1.

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost članka 3. stavka 5. Uredbe 2019/1157 ( 2 ), kojim se države članice obvezuje da u sve novoizdane osobne iskaznice na visoko sigurnom nosaču podataka uključe sliku otisaka prstiju nositelja osobne iskaznice ( 3 ). Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe RL i Landeshauptstadta Wiesbaden (Grad Wiesbaden, Njemačka), koji se vodi u pogledu upravne odluke kojom je Landeshauptstadt Wiesbaden odbio izdati osobnu iskaznicu a da se na njezin čip ne pohrani slika otisaka prstiju.

2.

Sud koji je uputio zahtjev svojim zahtjevom želi, kao prvo, utvrditi je li članak 21. stavak 2. UFEU‑a bio primjerena osnova za donošenje Uredbe 2019/1157, kao drugo, je li članak 3. stavak 5. te uredbe u skladu s člancima 7. i 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1., te, kao treće, je li navedena uredba u skladu s obvezom provedbe procjene učinka na zaštitu podataka na temelju članka 35. stavka 10. OUZP‑a ( 4 ).

3.

Neovisno o razlikama između osobnih iskaznica i putovnica, ovaj se predmet tematski nastavlja na presudu donesenu u predmetu Schwarz ( 5 ). Sud je u toj presudi ispitivao valjanost članka 1. stavka 2. Uredbe br. 2252/2004 ( 6 ), kojim se propisivala obveza uzimanja otisaka prstiju i njihova pohranjivanja u putovnice i ostale putne isprave koje izdaju države članice ( 7 ).

4.

Uvodne izjave 1., 2., 3., 4., 5., 15., 17., 18., 21. i 28. Uredbe 2019/1157 glase:

[…]

[…]

[…]

[…]

5.

Člankom 1. Uredbe 2019/1157, naslovljenim „Predmet”, predviđa se:

„Ovom Uredbom jačaju se sigurnosni standardi koji se primjenjuju na osobne iskaznice koje države članice izdaju svojim državljanima […] kada ostvaruju svoje pravo slobodnog kretanja u Uniji.”

6.

Člankom 3. Uredbe 2019/1157, naslovljenim „Sigurnosni standardi/format/specifikacije”, propisuje se:

„1.   Osobne iskaznice koje izdaju države članice izrađuju se u formatu ID-1 i sadržavaju strojno čitljivu zonu. Takve se osobne iskaznice temelje na specifikacijama i minimalnim sigurnosnim standardima utvrđenima u dokumentu 9303 ICAO‑a i zadovoljavaju zahtjeve utvrđene u točkama (c), (d), (f) i (g) Priloga Uredbi (EZ) br. 1030/2002 kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2017/1954.

[…]

5.   Osobne iskaznice sadržavaju visoko siguran nosač podataka na kojem su pohranjeni prikaz lica nositelja iskaznice i dva otiska prstiju, u interoperabilnim digitalnim formatima. Za uzimanje biometrijskih identifikatora države članice primjenjuju tehničke specifikacije kako su utvrđene Provedbenom odlukom Komisije C(2018)7767 ( 9 ).

6.   Nosač podataka ima dostatan kapacitet i sposobnost jamčiti cjelovitost, autentičnost i povjerljivost podataka. Pohranjenim podacima može se pristupiti beskontaktno i oni se osiguravaju kako je predviđeno Odlukom C(2018)7767. Države članice razmjenjuju informacije koje su potrebne za utvrđivanje vjerodostojnosti nosača podataka te za pristup biometrijskim podacima iz stavka 5. i njihovu provjeru.

7.   Djeca mlađa od 12 godina mogu se izuzeti od obveze davanja otisaka prstiju.

Djeca mlađa od 6 godina izuzeta su od obveze davanja otisaka prstiju.

Osobe kod kojih je uzimanje otisaka prstiju fizički nemoguće izuzete su od obveze davanja otisaka prstiju.

[…]”

7.

Člankom 10. Uredbe 2019/1157, naslovljenim „Prikupljanje biometrijskih identifikatora”, predviđa se:

„1.   Biometrijske identifikatore prikuplja isključivo kvalificirano i propisno ovlašteno osoblje koje imenuju tijela nadležna za izdavanje osobnih iskaznica ili boravišnih iskaznica, a takvo prikupljanje provodi se u svrhu integracije na visoko siguran nosač podataka predviđen u članku 3. stavku 5. za osobne iskaznice […]

Kako bi se osigurala podudarnost biometrijskih identifikatora s identitetom podnositelja zahtjeva, podnositelj zahtjeva mora se osobno pojaviti barem jednom tijekom postupka izdavanja za svaki zahtjev.

2.   Države članice osiguravaju da su uspostavljeni odgovarajući i djelotvorni postupci za prikupljanje biometrijskih identifikatora te da su ti postupci u skladu s pravima i načelima utvrđenima u Povelji, Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te Konvenciji Ujedinjenih naroda o pravima djeteta.

[…]

3.   Osim ako su potrebni u svrhu obrade u skladu s pravom Unije i nacionalnim pravom, biometrijski identifikatori pohranjeni u svrhu personalizacije osobnih iskaznica ili boravišnih isprava čuvaju se na visoko siguran način i samo do datuma preuzimanja isprave, a u svakom slučaju najdulje 90 dana od datuma izdavanja te isprave. Nakon isteka tog razdoblja biometrijski identifikatori odmah se brišu ili uništavaju.”

8.

Članak 11. Uredbe 2019/1157, naslovljen „Zaštita osobnih podataka i odgovornost”, glasi:

„1.   Ne dovodeći u pitanje [OUZP], države članice osiguravaju sigurnost, cjelovitost, autentičnost i povjerljivost podataka koji su prikupljeni i pohranjeni za potrebe ove Uredbe.

2.   Za potrebe ove Uredbe tijela odgovorna za izdavanje osobnih iskaznica i boravišnih isprava smatraju se voditeljem obrade iz članka 4. točke 7. [OUZP‑a] i imaju odgovornost za obradu osobnih podataka.

3.   Države članice osiguravaju da nadzorna tijela mogu u potpunosti izvršavati svoje zadaće iz [OUZP‑a], uključujući pristup svim osobnim podacima i svim potrebnim informacijama, kao i pristup svim prostorijama ili opremi za obradu podataka nadležnih tijela.

[…]

5.   Informacije u strojno čitljivom obliku uključuju se u osobnu iskaznicu […] samo u skladu s ovom Uredbom i nacionalnim pravom države članice izdavateljice.

6.   Biometrijski podaci pohranjeni na nosaču podataka na osobnim iskaznicama i boravišnim ispravama upotrebljavaju se samo u skladu s pravom Unije i nacionalnim pravom od strane propisno ovlaštenog osoblja nadležnih nacionalnih tijela i agencija Unije za potrebe provjere:

[…]”

9.

Članak 6. OUZP‑a, naslovljen „Zakonitost obrade”, glasi:

„1.   Obrada je zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega:

[…]

[…]”

10.

Člankom 35. OUZP‑a, naslovljenim „Procjena učinka na zaštitu podataka”, predviđa se:

„1.   Ako je vjerojatno da će neka vrsta obrade, osobito putem novih tehnologija i uzimajući u obzir prirodu, opseg, kontekst i svrhe obrade, prouzročiti visok rizik za prava i slobode pojedinaca, voditelj obrade prije obrade provodi procjenu učinka predviđenih postupaka obrade na zaštitu osobnih podataka. Jedna procjena može se odnositi na niz sličnih postupaka obrade koji predstavljaju slične visoke rizike.

[…]

10.   Ako obrada u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (c) ili (e) ima pravnu osnovu u pravu Unije ili pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe, ako su tim pravom uređuju posebni postupci obrade ili skupina dotičnih postupaka te je procjena učinka na zaštitu podataka već provedena kao dio opće procjene učinka u kontekstu donošenja pravne osnove, stavci od 1. do 7. ne primjenjuju se, osim ako države članice smatraju da je potrebno provesti takvu procjenu prije aktivnosti obrade.”

11.

Člankom 4. Direktive 2004/38, naslovljenim „Pravo na izlazak”, predviđa se:

1.   „Ne dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, svi građani Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovi njihovih obitelji koji nisu državljani države članice i koji imaju važeću putovnicu, imaju pravo napustiti državno područje države članice radi putovanja u drugu državu članicu.

[…]”

12.

Člankom 5. Direktive 2004/38, naslovljenim „Pravo na ulazak”, propisuje se:

1.   „Ne dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, države članice odobravaju ulazak na svoje državno područje građanima Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovima obitelji koji nisu državljani države članice s važećom putovnicom.

[…]”

13.

Gesetzom über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis (Zakon o osobnim iskaznicama i elektroničkim identifikacijskim ispravama) ( 10 ) u njemačko se pravo prenosi obveza utvrđena u članku 3. stavku 5. Uredbe 2019/1157.

14.

Člankom 1. PAuswG‑a, naslovljenim „Obveza identifikacije; pravo na identifikaciju”, u stavku 1. predviđa se:

„Nijemci, kako su definirani u članku 116. stavka 1. Temeljnog zakona, dužni su posjedovati osobnu iskaznicu nakon što napune 16 godina te kad se na njih primjenjuje opća obveza prijave, ili, u slučaju da se ta obveza na njih ne primjenjuje, ako uglavnom borave u Njemačkoj. Osobnu iskaznicu moraju predočiti na zahtjev tijela ovlaštenog za provjeru identiteta. Od nositelja osobne iskaznice ne može se tražiti da je pohrane ili predaju. Prethodno navedeno ne primjenjuje se na tijela ovlaštena za provjeru identiteta, kao ni u slučaju povlačenja ili oduzimanja.”

15.

Člankom 5. PAuswG‑a, naslovljenim „Izdavanje osobne iskaznice”, u stavku 9. predviđa se:

„Dva otiska prstiju podnositelja zahtjeva koje treba pohraniti na elektronički nosač podataka u skladu s [Uredbom 2019/1157] pohranjuju se na elektronički nosač za pohranu i obradu podataka u osobnoj iskaznici u obliku ravnog otiska kažiprsta lijeve i desne ruke. Ako kažiprst nedostaje, ako je kvaliteta otiska prsta nedostatna ili ako na jagodici prsta postoji ozljeda, umjesto toga pohranjuje se ravni otisak palca, srednjeg prsta ili prstenjaka. Otisci prstiju ne pohranjuju se ako je njihovo uzimanje nemoguće zbog zdravstvenih razloga koji nisu privremene prirode.”

16.

Osoba RL podnijela je u studenome 2021. Landeshauptstadtu Wiesbadenu zahtjev za izdavanje nove osobne iskaznice, pri čemu je tvrdila da je čip u njezinoj staroj osobnoj iskaznici neispravan. Osoba RL u svojem je zahtjevu izričito tražila da joj se izda osobna iskaznica bez uključivanja slike otisaka prstiju na njezin čip.

17.

Landeshauptstadt Wiesbaden odbio je zahtjev osobe RL na temelju, kao prvo, činjenice da u skladu s njemačkim pravom osobna iskaznica i dalje važi čak i kad je njezin čip neispravan. Budući da je osoba RL već posjedovala važeću osobnu ispravu, nije imala pravo na izdavanje nove osobne iskaznice. Kao drugo, Landeshauptstadt Wiesbaden smatrao je da se osobna iskaznica u svakom slučaju ne može izdati bez slike otisaka prstiju njezina nositelja, s obzirom na to da je od 2. kolovoza 2021. na temelju članka 5. stavka 9. PAuswG‑a pohranjivanje slike otisaka prstiju u čip novih osobnih iskaznica postalo obvezno.

18.

Osoba RL podnijela je tužbu Verwaltungsgerichtu Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu, Njemačka), sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku u ovom predmetu, u kojoj zahtijeva da se nadležnom tijelu naloži da joj izda novu osobnu iskaznicu bez pohranjivanja slike otisaka prstiju u nju.

19.

Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu valjanosti članka 3. stavka 5. Uredbe 2019/1157, na kojem se temelji članak 5. stavak 9. PAuswG‑a pa, prema tome, i obveza uzimanja otisaka prstiju i njihova pohranjivanja u njemačke osobne iskaznice. Taj sud u tom pogledu podsjeća na to da u skladu s člankom 3. stavkom 5. Uredbe 2019/1157 osobne iskaznice koje izdaju države članice sadržavaju visoko siguran nosač podataka na kojem su pohranjeni prikaz lica nositelja iskaznice i dva otiska prstiju, u interoperabilnim digitalnim formatima.

20.

Sud koji je uputio zahtjev osobito se poziva na tri razloga nevaljanosti članka 3. stavka 5. Uredbe 2019/1157.

21.

Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu toga je li Uredbu 2019/1157 trebalo donijeti na osnovi članka 77. stavka 3. UFEU‑a, kojim se predviđa primjena posebnog zakonodavnog postupka na temelju kojeg Vijeće odluku donosi jednoglasno, a ne na osnovi članka 21. stavka 2. UFEU‑a, koji se odnosi na redovni zakonodavni postupak koji uključuje zajedničko donošenje odluke Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je Sud u presudi u predmetu Schwarz smatrao da članak 62. stavak 2. točka (a) UEZ‑a, odnosno odredba koja je kasnije postala članak 77. stavak 3. UFEU‑a, predstavlja primjerenu pravnu osnovu za donošenje Uredbe br. 2252/2004, kojom se propisivala obveza uzimanja otisaka prstiju građana Unije i pohranjivanja tih otisaka u putovnice. Taj sud stoga pita je li istu pravnu osnovu trebalo upotrijebiti za donošenje Uredbe 2019/1157.

22.

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu usklađenosti članka 3. stavka 5. Uredbe 2019/1157 s člancima 7. i 8. Povelje. Taj sud ističe da obvezno prikupljanje otisaka prstiju i njihovo pohranjivanje u osobne iskaznice predstavljaju, s obzirom na presudu u predmetu Schwarz, ograničenje prava priznatih tim dvjema odredbama. Osim toga, smatra da to ograničenje ne ispunjava uvjete utvrđene u članku 8. stavku 2. i članku 52. stavku 1. Povelje te da se stoga ne može opravdati. Konkretnije, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje nastoji li se člankom 3. stavkom 5. Uredbe 2019/1157 ostvariti legitiman interes te može li se obveza koja proizlazi iz te odredbe smatrati primjerenom, nužnom i proporcionalnom.

23.

Kao treće, sud koji je uputio zahtjev izražava zabrinutost u pogledu obveze provedbe procjene učinka na zaštitu podataka, utvrđene u članku 35. stavku 10. OUZP‑a. Konkretno, taj sud upućuje na mišljenje Europskog nadzornika za zaštitu podataka o prijedlogu uredbe ( 11 ) i navodi da se ta odredba primjenjuje na obradu otisaka prstiju propisanu Uredbom 2019/1157. Međutim, zakonodavac Unije nije proveo takvu ocjenu prilikom donošenja te uredbe.

24.

U tim je okolnostima Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Je li obveza uzimanja otisaka prstiju i njihova pohranjivanja u osobne iskaznice u skladu s člankom 3. stavkom 5. [Uredbe 2019/1157] u suprotnosti s nadređenim pravom Unije, osobito

(a) s člankom 77. stavkom 3. UFEU‑a

(b) s člancima 7. i 8. Povelje

(c) s člankom 35. stavkom 10. OUZP‑a

te je li stoga nevaljana zbog jednog od tih razloga?”

25.

Tajništvo Suda zahtjev za prethodnu odluku zaprimilo je 1. veljače 2022. Pisana očitovanja podnijeli su njemačka, španjolska i poljska vlada, Parlament, Vijeće i Europska komisija te tužitelj iz glavnog postupka. Rasprava je održana 14. ožujka 2023.

26.

Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem traži da se utvrdi je li Uredba 2019/1157 valjana s obzirom na pravo Unije. Konkretno pita:

27.

U nastavku ću se redom osvrnuti na svaki od tih razloga nevaljanosti.

28.

Prvi razlog nevaljanosti odnosi se na pravnu osnovu na temelju koje je donesena Uredba 2019/1157. Sud koji je uputio zahtjev u biti dvoji u pogledu toga je li navedenu uredbu trebalo donijeti na temelju članka 77. stavka 3. UFEU‑a, a ne na temelju njegova članka 21. stavka 2. Osim formalnog odabira primjerene pravne osnove za Uredbu 2019/1157, riječ je i o primjeni različitih zakonodavnih postupaka na temelju tih odredbi.

29.

Članak 21. UFEU‑a dio je dijela drugog UFEU‑a, koji se odnosi na „Nediskriminaciju i građanstvo Unije”. U stavku 1. tog članka utvrđuje se da svaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe. Člankom 21. stavkom 2. UFEU‑a Uniji se pak omogućuje da donese odredbe radi olakšavanja ostvarivanja tog prava ako se pokaže da je potrebno djelovanje Unije za ostvarenje tog cilja, a Ugovori ne predviđaju potrebne ovlasti. U tom se slučaju primjenjuje redovni zakonodavni postupak, koji uključuje zajedničko donošenje odluke Parlamenta i Vijeća.

30.

Suprotno tomu, članak 77. stavak 3. UFEU‑a, koji je povezan s „Politikama koje se odnose na graničnu kontrolu, azil i useljavanje”, dio je glave V. dijela trećeg istog Ugovora, koja je posvećena „Području slobode, sigurnosti i pravde”. Njime se propisuje da, ako se pokaže da je potrebno djelovanje Unije kako bi se olakšalo ostvarivanje prava iz članka 20. stavka 2. točke (a) UFEU‑a (pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica), Vijeće može usvojiti odredbe o, među ostalim, putovnicama i osobnim iskaznicama. Primjena članka 77. stavka 3. UFEU‑a, u skladu s njezinim tekstom, također ovisi o nepostojanju potrebnih ovlasti predviđenih Ugovorima. U tom se slučaju primjenjuje poseban zakonodavni postupak, u kojem Vijeće odluku donosi jednoglasno nakon savjetovanja s Parlamentom.

31.

Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se izbor pravne osnove za neki akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta ( 12 ). Sud je usto utvrdio da se radi utvrđivanja odgovarajuće pravne osnove za akt Unije može uzeti u obzir pravni kontekst u kojem se nalazi novi propis, osobito s obzirom na to da takav kontekst može pružiti pojašnjenje u pogledu svrhe navedenog propisa ( 13 ).

32.

Kad je riječ o ovom predmetu, želim odmah naglasiti da činjenica da se članak 77. stavak 3. UFEU‑a u presudi u predmetu Schwarz smatrao primjerenom pravnom osnovom za Uredbu br. 2252/2004, kojom se utvrđivala obveza uzimanja otisaka prstiju i njihova pohranjivanja u putovnice građana Unije ( 14 ), suprotno mišljenju suda koji je uputio zahtjev, sama po sebi nije odlučujuća za potrebe utvrđivanja toga je li Uredba 2019/1157 pravilno donesena na temelju članka 21. stavka 2. UFEU‑a. Naime, Sud je dosljedno, u skladu s prethodno navedenom sudskom praksom, smatrao da za utvrđivanje pravilne pravne osnove za akt koji se ispituje valja uzeti u obzir njegov cilj i sadržaj, a ne pravnu osnovu odabranu za donošenje drugih akata Unije koji imaju slična obilježja ( 15 ).

33.

Kad je riječ, s jedne strane, o cilju Uredbe 2019/1157, ističem da se njezinim člankom 1., naslovljenim „Predmet”, određuje da se tom uredbom jačaju sigurnosni standardi koji se primjenjuju, među ostalim, na osobne iskaznice koje države članice izdaju svojim državljanima kada ostvaruju svoje pravo slobodnog kretanja. Tom se odredbom u pravno pravilo pretvaraju uvodne izjave 1. do 5. te uredbe, u kojima se, uz upućivanje na UEU, UFEU, članak 45. Povelje i Direktivu 2004/38, navodi cilj olakšavanja ostvarivanja prava građana Unije na slobodno kretanje u sigurnom okruženju ( 16 ).

34.

Konkretno, u uvodnoj izjavi 4. Uredbe 2019/1157 ističe se da su krivotvorenje isprava ili pogrešno predstavljanje materijalnih činjenica o uvjetima povezanima s pravom na boravak prepoznati kao tipični slučajevi prijevare u području slobodnog kretanja. Nadalje, u uvodnoj izjavi 5. Uredbe 2019/1157 navodi se da falsificiranje i krivotvorenje isprava proizlaze iz velike razlike u razinama sigurnosti nacionalnih osobnih iskaznica koje izdaju države članice. U skladu s istom uvodnom izjavom, te razlike povećavaju rizik od falsificiranja i krivotvorenja isprava te dovode do praktičnih poteškoća za građane kada žele ostvariti svoje pravo na slobodno kretanje. Naposljetku, u uvodnoj izjavi 28. Uredbe 2019/1157 utvrđuje se da bi uvođenje pojačanih sigurnosnih standarda trebalo javnim tijelima i privatnim subjektima osigurati dostatna jamstva da se mogu osloniti na autentičnost osobnih iskaznica kada ih za potrebe identifikacije upotrebljavaju građani Unije.

35.

Kad je riječ, s druge strane, o sadržaju Uredbe 2019/1157, obveza uzimanja otisaka prstiju i pohranjivanja njihove slike koja se propisuje tom uredbom, a koja je sporna u ovom predmetu, dio je šire skupine mjera koje se primjenjuju na novoizdane nacionalne osobne iskaznice i koje se uglavnom navode u članku 3., naslovljenom „Sigurnosni standardi/format/specifikacije”.

36.

Ako se tumače s obzirom na uvodnu izjavu 17. Uredbe 2019/1157, jasno je da te mjere služe u sigurnosne svrhe koje su potrebne kako bi se provjerila autentičnost isprave i utvrdio identitet osobe ( 17 ). U uvodnoj izjavi 18. Uredbe 2019/1157 u tom se pogledu dodatno objašnjava da je pohranjivanje biometrijskih podataka (prikaza lica i otisaka dva prsta) u osobne iskaznice odgovarajuća kombinacija pouzdane identifikacije i utvrđivanja vjerodostojnosti sa smanjenim rizikom od prijevare, u svrhu jačanja sigurnosti osobnih iskaznica.

37.

Iz prethodno navedenoga proizlazi da je cilj kojim su se Parlament i Vijeće vodili prilikom donošenja Uredbe 2019/1157 u biti omogućavanje građanima Unije da lakše ostvare pravo na putovanje i boravak u bilo kojoj državi članici sa svojom osobnom iskaznicom te da se mogu osloniti na tu iskaznicu kao na autentičan i pouzdan dokaz identiteta. To ističe i Komisija u svojem Prijedlogu uredbe ( 18 ), u kojem se, kao i u Uredbi 2019/1157, naglašava potreba za smanjenjem rizika od falsificiranja i krivotvorenja isprava kako bi se poboljšala prihvaćenost tih iskaznica u državama članicama u kojima nisu izdane ( 19 ). Taj se cilj, s obzirom na odredbe iz Uredbe 2019/1157, trebao postići tako da se u nacionalne osobne iskaznice ugrade zajednička sigurnosna obilježja, koja se u toj uredbi klasificiraju kao i. minimalni sigurnosni standardi i formati te ii. pojačani sigurnosni standardi ( 20 ). Potonja je kategorija uključivala obvezu uzimanja otisaka prstiju i pohranjivanja njihove slike na visoko siguran nosač podataka.

38.

Ostaje otvoreno pitanje je li zakonodavac Unije, s obzirom na cilj i sadržaj Uredbe 2019/1157, kao što sam to već objasnila, bio u pravu kad je smatrao da je članak 21. stavak 2. UFEU‑a primjerena pravna osnova za donošenje te uredbe. Uzimajući u obzir tekst te odredbe, na koju se upućuje u točki 29. ovog mišljenja, to bi pitanje zahtijevalo da Sud ispita, kao prvo, može li se smatrati da je Uredba 2019/1157 pravilno donesena s ciljem olakšavanja ostvarivanja prava na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica, kao drugo, je li djelovanje Unije bilo potrebno za ostvarivanje tog cilja te, kao treće, je li točno da se Ugovorima nisu predviđale potrebne ovlasti.

39.

Kad je riječ, kao prvo, o tome je li Uredba 2019/1157 pravilno donesena s ciljem olakšavanja ostvarivanja prava na slobodno kretanje, važno je podsjetiti na to da svi građani Unije u skladu s člankom 4. Direktive 2004/38 imaju pravo napustiti državno područje države članice radi putovanja u drugu državu članicu („pravo na izlazak”). Slično tomu, u skladu s člankom 5. te direktive, države članice građanima Unije moraju odobriti ulazak na svoje državno područje („pravo na ulazak”). Kao što to jasno proizlazi iz Direktive 2004/38, i kao što se to ponovno naglašava u uvodnoj izjavi 2. Uredbe 2019/1157, ta dva prava predstavljaju samu bit prava na slobodno kretanje te kao takva jedan od temelja građanstva Unije.

40.

Međutim, na temelju tih odredbi ostvarivanje prava na izlazak i ulazak uvjetovano je zahtjevom predočenja važeće osobne iskaznice ili važeće putovnice. Kao što je to Sud naveo u svojoj sudskoj praksi, tim se zahtjevom građanima Unije i nacionalnim tijelima nastoji pojednostavniti rješavanje problema koji se odnose na dokazivanje prava na boravak ( 21 ). Prema tome, povjerenje s kojim države članice dočekuju građanina Unije na svojim državnim područjima i, u konačnici, ostvarivanje prava na slobodno kretanje koje taj građanin ima ovise o pouzdanosti njegove osobne iskaznice ili putovnice u pogledu autentičnosti i identifikacije ( 22 ). To je tim točnije, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 4. Uredbe 2019/1157, s obzirom na to da se Direktivom 2004/38 državama članica dopušta da odbiju, ukinu ili opozivu prava koja proizlaze iz te direktive u slučaju prijevare ( 23 ).

41.

Nadalje, važno je uzeti u obzir da se ostvarivanje prava na slobodno kretanje ne odnosi samo na granične kontrole ( 24 ) ili prijavu upravnim tijelima, kao što to tužitelj prvenstveno tvrdi. Pravo na slobodno kretanje i boravak omogućuje građanima Unije da se u uključe u svakodnevni život ostalih osoba koje borave na području države članice domaćina. Nacionalne osobne iskaznice stoga imaju istu funkciju kao osobne iskaznice tih osoba s pravom boravka, što znači da samo pouzdan i autentičan dokaz identiteta, izdan u skladu sa zajedničkim sigurnosnim standardima i formatima, omogućuje puno uživanje prava na slobodno kretanje. Da nema tih zajedničkih standarda i formata, a s obzirom na nehomogenost trenutačnih nacionalnih osobnih iskaznica unutar Europske unije, na koju ću se osvrnuti u nastavku ( 25 ), lakše bi nastale prepreke i poteškoće, a to je glavni razlog za zabrinutost opisan u uvodnoj izjavi 5. Uredbe 2019/1157.

42.

U tom je pogledu ilustrativna uporaba nacionalnih osobnih iskaznica za pristupanje javnim uslugama koje pružaju javni ili privatni subjekti u državi članici domaćinu, osobito kad je osobna isprava nužna za takve identifikacijske svrhe u skladu s nacionalnim pravom. To je slučaj, primjerice, pri pristupu javnim uslugama poput zdravstvene zaštite ili pri odnosu s bankama, zračnim prijevoznicima, mjestima za zabavu, hotelima i drugim ugostiteljskim objektima itd. Osim toga, uporaba nacionalnih osobnih iskaznica neophodna je za ostvarivanje prava koja su usko povezana s pravom na slobodno kretanje i boravak, kao što su pravo glasovanja i kandidiranja na europskim i lokalnim izborima. ( 26 )

43.

U tom mi se kontekstu čini da je teško tvrditi da Uredba 2019/1157, s obzirom na njezin cilj i sadržaj, nije povezana s ciljem olakšavanja ostvarivanja prava na slobodno kretanje. Upravo suprotno, ujednačavanje formata nacionalnih osobnih iskaznica i unapređivanje njihove pouzdanosti posredstvom sigurnosnih standarda, uključujući onih uvedenih člankom 3. stavkom 5. Uredbe 2019/1157, izravno utječu na ostvarivanje tog prava, tako što te iskaznice čine vjerodostojnijima olakšavaju – kako s tehničkog stajališta tako i u smislu percepcije javnosti, kao što to pravilno napominje Komisija – zbog čega će ih tijela država članica i subjekti koji pružaju usluge kao takve lakše prihvaćati ( 27 ). To u konačnici dovodi do smanjenja neugodnosti, troškova i upravnih prepreka za mobilne građane Unije.

44.

Ukratko napominjem da, iako putovnice, na koje se već primjenjuje obveza uzimanja otisaka prstiju i njihova pohranjivanja na temelju Uredbe br. 2252/2004, također predstavljaju isprave koje građani Unije mogu upotrebljavati za ostvarivanje prava na slobodno kretanje, to ne znači da nacionalne osobne iskaznice ne mogu služiti istoj svrsi na temelju Direktive 2004/38 ( 28 ) te da, sa stajališta zakonodavca Unije, te iskaznice mogu iziskivati usklađenije formate i strože sigurnosne standarde kako bi ih se učinilo pouzdanijima i, prema tome, lakšima za prihvaćanje.

45.

Stoga smatram da je ispunjen prvi uvjet iz članka 21. stavka 2. UFEU‑a, odnosno zahtjev u pogledu toga da je Uredba 2019/1157 bila pravilno donesena s ciljem olakšavanja ostvarivanja prava na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica.

46.

Kad je riječ, kao drugo, o tome je li djelovanje Europske unije bilo potrebno za postizanje cilja olakšavanja ostvarivanja prava na slobodno kretanje, naglašavam da sud koji je uputio zahtjev nije posebno istaknuo taj element niti ga tužitelj iz glavnog postupka dovodi u pitanje. U svakom slučaju, želim Sudu skrenuti pozornost na procjenu učinka koju je provela Komisija, a koja je priložena njezinu Prijedlogu uredbe ( 29 ).

47.

Komisija u toj procjeni objašnjava su europski građani sve mobilniji (kako unutar Europske unije tako i izvan nje), što nedvojbeno predstavlja veliko postignuće europske integracije ( 30 ). Komisija u tom pogledu ističe da se Direktivom 2004/38, iako se u njoj utvrđuju uvjeti za ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak, ne uređuju format ni sigurnosni standardni za nacionalne osobne iskaznice, zbog čega postoji više od 250 verzija takvih iskaznica koje se valjano upotrebljavaju u Europskoj uniji ( 31 ). U tim se okolnostima u Komisijinoj procjeni učinka kao problemi za ostvarivanje prava na slobodno kretanje utvrđuju činjenica da države članice nedovoljno prihvaćaju nacionalne osobne iskaznice, povećanje broja krivotvorenih isprava i nepostojanje provjere vjerodostojnosti u pogledu tih osobnih iskaznica te složenost njihova izdavanja i obrade ( 32 ). U Komisijinoj procjeni zaključuje se da, iako postoji sve veća potreba za upotrebom nacionalnih osobnih iskaznica, znatne poteškoće u ostvarivanju prava na slobodno kretanje ostale bi neriješene ili se povećale kad se ne bi krenulo u primjereno djelovanje ( 33 ).

48.

Prema mojem mišljenju, prethodni elementi, koji se objašnjavaju u Komisijinoj procjeni učinka, pokazuju da građani Unije sve češće ostvaruju svoja prava na slobodno kretanje, što je dobro poznata činjenica. Ti elementi istodobno pokazuju postojeće poteškoće i rizike koji proizlaze iz ostvarivanja tih prava zbog neujednačenosti u pogledu formata i sigurnosnih obilježja nacionalnih osobnih iskaznica. Uzimajući u obzir široku diskrecijsku ovlast kojom zakonodavac Unije raspolaže prilikom izvršavanja složenih ocjena ( 34 ), ne bi trebalo biti dvojbe u pogledu toga da Parlament i Vijeće nisu ni u čemu pogriješili kad su predvidjeli da će djelovanje Europske unije biti potrebno za postizanje cilja olakšavanja slobodnog kretanja.

49.

Stoga smatram da je ispunjen i drugi uvjet iz članka 21. stavka 2. UFEU‑a.

50.

Kao treće, donošenje akta Unije na temelju članka 21. stavka 2. UFEU‑a uvjetovano je time da „Ugovori ne predviđaju potrebne ovlasti”. Sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku smatra da članak 77. stavak 3. UFEU‑a predstavlja konkretniju pravnu osnovu za potrebe uvođenja novih sigurnosnih obilježja nacionalnih osobnih iskaznica koje izdaju države članice. Taj sud stoga smatra da je članak 77. stavak 3. UFEU trebalo upotrijebiti kao pravnu osnovu pri donošenju Uredbe 2019/1157 umjesto članka 21. stavka 2. UFEU‑a.

51.

Uvodno želim podsjetiti na to da je u skladu s ustaljenom sudskom praksom kumuliranje dviju pravnih osnova isključeno ako su njima predviđeni postupci nespojivi ( 35 ). U ovom se slučaju zakonodavni postupak primjenjiv na temelju članka 21. stavka 2. UFEU‑a, s jedne strane, te onaj primjenjiv na temelju članka 77. stavka 3. UFEU‑a, s druge strane, međusobno isključuju, što znači da oslanjanje na prvu od tih odredbi prilikom donošenja Uredbe 2019/1157 ne može biti valjano ako Sud zaključi da je odgovarajuća pravna osnova za njezino donošenje trebao biti članak 77. stavak 3. UFEU‑a.

52.

U svakom slučaju, kad se u obzir uzme izričaj i sistematizacija članka 77. stavka 3. UFEU‑a, kao i struktura samog Ugovora, smatram da stajalište suda koji je uputio zahtjev ne treba prihvatiti.

53.

Kao prvo, kao što se to ističe u točki 30. ovog mišljenja, članak 77. stavak 3. UFEU‑a dio je glave V. dijela trećeg UFEU‑a, koja se odnosi na „Područje sigurnosti, slobode i pravde”, konkretno, njezina poglavlja 2., koje je posvećeno „Politikama koje se odnose na graničnu kontrolu, azil i useljavanje”. Ta odredba nastavlja se na članak 77. stavak 1. UFEU‑a, u kojem se određuje da Europska unija razvija politiku u svrhu ostvarivanja određenih ciljeva koji se u biti odnose na granične kontrole. Nastavlja se i na članak 77. stavak 2. UFEU‑a, kojim se Parlamentu i Vijeću omogućuje da u redovnom zakonodavnom postupku usvajaju mjere koje se odnose na tu politiku.

54.

Prema tome, s obzirom na ukupni sadržaj i sistematizaciju članka 77. UFEU‑a, nameće se zaključak da, iako se njegovim stavkom 3. Vijeću dodjeljuje ovlast za usvajanje odredbi o putovnicama i osobnim iskaznicama radi olakšavanja ostvarivanja prava na slobodno kretanje i boravak, ta se ovlast odnosi na kontekst politike granične kontrole. Akt Unije koji nadilazi taj konkretni sadržaj, neovisno o zahtjevima primjenjivog zakonodavnog postupka, ne bi ulazio u područje primjene članka 77. stavka 3. UFEU‑a.

55.

U ovom slučaju, uspostavljanje ujednačenih standarda, formata i specifikacija u pogledu sigurnosti nacionalnih osobnih iskaznica, uključujući ono što se utvrđuje člankom 3. stavkom 5. Uredbe 2019/1157, zasigurno može utjecati na granične kontrole ( 36 ). Međutim, kao što to tvrdim u ovom mišljenju, ta uredba pokriva šire područje života građana Unije, zbog čega se ne može ograničiti samo na područje granične kontrole. U tom bi pogledu moglo biti korisno podsjetiti na to da se akt Unije, ako njegova analiza pokaže da on slijedi više ciljeva i ako se jedan od tih ciljeva može prepoznati kao glavni ili prevladavajući, a drugi samo kao akcesorni, mora temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, odnosno na onoj koju zahtijeva taj glavni cilj ( 37 ). Kad je riječ o Uredbi 2019/1157, čini mi se očitim da ona na pravo slobodnog kretanja i boravka utječe u mnogim različitim aspektima, dok na granične kontrole utječe tek djelomično.

56.

Kao drugo, važno je napomenuti da se ta odredba u skladu s člankom 77. stavkom 3. UFEU‑a primjenjuje samo ako se ovlasti potrebne za ostvarivanje njezina cilja ne predviđaju drugim odredbama Ugovora, što znači da je riječ o podrednoj odredbi koja je utvrđena na sličan način kao i članak 21. stavak 2. UFEU‑a. Postavlja se pitanje je li članak 21. stavak 2. UFEU‑a ili članak 77. stavak 3. UFEU‑a konkretnija odredba, osobito kad je riječ o pravu na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica.

57.

U tom pogledu želim istaknuti da se, s jedne strane, u članku 77. stavku 3. UFEU‑a izričito upućuje na članak 20. istog Ugovora, kojim se ustanovljuje građanstvo Unije, te, konkretnije, na njegov stavak 2. točku (a), u kojem se određuje da to građanstvo uključuje pravo na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica. Člankom 77. stavkom 3. UFEU‑a potom se propisuje da Vijeće, ako Ugovorima nisu predviđene potrebne ovlasti, može usvojiti odredbe o, među ostalim, osobnim iskaznicama kako bi se olakšalo ostvarivanje prava iz članka 20. stavka 2. točke (a) UFEU‑a. Zauzvrat, kao što sam to već napomenula, u članku 21. UFEU‑a proširuje se pak sadržaj članka 20. stavka 2. točke (a) UFEU‑a tako što se, među ostalim, određuje da se na prava na koja se upućuje u tom članku primjenjuju ograničenja i uvjeti utvrđeni u Ugovorima i mjerama donesenima radi njihove provedbe, posebice putem njegova stavka 2. Stoga sam u tom kontekstu sklona smatrati da je članak 21. UFEU‑a, s obzirom na članak 20. stavak 2. istog Ugovora, konkretnija odredba, zbog čega su podredna odredba iz članka 77. stavka 3. UFEU‑a, a, prema tome, i posebni zakonodavni postupak utvrđen tom odredbom, neprimjenjivi.

58.

S druge strane, kao što to tvrdi Komisija, čini se da je područje primjene podredne odredbe koja proizlazi iz članka 21. stavka 2. UFEU‑a, kojom se dopušta donošenje odredbi u svrhu olakšavanja slobodnog kretanja osoba ako Ugovorima nisu utvrđene potrebne ovlasti, ograničeno na one članke UFEU‑a iz njegove glave IV. trećeg dijela, odnosno na članak 45. o slobodi kretanja radnika te na članke 49. i 56. o pravu poslovnog nastana i pravu pružanja usluga na državnom području druge države članice. To je razvidno, sa sustavnog stajališta, s obzirom na rizik preklapanja koji proizlazi iz odredaba Ugovora koje se odnose, s jedne strane, na prava građana Unije da se slobodno kreću i borave unutar Europske unije i, s druge strane, na prava na slobodno kretanje, kao bitne elemente unutarnjeg tržišta. Sudska praksa Suda zaista potkrepljuje takvo shvaćanje ( 38 ), u mjeri u kojoj smatra da se članak 21. UFEU‑a konkretno odražava u odredbama kojima se jamči sloboda kretanja i, osim toga, upućuje na to da, ako je predmet obuhvaćen područjem jedne od tih odredaba, članak 21. UFEU‑a prestaje biti primjerena pravna osnova za donošenje odredaba u svrhu lakšeg ostvarivanja prava na slobodno kretanje i boravak ( 39 ).

59.

Naposljetku, kratko bih napomenula da činjenica da se u tekstu članka 77. stavka 3. UFEU‑a konkretno upućuje na osobne iskaznice, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, nije odlučujuća za to da se ta odredba smatra konkretnijom s obzirom na članak 21. stavak 2. UFEU‑a. U konačnici, u članku 77. stavku 3. UFEU‑a upućuje se i na, primjerice, dozvole boravka, čiji je ujednačen format, osobito za državljane trećih zemalja, utvrđen u Uredbi br. 1030/2002 ( 40 ), što uključuje minimalna sigurnosna obilježja i obvezu pohranjivanja biometrijskih podataka. Međutim, ta uredba i njezine izmjene donesene su u redovnom zakonodavnom postupku na temelju članka 63. točke 3. UEZ‑a, koji je kasnije postao članak 79. UFEU‑a, a ne na temelju članka koji je prethodio članku 77. stavku 3. UFEU‑a. Tomu je tako jer su dozvole boravka isprave koje se upotrebljavaju unutar države članice izdavateljice, a ne prilikom granične kontrole, što je također slučaj s nacionalnim osobnim iskaznicama.

60.

Iz toga slijedi da članak 77. stavak 3. UFEU‑a ne predstavlja konkretniju odredbu za potrebe olakšavanja ostvarivanja prava na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica od članka 21. stavka 2. UFEU‑a te da je treći uvjet utvrđen u potonjoj odredbi stoga ispunjen.

61.

S obzirom na prethodno navedeno i na to da iz analize koju predlažem slijedi da su tri uvjeta koja proizlaze iz teksta članka 21. stavka 2. UFEU‑a ispunjena, zaključujem da su Parlament i Vijeće, time što su upotrijebili tu odredbu kao pravnu osnovu za Uredbu 2019/1157, pravilno donijeli tu uredbu.

62.

Sud zbog prvog razloga koji ističe sud koji je uputio zahtjev Uredbu 2019/1157 ni, konkretno, njezin članak 3. stavak 5. ne bi trebao proglasiti nevaljanima.

63.

Drugi razlog nevaljanosti koji se navodi u zahtjevu za prethodnu odluku odnosi se na to predstavlja li obveza uzimanja dvaju otisaka prstiju i pohranjivanja njihove slike u novoizdane osobne iskaznice država članica na temelju članka 3. stavka 5. Uredbe 2019/1157 neopravdano ograničenje članaka 7. i 8. Povelje, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1.

64.

U članku 7. Povelje određuje da svatko ima pravo na poštovanje svojeg privatnog i obiteljskog života, doma i komuniciranja. Na temelju njezina članka 8. stavka 1., svatko ima pravo na zaštitu osobnih podataka koji se na njega ili nju odnose. Iako se te dvije odredbe odnose na dva različita temeljna prava, Sud ih je tradicionalno primjenjivao istodobno kad je, kao u ovom predmetu, ispitivao usklađenost europskih ili nacionalnih odredbi o obradi osobnih podataka s Poveljom ( 41 ).

65.

Sud je također utvrdio da se poštovanje prava na privatan život u vezi s obradom osobnih podataka, priznato člancima 7. i 8. Povelje, odnosi na sve podatke koji se odnose na utvrđene fizičke osobe ili fizičke osobe koje se mogu utvrditi ( 42 ). To je očito slučaj s biometrijskim identifikatorima i osobito digitalnim otiscima prstiju, o kojima je riječ u Uredbi 2019/1157, a koji sadržavaju jedinstvene informacije o fizičkim osobama te omogućavaju da ih se točno utvrdi ( 43 ).

66.

Nadalje, Sud je u presudi u predmetu Schwarz utvrdio da obvezu uključivanja digitalnih otisaka prstiju u novoizdane putovnice u državama članicama, utvrđenu Uredbom br. 2252/2004, treba smatrati obradom osobnih podataka i da to uključivanje predstavlja ograničenje prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje ( 44 ). Prema mišljenju svih stranaka ovog postupka, na temelju te presude treba smatrati da se Uredbom 2019/1157, kojom se uspostavljaju slične mjere u pogledu nacionalnih osobnih iskaznica, uvodi ograničenje obaju temeljnih prava zajamčenih tim člancima.

67.

Konkretnije, to ograničenje treba definirati upućivanjem na dvostruke mjere utvrđene u članku 3. stavku 5. Uredbe 2019/1157, odnosno uzimanje otisaka prstiju kao takvo (taj se postupak detaljnije utvrđuje u članku 10. stavku 1. te uredbe) i konačno uključivanje tih otisaka prstiju na visoko siguran nosač podataka u svakoj novoizdanoj osobnoj iskaznici u državama članicama ( 45 ).

68.

Osim toga, kao što to ističe Parlament, u obzir treba uzeti mjeru utvrđenu u članku 10. stavku 3. Uredbe 2019/1157. Tom se odredbom u biti određuje da javna tijela moraju čuvati biometrijske identifikatore pohranjene u svrhu personalizacije osobnih iskaznica do datuma na koji nositelj preuzme svoju osobnu iskaznicu, a u svakom slučaju najdulje 90 dana od datuma njezina izdavanja. Takvo pohranjivanje navedenih identifikatora povećava rizik od toga da javna tijela nepropisno pristupe biometrijskim identifikatorima pohranjenima u skladu s člankom 3. stavkom 5. Uredbe 2019/1157 te se stoga ne smije zanemariti prilikom ispitivanja ograničenja prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje koje je uvedeno tom odredbom.

69.

Naposljetku, člankom 11. Uredbe 2019/1157, naslovljenim „Zaštita osobnih podataka i odgovornost”, osobito njegovim stavkom 6., nadležnim nacionalnim tijelima i agencijama Unije omogućuje se da upotrebljavaju nacionalne osobne iskaznice s pohranjenim otiscima prstiju za potrebe provjere autentičnosti osobne iskaznice i identiteta nositelja. I u kontekstu te upotrebe može se pojaviti prijetnja u pogledu biometrijskih identifikatora prikupljenih u skladu s člankom 3. stavkom 5. Uredbe 2019/1157.

70.

Iz prethodno navedenog proizlazi da Sud, kako bi definirao ograničenje prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje koje je uspostavljeno u ovom slučaju te utvrdio može li se to ograničenje opravdati, svoje ispitivanje treba provesti ne samo s obzirom na uzimanje otisaka prstiju i njihovo uključivanje u novoizdane nacionalne osobne iskaznice u državama članicama, nego i s obzirom na dvije dodatne mjere koje, zbog njihove uske povezanosti s biometrijskim identifikatorima na koje se odnose članak 3. stavak 5. Uredbe 2019/1157 u pogledu pohranjivanja i naknadne upotrebe, ne treba ispitivati izdvojeno.

71.

Kad je riječ o tome može li se opravdati ograničenje koje proizlazi iz Uredbe 2019/1157, kako je prethodno opisano, uvodno valja napomenuti da je na temelju članka 8. stavka 2. Povelje obrada osobnih podataka dopuštena ako je s njom suglasna osoba o kojoj je riječ ili ako je primjenjiva neka druga legitimna osnova utvrđena zakonom. Stoga je jasno da se državljani država članica koji podnose zahtjev za izdavanje nacionalne osobne iskaznice ne mogu protiviti obradi svojih otisaka prstiju zbog obvezne prirode mjere utvrđene člankom 3. stavkom 5. Uredbe 2019/1157 ( 46 ). Prema tome, potrebno je utvrditi može li se ta obrada opravdati na temelju neke druge legitimne pravne osnove.

72.

Sud je dosljedno smatrao da prava priznata člancima 7. i 8. Povelje nisu apsolutna prava, nego ih treba poštovati s obzirom na njihovu funkciju u društvu ( 47 ). U tom se pogledu u članku 52. stavku 1. prvoj rečenici Povelje određuje da svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih tom poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Drugom rečenicom članka 52. stavka 1. nadalje se određuje se da su ograničenja, uz poštovanje načela proporcionalnosti, moguća samo ako su nužna i zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Europska unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba ( 48 ).

73.

U ovom se predmetu, kao što to priznaje sud koji je uputio zahtjev, zahtjevi utvrđeni u članku 52. stavku 1. prvoj rečenici Povelje ne dovode u pitanje. U konačnici, ograničenja njezinih članaka 7. i 8. koja proizlaze iz Uredbe 2019/1157 propisana su zakonom u obliku uredbe, koja je u slučaju Savezne Republike Njemačke čak prenesena u nacionalno pravo ( 49 ). Nadalje, s obzirom na različita jamstva predviđena člankom 3. stavkom 5., člankom 10. stavcima 1. i 3. te člankom 11. stavkom 6. Uredbe 2019/1157, koja se konkretno odnose na uzimanje, pohranjivanje i upotrebu otisaka prstiju u novoizdanim nacionalnim osobnim iskaznicama, kao što ću to opisati u nastavku ( 50 ), poštuje se bit prava zajamčenih obama odredbama.

74.

Ostaje otvoreno pitanje jesu li ta ograničenja u skladu s načelom proporcionalnosti i, osobito, jesu li nužna i odgovaraju li zaista ciljevima od općeg interesa koje priznaje Europska unija, u skladu s člankom 52. stavkom 1. drugom rečenicom Povelje.

75.

Kad je riječ o tome ispunjavaju li ograničenja koja proizlaze iz Uredbe 2019/1157 cilj od općeg interesa, već sam, kao dio svoje analize prvog razloga nevaljanosti ( 51 ), objasnila da se tom uredbom nastoji olakšati ostvarivanje prava na slobodno kretanje građana Unije tako da se nacionalne osobne iskaznice učine pouzdanijima u pogledu autentičnosti i identifikacije. Iz članka 1. Uredbe 2019/1157, u vezi s, među ostalim, njezinim uvodnim izjavama 4., 5., 18. i 28., u biti proizlazi da neujednačenost formata i sigurnosnih obilježja nacionalnih osobnih iskaznica povećava rizik od falsificiranja i krivotvorenja isprava, a sprečavanje tih radnji predstavlja cilj navedene uredbe kojim se pridonosi promicanju prihvaćenosti tih iskaznica u državama članicama koje ih nisu izdale.

76.

Stoga smatram da se, s obzirom na to da se uzimanjem otisaka prstiju i njihovim pohranjivanjem u novoizdane nacionalne osobne iskaznice, kao što se to utvrđuje u članku 3. stavku 5. Uredbe 2019/1157, nastoji spriječiti da te iskaznice postanu meta krivotvorenja ili da ih osobe koje nisu njihovi stvarni nositelji zloupotrijebe, čime se olakšava ostvarivanje prava na slobodno kretanje zajamčeno, među ostalim, člankom 45. Povelje, ograničenjima uvedenima Uredbom 2019/1157 nastoji postići cilj od općeg interesa u smislu članka 52. stavka 1. Povelje ( 52 ). Sud je u presudi u predmetu Schwarz ( 53 ), predmetu koji je prema mojem mišljenju istovrstan ovome, iznio slično tumačenje.

77.

Kad je riječ o proporcionalnosti ograničenja uspostavljenih Uredbom 2019/1157, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da načelo proporcionalnosti zahtijeva da su akti institucija Unije primjereni za ostvarivanje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prelaze granice onoga što je primjereno i nužno za ostvarenje tih ciljeva ( 54 ).

78.

Nadalje, kad je riječ o miješanju u temeljna prava, širina ovlasti ocjene zakonodavca Unije može se pokazati ograničenom s obzirom na određeni broj elemenata, među kojima su posebice područje o kojem je riječ, priroda predmetnog prava koje je zajamčeno Poveljom, priroda i težina miješanja kao i njegova svrha ( 55 ).

79.

U ovom je slučaju istina da uzimanje otisaka prstiju i njihovo pohranjivanje u novoizdane nacionalne osobne iskaznice sami za sebe nisu osobito intenzivne mjere u pogledu ograničavanja prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje. Naposljetku, s jedne strane, uzimanje otisaka prstiju nije postupak intimne prirode ( 56 ), a, s druge strane, biometrijski identifikatori pohranjeni na novoizdane osobne iskaznice u skladu s Uredbom 2019/1157 ostaju na raspolaganju isključivo nositelju iskaznice.

80.

Međutim, ograničenje uvedeno Uredbom 2019/1157 odnosi se na zaštitu osobnih podataka, koja u skladu sa sudskom praskom Suda ima važnu ulogu u pogledu temeljnog prava na poštovanje privatnog života ( 57 ). Osim toga, mjere koje prate uzimanje i pohranjivanje otisaka prstiju, kao što sam to opisala u točkama 68. i 69. ovog mišljenja, mogu povećati rizik od toga da javna tijela izvrše neopravdan pristup biometrijskim identifikatorima i da dođe do njihove zloupotrebe. Naposljetku, kao što to sud koji je uputio zahtjev ističe, trebalo bi uzeti u obzir ukupni utjecaj Uredbe 2019/1157 na stanovništvo Unije jer se obveza uključivanja slike nositeljevih otisaka prstiju u novoizdane osobne iskaznice može utjecati na do 85 % građana Unije, s obzirom na to da je u većini država članica njihovo posjedovanje obvezno ( 58 ).

81.

Zbog svih navedenih razloga smatram da je diskrecijska ovlast zakonodavca Unije ograničena, što znači da njezino preispitivanje treba provesti strogo. S obzirom na to, smatram da su ograničenja koja proizlaze iz Uredbe 2019/1157 i, konkretno, iz njezina članka 3. stavka 5. primjerena i nužna te da ne premašuju ono što je neophodno za postizanje glavnog cilja te uredbe.

82.

Kao prvo, kad je riječ o pitanju je li uzimanje otisaka prstiju i njihovo pohranjivanje u novoizdane nacionalne osobne iskaznice primjereno za postizanje cilja Uredbe 2019/1157, nesporno je (a to je uostalom utvrdio i Sud u presudi u predmetu Schwarz ( 59 )) da pohranjivanje otisaka prstiju na visoko siguran nosač podataka može smanjiti opasnost od krivotvorenja nacionalnih isprava s obzirom na jedinstvenost otisaka prstiju za potrebe identifikacije i tehničku usavršenost rješenja za pohranjivanje ( 60 ). Smanjenjem rizika od krivotvorenja nacionalnih osobnih iskaznica povećat će se razina prihvaćanja tih osobnih iskaznica u državama članicama koje nisu država izdavateljica, što će u konačnici olakšati ostvarivanje prava na slobodno kretanje građana Unije ( 61 ). Iz te perspektive, smatram da više ne treba gajiti nikakve dvojbe u pogledu primjerenosti upotrebe otisaka prstiju za ostvarivanje cilja Uredbe 2019/1157 ( 62 ).

83.

Sud koji je uputio zahtjev ipak ističe da se uzimanjem otisaka prstiju i njihovim pohranjivanjem omogućava samo provjera toga odgovaraju li biometrijski podaci iz konkretne nacionalne osobne iskaznice biometrijskim podacima njezina nositelja, ali ne i identifikacija te osobe kao takva. Prema mišljenju tog suda, identifikacija se može izvršiti samo tako da se usporede, s jedne strane, biometrijski podaci pohranjeni u osobnoj iskaznici i, s druge strane, biometrijski podaci pohranjeni u bazi podataka koja je u potpunosti otporna na krivotvorine. S obzirom na to, sud koji je uputio zahtjev pita može li se obvezom uključivanja otisaka prstiju na nacionalne osobne iskaznice ispuniti cilj Uredbe 2019/1157.

84.

U tom pogledu ističem da se na temelju argumenta suda koji je uputio zahtjev ne može dovesti u pitanje činjenica da je uključivanje otisaka prstiju u nacionalne osobne iskaznice samo po sebi djelotvoran način za postizanje više razine autentičnosti i pouzdanosti tih iskaznica, a time i njihova prihvaćanja u ostvarivanju prava na slobodno kretanje. Taj argument počiva samo na pretpostavci da uključivanje digitalnih otisaka prstiju u nacionalne osobne iskaznice možda nije u potpunosti pouzdano jer se one i dalje mogu krivotvoriti i falsificirati, što znači se cilj koji se nastoji postići Uredbom 2019/1157 ne može do kraja ostvariti.

85.

Sud na temelju dokaza koji su mu na raspolaganju ne može ispitati jesu li nacionalne osobne iskaznice nakon donošenja Uredbe 2019/1157, uključujući mjere utvrđene njezinim člankom 3. stavkom 5., u potpunosti otporne na krivotvorenje. S obzirom na to, iz presude u predmetu Schwarz proizlazi da to što metoda borbe protiv krivotvorenja i zloupotrebe nije u potpunosti pouzdana nije odlučujuće za to da se navedenu metodu smatra neprimjerenom za potrebe tumačenja članka 52. stavka 1. Povelje. Zapravo je dovoljno da metoda znatno smanjuje vjerojatnost krivotvorenja koja bi postojala da se ta metoda ne primjenjuje ( 63 ).

86.

Slijedom toga, čak i ako se uzimanje otisaka prstiju i njihovo pohranjivanje u novoizdane osobne iskaznice ne može smatrati mjerom koja je u potpunosti otporna na krivotvorine, to ne dovodi u pitanje njihovu primjerenost za sprečavanje falsificiranja i krivotvorenja isprava te tako olakšalo ostvarivanje prava na slobodno kretanje građana Unije. To ne dovodi u pitanje ni okolnost (koju je također istaknuo sud koji je uputio zahtjev) da se uzimanje otisaka prstiju i njihovo uključivanje provodi samo u pogledu novoizdanih osobnih iskaznica i da stare iskaznice ostaju privremeno valjane ( 64 ). Čak i u tom slučaju postupnim uvođenjem te mjere u nacionalne osobne iskaznice smanjuje se rizik od krivotvorenja osobnih isprava te progresivno pridonosi ostvarivanju cilja Uredbe 2019/1157.

87.

Kao drugo, kad je riječ o pitanju je li uzimanje otisaka prstiju i njihovo pohranjivanje u osobne iskaznice također potrebno (odnosno da nije dostupna jednako primjerena a manje intruzivna metoda za postizanje istog legitimnog cilja), sud koji je uputio zahtjev navodi dvije glavne alternative toj mjeri, a prvu od njih Komisija je detaljno ispitala u svojoj procjeni učinka koji je priložen Prijedlogu uredbe ( 65 ).

88.

Naime, prva bi alternativa bila da se zahtjevi u pogledu zaštite od krivotvorenja ograniče na pohranjivanje prikaza lica nositelja osobne iskaznice, a ta bi metoda također pridonosila postizanju cilja usklađivanja različitih sigurnosnih standarda koji u pogledu nacionalnih osobnih iskaznica postoje na nacionalnoj razini.

89.

U tom sam pogledu istaknula da je Sud već utvrdio da mjera uzimanja otisaka prstiju, kao što je to slučaj s prikazom lica, nije postupak intimne prirode. Taj postupak ne može stvoriti veću tjelesnu ili duševnu neugodnost kod osobe o kojoj je riječ od one koju doživljava prilikom fotografiranja lica ( 66 ). Sud je nadalje utvrdio da se, čak i kad se otisci prstiju uzimaju pored fotografiranja lica, ne može a priori smatrati da samim kumuliranjem dvaju postupaka koji služe utvrđivanju identiteta osoba dolazi do jačeg zahvata u prava priznata člancima 7. i 8. Povelje, nego što bi to bio slučaj kada bi se ove postupke razmatralo pojedinačno ( 67 ).

90.

Nadalje, budući da se anatomska obilježja lica osobe mogu znatno promijeniti zbog događaja u njezinu životu kao što su starenje ili pojava bolesti, vjerojatnije je da će puka usporedba prikaza lica s nacionalne osobne iskaznice i lica njezina nositelja uzrokovati pogreške prilikom identifikacije nego provjera prikaza lica na osobnoj iskaznici i otisaka prstiju tog istog nositelja. U tom pogledu, kao što to ističe njemačka vlada, suvremene tehnike preklapanja kojima se više lica stapa u jedan prikaz mogu zavarati čak i prilikom usporedbe biometrijskog prikaza.

91.

Prema tome, ni ručna ni automatska usporedba prikaza lica s nacionalnih osobnih iskaznica s nositeljevim licem ( 68 ), što su bile metode koje su se primjenjivale u mnogim državama članicama prije donošenja Uredbe 2019/1157, ne mogu dovesti do djelotvornijeg ishoda od kombinacije biometrijskih identifikatora na koje se upućuje u članku 3. stavku 5. te iste uredbe, odnosno prikaza lica nositelja iskaznice i dvaju otisaka prstiju ( 69 ). Po mojem mišljenju, do sličnog se zaključka može doći ako bi se prikaz lica nositelja iskaznice kombinirao samo s hologramima ili vodenim žigovima, kao što to sud koji je uputio zahtjev također tvrdi.

92.

Druga bi alternativa bila da se manja količina podataka o otiscima prstiju pohrani u obliku takozvanih minucija ili da se zahtijeva uzimanje samo jednog otiska prsta. U tom pogledu valja objasniti da bi uključivanje minucija u nacionalne osobne iskaznice zahtijevalo, kao prvo, uzimanje cjelovitog otiska prsta i, kao drugo, naknadno izdvajanje tih minucija, što znači da bi se, uz uzimanje pojedinih otisaka prstiju i njihovo pohranjivanje, trebalo obraditi više podataka. Stoga ne smatram da se ta metoda može smatrati manje intruzivnom.

93.

Osim toga, u skladu sa znanstvenom literaturom, čini se da pohranjivanje minucija ne osigurava jednaku razinu sigurnosti u pogledu provjere identiteta kao upotreba cjelovitih otisaka prstiju ( 70 ), a to razmatranje može se pridodati problemima u pogledu interoperabilnosti koji nastaju upotrebom minucija. U tom pogledu, kao što je to istaknula većina stranaka na raspravi, ne postoji jedinstven postupak, pa čak ni dostupan europski ili nacionalni softver, za očitavanje minucija s nacionalnih osobnih iskaznica, što bi predstavljalo nepremostiv teret za razmjenu podataka između nacionalnih tijela ( 71 ).

94.

Isto vrijedi, primjerice, i za međunarodnu razinu, na kojoj se, kako bi se osobne iskaznice mogle upotrebljavati za međunarodni zračni prijevoz, moraju ispunjavati specifikacije iz dokumenta 9303 Međunarodne organizacije civilnog zrakoplovstva ( 72 ). U tim se specifikacijama određuje da, ako država propisuje uključivanje otisaka prstiju u strojno čitljive putne isprave, pohranjivanje slike otisaka prstiju obvezno je kako bi se omogućila globalna interoperabilnost ( 73 ). Pohranjivanje minucija ne ispunjava te kriterije.

95.

Kad je riječ o uzimanju jednog otiska prsta i njegovu pohranjivanju, sklona sam smatrati da ta metoda, iako se pohranjuje manje podataka nego kad je riječ o dvama otiscima prstiju, nije jednako primjerena s obzirom na to da dovodi do niže razine pouzdanosti. U tom se pogledu kao primjer može navesti manjkavo uzimanje otiska prsta ili ozljeda prsta čiji je otisak uzet. U svakom slučaju, iz sudske prakse Suda proizlazi da se proporcionalnim može smatrati čak i uzimanje većeg broja otisaka prstiju ( 74 ).

96.

Iz prethodnih razmatranja slijedi da se čini da ne postoji metoda koja je jednako prikladna, a manje intruzivna u usporedbi s uzimanjem otisaka prstiju i njihovim pohranjivanjem, kojom bi se na usporedivo djelotvoran način postigao cilj Uredbe 2019/1157.

97.

Kao treće, kako bi članak 3. stavak 5. Uredbe 2019/1157 bio opravdan s obzirom na njegov cilj, obrada bilo kakvih otisaka prstiju uzetih u skladu s tom odredbom ne smije prelaziti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja. U tom pogledu zakonodavac mora osigurati postojanje posebnih jamstava radi učinkovite zaštite tih podataka od pogrešne obrade i zlouporabe ( 75 ). To se opravdanje može prihvatiti samo ako su predviđena posebna ograničenja u pogledu postojeće prijetnje radi sprečavanja bilo kakve zloupotrebe ( 76 ).

98.

U ovom slučaju treba naglasiti da članak 3. stavci 5. i 6., članak 10. i članak 11. Uredbe 2019/1157 pružaju jasan pravni okvir za uzimanje, pohranjivanje i uporabu biometrijskih identifikatora, odnosno otisaka prstiju ( 77 ).

99.

Konkretno, kao prvo, uvjeti koji uređuju prikupljanje otisaka prstiju utvrđeni su u članku 10. Uredbe 2019/1157. U toj se odredbi izričito navodi da biometrijske identifikatore prikuplja isključivo kvalificirano i propisno ovlašteno osoblje koje imenuju tijela nadležna za izdavanje osobnih iskaznica, a isključivo u svrhu integracije na visoko siguran nosač podataka predviđen u članku 3. Uredbe 2019/1157. Osim toga, države članice osiguravaju da su uspostavljeni odgovarajući i djelotvorni postupci za prikupljanje biometrijskih identifikatora, pri čemu ti postupci moraju biti u skladu s pravima i načelima utvrđenima ne samo u Povelji, nego i u Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te Konvenciji Ujedinjenih naroda o pravima djeteta ( 78 ). U slučaju poteškoća, ti postupci moraju poštovati dostojanstvo osobe čiji se identifikatori prikupljaju.

100.

Kao drugo, kad je riječ o pohranjivanju biometrijskih identifikatora nakon njihova prikupljanja, u članku 3. stavku 6. Uredbe 2019/1157 izričito se navodi da nosač podataka nacionalnih osobnih iskaznica mora jamčiti cjelovitost, autentičnost i povjerljivost podataka, koji se osiguravaju u skladu s uputama iz Komisijine odluke C(2018)7767 ( 79 ). Nadalje, u skladu s člankom 10. stavkom 3. te uredbe, pohranjivanje biometrijskih identifikatora koje provode javna tijela nakon njihova prikupljanja ograničava se na razdoblje između prikupljanje podataka i datuma izdavanja osobne iskaznice i, u svakom slučaju, ne smije prekoračiti 90 dana od datuma izdavanja. Tijekom tog razdoblja, podaci se čuvaju na visoko siguran način. Po isteku tog razdoblja, prikupljani otisci prstiju moraju se brisati ili uništiti.

101.

Kao treće, pristup otiscima prstiju pohranjenima na nosaču podataka također je vrlo ograničen u skladu s člankom 11. Uredbe 2019/1157. Može im pristupiti samo propisno ovlašteno osoblje nadležnih tijela ( 80 ), a pristupiti im se može samo kad je u skladu sa pravom Unije ili nacionalnim pravom potrebno predočiti osobnu iskaznicu. Nadalje, jedina svrha tog pristupa mora biti provjera autentičnosti osobne iskaznice i/ili identiteta nositelja. Osim toga, kontrola prikaza lica primarni je cilj za provjeru vjerodostojnosti isprave i identiteta nositelja, što podrazumijeva da bi, kao opću praksu, države članice trebale provjeravati otiske prstiju samo ako je potrebno kako bi se bez sumnje potvrdila ta vjerodostojnost i identitet ( 81 ).

102.

S obzirom na prethodno navedeno, smatram da Uredba 2019/1157 sadržava dovoljno primjerenih mjera kojima se osigurava djelotvorna zaštita prikupljanja, pohranjivanja i uporabe biometrijskih identifikatora, osobito digitalnih otisaka prstiju, od nepravilne upotrebe i zloupotrebe.

103.

Konkretnije, te mjere osiguravaju da postupke prikupljanja provodi manji broj specijaliziranog osoblja te da ih države članice unaprijed pažljivo utvrđuju kako bi se poštovala temeljna prava i dostojanstvo osoba čiji se podaci prikupljaju. Također jamče da biometrijski identifikatori pohranjeni u novoizdanoj iskaznici ostaju isključivo na raspolaganju nositelju iskaznice nakon izdavanja te iskaznice i da nisu javno dostupni ( 82 ). Javna tijela čuvaju biometrijske identifikatore samo u svrhu izdavanja osobnih iskaznica na visoko siguran način i nikakav daljnji pristup nije dopušten njima ili bilo kojoj drugoj osobi. Biometrijski identifikatori moraju se u svakom slučaju izbrisati i uništiti nakon jasno definiranog i razumnog razdoblja, u kojem su bili pohranjeni pri javnim tijelima, ako se ta iskaznica ne izda. Naposljetku, mjere uvedene Uredbom 2019/1157 potvrđuju da se biometrijskim identifikatorima pristupa i koristi u strogo ograničenim okolnostima, unaprijed definiranima zakonom i isključivo u svrhu provjere vjerodostojnosti iskaznice i identiteta nositelja iskaznice, u skladu s glavnom svrhom tog propisa.

104.

Radi cjelovitosti želim se osvrnuti na uvodnu odredbu članka 10. stavka 3. Uredbe 2019/1157, u pogledu koje je Sud na raspravi postavio nekoliko pitanja. Prije nego što se upućuje na privremeno pohranjivanje otisaka prstiju koje provode javna tijela i obvezu čuvanja tih biometrijskih identifikatora na visoko siguran način, u članku 10. stavku 3. prvoj rečenici Uredbe 2019/1157, kao što sam to već istaknula, utvrđuje se sljedeća odredba: „[o]sim ako su potrebni u svrhu obrade u skladu s pravom Unije i nacionalnim pravom”. Čini se da je ta odredba ishod međuinstitucijskih pregovora ili trijaloga između Parlamenta, Vijeća i Komisije, održanih tijekom redovnog zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja Uredbe 2019/1157 ( 83 ).

105.

U tom je pogledu također točno da bi ta odredba mogla upućivati na to da javna tijela mogu pohranjivati biometrijske identifikatore poput otisaka prstiju nakon njihova uzimanja na dulje razdoblje od onog utvrđenog u članku 10. stavku 3. Uredbe 2019/1157 te da ih ta tijela mogu upotrebljavati u dodatne svrhe koje nisu detaljno utvrđene u toj uredbi, kao što je, primjerice, uspostavljanje nacionalnih baza podataka.

106.

Međutim, pomnim se čitanjem članka 10. stavka 3. Uredbe 2019/1157 otkriva da se tom odredbom ne utvrđuje nikakva pravna osnova ni za kakve svrhe osim onih koje su konkretno utvrđene u toj uredbi. Naime, u toj se odredbi izričito upućuje na dodatno zakonodavstvo, koje može biti ili zakonodavstvo Europske unije ili zakonodavstvo država članica, što znači da svako ograničenje prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje treba ispitivati samo s obzirom na to drugo zakonodavstvo, a ne samo u okviru Uredbe 2019/1157. U prilog tom tumačenju osobito ide uvodna izjava 21. Uredbe 2019/1157 ( 84 ), u kojoj se nedvosmisleno utvrđuje da ta uredba ne predstavlja pravnu osnovu za uspostavu ili održavanje baza podataka na nacionalnoj razini za pohranu biometrijskih podataka u državama članicama, što je pitanje nacionalnog prava koje treba biti u skladu s pravom Unije o zaštiti podataka. U istoj se uvodnoj izjavi nadalje utvrđuje da ta uredba ne predstavlja pravnu osnovu za uspostavu ili održavanje centralizirane baze podataka na razini Unije.

107.

Stoga ne smatram da se na temelju uvodne odredbe članka 10. stavka 3. Uredbe 2019/1157 može dovesti u pitanje zaključak iz točke 102. ovog mišljenja, prema kojem Uredba 2019/1157 sadržava dovoljno jamstava kako bi se spriječilo da se obrada biometrijskih identifikatora, osobito digitalnih otisaka prstiju, iskoristi na način suprotan pravilima ili zloupotrijebi.

108.

S obzirom na prethodno navedeno, zaključujem da Uredba 2019/1157 i, konkretno, njezin članak 3. stavak 5. ne predstavljaju neopravdano ograničenje članaka 7. i 8. Povelje, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1.

109.

Sud zbog drugog razloga koji je istaknuo sud koji je uputio zahtjev Uredbu 2019/1157 ne bi trebao proglasiti nevaljanom.

110.

Trećim razlogom nevaljanosti sud koji je uputio zahtjev pita povređuje li se člankom 3. stavkom 5. Uredbe 2019/1157 članak 35. stavak 10. OUZP‑a. Preuzimajući stajalište Europskog nadzornika za zaštitu podataka iz njegova mišljenja od 10. kolovoza 2018. ( 85 ), taj sud dvoji u pogledu toga je li zakonodavac Unije trebao provesti procjenu učinka na zaštitu podataka prilikom donošenja Uredbe 2019/1157.

111.

Članak 35. OUZP‑a dio je poglavlja IV. OUZP‑a, naslovljenog „Voditelj obrade i izvršitelj obrade”, konkretno odjeljka 3., koji se odnosi na procjenu učinka na zaštitu podataka i prethodno savjetovanje.

112.

U skladu sa stavkom 1. te odredbe, ako je vjerojatno da će neka vrsta obrade prouzročiti visok rizik za prava i slobode pojedinaca, voditelj obrade prije obrade provodi procjenu učinka predviđenih postupaka obrade na zaštitu osobnih podataka. U stavcima 2. do 7. iste odredbe dodatno se razrađuje sadržaj obveze voditelja obrade da provedu procjenu učinka, konkretno tako što se utvrđuju slučajevi u kojima je procjena nužna i opisuju minimalni elementi koje ta procjena mora sadržavati.

113.

Suprotno tomu, u članku 35. stavku 10. OUZP‑a utvrđuje se iznimka od obveze provedbe procjene učinka u slučaju da su ispunjeni uvjeti iz te odredbe. To je osobito slučaj i. ako je obrada nužna radi poštovanja pravne obveze voditelja obrade, ii. ako se tim pravom uređuju posebni postupci obrade ili skupina dotičnih postupaka te iii. ako je procjena učinka na zaštitu podataka već provedena kao dio opće procjene učinka u kontekstu donošenja toga prava.

114.

Kad je riječ o ovom predmetu, moram odmah istaknuti da, iako sud koji je uputio zahtjev ističe članak 35. stavak 10. OUZP‑a kao osnovu za povredu na koju se odnosi razlog nevaljanosti o kojem je ovdje riječ, tvrdnje iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku upućuju na to da se taj razlog zapravo temelji na povredi članka 35. stavka 1. OUZP‑a. Upravo se potonjom odredbom voditeljima obrade podataka, kako su definirani u članku 4. točki 7. OUZP‑a, propisuje obveza provedbe procjene učinka ako postoji velik rizik za prava i slobode pojedinaca. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ta se obveza primjenjivala na zakonodavca Unije kad je donosio Uredbu 2019/1157, a čini se, prema mišljenju istog suda, da je on nije ispunio.

115.

Nadalje, treba napomenuti da su OUZP i Uredba 2019/1157 akti sekundarnog zakonodavstva, koji su u hijerarhiji izvora prava Unije na istoj razini. To podrazumijeva, suprotno onome što sud koji je uputio zahtjev ističe u svojem pitanju, da se OUZP ne može smatrati „nadređenim zakonom” u odnosu na Uredbu 2019/1157. U tom pogledu iz sudske prakse Suda u biti proizlazi da se, osim ako akt sekundarnog zakonodavstva ne sadržava odredbu kojom se jednom aktu izričito daje prednost u odnosu na drugi akt, valjanost tog drugog akta ne može ocjenjivati s obzirom na prvi akt. U tom je slučaju samo nužno osigurati da se svaki od tih akata primjenjuje na način koji je u skladu s drugim te im omogućuje da se primjenjuju dosljedno ( 86 ).

116.

Kad je riječ o Uredbi 2019/1157, napominjem da se tom uredbom uspostavlja izravna veza s OUZP‑om, osobito u njezinu članku 11. koji se odnosi na zaštitu osobnih podataka. Ta odredba, koju treba tumačiti u vezi s uvodnim izjavama 40., 41. i 43. te uredbe, pokazuje da se OUZP primjenjuje na osobne podatke koje treba obraditi u kontekstu provedbe Uredbe 2019/1157. Konkretnije, iz članka 11. stavka 2. te uredbe proizlazi da tijela odgovorna za izdavanje osobnih iskaznica treba smatrati voditeljem obrade na kojeg se upućuje u članku 4. točki 7. OUZP‑a i da moraju biti odgovorna za obradu osobnih podataka. Nadalje, člankom 11. stavkom 3. Uredbe 2019/1157 obvezuje se države članice da osiguraju da nadzorna tijela mogu u potpunosti izvršavati svoje zadaće iz OUZP‑a, uključujući, primjerice, pristup svim osobnim podacima, kao i pristup svim prostorijama ili opremi za obradu podataka nadležnih tijela.

117.

Iz Uredbe 2019/1157 proizlazi da se OUZP‑om nacionalnim tijelima i nadležnim tijelima mogu propisati obveze prilikom provedbe Uredbe 2019/1157. Institucije Unije i vlade koje sudjeluju u postupku pred Sudom suglasne su u tom pogledu. S obzirom na to, ni iz kojeg dijela OUZP‑a ne proizlazi da je zakonodavac Unije obvezan provesti procjenu učinka, kako je predviđena člankom 35. stavkom 1. OUZP‑a, niti da se tom odredbom utvrđuju ikakvi kriteriji s obzirom na koje bi, primjerice, trebalo ocijeniti valjanost drugog pravnog pravila sekundarnog zakonodavstva Europske unije.

118.

Uzimajući u obzir prethodno navedeno, stoga zaključujem da se članak 35. stavak 1. OUZP‑a ne primjenjuje na zakonodavca Unije prilikom donošenja pravnog pravila sekundarnog zakonodavstva te da se, prema tome, ne može smatrati da se zakonodavnim postupkom koji je doveo do donošenja Uredbe 2019/1157 i, konkretno, njezina članka 3. stavka 5. nije poštovao zahtjev provedbe procjene učinka.

119.

Iz prethodnih razmatranja slijedi da Sud zbog trećeg razloga koji je istaknuo sud koji je uputio zahtjev ne bi trebao Uredbu 2019/1157 proglasiti nevaljanom.

120.

Ispitivanje prethodnog pitanja suda koji je uputio zahtjev nije otkrilo elemente koji bi mogli utjecati na valjanost Uredbe 2019/1157 ni, konkretno, njezina članka 3. stavka 5.

121.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu, Njemačka) odgovori kako slijedi:

Ispitivanje prethodnog pitanja nije otkrilo elemente koji bi mogli utjecati na valjanost Uredbe 2019/1157 ni, konkretno, njezina članka 3. stavka 5.