospodarski neaktivnih” osoba sada u pravu Unije povezano s institutom „građanstva Unije” te iako potonji institut nema ekvivalenta u pravu EGP‑a, to prema shvaćanju Suda EFTA‑e ne znači da pojedinci trebaju biti „lišeni prava koja su već stekli” na temelju tog sporazuma prije uvođenja tog instituta, a koja su „zadržana” u toj direktivi ( 51 ).

45.

Naravno, Sud nije vezan odlukama Suda EFTA‑e. Međutim, prema mojem mišljenju, opće načelo međunarodnog prava koje nalaže da se ugovorne obveze moraju poštovati (pacta sunt servanda) ( 52 ), „poseban odnos između Europske unije, njezinih država članica i država EFTA‑e” ( 53 ), te nužnost da se osigura što ujednačenija primjena Sporazuma o EGP‑u u svim ugovornim strankama, znače da Sud prilikom tumačenja tog sporazuma mora uzeti u obzir te odluke ( 54 ). U biti, predlažem da ih se Sud treba držati, osim ako postoje uvjerljivi razlozi da to ne učini.

46.

Prema mojemu mišljenju, u konkretnom slučaju ne postoje takvi razlozi. Naime, zaključci Suda EFTA‑e u presudi Gunnarsson su uvjerljivi. Činjenica da u pravu EGP‑a ne postoji „građanstvo EGP‑a” nije opravdanje za sužavanje materijalnog područja primjene direktive koja je kao takva ugrađena u Sporazum o EGP‑u. Uostalom, u pojedinim se odredbama Direktive 2004/38 izričito spominju gospodarski neaktivne osobe ( 55 ). Da je Zajednički odbor htio takve osobe isključiti iz područja primjene te direktive u pravu EGP‑a, one je lako mogao uključiti izričito izuzeće od tih odredbi. Međutim, takvo se izuzeće ne pojavljuje u Odluci Zajedničkog odbora. Prema tome, unutar EGP‑a se ne primjenjuju samo ona prava koja nemaju osnovu u samoj direktivi i koja proizlaze isključivo iz članaka 20. i 21. UFEU‑a, zbog toga što u Sporazumu o EGP‑u ne postoji istovjetna odredba ( 56 ).

47.

Ukratko, smatram da se pravila Direktive 2004/38 primjenjuju i na kretanje državljana država članica Unije i država EFTA‑e unutar EGP‑a u bilo koju svrhu. Shodno tomu, te osobe imaju pravo, pod uvjetima predviđenima u toj direktivi, slobodno se kretati, među ostalim, između Belgije i Islanda ili Norveške, uključujući i u turističke svrhe ( 57 ).

48.

Nesporno je da su ograničenja putovanja poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku građanima Unije sprečavala ostvarivanje njihova prava na slobodno kretanje.

49.

Kao prvo, zabrana „nenužnih putovanja”, s obzirom na to da se primjenjivala na građane Unije koji su htjeli napustiti belgijsko državno područje kako bi otputovali u države članice označene „crvenom” bojom prema klasifikaciji o kojoj je riječ, je drastično ograničavala pravo na izlazak zajamčeno, među ostalim, člankom 4. stavkom 1. Direktive 2004/38. To je točno neovisno o činjenici da putovanja u druge države članice (to jest u one označene „zelenom” ili „žutom” bojom) s druge strane i dalje nisu bila ograničena. Smatram dovoljnim to što te osobe nisu mogle slobodno putovati u državu koju su odabrale ( 58 ). Mogućnost građana Unije da koriste pravo izlaska bila je značajno ograničena u odnosu na „crvene” države članice. Naime, ono im je bilo uskraćeno u odnosu mnoge razloge putovanja, uključujući turizam. Osim toga, budući da se primjenjivala na građane Unije – osim belgijskih državljana ( 59 ) i državljana drugih država članica s boravkom u Belgiji ( 60 ) – koji su htjeli ući na belgijsko državno područje iz „crvene” države članice, sporna zabrana putovanja jednako je strogo ograničavala pravo na ulazak zajamčeno, među ostalim, člankom 5. stavkom 1. te direktive, po sličnim osnovama.

50.

Kao drugo, budući da su se nakon povratka s „nenužnog putovanja” u „crvenu” državu članicu na građane Unije koji nisu belgijski državljani ali imaju boravak u Belgiji, primjenjivale obveze podvrgavanja karanteni i testiranju, te su obveze također ograničavale pravo na ulazak predviđeno člankom 5. stavkom 1. Direktive 2004/38. Među ostalim, obveza podvrgavanja karanteni drastično je ograničavala mogućnost kretanja unutar državnog područja Belgije, što je, prema mojemu mišljenju, imalo istovjetan učinak kao odgoda ulaska na to područje. Budući da su se primjenjivale na belgijske državljane u istim okolnostima, smatram da su te obveze, iako ne ulaze u područje primjene načela potvrđenog u članku 3. stavku 2. Protokola br. 4 uz EKLJP ( 61 ), ograničavale pravo na slobodno kretanje koje je zajamčeno člankom 21. UFEU‑a, i to zbog sličnih razloga.

51.

S obzirom na neke od argumenata koje su intervenijenti iznijeli pred Sudom, u ovom se dijelu mišljenja želim osvrnuti na važan aspekt povezan s mogućnosti država članica da odstupe od prava Unije tijekom pandemije bolesti COVID-19.

52.

Naime, ti intervenijenti tvrde da je pandemija predstavljala, barem u prvim mjesecima, „krizu” koja je zahtijevala hitnu intervenciju tijela javne vlasti. U tom pogledu napominjem da je nekoliko država članica u različitim trenucima tijekom pandemije proglasilo „izvanredno stanje” koje je podrazumijevalo privremeno ukidanje ili odstupanje od redovnih zakona na njihovu državnom području radi provedbe hitnih mjera koje se smatralo nužnom reakcijom na tu „krizu”. U biti, mnoge od tih mjera – osobito opća zatvaranja (lockdowns) – podsjećale su na one koje se primjenjuju u doba rata.

53.

Iz toga se nameće pitanje treba li sporne mjere ocjenjivati uzimajući u obzir „iznimni” pravni okvir, a ne „redovna” pravila Unije i „redovne” iznimke od tih pravila. U tom pogledu podsjećam na to da članak 347. UFEU‑a sadržava „zaštitnu klauzulu” kojom se u osnovi priznaje da države članice mogu donositi mjere koje smatraju nužnima, među ostalim u slučaju „ozbiljnih unutarnjih poremećaja koji utječu na očuvanje javnog poretka” ( 62 ). Ta bi odredba, koju Sud nikada nije tumačio, teoretski mogla dopuštati opće odstupanje od svih pravila UFEU‑a i pravila usvojenih na temelju tog ugovora, uključujući razne odredbe o slobodnom kretanju osoba, u takvim okolnostima ( 63 ). Suvišno je spominjati da su pitanja može li se, i ako može, u kojoj mjeri, smatrati da je pandemija bolesti COVID-19 uzrokovala takve „ozbiljne unutarnje poremećaje” u državama članicama ( 64 ) – kao i pitanja drugih potencijalnih uvjeta i ograničenja povezanih s tom „zaštitnom klauzulom” – izrazito osjetljiva.

54.

Međutim, pored činjenice da se Belgija nije pozvala na članak 347. UFEU‑a ( 65 ), ni pred Sudom ni bilo gdje drugdje, o toj bi odredbi ionako trebalo odlučivati samo u slučaju da nacionalne odredbe poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku nije moguće opravdati na temelju „redovnih” pravila Unije i „redovnih” iznimki od tih pravila ( 66 ). Međutim, kako ću objasniti u ostatku ovog mišljenja, ta su pravila dovoljno fleksibilna da uzmu u obzir specifičnost situacije o kojoj je riječ.

55.

Pravo građana Unije na slobodno kretanje nije apsolutno čak ni u „redovnom” pravu Unije. Ograničenja su dopuštena ( 67 ). Međutim, da bi bila u skladu s pravom Unije, sva ograničenja moraju konkretno poštovati uvjete predviđene u tom pravu. Sporna ograničenja putovanja, s obzirom na to da spadaju u područje primjene Direktive 2004/38, moraju se ocjenjivati uzimajući u obzir uvjete predviđene u poglavlju VI. tog propisa. Nadalje, budući da su se ta ograničenja primjenjivala na belgijske državljane koji su se vraćali u Belgiju nakon što su koristili svoje pravo na slobodno kretanje, podsjećam na to da se, iako opisana situacija nije uređena Direktivom 2004/38 već člankom 21. UFEU‑a, uvjeti za odstupanje predviđeni tom direktivom primjenjuju po analogiji ( 68 ).

56.

Članak 27. stavak 1. Direktive 2004/38, kao uvod u poglavlje VI., sadržava opće pravilo da države članice mogu ograničiti „slobodu kretanja” građana Unije zbog razloga „javnog poretka”, „javne sigurnosti” ili „javnog zdravlja”. To je opće pravilo konkretizirano u ostatku tog poglavlja. Konkretno, u članku 29. stavku 1. te direktive uređena je mogućnost država članica da ograniče tu „slobodu” zbog razloga „javnog zdravlja”. Dakle, kada je riječ o zakonitosti nacionalnih mjera usvojenih zbog takvih razloga, te se dvije odredbe moraju tumačiti jedna u vezi s drugom. One zajedno nameću niz uvjeta koji u svakom slučaju moraju biti poštovani, a koji se detaljnije pojašnjavaju u nastavku ( 69 ).

57.

Belgijska se vlada pozvala na članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. Direktive 2004/38 kako pred sudom koji je uputio zahtjev tako i pred Sudom, ali društvo Nordic Info ističe da, neovisno o činjenici jesu li ispunjeni uvjeti koji su njima predviđeni, te odredbe ne mogu obuhvaćati ograničenja putovanja poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku. Zato je potrebna apstraktna rasprava o području primjene tih odredbi (a), a zatim i provođenje konkretne analize tih mjera u kontekstu predmetnih uvjeta (b).

58.

Prema mišljenju društva Nordic Info, članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. Direktive 2004/38 općenito govoreći nisu dovoljno široki da obuhvate – u cijelosti ili barem djelomično – ograničenja putovanja poput onih o kojima je konkretno riječ jer te odredbe dopuštaju ograničavanje samo prava na ulazak, ne i ograničavanje prava na izlazak (1.), te u svakom slučaju dopuštaju samo „pojedinačna” ograničenja slobodnog kretanja, ne i „opća” (2.). Te ću primjedbe redom razmotriti u narednim odjeljcima.

59.

Podsjećam na to da članak 27. stavak 1. Direktive 2004/38 u vezi s člankom 29. stavkom 1. te direktive omogućuje državama članicama da ograniče „slobodu kretanja” zbog razloga javnog zdravlja, bez navođenja pojedinosti u pogledu vrste mjera koje nacionalna tijela mogu poduzeti.

60.

Kao prvo, tim su odredbama obuhvaćena moguća ograničenja prava na ulazak predviđenog člankom 5. stavkom 1. Direktive 2004/38. Ona uključuju, s jedne strane, moguću zabranu ulaska na državno područje države članice. Međutim, postoje ograničenja. Država članica na temelju te odredbe nikada ne može vlastitim državljanima onemogućiti ulazak na svoje državno područje – i to zbog jednostavnog razloga da se ta direktiva (i.) ne primjenjuje u toj situaciji, te da (ii.) se to protivi načelu potvrđenom u članku 3. stavku 2. Protokola br. 4 uz EKLJP ( 70 ). Osim toga, iz članka 29. stavka 2. Direktive 2004/38 proizlazi da država članica ne može zbog razloga „javnog zdravlja” zabraniti ulazak – nakon, primjerice, putovanja u Švedsku – državljana drugih država članica koji borave na njezinu državnom području ( 71 ). S druge strane, država članica načelno može nametnuti, građanima Unije kojima nije moguće zabraniti ulazak na državno područje, druge vrste ograničenja nakon njihova ulaska koji nemaju istovjetan učinak kao onemogućavanje ulaska. U tu kategoriju spadaju obveze osoba s boravkom u Belgiji da se nakon povratka iz zemalja „visokog rizika” podvrgnu karanteni i testiranju ( 72 ).

61.

Kao drugo, smatram, protivno navodima društva Nordic Info, da se članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. Direktive 2004/38 mogu odnositi i na moguća ograničenja prava na ulazak predviđenog člankom 4. stavkom 1. te direktive, kao što je zabrana izlaska ( 73 ). Kao prvo, iako naslov poglavlja VI. može zavarati čitatelja u tom pogledu ( 74 ), izraz „sloboda kretanja” koji se u njemu koristi očito je dovoljno širok da obuhvati to pravo. S druge strane, iz činjenice da se članak 29. stavak 2. u bitnome odnosi na konkretnu mjeru, to jest na onemogućavanje ulaska, ne proizlazi da su zbog razloga „javnog zdravlja” dopuštena samo ograničenja prava na ulazak – jer smisao te odredbe nije navođenje svih dopuštenih ograničenja slobode kretanja u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1., nego samo uređivanje korištenja te mjere. Osim toga, to je tumačenje u skladu s ciljem izuzeća vezanog uz „javno zdravlje” predviđenog tim odredbama – a to je, kako proizlazi iz teksta potonje odredbe, omogućiti državama članicama da svoje državno područje i stanovništvo zaštite od širenja određenih infektivnih odnosno zaraznih bolesti. Naravno, autori članka 29. stavka 1. imali su na umu (vjerojatno) primjer države članice koja onemogućava putnicima s takvim bolestima da uđu na njezino državno područje i „unesu” bolest sa sobom. Međutim, zaštita državnog područja može u nekim slučajevima biti opravdanje i za ograničavanje izlaska osobama s boravkom u toj državi članici kako bi ih se spriječilo da pri povratku „unesu” takve bolesti ( 75 ). Naposljetku, to tumačenje potvrđuju pripremni akti ( 76 ) za Direktivu 2004/38 ( 77 ).

62.

Nacionalne mjere o kojima je riječ u glavnom postupku imale su opću primjenu. Naime, zabrana putovanja te obveze podvrgavanja karanteni i testiranju sustavno su se primjenjivale na apstraktno i široko definirane kategorije osoba u objektivno određenim situacijama – osobe koje u „nenužnu” svrhu putuju u državu članicu Unije „visokog rizika” ili iz nje, osobe koje putuju u treću zemlju koja nije u Schengenskom prostoru ili iz nje, i tako dalje.

63.

Međutim, društvo Nordic Info tvrdi da je na temelju članka 27. stavka 1. u vezi s člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38 moguće opravdati samo pojedinačne mjere kojima se ograničava pravo na slobodno kretanje. To su mjere koje se usvajaju samo s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, kada pojedinačna ocjena situacije dane osobe pokazuje da ona predstavlja prijetnju javnom zdravlju – zato što ima simptome ili je bila izložena nekoj od bolesti spomenutih u toj odredbi – te stoga postoji istinska opasnost da je zaražena i da će širiti tu bolest.

64.

Kao i belgijska, rumunjska i norveška vlada te Komisija, smatram da je opća ograničenja slobode kretanja moguće, na temelju članka 27. stavka 1. i članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38, usvojiti zbog razloga „javnog zdravlja”, a da se pritom ne mora provoditi takva pojedinačna ocjena ( 78 ).

65.

Kao prvo, te odredbe govore o „ograničenjima” koje države članice mogu primijeniti odnosno o „mjerama kojima se ograničava sloboda kretanja”, a koje mogu donijeti zbog razloga „javnog zdravlja”. Te široke formulacije mogu obuhvaćati i pojedinačne i opće mjere.

66.

Kao drugo, u prilog tom tumačenju govori i opći smisao poglavlja VI. Direktive 2004/38. Naime, dok članak 27. stavak 2. predviđa da se mjere koje se poduzimaju zbog razloga „javnog poretka” ili „javne sigurnosti”„moraju […] temeljiti […] isključivo na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca” te da „[o]brazloženja koja nisu povezana s pojedinačnim slučajem ili se odnose na opću prevenciju nisu prihvatljiva”, u članku 29. se takav zahtjev ne spominje u pogledu mjera koje se poduzimaju zbog razloga „javnog zdravlja” ( 79 ).

67.

Naravno, ta razlika u formulaciji ne može sama po sebi biti presudna. Tekst Direktive 2004/38 nije lišen nedosljednosti ( 80 ). Sud je u prošlosti s pravom proširio potrebu provođenja pojedinačne ocjene na druge odredbe Direktive 2004/38 u kojima se ona ne spominje izričito. To je konkretno učinio u presudi McCarthy i dr. ( 81 ) u pogledu mjera koje se poduzimaju zbog zlouporabe prava u smislu članka 35. te direktive.

68.

Međutim, Sud ne treba olako to činiti u odnosu na mjere koje se poduzimaju zbog razloga „javnog zdravlja” u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. te direktive. Naime, kao treće napominjem da je, kao što to navode i belgijska, rumunjska i norveška vlada te Komisija, logično da se državama članicama daju šire diskrecijske ovlasti kada je riječ o prijetnjama „javnom zdravlju” nego kada je riječ o prijetnjama „javnom poretku” ili „javnoj sigurnosti” ili o zlouporabama, jer su to jednostavno različite stvari.

69.

S jedne strane, prijetnje „javnom poretku” ili „javnoj sigurnosti” obično proizlaze iz ponašanja određenih konkretnih pojedinaca, kao što su teroristi ili opasni kriminalci. Tijela javne vlasti stoga načelno ne bi trebala moći, posebice s obzirom na važnost prava građana Unije na slobodno kretanje, iz predostrožnosti poduzimati sveobuhvatne mjere, kao što je zabrana ulaska svim osobama koje putuju iz određenih zemalja zato što bi neke od tih osoba mogle biti opasne. To bi prekoračivalo ono što je nužno u tom pogledu, a usto, prema mojemu mišljenju, tijela javne vlasti u demokratskom društvu ne bi smjela, osim u veoma iznimnim okolnostima, polaziti od pretpostavke da su određeni pojedinci opasni samo zato što pripadaju nekoj široko i apstraktno definiranoj kategoriji osoba ( 82 ). U tom smislu relevantan je aspekt dostojanstva pojedinca. Naime, takav bi se pristup u mnogim slučajevima temeljio na predrasudama ( 83 ). Ista logika vrijedi i u pogledu sprečavanja zlouporabe prava na slobodno kretanje. Čak i kad su suočene s brojnim slučajevima nezakonitih ulazaka državljana trećih zemalja koji se pretvaraju da su članovi obitelji građana Unije, države članice ne mogu iz predostrožnosti usvojiti sveobuhvatne mjere koje sve te članove obitelji lišavaju prava koja im priznaje, među ostalim, Direktiva 2004/38 ( 84 ).

70.

S druge strane, prijetnja „javnom zdravlju” koja je relevantna u smislu članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38, to jest opasnost od širenja određenih „potencijalno [epidemijskih] bolesti” ili „drugih zaraznih bolesti ili zaraznih bolesti čiji su uzročnici paraziti” na državnom području države članice, obično nije povezana s ponašanjem određenih konkretnih pojedinaca. U tom pogledu relevantna može biti epidemiološka situacija u danoj zemlji ( 85 ). U određenim okolnostima, ovisno o stupnju zaraznosti, velik dio, ako ne i čitavo stanovništvo, može se zaraziti. U tom kontekstu, pojedinačne mjere koje se na temelju vidljivih simptoma ili potvrđene izloženosti predmetnim bolestima poduzimaju neposredno prije ulaska putnika na državno područje države članice ili izlaska iz tog područja, možda neće uvijek biti dovoljno djelotvorne da spriječe ili ograniče njezino širenje ( 86 ). Opća ograničenja slobodnog kretanja, uvedena iz predostrožnosti, koja su primjerice usmjerena na sve osobe koje putuju iz određenih zemalja ili regija „visokog rizika” mogu biti nužna u tom smislu. Članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. Direktive 2004/38 treba tumačiti u skladu s tim. Iako te odredbe, koje su derogativne naravi, treba usko tumačiti ( 87 ), to tumačenje ipak mora osigurati da one odgovaraju svrsi ( 88 ). Nadalje, prema članku 168. stavku 1. UFEU‑a, „[u] utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije osigurava se visok stupanj zaštite zdravlja ljudi”, uključujući slobodno kretanje, što je toliko važan zahtjev da je naveden i u članku 35. drugoj rečenici Povelje. Kontrola epidemija sastavni je dio tog cilja ( 89 ).

71.

Prije zaključivanja ovog odjeljka potrebno je osvrnuti se na još jedan, završni protuargument. Naime, članci 30. i 31. Direktive 2004/38 sadržavaju jamstva za građane Unije podvrgnute mjerama koje ograničavaju prava koja oni izvode iz te direktive. U skladu s člankom 30. stavcima 1. i 2., nacionalna tijela moraju obavijestiti „dotične osobe” o „svakoj odluci donesenoj u skladu s člankom 27. stavkom 1.” odnosno o „razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja na kojima se temelji odluka donesena u njihovom slučaju”. Nadalje, u skladu s člankom 31. stavkom 1. te direktive, ta tijela moraju osigurati da „dotične osobe” imaju pristup postupcima pravne zaštite „radi podnošenja žalbe ili zahtjeva za preispitivanje protiv bilo koje odluke donesene zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja”.

72.

Društvo Nordic Info u tom kontekstu ističe da činjenica da te odredbe dosljedno govore o „odlukama” upućenima „dotičnim osobama” nužno znači da je na temelju članka 27. stavka 1. Direktive 2004/38 moguće poduzeti samo pojedinačne mjere, čak i zbog razloga „javnog zdravlja”. Budući da su jamstva o kojima je riječ osmišljena kako bi se, prema riječima Suda, „omogući[lo] dotičnoj osobi iznošenje okolnosti i razloga koji se odnose na njezinu pojedinačnu situaciju” ( 90 ), legitimno se može tvrditi i da bi mogućnost država članica da na temelju te odredbe poduzmu mjere opće primjene lišilo ta jamstva njihova sadržaja.

73.

Smatram da tomu nije tako. Kao prvo, kako Komisija ističe, svrha članaka 30. i 31. Direktive 2004/38 nije definirati koje se vrste mjera mogu poduzeti na temelju njezina članka 27. stavka 1., već samo predvidjeti određena jamstva u slučaju kada se takve mjere poduzimaju. Činjenica da se u člancima 30. i 31. koristi izraz „odluka”, a ne općenitiji izrazi „ograničenja” ili „mjere”, samo odražava činjenicu da, kako se može zaključiti iz prethodno navedenog, ta direktiva često zahtijeva donošenje pojedinačnih mjera, te da je zakonodavac Unije prilikom sastavljanja tih odredbi očito imao na umu te mjere. Načelno govoreći, očito je da se izrazi „mjere” i „odluke” koriste u Direktivi 2004/38 kao sinonimi, i to ne uvijek dosljedno ( 91 ), u smislu da iz uporabe jednog odnosno drugog izraza u danoj odredbi nije moguće ništa zaključiti. Kao drugo, iako te odredbe nisu sastavljene vodeći računa o općim mjerama, to ne znači da bi mogućnost poduzimanja takvih mjera zbog razloga „javnog zdravlja” lišila te odredbe svakog učinka. Građani Unije bi i dalje trebali moći, do određene mjere, „izno[siti] okolnosti i razlog[e] koji se odnose na [njihovu] pojedinačnu situaciju”. Tom ću se aspektu vratiti u točkama 115. do 119. ovog mišljenja.

74.

U prethodnim sam odjeljcima objasnio zašto je nacionalne mjere, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, načelno moguće opravdati na temelju članka 27. stavka 1. u vezi s člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38.

75.

Međutim, da bi sasvim bile u skladu s tim odredbama, takve mjere moraju ispunjavati sve uvjete koji iz njih proizlaze. Konkretno, one su morale biti uvedene kao odgovor na ozbiljnu, stvarnu i relevantnu prijetnju „javnom zdravlju” (1.), te moraju poštovati načela pravne sigurnosti (2.), jednakog postupanja (3.) i proporcionalnosti (4.). Na dotičnoj je državi članici da dokaže da to jest slučaj. Nadalje, u konačnici će sud koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan utvrđivati činjenice, trebati ocijeniti jesu li ti uvjeti ispunjeni u glavnom postupku. Međutim, Sud može na temelju podataka kojima raspolaže pružiti smjernice o tom pitanju. Te ću uvjete stoga redom razmotriti u narednim odjeljcima.

76.

Kao što je prethodno navedeno, mogućnost pozivanja na razlog „javnog zdravlja” predviđenog člankom 27. stavkom 1. Direktive 2004/38 definirana je u članku 29. Potonja odredba sadržava preciznu definiciju relevantnih okolnosti u kojima je moguće valjano pozvati se na takve razloge ( 92 ). Prema stavku 1. tog članka, samo određene bolesti mogu opravdati uvođenje mjera kojima se ograničava sloboda kretanja. Među njima su „potencijalno [epidemijske] bolesti, kako su utvrđene mjerodavnim instrumentima [WHO‑a]” – to jest Međunarodnim zdravstvenim propisima (2005.) (u daljnjem tekstu: IHR) ( 93 ).

77.

Bolest COVID-19 očito spada u tu kategoriju. Napominjem na to da je 30. siječnja 2020. ( 94 ) glavni direktor WHO‑a izbijanje predmetne bolesti nazvao „izvanrednom javnozdravstvenom situacijom od međunarodnog značaja” u smislu navedenog pravnog akta ( 95 ). Nadalje, ta je ista institucija 11. ožujka 2020., s obzirom na eksponencijalni rast prijavljenih slučajeva i zahvaćenih zemalja, bolest COVID-19 označila kao pandemiju ( 96 ).

78.

Međutim, činjenica da su određene mjere poduzete vodeći računa o takvoj bolesti nije dovoljna da bi se one smatrale opravdanima na temelju članka 27. stavka 1. i članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kada se tijela javne vlasti pozivaju na razloge „javnog zdravlja” kao opravdanje za ograničavanje prava građana Unije na slobodno kretanje, ona moraju u dovoljnoj mjeri dokazati da su odnosne mjere nužne za učinkovitu zaštitu interesa navedenih u tim odredbama ( 97 ). Iako iz samog smisla članka 29. stavka 1. proizlazi da se, općenito govoreći, za bolesti koje se u njemu spominju smatra da predstavljaju ozbiljnu prijetnju „javnom zdravlju”, mjere za sprečavanje takvih bolesti ne mogu se građanima Unije rutinski nametati ( 98 ): ta prijetnja mora biti stvarna, a ne tek hipotetska, imajući u vidu trenutne okolnosti. Shodno tomu, tijela javne vlasti moraju dokazati, provedbom procjene rizika na temelju najpouzdanijih znanstvenih podataka dostupnih u relevantno vrijeme i najnovijih rezultata međunarodnih istraživanja, vjerojatnost ostvarenja odnosne prijetnje kao i ozbiljnost utjecaja na „javno zdravlje” u slučaju da do toga doista dođe ( 99 ).

79.

Unatoč tomu, kako navode vlade koje su intervenirale u postupak i Komisija, iz sudske prakse Suda proizlazi i da država članica na temelju načela opreznosti može, ako nakon provedbe takve procjene rizika i dalje postoji nesigurnost u pogledu postojanja ili dosega navodnog rizika za „javno zdravlje” te u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost nastanka stvarne štete za taj interes, poduzeti mjere, a da ne mora čekati da se u cijelosti pokaže izvjesnost i ozbiljnost tog rizika ( 100 ). Iako i dalje moraju postojati nekakvi dokazi o nužnosti poduzimanja mjera opreznosti, teret dokazivanja u takvim je okolnostima nizak kako bi nacionalna tijela mogla dovoljno brzo djelovati. Sud koji ocjenjuje takve mjere stoga samo treba, prema mojemu mišljenju, ispitati počiva li ocjena postojanja stvarne i ozbiljne prijetnje „javnom zdravlju”, koju su tijela javne vlasti provela, na razumnim razlozima.

80.

U ovom je predmetu nesporno da je to bio slučaj, u pogledu bolesti COVID-19, na vrhuncu „prvog vala” pandemije u Europskoj uniji. Eksponencijalni rast broja slučajeva u to je vrijeme pretvorio izbijanje te bolesti u „sanitarnu krizu”. Unatoč znanstvenoj nesigurnosti u pogledu izvora, prenosivosti, dinamike širenja zaraze i učinaka (tada) novog koronavirusa, tijela javne vlasti itekako su imala dovoljno razumnih razloga vjerovati da je pandemija predstavljala stvarnu i ozbiljnu prijetnju dostupnosti zdravstvene skrbi – jer su se nacionalni zdravstveni sustavi teško nosili s brojem ljudi koje je trebalo hospitalizirati – kao i samom životu i tjelesnom integritetu njihovih stanovnika. Osim toga, teško je osporiti navod da je pandemija u to vrijeme „mogla imati veoma ozbiljne posljedice ne samo za zdravlje nego i za društvo, gospodarstvo, funkcioniranje države i života općenito” ( 101 ).

81.

Shodno tomu, u najmanju je ruku bilo razumno da tijela javne vlasti zaključe da je kontrola širenja bolesti COVID-19 postala nužna za zaštitu njihovih zdravstvenih sustava i ublažavanje posljedica virusa za društvo u cjelini, te da zato moraju, među ostalim, poduzeti niz „nefarmaceutskih intervencija”, uključujući ograničenja putovanja, u nastojanju da uspore prijenos ( 102 ) bolesti unutar zajednice ( 103 ).

82.

Međutim, ključno pitanje za potrebe predmeta iz glavnog postupka jest je li to i dalje bio slučaj u Belgiji u vrijeme uvođenja i primjene spornih mjera na štetu društva Nordic Info – to jest, općenito govoreći, početkom srpnja 2020. Naime, zakonitost tih mjera treba ocijeniti s obzirom na prevladavajući kontekst ( 104 ).

83.

U to je vrijeme vrhunac „prvog vala” bio prošao. Već od svibnja počelo se primjećivati poboljšanje opće epidemiološke situacije u Europskoj uniji, što je dalo razloga za „oprezan optimizam” ( 105 ), u toj mjeri da je Komisija pozvala države članice da razmisle o postupnom ublažavanju, a s vremenom i o ukidanju ograničenja putovanja koja su one među sobom uvele početkom ožujka ( 106 ). To je poboljšanje potvrđeno u lipnju. Shodno tomu, nekoliko je država članica ukinulo ta ograničenja 15. lipnja, a Komisija je poticala ostale države članice da učine isto. Također, 30. lipnja ublaženo je privremeno ograničenje nenužnih putovanja u Europskoj uniji ( 107 ).

84.

Međutim, belgijska vlada tvrdi da, iako se epidemiološka situacija u Europskoj uniji generalno poboljšala početkom srpnja, pandemija nije završila niti je potpuno pod kontrolom. Epidemiološka se situacija zapravo veoma razlikovala od zemlje do zemlje. Dok je u Belgiji bila stabilizirana, objektivni podaci ( 108 ) pokazivali su značajno povećanje broja slučajeva zaraze u drugim državama članicama, uključujući Švedsku. S obzirom na visoku zaraznost virusa ( 109 ), belgijska tijela su zaključila da je postojao stvaran rizik od ponovnog rasplamsavanja pandemije na državnom području – (tada) potencijalnog „drugog vala” – osobito ako bi se mjere za njezino suzbijanje prerano ukinule s početkom ljetnih praznika. Stoga su odlučila zadržati neke od tih mjera, uključujući sporna ograničenja putovanja, ali su ih pritom prilagodila riziku.

85.

Prema mojem mišljenju, procjena rizika za „javno zdravlje” kojom su se belgijska tijela u to vrijeme vodila čini se razumnom, imajući u vidu načelo opreznosti ( 110 ). Sporne mjere su se stoga činile opravdanima na temelju članka 27. stavka 1. i članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38. Činjenica da u to vrijeme nije bilo nikakvih odobrenih i/ili djelotvornih lijekova ili cjepiva za ublažavanje utjecaja koji je virus mogao imati na stanovništvo ide u prilog zaključku da je ta ocjena bila razumna. Međutim, kako Komisija ističe, razmjer rizika ovisio je i o predvidivoj sposobnosti, među ostalim, belgijskog zdravstvenog sustava da se nosi s potencijalnim novim povećanjem broja slučajeva zaraze na državnom području, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri ( 111 ).

86.

Nasuprot tomu, činjenica da su druge države članice otprilike u to vrijeme ukinule neke ili sve mjere koje su bile uvele kako bi ograničile širenje virusa nije relevantna u tom pogledu. Naime, s obzirom na to da su, kao prvo, zdravlje i život ljudi na prvom mjestu među interesima zaštićenima UFEU‑om ( 112 ), kao drugo, da su u tom području uglavnom nadležne države članice ( 113 ) i, kao treće, da svako djelovanje Unije mora poštovati „odgovornosti” država članica u tom području ( 114 ), Sud je više puta utvrdio da je na državama članicama da se odluče za, konkretno, „razinu zaštite javnog zdravlja koju žele postići” te da im stoga valja priznati „marginu prosudbe” u tom području ( 115 ). Dakle, iako su neke države članice očito smatrale da je razina rizika povezanog s bolesti COVID-19 prihvatljiva, to ne dovodi u pitanje razumnost procjene potrebe za mjerama opreza u Belgiji kojom su se belgijska tijela vodila ( 116 ).

87.

Iako su belgijska tijela naizgled imala legitimne razloge primijeniti mjere opreza u vrijeme relevantno za glavni postupak, te su mjere, da bi bile u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38, usto morale biti transparentne, to jest u skladu s načelom pravne sigurnosti. To načelo konkretno zahtijeva da pravna pravila moraju biti jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, osobito kada imaju, kao što je ovdje slučaj, nepovoljne posljedice na privatne i poslovne subjekte ( 117 ).

88.

Prema mojemu mišljenju, sporne su mjere formulirane dovoljno jasno i precizno da zainteresiranim osobama omoguće da prilagode svoje ponašanje. Kao prvo, one su bile jasno određene – zabrana putovanja te obveze podvrgavanja karanteni i testiranju. Kao drugo, popis zemalja „visokog rizika”/„crvenih” zemalja u odnosu na koje su se te mjere primjenjivale bio je dostupan na posebnoj internetskoj stranici te mu se stoga moglo lako pristupiti. Kao treće, točno je da su se te mjere temeljile na pojmu „nenužna” putovanja čija je neodređenost osobama koje su htjele putovati u Belgiju i iz Belgije stvarala određene nedoumice. Belgijska vlada objasnila je da iako taj pojam nije preciziran u mjerodavnim propisima, na internetu je ipak bio dostupan ilustrativni popis razloga putovanja koji se smatraju „obveznima”, a koji je odgovarao popisu koji se primjenjivao u kontekstu privremenog ograničenja nenužnih putovanja u Europsku uniju ( 118 ). To je nedvojbeno pomoglo ljudima da znaju može li se putovanje koje planiraju smatrati „obveznim” ili ne. Međutim, iako su na temelju tog popisa neka putovanja bila očito zabranjena – primjerice, turistička putovanja – neke su kategorije na tom popisu, kao što je „putovanje zbog nužnih obiteljskih razloga”, bile također neodređene. U tom mi se pogledu čini da su nacionalna tijela u skladu s načelom pravne sigurnosti morala uvesti mehanizam koji javnosti omogućuje da se unaprijed raspita, kroz odgovarajući kanal, može li se određeni razlog putovanja – primjerice, putovanje vezano uz obitelj – smatrati „obveznim”, zbog čega bi mogli biti neočekivano odbijeni u trenutku polaska ili dolaska. Belgijska vlada je zapravo objasnila da je na internetu pružila odgovore na često postavljena pitanja („FAQ”) o tom pitanju. Čini se da je time zadovoljen zahtjev koji sam upravo naveo.

89.

Da bi bile u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38, sporne mjere su se usto morale primjenjivati bez diskriminacije ( 119 ).

90.

Taj aspekt ne zahtijeva dugačku analizu jer je očito da je to bilo tako. Kao prvo, zabrana izlaska iz belgijskog državnog područja u zemlje „visokog rizika”/„crvene” zemlje primjenjivala se bez obzira na državljanstvo putnika. Kao drugo, kada je riječ o zabrani ulaska, točno je da se ta mjera nije primjenjivala na belgijske državljane i državljane drugih država članica s boravkom u Belgiji, dok se na druge građane Unije jest primjenjivala. Međutim, tu razliku u postupanju opravdava činjenica da te kategorije osoba nisu u usporedivoj situaciji ( 120 ). Kao treće, osobe s boravkom u Belgiji su se bez obzira na državljanstvo morale nakon povratka iz tih zemalja podvrgnuti karanteni i testiranju.

91.

Da bi bile u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38, sporne mjere su usto morale biti u skladu s načelom proporcionalnosti ( 121 ). Kako će podrobno biti objašnjeno u narednim odjeljcima, pri ocjenjivanju ispunjavanja tog zahtjeva potrebno je razmotriti tri kumulativna kriterija, to jest jesu li te mjere bile „prikladne” (i.), „nužne” (ii.) i „proporcionalne u užem smislu” (iii.).

92.

Međutim, prije nego što se krene s ispitivanjem svakog od tih kriterija potrebno je pojasniti standard nadzora u vezi s tim načelom koji se primjenjuje u predmetnom slučaju. Kako ističe norveška vlada, u pitanjima javnog zdravlja potrebno je pokazati određenu suzdržanost u tom smislu. Naime, Sud je više puta utvrdio da je na državama članicama, u skladu s „marginom prosudbe” koju one imaju u tom području, da se odluče ne samo za razinu zaštite javnog zdravlja koju žele postići na svojem državnom području nego i za „način na koji je žele doseći” ( 122 ). Nadalje, ta je margina osobito široka u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, u kojima tijela javne vlasti nastoje odgovoriti na pandemiju uzrokovanu novim virusom u još uvijek relativno ranom i neizvjesnom stadiju tog događaja, a raspolažu ograničenim vremenom i znanjem za razmatranje najprikladnijih mjera. U takvoj situaciji načelo opreznosti zahtijeva da tijela javne vlasti imaju širok prostor djelovanja ( 123 ).

93.

Da pojasnim, to ne znači da su ta tijela imala odriješene ruke u pogledu načina na koji će odgovoriti na pandemiju bolesti COVID-19 te da stoga sudski nadzor njihova djelovanja u tom pogledu treba biti isključen. Sudski nadzor je zapravo još potrebniji s obzirom na to da su, zbog hitnosti situacije, vlade obično same usvajale mjere za suzbijanje širenja te bolesti, pri čemu nije korišten redovni demokratski proces odlučivanja niti se konkretno provodio prethodni parlamentarni nadzor.

94.

Stoga, radi usklađivanja, s jedne strane, te široke margine prosudbe i, s druge strane, nužnosti poštovanja tih pravnih standarda, opseg sudskog nadzora u vezi s načelom proporcionalnosti u predmetnom slučaju treba, prema mojemu mišljenju, također biti ograničen na pitanje jesu li ta tijela mogla razumno smatrati da su sporne mjere bile prikladne i nužne za kontrolu prethodno analiziranog rizika za „javno zdravlje” i proporcionalne u užem smislu ( 124 ).

95.

Također želim prije svega pojasniti da su institucije Unije, otprilike u vrijeme relevantno za glavni postupak, usvojile ( 125 ), na temelju ograničene nadležnosti Europske unije u području javnog zdravlja ( 126 ), niz komunikacija, preporuka i smjernica radi promicanja određenog stupnja koordinacije između raznih mjera koje su države članice usvajale kao odgovor na pandemiju ( 127 ). Iako ti akti mekog prava po definiciji nisu obvezivali države članice, one su ih ipak trebale uzeti u obzir u skladu s načelom lojalne suradnje. Shodno tomu, načela i standardi koji se preporučaju u tim aktima čine relevantne kontekstualne elemente u predmetnom slučaju.

96.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, zahtjev da svaka mjera kojom se ograničava slobodno kretanje mora biti „prikladna” obuhvaća dva kumulativna kriterija: kao prvo, predmetna mjera mora moći doprinijeti ostvarenju postavljenog cilja i, kao drugo, mora „istinski osiguravati njegovo ostvarenje te se provoditi na sustavan i dosljedan način” ( 128 ).

97.

Kako bi ispunila prvi dio zahtjeva „prikladnosti”, belgijska vlada trebala je dokazati da su ograničenja putovanja, kao što su sporna ograničenja, mogla doprinijeti sprečavanju rizika od novog povećanja broja slučajeva bolesti COVID-19 na belgijskom državnom području. Za to su joj potrebni znanstveni dokazi. Međutim, teret dokazivanja je zbog načela opreznosti i u ovom slučaju nizak. Naime, iako se prijetnja koju je pandemija predstavljala činila stvarnom i ozbiljnom, u vrijeme relevantno za glavni postupak postojale su značajne nedoumice u pogledu pitanja kako tu prijetnju otkloniti.

98.

Ta vlada u tom pogledu navodi da, iako se u vrijeme relevantno za glavni postupak nije moglo sa sigurnošću znati da će te mjere imati preventivni učinak, na temelju tada dostupnih znanstvenih informacija ipak se moglo razumno pretpostaviti da je to tako. Među nacionalnim zdravstvenim stručnjacima i savjetnicima vlade postojao je „široki konsenzus” da međunarodna kretanja osoba značajno doprinose širenju bolesti COVID-19. Ograničavanje tih kretanja stoga se činilo prikladnom mjerom za kontrolu pandemije.

99.

Slažem se da su belgijska tijela mogla razumno pretpostaviti da će ograničenja putovanja doprinijeti ostvarenju postavljenog „javnozdravstvenog” cilja. Međutim, u tom su pogledu potrebna dodatna pojašnjenja jer to pridonošenje nije toliko samorazumljivo koliko su vlade koje su intervenirale u postupak i Komisija sugerirale Sudu.

100.

Naime, kada je riječ o znanstvenoj podlozi takvih mjera, napominjem da se prije pojave bolesti COVID-19 općenito smatralo da ograničenja putovanja nisu učinkovita u zaustavljanju širenja epidemijskih bolesti ( 129 ). Shodno tomu, tijekom prvih tjedana pandemije WHO nije preporučivao uvođenje takvih ograničenja u odnosu na Kinu ili druge zemlje ( 130 ). Međutim, kao što znamo, većina je zemalja zanemarila savjet koji je WHO dao u tom pogledu ( 131 ). Same su institucije Unije odobrile ograničenja putovanja koja su države članice uvele unutar Europske unije te su preporučile uvođenje koordiniranog privremenog ograničenja nenužnih putovanja u Europsku uniju, smatrajući da bi veliki priljev osoba koje putuju iz zemalja zahvaćenih virusom doveo do „uvoženja” znatnog broja „stranih” slučajeva bolesti COVID-19 u odredišne zemlje, što bi moglo rezultirati, i doista jest rezultiralo, lokalnim žarištima ( 132 ). U tom kontekstu, u raznim se znanstvenim radovima objavljenima u proljeće 2020. sugeriralo da su ta ograničenja putovanja doista doprinijela ograničavanju ili barem odgodi prvotnog ulaska i širenja bolesti u dotičnim zemljama ( 133 ). Sam WHO je s vremenom preispitao svoj stav i zauzeo stajalište da su te mjere bile od određene koristi u tom pogledu ( 134 ).

101.

Međutim, treba napomenuti da je u vrijeme relevantno za glavni postupak bolest COVID-19 već bila sveprisutna na belgijskom državnom području. Opravdano se može postaviti pitanje koji je bio smisao ograničavanja međunarodnog kretanja nakon što se virus već raširio među lokalnim stanovništvom. Međutim, kako belgijska vlada ističe, iako su dostupni dokazi u tom pogledu tada bili ograničeni i nedovoljno uvjerljivi ( 135 ), bilo je razumno pretpostaviti – u kontekstu u kojem se, kao prvo, epidemiološka situacija znatno razlikovala od jedne do druge države članice pa se virus u nekim zemljama u znatnoj mjeri proširio, dok je na belgijskom državnom području situacija bila relativno sigurna ( 136 ), te se, kao drugo, s dolaskom ljeta očekivalo da će velik broj putnika zbog turističkih razloga doći ili se vratiti iz zemalja s povećanim brojem slučajeva – da je zadržavanje određenih ograničenja putovanja između Belgije i tih zemalja imalo smisla. To bi doprinijelo – u ograničenoj, ali ipak značajnoj mjeri ( 137 ) – sprječavanju rizika od novog povećanja broja slučajeva bolesti COVID-19 na belgijskom državnom području. Naime, time bi se mogao spriječiti značajni uvoz „stranih” slučajeva bolesti COVID-19 koji bi zatim mogao narušiti krhku lokalnu ravnotežu. U biti, sam je WHO predvidio mogućnost uvođenja ili zadržavanja takvih ograničenja kao jedne od prikladnih mjera za ograničavanje prijenosa unutar zajednice u takvom kontekstu ( 138 ).

102.

Naravno, ako se dokaže – u razumnoj mjeri – da ograničavanje međunarodnih kretanja može doprinijeti ograničavanju širenja bolesti COVID-19, onda se teško može osporiti da je, kako to navode vlade koje su intervenirale u postupak pred Sudom, sporna zabrana „nenužnih putovanja” bila prikladna za ograničavanje takvog kretanja između Belgije i odnosnih zemalja „visokog rizika”. Zabrana „ulaska” sprečavala je rizik od toga da putnici iz tih područja „unesu” bolest sa sobom. Zabrana „izlaska” sprečavala je pak da osobe s boravkom u Belgiji putuju u ta područja s istim rezultatom pri njihovu povratku. Osim toga, obveze podvrgavanja karanteni i testiranju koje su nametnute osobama s boravkom u Belgiji omogućile su tijelima da, kako belgijska vlada tvrdi, pomno prate njihovo zdravstveno stanje, što je moglo doprinijeti tomu da se otkriju i izoliraju ti uvezeni slučajevi na koje se sumnjalo, čime je ograničen rizik prijenosa na lokalno stanovništvo ( 139 ).

103.

Odgovor na pitanje jesu li sporna ograničenja putovanja „istinski odražavala” potrebu ostvarivanja postavljenog „javnozdravstvenog” cilja ovisi o tome jesu li te mjere bile dio šire strategije ograničavanja širenja bolesti COVID-19 ( 140 ). Čini se da jesu. Belgijska vlada navodi da su se u vrijeme relevantno za glavni postupak primjenjivale i druge „nefarmaceutske intervencije” namijenjene sprečavanju prijenosa bolesti unutar zajednice – kao što su higijenske mjere, testiranje, izolacija i praćenje kontakata. Osim toga, kada država članica ograniči, kao što je to Belgija tada učinila, putovanja u druge države članice, i iz njih, zato što je epidemiološka situacija u njima lošija, smatram da ona mora radi dosljednosti slična ograničenja uvesti i u odnosu na kretanje u i iz područja unutar državnog područja u kojima je epidemiološka situacija jednako ozbiljna ( 141 ). Iz spisa predmeta nije jasno je li to bio slučaj u Belgiji u to vrijeme. Sud koji je uputio zahtjev treba to provjeriti.

104.

Kada je riječ o pitanju jesu li se sporne mjere provodile na sustavan i dosljedan način, podsjećam na to da je njihova primjena ovisila o epidemiološkoj situaciji u danim zemljama, što je čimbenik koji je očito odgovarao postavljenom javnozdravstvenom cilju. Osim toga, prema svim se zemljama sa sličnom epidemiološkom situacijom postupalo jednako u tom pogledu. Također, ta se situacija u svakoj zemlji procjenjivala na temelju razumno pouzdanih i ažuriranih podataka dobivenih od ECDC‑a ( 142 ) – što je čimbenik koji je nedvojbeno doprinosio dosljednosti cjelokupnog sustava.

105.

Prema mojemu mišljenju, činjenica da se sporna ograničenja nisu primjenjivala na putovanja u „obvezne” svrhe ne dovodi u pitanje njihovu dosljednost. Naime, samo ograničeni broj razloga za putovanja bio je priznat kao „obvezan”. Shodno tomu, opseg tog izuzeća nije bio takav da je mogao spriječiti ostvarenje postavljenog javnozdravstvenog cilja ( 143 ). To je izuzeće zapravo bilo nužno za ostvarenje tog cilja. Sprečavanje nekih od tih „obveznih” putovanja, posebno kretanja „esencijalnih” radnika kao što su zdravstveni radnici, naštetilo bi borbi protiv bolesti COVID-19. Naposljetku, kako ću kasnije podrobno objasniti, tim se izuzećem osiguravala stroga proporcionalnost tih mjera ( 144 ). Osim toga, podsjećam na to da su sporne mjere bile „usmjerene” na potencijalni priljev putnika‑turista, koji nije bio obuhvaćen navedenim izuzećem.

106.

Zahtjev da svaka mjera kojom se ograničava slobodno kretanje mora biti „nužna” također sadržava dva uvjeta. Mora se utvrditi, kao prvo, postoje li alternativne mjere koje su jednako učinkovite kao mjera koja je odabrana za ostvarenje postavljenog cilja, ali su manje ograničavajuće ( 145 ), i, kao drugo, je li odnosna mjera „krajnje nužna”, to jest prekoračuje li ono što je neophodno za ostvarenje tog cilja ( 146 ).

107.

Uvodno glede ovog pitanja podsjećam na to da je na svakoj državi članici da odredi razinu zaštite javnog zdravlja koju želi osigurati na svojem državnom području i način na koji tu zaštitu treba pružiti, ali pritom mora ispunjavati zahtjeve prava Unije. Činjenica da su druge države članice možda uvele blaže mjere stoga nije relevantna ( 147 ). Naravno, što je ciljana razina zaštite javnog zdravlja viša, to će mjere namijenjene njezinu postizanju biti snažnije. Belgija je u predmetnom slučaju očito težila visokoj razini zaštite.

108.

Kada je pak riječ o postojanju alternativa spornim ograničenjima putovanja koje bi bile jednako učinkovite u zaštiti javnog zdravlja, ali bi manje ograničavale slobodu kretanja, napominjem da teret dokazivanja koji se nacionalnim tijelima u tom pogledu nameće nije toliko širok da bi ona morala dokazati da nije bilo niti jedne druge mjere koja bi mogla predstavljati takvu održivu alternativu ( 148 ). U ovom predmetu stoga nije potrebno razmatrati svaku zamislivu mjeru. Dovoljno je razmotriti najočitije alternative o kojima se raspravljalo pred Sudom.

109.

Kao prvo, očito je da bi pojedinačno uskraćivanje ulaska ili podvrgavanje karanteni samo određenih putnika, primjerice onih koji imaju simptome bolesti, bilo manje ograničavajuće. Međutim, to ne bi jednako učinkovito sprečavalo rizik od „unosa” bolesti COVID-19, to jest ne onoliko koliko su belgijska tijela htjela. Čak i da je pregledavanje svih putnika pri njihovu ulasku na belgijsko državno područje kako bi se utvrdilo imaju li simptome bilo izvedivo, bilo je razumno pretpostaviti da bi se na taj način mogli otkriti samo neki nosioci bolesti, dok bi određen dio njih – to jest, oni koji (još) ne pokazuju simptome – prošao neotkriven kroz taj filter ( 149 ). Slične nedostatke imali bi i opći pregledi putnika primjenom brzih testova ( 150 ).

110.

Kao drugo, samo podvrgavanje karanteni svih putnika koji dolaze ili se vraćaju iz zemalja „visokog rizika” također ne bi bilo toliko učinkovito u postizanju razine zaštite kojoj je belgijska vlada težila, koliko bi to bila zabrana putovanja u te zemlje i iz njih, popraćena obvezom samo osoba s boravkom u toj zemlji da se podvrgnu karanteni. Naravno, podvrgavanje putnika karanteni tijekom odgovarajućeg razdoblja doista doprinosi, u određenoj mjeri, ublažavanju gore spomenutog rizika ( 151 ). Ono u teoriji osigurava da će svatko, uključujući asimptomatske nosioce i one kod kojih je bolest u predsimptomatskoj, inkubacijskoj fazi, biti izoliran od ostatka lokalnog stanovništva i da stoga neće izazvati lančanu zarazu. Međutim, kako belgijska i norveška vlada ističu, dok zabrana putovanja sprečava rizik od unosa „stranih” slučajeva bolesti COVID-19 na državno područje, karantena je pak samo korektivna mjera koja se primjenjuje kada su takvi slučajevi već uneseni te je, ovisno o svojim modalitetima, tek djelomično učinkovita u ublažavanju rizika od daljnjeg prijenosa na lokalno stanovništvo. To je problem s kućnim karantenama, kakve su se prema svemu sudeći primjenjivale u predmetnom slučaju. Povrh činjenice da se ljudi možda neće sasvim pridržavati obveze da se izoliraju, oni često svoje domove dijele s članovima obitelji koji se i sami mogu zaraziti i širiti bolest ( 152 ).

111.

Kada je riječ o pitanju jesu li sporna ograničenja putovanja prekoračivala ono što je bilo neophodno za ostvarenje postavljenog „javnozdravstvenog” cilja, podsjećam na to da su se te mjere primjenjivale samo u odnosu na zemlje za koje se smatralo da postoji visok rizik od zaraze za putnike. Osim toga, čini se – iako sud koji je uputio zahtjev to treba provjeriti – da su se ograničenja ciljanije primjenjivala, samo u odnosu na putovanja između Belgije i problematičnih regija, kada god su bili dostupni podaci o stopi zaraze unutar dane zemlje, tj. na regionalnoj razini ( 153 ).

112.

Istina, možda je bilo moguće osmisliti prilagođenije mjere koje bi omogućile još ciljaniji pristup. Ocjenjivanje epidemioloških situacija u danim zemljama moglo je biti dobro podešeno. Ono je moglo biti preciznije da su se u obzir uzimali čimbenici kao što su stopa testiranja, struktura stanovništva i tako dalje ( 154 ). Međutim, ono bi u tom slučaju očito postalo složenije, a brzina je bila ključna. Kako belgijska i norveška vlada ističu, pravo Unije dopušta nacionalnim tijelima uvođenje pravila koja je jednostavno primjenjivati i provoditi, makar ona ne dovodila do savršenog rješenja za svaku situaciju ( 155 ).

113.

Dalje bih podsjetio na to da mjere kojima se ograničava pravo na slobodno kretanje usto moraju, da bi bile u skladu sa zahtjevom o kojem se govori u ovom odjeljku, sadržavati određena jamstva koja mogu osigurati da će zadiranje u to pravo biti stvarno ograničeno na ono što je krajnje nužno ( 156 ).

114.

Prvo jamstvo protiv takvog nepotrebnog zadiranja u predmetnom je slučaju, prema mojemu mišljenju, redovito preispitivanje spornih ograničenja putovanja ( 157 ). Kao što naglašavaju vlade koje su intervenirale u postupak i Komisija, epidemiološka situacija u svakoj zemlji ili regiji redovito se preispitivala kako bi se osiguralo da se ta ograničenja u odnosu na dano područje primjenjuju sve dok je ta situacija problematična. Čini se da su se podaci o nacionalnoj i regionalnoj stopi zaraze tjedno ažurirali ( 158 ), kako bi tijela javne vlasti mogla dinamično prilagođavati klasifikaciju zemalja prema bojama ( 159 ). Što se tiče opće potrebe za tim mjerama, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri jesu li mjerodavne odluke sadržavale „odredbu o automatskom gašenju” („sunset clause”), na temelju koje bi se prestale primjenjivati određenog datuma, ili barem jesu li belgijska tijela pratila razvoj prijetnje koja je bila opravdanje za njihovo donošenje.

115.

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev bi također mogao provjeriti jesu li postojala postupovna jamstva koja su predviđena člancima 30. i 31. Direktive 2004/38. Iako, kako sam naveo u točki 73. ovog mišljenja, te odredbe nisu bile sastavljane vodeći računa o općim mjerama poput onih o kojima je konkretno riječ, ta su jamstva svejedno bila primjenjiva. Naime, ona su osmišljena kako bi se „osigurala visoka razina zaštite prava građana Unije” u slučaju ograničavanja njihove slobode kretanja i kako bi se „održalo načelo da svaka mjera nadležnih tijela mora biti valjano utemeljena” ( 160 ). Dotičnim se jamstvima usto konkretizira načelo djelotvorne sudske zaštite zajamčeno člankom 47. Povelje – što je dodatan razlog zbog kojeg trebaju imati široko područje primjene. Ipak, slažem se s belgijskom vladom i Komisijom da su u predmetnom slučaju potrebne određene prilagodbe.

116.

S jedne strane, kada je riječ o obvezama da se „dotične osobe”„pisano obavijesti” o „odluci” kojom se ograničava slobodno kretanje te da se tim osobama pruže informacije o razlozima na kojima se ta „odluka” temelji, koje su propisane u članku 30. stavku 1. odnosno stavku 2. Direktive 2004/38, očito je da sve zainteresirane osobe nisu mogle na taj način biti obavještene o spornim ograničenjima putovanja te da im nisu mogli biti pojedinačno priopćeni razlozi na kojima su se ta ograničenja temeljila. Međutim, zaštita kojoj ta jamstva služe morala je biti osigurana na odgovarajući način. U skladu s navodima belgijske vlade iznesenima na raspravi, smatram da taj zahtjev zadovoljava činjenica da su široj javnosti putem raznih oblika medijskog priopćavanja često pružane informacije o uvođenju tih ograničenja te o „javnozdravstvenim” razlozima na kojima su se ona temeljila ( 161 ).

117.

S druge strane, kada je riječ o obvezi iz članka 31. stavka 1. Direktive 2004/38 da se građanima Unije omogući pristup postupcima sudske zaštite radi podnošenja žalbe ili zahtjeva za preispitivanje protiv bilo koje „odluke” kojom se ograničava njihovo pravo na slobodno kretanje, smatram da to ne znači da su građani Unije trebali imati pravo izravno pobijati opće mjere, kao što su one o kojima je konkretno riječ, ako ta mogućnost nije postojala u nacionalnom pravu. Naime, tu odredbu, prema mojemu mišljenju, treba promatrati s obzirom na članak 47. Povelje i osnovne zahtjeve koji iz njega proizlaze ( 162 ). Podsjećam na to da načelo djelotvorne sudske zaštite koje je njime zajamčeno ne zahtijeva samo po sebi postojanje mogućnosti podnošenja samostalne tužbe radi osporavanja usklađenosti nacionalnih odredbi s pravom Unije, pod uvjetom da postoji jedan ili više pravnih lijekova koji omogućuju da se, neizravno, osigura poštovanje prava koja pojedinci imaju na temelju prava Unije ( 163 ).

118.

Nekoliko je načina na koji su belgijski sudovi tijekom pandemije mogli osigurati sudsku zaštitu prava koja građani Unije izvode iz Direktive 2004/38. Kao prvo, svaka radnja kojom je, primjerice, policija na temelju spornih ograničenja putovanja onemogućila nekoj osobi ukrcavanje na let ili izrekla kaznu zbog pokušaja ukrcavanja, činila je sama po sebi „odluku” u smislu članka 31. stavka 1. te direktive ( 164 ) te ju je stoga trebalo biti moguće sudski preispitivati. U tom kontekstu, dotična osoba je trebala imati priliku istaknuti, kao preliminarni aspekt, pitanje usklađenosti s pravom Unije općih mjera na temelju kojih je ta „odluka” bila donesena. Kao drugo, budući da je društvo Nordic Info istaknulo takvo pitanje, to je očito bilo moguće učiniti u okviru tužbe za naknadu štete protiv države ( 165 ).

119.

Građanin Unije trebao je u kontekstu tih postupaka pravne zaštite moći ne samo osporavati opću usklađenost tih mjera s pravom Unije, već i tvrditi da one nisu trebale biti primijenjene protiv njega. Ta je osoba trebala moći navesti, primjerice, da joj je neopravdano uskraćeno pravo na ukrcavanje na let ako je putovala u „obveznu” svrhu. Sudovi su trebali moći preispitati, primjerice, jesu li tijela valjano zaključila da predmetno putovanje, iako je bilo vezano uz obiteljske razloge, nije spadalo u kategoriju putovanja „zbog nužnih obiteljskih razloga” ( 166 ), ili jesu li vrlo specifične pojedinačne okolnosti te osobe, neovisno o tim općim kategorijama putovanja koja se smatralo „obveznima”, trebale biti opravdanje za iznimno odstupanje od zabrane putovanja ( 167 ).

120.

Za ocjenjivanje proporcionalnosti dane mjere u užem smislu potrebno je ispitati nedostatke koje ona uzrokuje te jesu li ti nedostaci proporcionalni u odnosu na postavljene ciljeve ( 168 ). Vlade koje su intervenirale u postupak i Komisija taj su zahtjev u velikoj mjeri zanemarile u svojim očitovanjima. Međutim, taj im je propust moguće oprostiti jer se taj dio testa proporcionalnosti uglavnom ne spominje u „tradicionalnoj” sudskoj praksi Suda u pogledu slobodnog kretanja ( 169 ). Nasuprot tomu, on se relativno dosljedno navodi u odlukama Suda koje se tiču zakonitosti nacionalnih mjera kojima se ograničava ostvarivanje temeljnih prava zajamčenih Poveljom u skladu s njezinim člankom 52. stavkom 1. ( 170 ). U tom kontekstu, Sud je upitao belgijsku vladu i Komisiju tijekom rasprave treba li sud koji je uputio zahtjev ustvari provjeriti i strogu proporcionalnost spornih ograničenja putovanja. Ti su intervenijenti priznali da bi on to trebao učiniti. I ja smatram da je to pravilan pristup, zbog sljedećih razloga.

121.

Mjere kojima se ograničava slobodno kretanje osoba načelno su problematične iz perspektive temeljnih prava. Osim činjenice da je pravo građana Unije na slobodno kretanje samo po sebi zaštićeno Poveljom ( 171 ), nacionalne mjere koje ograničavaju to pravo istodobno obično ograničavaju i druga prava i slobode zajamčene Poveljom. To je definitivno tako u predmetnom slučaju. Sprečavajući kretanje između država članica, sporna su ograničenja putovanja mogla, ovisno o okolnostima, ograničiti (i.) pravo na privatni i obiteljski život zaštićeno člankom 7. (s obzirom na to da su mogla, među ostalim, razdvajati obitelji) ( 172 ), (ii.) pravo na obrazovanje zaštićeno člankom 14. (s obzirom na to da su mogla onemogućiti, primjerice, studentima da studiraju na stranom sveučilištu), (iii.) pravo na rad zajamčeno u članku 15. (s obzirom na to da su ljudima mogla onemogućiti traženje posla u inozemstvu) i (iv.) slobodu poduzetništva zaštićenu u članku 16. (među ostalim zato što su praktički onemogućila pružanje turističkih usluga u odnosu na zemlje „visokog rizika”).

122.

U takvim slučajevima, uvjete za odstupanje od prava na slobodno kretanje, predviđene člankom 27. stavkom 1. Direktive 2004/38, treba tumačiti na način koji je sukladan zahtjevima koji proizlaze iz Povelje. Naime, ta odredba ne može poslužiti kao temelj za ograničenja slobodnog kretanja osoba koja ne bi bila dopuštena na temelju članka 52. stavka 1. Povelje. Iz toga proizlazi, prema mojemu mišljenju, da test proporcionalnosti na temelju prvonavedene odredbe treba biti jednako strog kao na temelju drugonavedene.

123.

Naime, između pojedinih dijelova testa proporcionalnosti postoje značajne razlike iz perspektive zaštite temeljnih prava. Zahtjevi „prikladnosti” i „nužnosti” isključivo se odnose na učinkovitost konkretnih mjera u odnosu na postavljeni cilj. Pri ocjenjivanju njihove ispunjenosti u konačnici se tek ograničeno sudski preispituje jesu li tijela u razumnoj mjeri pravilno ocijenila činjeničnu situaciju u tom pogledu. Nadalje, to preispitivanje u velikoj mjeri ovisi o apstraktnim pitanjima kao što je „razina zaštite” predmetnog interesa koju su tijela javne vlasti htjela ostvariti. Kao što sam već naveo, što je ta razina zaštite viša, to će se ograničavajuće mjere, čak i one izrazito drastične, činiti „nužnijima”. Međutim, određene mjere, koliko god „nužne” bile za zaštitu određenih interesa, jednostavno previše štete drugim interesima da bi bile prihvatljive u demokratskom društvu. Upravo je to smisao zahtjeva „proporcionalnosti u užem smislu”. Prema tom zahtjevu potrebno je odvagnuti, s jedne strane, prednosti koje proizlaze iz spornih mjera u odnosu na postavljeni cilj i, s druge strane, nedostataka koje one uzrokuju u vezi s temeljnim pravima ( 173 ). Kako je nezavisni odvjetnik H. Saugmandsgaard Øe napomenuo u svojem mišljenju u predmetu Tele2 Sverige i dr. ( 174 ), to odvagivanje „otvara raspravu o vrijednostima koje moraju prevagnuti u demokratskom društvu te, u konačnici, o tome u kakvom društvu želimo živjeti”. Ta je rasprava nužna čak i u pogledu „javnozdravstvenih” mjera ( 175 ), a osobito, dodao bih, u pogledu mjera poduzetih tijekom pandemije bolesti COVID-19, s obzirom na njihov do tada nezabilježen utjecaj na čitavo stanovništvo država članica ( 176 ).

124.

Kada je riječ o strogoj proporcionalnosti spornih ograničenja putovanja, istaknuo bih, kako je prethodno navedeno, da su te mjere, s jedne strane, ograničavale, ovisno o okolnostima, razna temeljna prava i slobode zaštićene Poveljom. S druge strane, činile su se prikladnima i nužnima za ostvarivanje cilja od općeg interesa koji Unija priznaje, a to je zaštita javnog zdravlja. Nadalje, kao što to ističu belgijska i norveška vlada, provedba takvih mjera bila je neophodna za zaštitu „prava na zdravlje” nacionalnih populacija, koje je priznato u brojnim međunarodnim aktima čije su države članice stranke, a kojim se potonjima nameću pozitivne obveze u vidu poduzimanja odgovarajućih koraka radi, konkretno, kontrole epidemijskih bolesti ( 177 ). S obzirom na to, između tih raznih prava i interesa morala se održati „pravična ravnoteža” ( 178 ).

125.

Naravno, održavanje takve ravnoteže nije bilo lako. Držanje pod kontrolom pandemije uz istodobno ograničavanje utjecaja sanitarnih mjera na građanske slobode nedvojbeno je bila složena zadaća. Tijela javne vlasti morala su donijeti mnoge političke, gospodarske i socijalne odluke, i to poprilično brzo s obzirom na brzo mijenjajuću situaciju s kojom su se suočavala. Naime, to je vjerojatno bio jedan od najvećih izazova s kojim su se tijela javne vlasti morala nositi u novijoj povijesti.

126.

Posebno je bilo teško odvagnuti prednosti i nedostatke ograničenja putovanja kao što su ona koja su ovdje sporna. S jedne strane, takve su mjere mogle pomoći u ograničavanju širenja bolesti COVID-19. S druge strane, mogle su prouzročiti značajne socijalne i gospodarske poremećaje ( 179 ).

127.

Kao prvo, ograničenja putovanja snažno su utjecala na poduzetništvo i s njime povezanu slobodu zajamčenu člankom 16. Povelje. Konkretno, turistički je sektor trpio do tada neviđene posljedice. Djelatnosti, među ostalim, turoperatora kao što je društvo Nordic Info zbog tih su ograničenja uglavnom obustavljena ( 180 ). Unatoč tomu, tijela su javne vlasti pri odvagivanju suprotstavljenih vrijednosti mogla, prema mojemu mišljenju, razumno zauzeti stajalište da javno zdravlje treba imati prednost pred takvim gospodarskim pitanjima ( 181 ) i/ili da pandemija koja nije pod kontrolom dugoročno može imati čak i ozbiljnije posljedice za gospodarstvo ako se ne uvedu privremene mjere za ograničavanje njezina širenja. Osim toga, na razini Unije i na nacionalnoj razini bile su usvojene mjere namijenjene ublažavanju utjecaja tih ograničenja na predmetni sektor ( 182 ).

128.

Kao drugo, ograničenja putovanja uzrokovala su značajne neprilike pojedincima. Te neprilike posebno preokupiraju pravnike koji se bave pravom Unije, jer su te mjere najviše utjecale na „miljenika” prava Unije, to jest mobilnog građanina Unije. Dotični je status, zajedno s pravom na slobodno kretanje koji je s njime povezan, zamišljen kao sredstvo emancipacije pojedinaca kroz studiranje, rad, sklapanje prijateljstava, stvaranje obiteljskih veza i tako dalje diljem Europske unije. Prati ga određeni životni stil: međunarodna putovanja bitan su dio života za mnoge od tih građana. Odjednom se upravo ta mobilnost koju je Europska unija poticala počela promatrati kao prijetnja te je stoga i ograničena ( 183 ).

129.

Međutim, jasno je da, općenito govoreći, ograničenja putovanja mogu imati različiti utjecaj na građane Unije, ovisno o okolnostima. Primjerice, sprečavanjem osobe da se vrati kući i/ili da bude zajedno sa svojim bližnjima u drugoj zemlji zadire se u temeljno pravo te osobe na privatnost i obiteljski život, a ne samo da je se sprječava da otiđe na turističko putovanje u Švedsku. Zato strogu proporcionalnost takvih mjera obično treba konkretno ocjenjivati, uzimajući u obzir pojedinačne okolnosti pogođenih osoba ( 184 ).

130.

U točki 70. ovog mišljenja objasnio sam da kada je riječ o ograničenjima putovanja koja se uvode kao odgovor na prijetnju koju predstavlja epidemijska bolest, često nije moguće izvršiti takvu pojedinačnu ocjenu, a da se pritom ne ugrozi učinkovitost tih ograničenja. U tom je kontekstu moguće usvojiti opće mjere. Međutim, u tom slučaju treba provesti apstraktnu ocjenu proporcionalnosti u okviru koje se moraju razlikovati različite kategorije osoba i okolnosti, kako bi se uzela u obzir činjenica da neki razlozi putovanja više zaslužuju biti zaštićeni nego neki drugi i da im se mora dati prednost pred javnozdravstvenim zahtjevima ( 185 ).

131.

Belgijska je vlada na raspravi navela, odgovarajući na pitanje Suda, da su sporna ograničenja putovanja slijedila tu logiku. Konkretno, upravo kako bi se osigurala stroga proporcionalnost tih mjera, ljudi koji putuju u „obvezne” svrhe, osobito zbog „nužnih obiteljskih razloga”, bili su izuzeti od njihove primjene.

132.

Prema mojemu mišljenju, ako se pretpostavi da su opće kategorije „obveznih” putovanja shvaćene dovoljno široko da budu u skladu sa zahtjevima, među ostalim, temeljnog prava na privatni i obiteljski život i da dokazivanje da je putovanje „obvezno” ( 186 ) nije u praksi pretjerano otežavalo putovanje, to je onda doista doprinijelo osiguravanju stroge proporcionalnosti spornih mjera ( 187 ). Međutim, smatram da je i, pored tih općih kategorija, provedba spornih mjera također morala biti fleksibilna. Druge, specifične pojedinačne okolnosti trebale su moći poslužiti kao opravdanje za iznimna odstupanja u vrijeme provedbe tih mjera. Ljudi koji su se privremeno nalazili u Belgiji trebali su moći vratiti se u države članice u kojima su imali boravak, bila to Švedska ili neka druga zemlja „visokog rizika” ( 188 ). Neke druge humanitarne okolnosti također su mogle, i trebale, opravdati takvo odstupanje po osnovi temeljnih prava. Na sudu koji je uputio zahtjev je da to provjeri.

133.

Nasuprot tomu, tijela javne vlasti razumno su mogla zaključiti da putovanja u turističke svrhe, koliko god bila važna, privremeno moraju ustuknuti pred zahtjevima javnog zdravlja. Nadalje, u tom smislu treba imati na umu da su se ograničenja o kojima je riječ primjenjivala samo u odnosu na određene zemlje „visokog rizika”, dok su turistička putovanja u druge zemlje bila dopuštena. To je također doprinijelo strogoj proporcionalnosti spornih mjera.

134.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prvo pitanje odgovori u smislu da članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 1. u vezi s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da im se načelno ne protive nacionalne mjere uvedene kao odgovor na ozbiljnu i stvarnu prijetnju koju pandemija predstavlja za javno zdravlje, a koje uključuju, s jedne strane, zabranu putovanja u zemlje u kojima je epidemiološka situacija lošija od one u dotičnoj državi članici te iz tih zemalja i, s druge strane, obvezu osoba s boravkom u toj državi članici da se nakon povratka iz takvih zemalja podvrgnu karanteni i testiranju.

135.

Društvo Nordic Info pred sudom koji je uputio zahtjev navodi da su belgijska tijela, radi provedbe ograničenja putovanja o kojima sam govorio u okviru analize prvog pitanja, u vrijeme relevantno za glavni postupak provodila kontrole na granicama između Belgije i ostalih schengenskih zemalja, u suprotnosti s pravilima Zakonika o schengenskim granicama.

136.

Podsjećam na to da se u Zakoniku o schengenskim granicama, u svrhu ostvarivanja cilja Europske unije da se stvori „područje […] bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba” ( 189 ), predviđa načelo nepostojanja granične kontrole osoba koje prelaze „unutarnje granice” ( 190 ) između zemalja na koje se primjenjuje schengenska pravna stečevina, kao što su Belgija i Švedska ( 191 ). U članku 22. tog zakonika izraženo je to načelo navodeći da se unutarnje granice mogu prijeći na bilo kojem mjestu bez provođenja granične kontrole osoba. Međutim, članci 25. do 35. istoga zakonika iznimno omogućuju, pod određenim uvjetima, privremeno ponovno uvođenje te kontrole.

137.

Društvo Nordic Info konkretno navodi da su se sporne kontrole provodile u suprotnosti s člankom 22. Zakonika o schengenskim granicama. Nadalje, prema mišljenju tog društva, uvjeti za iznimno ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama, kako su propisani u članku 25. i sljedećim člancima tog zakonika, nisu bili ispunjeni.

138.

Čini se da nacionalni sud u odluci kojom je upućen zahtjev polazi od pretpostavke da su kontrole koje su belgijska tijela provodila doista predstavljale „granične kontrole” u smislu članka 22. Zakonika o schengenskim granicama, pa stoga izgleda da ima nedoumice o njihovoj zakonitosti samo s obzirom na članak 25. i sljedeće članke tog zakonika. Međutim, belgijska vlada tu pretpostavku osporava u svojim očitovanjima. Nadalje, drugo pitanje ima široku i otvorenu formulaciju, tako da potencijalno pokriva i taj aspekt. Stoga smatram svrsishodnim dati određena pojašnjenja u pogledu karakterizacije spornih kontrola (1.), nakon čega ću razmotriti uvjete za privremeno ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama (2.).

139.

Zahtjev za prethodnu odluku neodređen je kada je riječ o kontrolama koje su belgijska tijela obavljala u vrijeme relevantno za glavni postupak radi provedbe spornih ograničenja putovanja. Sud koji je uputio zahtjev samo objašnjava – te u formulaciji drugog pitanja podsjeća na to – da se zabrana putovanja predviđena člankom 18. sporne odluke ( 192 )„kontrolirala i sankcionirala” u slučaju povrede te da je nadležna tijela mogu „po službenoj dužnosti […] provoditi”. Taj sud u ostatku zahtjeva samo reproducira sadržaj nekih od mjerodavnih odredbi belgijskog prava, ali ne objašnjava što su one podrazumijevale u praksi. Kako god bilo, iz spisa predmeta te osobito iz odgovora koje je belgijska vlada dala na pitanja Suda proizlaze sljedeće okolnosti.

140.

S jedne strane, nesporno je da belgijska tijela u vrijeme relevantno za glavni postupak nisu službeno ponovno uvela graničnu kontrolu na unutarnjim granicama između Belgije i ostalih schengenskih zemalja u skladu s člankom 25. i sljedećim člancima Zakonika o schengenskim granicama. S druge strane, policijski su službenici u to vrijeme provodili neke kontrole, i to konkretno:

141.

Prema mišljenju belgijske vlade, te kontrole nisu bile „granične kontrole” u smislu članka 22. Zakonika o schengenskim granicama. One su samo predstavljale „izvršavanje policijskih ovlasti od strane nadležnih tijela država članica prema nacionalnom pravu […] u pograničnim područjima” te, štoviše, nisu imale „učinak istovjetan graničnoj kontroli” u smislu članka 23. točke (a) tog zakonika. One stoga nisu bile obuhvaćene zabranom provođenja graničnih kontrola na unutarnjim granicama, kako jasno proizlazi iz potonje odredbe.

142.

Pravilna karakterizacija spornih kontrola očito je pitanje koje treba razriješiti sud koji je uputio zahtjev. Ipak, kako bih tom sudu pružio određene smjernice u tom pogledu, iznijet ću nekoliko zapažanja.

143.

S jedne strane, za sporne se kontrole na prvi pogled može činiti da odgovaraju definiciji „granične kontrole” sadržanoj u članku 2. točki 11. Zakonika o schengenskim granicama. Kao prvo, one su se očito „provodi[le] na graničnim prijelazima” ili u njihovoj blizini – barem kada su u pitanju ceste i zračne luke ( 193 ), iako kod željezničkih postaja situacija nije toliko drugačija ( 194 ). Kao drugo, one su se navodno provodile „kako bi se osiguralo da se osobama […] može odobriti ulazak u državno područje ili izlazak iz državnog područja [države članice]”, s obzirom na to da su policijski službenici prema svemu sudeći provjeravali ispunjavaju li putnici barem jedan od uvjeta koje su u vrijeme relevantno za glavni postupak morali zadovoljavati da bi im se „odobri[o] ulazak” na belgijsko državno područje ili „izlazak” iz njega – to jest jesu li putovali u „obveznu svrhu” ili, podredno, jesu li dolazili iz zemlje koja nije bila „visokog rizika” ili su pokušavali otići u takvu zemlju.

144.

S druge strane, činjenica da se sporne kontrole prema svemu sudeći nisu provodile u fiksnim objektima, već su ih na raznim lokacijama u različito vrijeme provodile mobilne jedinice policijskih službenika, zajedno s činjenicom da te kontrole nisu bile sustavne ( 195 ) nego nasumične kontrole „na licu mjesta”, snažno upućuje na to da ( 196 ) su one predstavljale, kako belgijska vlada navodi, „izvršavanje policijskih ovlasti […] u pograničnim područjima” u smislu članka 23. točke (a) Zakonika o schengenskim granicama. Ako te provjere nisu bile tako intenzivne i učestale da su imale „učinak istovjetan graničnim kontrolama”, što sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti na temelju mjerodavnih pravila belgijskog prava, one onda doista nisu bile obuhvaćene zabranom predviđenom u članku 22. tog zakonika ( 197 ). Činjenica da članak 23. točka (a) u podtočki ii. spominje samo kontrole koje se provode u vezi s „prijetnjama javnoj sigurnosti”, a ne u vezi s „prijetnjama javnom zdravlju”, u tom smislu nije relevantna. Naime, ta odredba ne pruža pravnu osnovu niti definira razloge zbog kojih je moguće izvršavati „policijske ovlasti” – jer su ti razlozi definirani u mjerodavnom nacionalnom pravu – a scenarij kontrola povezanih s javnom sigurnosti navodi se tek kao primjer ( 198 ).

145.

U prethodnom sam odjeljku objasnio zašto smatram, podložno provjeri od strane suda koji je uputio zahtjev, da kontrole poput onih koje su obavljala belgijska tijela u vrijeme relevantno za glavni postupak radi provedbe spornih ograničenja putovanja, nisu činile zabranjene „granične kontrole” na unutarnjim granicama u smislu članka 22. Zakonika o schengenskim granicama. Prema tome, pitanje jesu li uvjeti za iznimno ponovno uvođenje granične kontrole na tim granicama bili u to vrijeme u Belgiji ispunjeni, više se ne čini relevantnim. Međutim, radi cjelovitosti ipak ću ga razmotriti ( 199 ).

146.

Članak 25. stavak 1. Zakonika o schengenskim granicama postavlja opći okvir za privremeno ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama. U njemu se konkretno određuje da se te kontrole mogu ponovno uvesti „[a]ko se […] pojavi ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti” u državi članici. Kako ću objasniti u nastavku, za to moraju biti ispunjeni i drugi postupovni i materijalni uvjeti ( 200 ).

147.

Međutim, neovisno o tome jesu li ti drugi uvjeti bili ispunjeni u vrijeme relevantno za glavni postupak u Belgiji, društvo Nordic Info tvrdi da ponovno uvođenje granične kontrole očito nije bilo moguće u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, zbog jednostavnog razloga što se u članku 25. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama „javno zdravlje” ne spominje kao opravdanje za takvu mjeru. To je pitanje, kako proizlazi iz odluke kojom je upućen zahtjev, u središtu drugog pitanja suda koji je uputio zahtjev. Shodno tomu, prvo ću razmatrati, na načelnoj razini, područje primjene te odredbe (a), nakon čega ću iznijeti nekoliko kratkih napomena u pogledu pitanja jesu li u konkretnim okolnostima bili ispunjeni uvjeti za uvođenje takve mjere (b).

148.

Prema mojemu mišljenju, argument društva Nordic Info u pogledu razloga zbog kojih je granični nadzor na unutarnjim granicama moguće zakonito ponovno uvesti na temelju članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama ima određenu težinu ( 201 ).

149.

Naime, dok se u članku 27. stavku 1. Direktive 2004/38 kao dopušteni razlozi za ograničavanje slobodnog kretanja izričito navode „javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje” (moje isticanje), u članku 25. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama govori se, kada je riječ o graničnoj kontroli na unutarnjim granicama, samo o „ozbiljnoj prijetnji javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti”, a „javno zdravlje” očito je izostavljeno. Sprečavanje „prijetnja javnom zdravlju” država članica zaista se spominje u tom zakoniku, ali samo u odnosu na ulazak državljana trećih zemalja preko vanjskih granica ( 202 ). Nadalje, analiza povijesti tog zakonika upućuje na to da razlika u uređenju nije puki propust, već svjesna odluka zakonodavca Unije.

150.

U tom pogledu podsjećam na to da se u Konvenciji o provedbi Schengenskog sporazuma ( 203 ), potpisanoj u Schengenu 19. lipnja 1990. ( 204 ), „javno zdravlje” ne spominje ni u kontekstu uvjeta ulaska stranaca ni u kontekstu privremenog ponovnog uvođenja granične kontrole na unutarnjim granicama ( 205 ). Međutim, Komisija je u svojem zakonodavnom prijedlogu, koji je postao prva verzija Zakonika o schengenskim granicama ( 206 ), među ostalim predložila da se postojećim uvjetima ulaska stranaca doda da oni ne smiju predstavljati prijetnju javnom zdravlju ( 207 ), te da se granična kontrola može ponovno uvesti u slučaju „ozbiljne prijetnje javnom poretku, unutarnjoj sigurnosti ili javnom zdravlju” ( 208 ). Međutim, Europski je parlament tijekom prvog čitanja teksta izmijenio odredbe o graničnoj kontroli na unutarnjim granicama na način da je uklonjeno svako spominjanje prijetnji za „javno zdravlje” ( 209 ). Dotična je izmjena preživjela ostatak zakonodavnog postupka.

151.

Međutim, baš kao i belgijska, norveška i švedska vlada te Komisija, smatram da iako „prijetnje javnom zdravlju” ne mogu same po sebi opravdati ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama u skladu s člankom 25. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama, neke situacije povezane s javnim zdravljem dovoljno su ozbiljne da ih se može podvesti pod pojam „ozbiljna prijetnja javnom poretku” upotrijebljen u toj odredbi ( 210 ).

152.

Iako pojam „ozbiljna prijetnja javnom poretku” nije definiran u Zakoniku o schengenskim granicama, iz uvodne izjave 27. tog zakonika proizlazi da je zakonodavac Unije htio da se u tom pogledu primjenjuje definicija koju je Sud dao u svojoj sudskoj praksi u pogledu slobodnog kretanja. Prema mjerodavnoj sudskoj praksi, pojam „ozbiljna prijetnja javnom poretku” pretpostavlja postojanje „stvarne, trenutne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja utječe na neki od temeljnih interesa društva” ( 211 ).

153.

Kao prvo, zaštitu stanovništva od ugroze kroz, među ostalim, kontrolu epidemijskih bolesti, zajedno s pružanjem zdravstvene skrbi tom stanovništvu, lako se može smatrati dijelom tih „temeljnih interesa društva”. To je zapravo možda jedna od „temeljnih državnih funkcija” koje Europska unija mora „poštovati” u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a. Kao drugo, rizici koje takve bolesti predstavljaju mogu u određenim okolnostima biti toliko ozbiljni da čine „stvarnu, trenutnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju” koja utječe na te „interese” ( 212 ).

154.

Ako ta, primjerice, određena pandemija odgovara gore spomenutoj definiciji prijetnje „javnom poretku”, ne vidim zašto bi je se isključilo iz područja primjene članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama. Tekst te odredbe ne razlikuje vrste „prijetnja javnom poretku” koje mogu opravdati ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama. Njime su obuhvaćene sve takve prijetnje pod uvjetom da su „ozbiljne”. Smatram da povijesne okolnosti o kojima se prethodno govorilo ne isključuju takvo tumačenje ( 213 ). Da pojasnim, to ne znači da se „javno zdravlje” i „javni poredak” podudaraju te da prvonavedeno može uvijek opravdati takvu mjeru. To je slučaj samo u iznimnim okolnostima kad je javnozdravstvena situacija dovoljno ozbiljna da predstavlja ozbiljnu prijetnju javnom poretku ( 214 ).

155.

Budući da sud koji je uputio zahtjev zapravo ne pita jesu li uvjeti za ponovno uvođenje granične kontrole u konkretnim okolnostima bili ispunjeni te da, uostalom, eventualna pojašnjenja u tom pogledu vjerojatno neće biti relevantna za glavni postupak, o tom ću aspektu iznijeti samo nekoliko napomena.

156.

S jedne strane, kao što sam upravo objasnio, ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama može biti opravdano u skladu s člankom 25. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama, ako se uvodi kao odgovor na „ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti države članice”. U pogledu pitanja je li pandemija bolesti COVID-19 doista predstavljala takvu „prijetnju” u vrijeme relevantno za glavni postupak, upućujem na točke 76. do 86. ovog mišljenja.

157.

S druge strane, iz članka 25. stavka 2. i članka 26. Zakonika o schengenskim granicama proizlazi da uvođenje takve mjere mora biti u skladu s načelom proporcionalnosti ( 215 ).

158.

Kao prvo, u pogledu pitanja je li ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama prikladan način uklanjanja „ozbiljne prijetnje javnom poretku” koju je bolest COVID-19 potencijalno predstavljala u vrijeme relevantno za glavni postupak, upućujem na točke 97. do 102. ovog mišljenja u pogledu rasprave o (ograničenom) učinku ograničenja međunarodnog kretanja osoba na širenje epidemijske bolesti. Međutim, ako su ograničenja putovanja poput onih koja su konkretno sporna bila prikladna u tom pogledu, čini mi se da isto vrijedi i za ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama. Naime, takva je mjera doprinijela (ili je mogla doprinijeti) provedbi tih ograničenja te time i njihovoj sustavnoj i dosljednoj primjeni.

159.

Kao drugo, odgovor na pitanje je li ponovno uvođenje graničnih kontrola na unutarnjim granicama bilo nužno u bitnome ovisi o tome bi li alternativne mjere bile manje ograničavajuće, ali jednako učinkovite u provedbi spornih ograničenja putovanja. U tom bih pogledu napomenuo da bi nasumične „kontrole na licu mjesta” koje se provode na državnom području, uključujući i u pograničnim područjima, popraćene učinkovitim i odvraćajućim sankcijama u slučaju kršenja tih mjera, vjerojatno bile manje ograničavajuće, ali jednako učinkovite u provedbi tih mjera – te se doista čini da su belgijska tijela u vrijeme relevantno za glavni postupak konkretno upotrijebila taj pristup ( 216 ).

160.

Kao treće, kada je riječ o strogoj proporcionalnosti ponovnog uvođenja granične kontrole na unutarnjim granicama, upućujem na svoja zapažanja u točkama 120. do 133. ovog mišljenja u pogledu prihvatljivosti, u demokratskom društvu, ograničavanja međunarodnih kretanja osoba zbog razloga „javnog zdravlja”. Usto bih dodao da i same granične kontrole, pored neugodnosti koje izazivaju ograničenja putovanja, uzrokuju određene neprilike ( 217 ). Granične kontrole koje su države članice provodile tijekom pandemije značajno su ometale kretanje osoba koje su putovale u „obvezne” svrhe, pa stoga nisu bile obuhvaćene zabranama putovanja, a za njih je neometano prelaženje granica bilo ključno. Utjecaj tih kontrola na prekogranične i zdravstvene radnike ponekad je bio značajan, osobito kada su dovodile do dugih redova i velikih kašnjenja. To vrijedi i za kretanje robe preko granica. Da bi se stvorila „ravnoteža” između mogućih prednosti i nedostataka graničnih kontrola, trebalo je u najmanju ruku uvesti određene mjere kao što je sustav „zelenih traka” koji je Komisija preporučila, radi olakšavanja protoka „esencijalnih” osoba i robe ( 218 ).

161.

Naposljetku, podsjećam na to da se granična kontrola na unutarnjim granicama mogla uvesti samo na temelju posebnog postupka. Konkretno, nacionalna tijela moraju, u skladu s člankom 27. Zakonika o schengenskim granicama, najkasnije četiri tjedna prije planiranog ponovnog uvođenja o tome obavijestiti ekvivalentna tijela drugih država članica i Komisiju. Iznimno, ona mogu trenutno ponovno uvesti graničnu kontrolu na temelju članka 28., uz istovremeno priopćavanje te mjere. Obavješćivanje je u obama slučajevima potrebno. Čini se da taj zahtjev nisu ispunile sve države članice koje su tijekom pandemije uvele takvu mjeru ( 219 ).

162.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na drugo pitanje odgovori na način da se članku 25. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama načelno ne protivi to da država članica kao odgovor na pandemiju privremeno ponovno uvede graničnu kontrolu na unutarnjim granicama, pod uvjetom da je pandemija dovoljno ozbiljna da je se smatra „ozbiljnom prijetnjom javnom poretku” u smislu te odredbe te da su ispunjeni svi uvjeti predviđeni tom odredbom.

163.

S obzirom na sva navedena razmatranja, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija)) odgovori na sljedeći način: