1.

(Spojeni) zahtjevi za prethodnu odluku Sudu ( 2 ) pružaju mogućnost da razjasni opseg pravila kojima se uređuje Europski sustav računa 2010., uspostavljen Uredbom (EU) br. 549/2013 ( 3 ). Njima se nastoji utvrditi konkretno sljedeće:

2.

Člankom 1. propisuje se:

„1.   Ovom se Uredbom uspostavlja Europski sustav računa 2010. (‚ESA 2010.’ ili ‚ESA’).

2.   ESA 2010. propisuje:

[…]

4.   Ova Uredba ne obvezuje države članice da pri izradi računa za vlastite potrebe koriste ESA‑u 2010.”.

3.

Poglavljem 1. (Opće značajke i temeljna načela) Priloga A. (ESA 2010.) određuje se:

[…]

[…]”

4.

Poglavljem 2. (Jedinice i njihovo grupiranje) navedenog priloga (ESA 2010.) predviđa se:

„[…]

[…]

[…]

Opća država (S.13)

[…]”

5.

Poglavljem 20. (Državni računi) tog priloga propisuje se:

„[…]

[…]”

6.

U skladu s člankom 1.:

„Ova Direktiva utvrđuje detaljna pravila u vezi s obilježjima proračunskih okvira država članica. Ta pravila su potrebna kako bi se osigurala usklađenost država članica s obvezama na temelju UFEU‑a u vezi s izbjegavanjem prekomjernih državnih deficita”.

7.

Članak 2. glasi:

„U smislu ove Direktive, primjenjuju se definicije ‚države’, ‚deficita’ i ‚investicija’ navedene u članku 2. Protokola (br. 12) o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženom UEU‑u i UFEU‑u[ ( 5 )]. Također se primjenjuju definicije podsektora opće države navedene u točki 2.70. Priloga A Uredbi (EZ) br. 2223/96.

Osim toga, primjenjuju se sljedeće definicije:

‚proračunski okvir’ znači skup rješenja, postupaka, pravila i institucija na kojima se temelji vođenje proračunskih politika opće države, a ponajprije:

[…]

[…]”.

8.

Člankom 3. stavkom 1. utvrđuje se:

„U pogledu nacionalnih sustava javnog računovodstva, države članice uspostavljaju javne računovodstvene sustave koji sveobuhvatno i dosljedno pokrivaju sve podsektore opće države i sadržavaju informacije potrebne za generiranje obračunskih podataka radi pripreme podataka na temelju standarda ESA 95. Ti sustavi javnog računovodstva podliježu unutarnjoj kontroli i neovisnim revizijama.”

9.

U članku 2. navodi se:

„1.   Za potrebe ove Uredbe, primjenjuju se sljedeće definicije:

2.   Definicije ‚sektora opće države’ i ‚podsektorâ opće države’ određene u točki 2.70 Priloga A Uredbi (EZ) br. 2223/96 od 25. lipnja 1996. o Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa u Zajednici primjenjuju se i na ovu Uredbu.

[…]”.

10.

U skladu s člankom 5.:

„1.   Države članice imaju nezavisna tijela za praćenje usklađenosti s:

[…]”

11.

Članak 1. glasi:

„1.   Opća država doprinosi postizanju ciljeva javnih financija koji se na nacionalnoj razini određuju u skladu s postupcima i kriterijima koje je utvrdila Europska unija i dijeli odgovornosti koje iz toga proizlaze. […]

2.   [O]pćom državom smatraju se […] od 2012. tijela i subjekti koje [Istituto Nazionale di Statistica, (Nacionalni zavod za statistiku, Italija, u daljnjem tekstu: ISTAT)] u statističke svrhe navodi na popisu […] objavljenom […] u Službenom listu Talijanske Republike […], i naknadnim ažuriranjima u skladu sa stavkom 3. ovog članka koja se provode na temelju definicija iz posebnih uredbi Europske unije […].

3.   Opću država iz stavka 2. svake godine određuje ISTAT svojom odlukom koja se objavljuje u Službenom listu Talijanske Republike do 30. rujna.

[…]”

12.

U skladu s njegovim člankom 2. stavkom 1. točkom (a), „opća država” odnosi se na „subjekte koji se određuju postupcima i aktima koji su predviđeni u skladu s pravom Europske unije, u propisima o računovodstvu i javnim financijama, i koji se dijele na podsektore središnje uprave, lokalne uprave i nacionalna tijela socijalnog osiguranja”.

13.

U skladu s člankom 20., Corte dei conti (Revizorski sud, Italija) provodi uzastopni nadzor nad upravljanjem proračunom opće države radi koordinacije javnih financija i uravnoteženosti proračuna, u skladu sa zakonski predviđenim oblicima i modalitetima.

14.

Člankom 30. („Izvršenje odredbi Direktive 2011/85/EU i Uredbe br. 473/2013 koje nisu izravno primjenjive”) stavkom 1. određuje se da, kako bi se omogućio puni učinak dijelova Direktive 2011/85 i Uredbe br. 473/2013 koji nisu izravno primjenjivi, a koji se odnose na aktivnosti praćenja poštovanja proračunskih pravila, Corte dei conti (Revizorski sud) provjerava usklađenost proračunskih podataka opće države s računovodstvenim propisima.

15.

Člankom 11. stavkom 6. točkom (b), nakon izmjene provedene Uredbom sa zakonskom snagom br. 137/2020, koja ja pretvorena u Zakon br. 176/2020 ( 11 ), propisuje se:

„Spojena vijeća [Cortea dei conti (Revizorski sud)] u posebnom sastavu, prilikom izvršavanja svoje isključive nadležnosti u pogledu javnog računovodstva, odlučuju u prvostupanjskom postupku koji je ujedno i zadnji stupanj o postupcima […] u području ISTAT‑ova određivanja opće države, samo za potrebe primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka” ( 12 ).

16.

ISTAT je 30. rujna 2020. uvrstio Ferrovienord SpA (u daljnjem tekstu: Ferrovienord) i Federazione Italiana Triathlon (u daljnjem tekstu: FITRI) na popis opće države (u daljnjem tekstu: ISTAT‑ov popis iz 2020.) koja je obuhvaćena konsolidiranim računom dobiti i gubitka talijanske države ( 13 ).

17.

Ferrovienord i FITRI tu su odluku pobijali pred Corteom dei conti (Revizorski sud) i zahtijevali da se ona poništi. Prema njihovu mišljenju, oni nisu ispunjavali uvjete da budu na ISTAT‑ovu popisu iz 2020.

18.

ISTAT se protivio tužbi, pri čemu je tvrdio da je njihovo uvrštavanje na popis pravilno. Procura generale della Corte dei conti (Glavno državno odvjetništvo pri Revizorskom sudu, Italija) zatražio je da se postavi pitanje o ocjeni ustavnosti članka 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020 ( 14 ).

19.

Corte dei conti (Revizorski sud) naložio je Ministeru dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija) da intervenira u postupak i istodobno istaknuo probleme usklađenosti novog pravila s pravom Unije. Zatražio je od stranaka da se izričito očituju u tom pogledu.

20.

Prema mišljenju Cortea dei conti (Revizorski sud):

21.

Zakonska izmjena iz 2020. dovela je do potpunog nepostojanja nadležnosti, i slijedom toga do nepostojanja zaštite u pogledu točnog razgraničenja subjekata koji su obuhvaćeni sektorom S.13 (neteritorijalna opća država) te, prema tome, i u pogledu salda javnih financija, čime je onemogućeno da ESA 2010. i Direktiva 2011/85 postignu svoj učinak. Talijanska država na temelju ISTAT‑ova popisa utvrđuje područje primjene ESA‑e 2010. također za potrebe odredbi članka 126. UFEU‑a i Protokola br. 12 o prekomjernom deficitu.

22.

Prema njegovu mišljenju, došlo je do povrede načela lojalne suradnje (članak 4. UEU‑a) i subjektima koje je ISTAT svrstao pod opću državu uskraćuje se mogućnost pobijanja navedene kvalifikacije, što je protivno članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

23.

Dodaje da, čak i ako bi se smatralo, kao što to tvrde ISTAT i Ministarstvo gospodarstva i financija, da novi propisi podrazumijevaju proširenje opće nadležnosti upravnog suda, i dalje postoje dvojbe u pogledu toga:

24.

U tim je okolnostima Corte dei conti (Revizorski sud) Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:

25.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjeve za prethodnu odluku 9. lipnja 2021. Odbijen je zahtjev za ubrzani postupak.

26.

Pisana očitovanja podnijeli Ferrovienord, FITRI, državno odvjetništvo pri Corteu dei conti (Revizorski sud), talijanska vlada i Komisija. Svi su sudjelovali na raspravi održanoj 19. listopada 2022.

27.

Kao što sam to već naveo, prethodna pitanja odnose se na usklađenost jedne odredbe talijanskog prava (u daljnjem tekstu: sporna odredba), odnosno članka 23.quater stavka 2. Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020, s pravom Unije.

28.

Na temelju te odredbe, Corte dei conti (Revizorski sud) nadzor nad ISTAT‑ovim odlukama u pogledu kvalifikacije „institucionalnih jedinica” kao opće države može provoditi „samo za potrebe primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka”. Dio u kurzivu Zakoniku o računovodstvu dodan je Uredbom sa zakonskom snagom br. 137/2020.

29.

Talijanska vlada smatra da sud koji je uputio zahtjev nije pravilno protumačio spornu odredbu jer tvrdi da se njome uklanja sudski nadzor nad ISTAT‑ovim odlukama o uvrštavanju tijela na popis opće države.

30.

Talijanska vlada tvrdi da se tom odredbom pak samo vraća nadzor upravnim sudovima, a da je Corte dei conti (Revizorski sud) i dalje nadležan za sudski nadzor u pogledu pravnih posljedica uvrštavanja navedenih institucionalnih jedinica na ISTAT‑ov popis.

31.

U okviru prethodnog postupka Sud nije nadležan za tumačenje pravila nacionalnog prava. Isključivo je na nacionalnom sudu da utvrdi točan doseg nacionalnog zakona i drugih propisa ( 19 ).

32.

Međutim, Sud može tumačiti pravila prava Unije i dati odgovore ovisno o načinu na koji se tumači nacionalno pravo. To je osobito slučaj kad sam sud koji je uputio zahtjev prenosi, kao u ovom predmetu, teze „tuženih upravnih tijela” (odnosno talijanske vlade) kao hipotezu koja bi mogla biti uspješna ( 20 ).

33.

Neophodno je najprije ispitati je li dva predmetna zahtjeva za prethodnu odluku Sudu uputio „sud države članice” u smislu članka 267. UFEU‑a.

34.

Sud je proglasio nedopuštenima zahtjeve za prethodnu odluku koje su uputila talijanska regionalna nadzorna vijeća revizorskih sudova koja djeluju kao upravna tijela ( 21 ) ili Corte dei conti (Revizorski sud) u okviru postupaka naknadne revizije financijskog upravljanja više javnih subjekata ( 22 ).

35.

Međutim, Sud je na zahtjeve za prethodnu odluku koje su uputio Corte dei conti (Revizorski sud) u presudi FIG i FISE ( 23 ) odgovorio a da pritom nije doveo u pitanje njegovo svojstvo „suda” u slučajevima koji su slični ovome.

36.

U ovom predmetu taj sud odluku o sporu mora donijeti izvršenjem sudskih funkcija koje mu se dodjeljuju u talijanskom zakonodavstvu, a ne na temelju svojih funkcija u pogledu a posteriori revizije i nadzora. Predmet spora povezan je upravo s opsegom njegovih sudskih funkcija nakon što su ograničene člankom 23.quater Uredbe sa zakonskom snagom br. 137/2020.

37.

Na raspravi je pojašnjeno da se zakonskom izmjenom Corteu dei conti (Revizorski sud) ne oduzima sudska nadležnost, nego se ona samo ograničava: ako sad ISTAT‑ove popise i ne može poništiti uz učinke erga omnes, može ih izuzeti iz primjene u konkretnom sporu, tako da budu učinkoviti samo za tuženi subjekt što se tiče nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka.

38.

Ukratko, Corte dei conti (Revizorski sud) izvršava sudske ovlasti u okviru kojih može Sudu uputiti prethodna pitanja ako odlučuje o sporovima poput spora povodom kojeg je pokrenut predmetni prethodni postupak.

39.

Talijanska se vlada na temelju prethodno navedenih razmatranja ( 24 ) protivi dopuštenosti prvog i drugog prethodnog pitanja, kao i točke (a) trećeg pitanja, jer se u njima polazi od „pogrešne pretpostavke da se nakon izmjene članka 11. Zakonika o računovodstvu neće biti moguće obratiti nijednom nacionalnom sudu kako bi se pobijala pravilnost sastavljanja ISTAT‑ova popisa S.13.”.

40.

Taj se prigovor ne može prihvatiti:

41.

Ukratko, Sud u okviru tumačenja Uredbe br. 549/2013, Direktive 2011/85 i Uredbe br. 473/2013 može dati koristan odgovor sudu koji je uputio zahtjev na temelju dostupnih informacija o talijanskom nacionalnom pravu.

42.

Sud koji je uputio zahtjev želi znati je li sporna nacionalna odredba u skladu s izravnom primjenjivosti Uredbe br. 549/2013 te korisnim učinkom te uredbe i Direktive 2011/85.

43.

Kako bi se odgovorilo na to pitanje, smatram da je potrebno najprije analizirati: (a) obvezujuću prirodu i mogući izravan učinak obveza država članica da dostave računovodstvene podatke Komisiji, koje su utvrđene u Uredbi br. 549/2013; te (b) pitanja utvrđuju li se Direktivom 2011/85 obveze samo za statistička tijela i vlade, ali ne i za druge javne subjekte, i utvrđuju li se njome prava i obveze pojedinaca te može li proizvoditi izravan učinak.

44.

Kad je riječ o eventualnom nepostojanju sudskog nadzora, na koje se Corte dei conti (Revizorski sud) također poziva u tim dvama prethodnim pitanjima, na njega ću se osvrnuti prilikom analize trećeg prethodnog pitanja.

45.

Pravilo kojim se zabranjuje prekomjerni državni deficit ( 26 ) primjenjuje se na temelju postupka u kojem sudjeluju Komisija i Vijeće. U okviru njega provodi se nadzor nad stanjem proračuna država članica i iznosom javnog duga.

46.

Za provedbu tog nadzora, Uniji je potrebna pouzdana statistika ( 27 ) o gospodarskom stanju država članica, a osobito o njihovu javnom deficitu i javnom dugu.

47.

Komisijine ovlasti za provjeru statističkih podataka ojačane su Uredbom (EZ) br. 479/2009 ( 28 ), kojom je konkretizirana obveza država članica da je izvijeste o visini svojeg deficita i duga (članak 3. Protokola br. 12 o prekomjernom deficitu) i kojom se Eurostatu ( 29 ) dodjeljuju određene nadzorne ovlasti u pogledu statističkih podataka koje su dostavile države članice.

48.

Pri izvršenju obveze izvješćivanja, koja je neophodan element ujednačenosti, potrebno je upotrebljavati klasifikaciju koja je usklađena i jedinstvena u cijeloj Uniji. Ta je klasifikacija trenutačno ESA 2010., kojoj je prilagođena Uredba br. 479/2009.

49.

ESA 2010. primjenjuje se, u načelu, na sve akte Unije koji se odnose na ESA‑u ili njezine definicije. Međutim, nijedna članica nije obvezna koristiti ESA‑u 2010. pri izradi računa za vlastite potrebe (članak 1. stavci 3. i 4. Uredbe br. 549/2013).

50.

U skladu s Uredbom br. 549/2013, države članice Komisiji (Eurostatu) dostavljaju račune i tablice određene u Prilogu B u roku koji je naveden za svaku tablicu (članak 3. stavak 1.), a Eurostat ocjenjuje kvalitetu dostavljenih podataka (članak 4. stavak 4.).

51.

Kao što je to istaknuo Sud, „ESA‑om 2010. uspostavlja se referentni okvir namijenjen, kako za potrebe građana Unije tako i za potrebe same Unije, izradi računa država članica. Ti se računi moraju sastavljati na temelju jedinstvene skupine načela koja nisu podložna različitim tumačenjima kako bi se postigli usporedivi rezultati” ( 30 ).

52.

Konkretno, države članice moraju odrediti sektor S.13 (opću državu) u skladu s točkom 2.111 Priloga A ESA‑i 2010. ( 31 ) i podijeliti ga na četiri podsektora, u koja će se razvrstati pripadajuće institucionalne jedinice. Moraju prikupiti računovodstvene podatke od tih subjekata i obraditi ih u skladu s metodologijom ESA‑e 2010. kako bi ih dostavile Komisiji.

53.

Kako bi se osigurala pravilna primjena ESA‑e 2010. na sektor S.13, u pravilima Unije predviđaju se različiti mehanizmi nadzora koji se primjenjuju u okviru odnosa između Eurostata i država članica (a osobito njihovih državnih zavoda za statistiku):

54.

Komisija tvrdi ( 32 ) da se tim nadzornim mehanizmima osigurava pravilno svrstavanje institucionalnih jedinica pod sektor S.13. Eurostat tako jamči da države članice ispunjavaju svoju obvezu prikupljanja i dostavljanja računovodstvenih podataka koji su u skladu s ESA‑om 2010. i zadovoljavajuće kvalitete.

55.

Prema tome, Komisija dodaje da:

– Ako nacionalna tijela eventualno pogrešno svrstaju institucionalnu jedinicu pod sektor opće države, Eurostat tu pogrešku može ispraviti i objaviti točne podatke.

– Uredbom br. 549/2013 obveza dostavljanja statističkih podataka propisuje se samo nacionalnim tijelima, konkretno, državnim zavodima za statistiku, ali ne i pojedincima.

56.

Komisija na temelju tih pretpostavki zaključuje da se pojedinci ne mogu izravno pozvati na Uredbu br. 549/2013. Institucionalne jedinice (kao što su Ferrovienord i FITRI) koje smatraju da ih je ISTAT nepravilno svrstao pod sektor S.13 stoga ne mogu pobijati odluke tog zavoda tako da se pozovu na njihovu neusklađenost s Uredbom br. 549/2013. Mogu istaknuti samo povredu talijanskih nacionalnih pravila.

57.

Komisijino stajalište ne smatram uvjerljivim.

58.

Kao prvo, Uredba br. 549/2013 svakako je primjenjiva u sporovima poput predmetnoga, ili izravno ili na temelju bezuvjetnog upućivanja na nju u talijanskom nacionalnom pravu. Sud je nadležan za njezino tumačenje čak i u potpuno nacionalnim slučajevima, ako se „[…] te odredbe [Unije] primjenjuju na temelju nacionalnog zakonodavstva, koje je – radi rješavanja potpuno unutarnjih situacija – usvojilo rješenja prava Unije” ( 33 ).

59.

Sud koji je uputio zahtjev dovoljno jasno objašnjava primjenu statističkih propisa Unije na odnose talijanskih tijela s nacionalnim subjektima, koji proizlaze iz upućivanja na propise Unije u talijanskom pravu.

60.

U sporovima koji su doveli do upućivanja predmetnih zahtjeva za prethodnu odluku ISTAT kvalificira Ferrovienord i FITRI kao opću državu i uvrštava ih na ISTAT‑ov popis iz 2020. Time primjenjuje određene odredbe Uredbe br. 549/2013, a iz tog uvrštavanja proizlaze pravne posljedice za navedene subjekte.

61.

Kao drugo, treba razlikovati dva slučaja koja ipak dovode do istog rješenja.

62.

Kad ISTAT, kao talijansko statističko tijelo, određuje koje subjekte treba svrstati pod sektor S.13, primjenjuje klasifikaciju ESA‑e 2010. i, prema tome, Uredbu br. 549/2013.

63.

Kad subjekti koji su adresati tih ISTAT‑ovih odluka, na koje se primjenjuje Uredba br. 549/2013, smatraju da je ISTAT te odluke donio na nepravilan način, mogu ih pobijati pred nacionalnim sudovima ako im se to dopušta u nacionalnom pravu.

64.

Drugim riječima, institucionalne jedinice koje imaju postupovnu legitimaciju da pokrenu postupak pred svojim nacionalnim sudovima mogu se pozvati na pravila Uredbe br. 549/2013 kako bi tvrdila da je ISTAT pogrešno primijenio ESA‑u 2010.

65.

Konačno, prilikom podnošenja pravnih lijekova protiv ISTAT‑ovih odluka može se pozvati na Uredbu br. 549/2013 neovisno o tome kvalificira li sud koji je uputio zahtjev Ferrovienord i FITRI kao privatne ili javne subjekte.

66.

Sud je implicitno dopustio primjenu i izravan učinak Uredbe br. 549/2013 u sporovima u kojima se raspravljalo o tome mogu li se različiti subjekti na neki način svrstati pod odgovarajuća poglavlja Priloga A navedenoj uredbi:

67.

Primjena pravila ESA‑e 2010. koju provode statistička tijela ne utječe samo na njih, nego i na subjekte (institucionalne jedinice) države članice ( 37 ). Sud koji je uputio zahtjev i talijanska vlada ( 38 ) priznaju da uvrštavanje određene pravne osobe na ISTAT‑ov popis iz 2020. znači da ona mora poštovati nacionalna pravila namijenjena ograničavanju javnih izdataka.

68.

Točno je da se ESA‑om 2010. uređuje statistika opće države, ali se uzima u obzir i gospodarska djelatnost pojedinaca, na čije pravne položaje mogu utjecati ISTAT‑ove odgovarajuće kvalifikacije.

69.

Stoga se bilo koja privatna institucionalna jedinica može izravno pozvati na relevantne točke klasifikacije ESA‑e 2010. kako bi nacionalni sud donio odluku o tome jesu li je nacionalna tijela, kad su tu jedinicu kvalificirala na određen način, pravilno primijenila. Isto tako, javni subjekt može se pozvati na obvezujuću prirodu odredbi Uredbe br. 549/2013 u sporu protiv ISTAT‑a ako mu se u nacionalnom pravu dopušta da protiv njega pokrene spor ( 39 ).

70.

Na prethodno navedeno ne utječe to što države članice, u skladu s člankom 1. stavkom 4. Uredbe br. 549/2013, „pri izradi računa za vlastite potrebe” mogu koristiti statističku klasifikaciju različitu od klasifikacije ESA‑e 2010. Ako iskoriste tu mogućnost, njihova statistička tijela kasnije moraju preoblikovati prikupljene podatke kako bi se oni mogli dostaviti Komisiji u skladu s ESA‑om 2010.

71.

ISTAT mora sastaviti popis sektora S.13 primjenjujući klasifikaciju iz Uredbe br. 549/2013. Ako Ako je neki subjekt klasificiran kao institucionalna jedinica iz tog sektora, mora ISTAT‑u dostaviti svoje ekonomske podatke u skladu s klasifikacijom koju je propisala država. Kao što sam to već naveo, Italija je upotrebu klasifikacije ESA‑e 2010. proširila na institucionalne jedinice svoje opće države ( 40 ). To proširenje ide u prilog tomu da Uredbu br. 549/2013 ISTAT treba primijeniti izravno kako bi pod sektor „opće države” svrstao subjekte kao što su Ferrovienord ili FITRI ( 41 ).

72.

U dijelu koji je ovdje važan, Direktiva 2011/85:

73.

Srednjoročne proračunske okvire, kao i numerička fiskalna pravila i odredbe koji se uređuju Direktivom 2011/85, utvrđuju nacionalna tijela državna članica i o njima obavještavaju Komisiju, a u biti se odnose na zavode za statistiku i ministarstva gospodarstva. U toj direktivi ne pronalazim pravila koja bi se odnosila na druge javne subjekte ili bi mogla izravno utjecati na pravni položaj pojedinaca.

74.

Prema tome, Direktiva 2011/85 ne sadržava odredbe koje bi mogle imati izravan učinak i kojima bi se utvrđivala prava i obveze za pojedince ili za javne subjekte koji nisu statistička tijela ili ministarstva gospodarstva.

75.

Na to razmatranje ne utječe činjenica da talijanska pravila donesena radi prenošenja obveza utvrđenih Direktivom 2011/85 u talijansko nacionalno pravo uključuju dodatne mjere koje nadilaze odredbe te direktive. Na nacionalnim je sudovima da, po potrebi, tumače i primjenjuju ta dodatna pravila uključena u nacionalne odredbe za provedbu Direktive 2011/85.

76.

Ukratko, smatram da:

77.

Corte dei conti (Revizorski sud) želi znati je li ograničenje njegova sudskog nadzora nad ISTAT‑ovim popisom iz 2020. u skladu s Direktivom 2011/85 i Uredbom br. 473/2013. Prema njegovu mišljenju, spornom nacionalnom odredbom ukida se neovisni nadzor nad proračunskim tijelima predviđen tim pravilima Unije i onemogućuje mu se obavljanje nadzora nad primjenom proračunskih pravila.

78.

Direktivom 2011/85 od država članica zahtijeva se da:

Uspostave „sustav[e] javnog računovodstva […] [koji] podliježu unutarnjoj kontroli i neovisnim revizijama” (članak 3. stavak 1. in fine).

79.

Kad je riječ o Uredbi br. 473/2013, u njezinu se članku 2. stavku 1. točki (a) i članku 5. propisuje obveza državama članicama da osnuju tijela koja su nezavisna u odnosu na proračunska tijela kako bi se osigurao učinkoviti nadzor usklađenosti s pravilima Unije u području proračuna. Ta nezavisna nacionalna tijela trebaju sudjelovati i u pripremi proračunskih prognoza (članak 2. stavak 1. točka (b)).

80.

Direktivom 2011/85 i Uredbom br. 473/2013 državama članicama ostavlja se sloboda da odrede koja nezavisna tijela nadziru učinkovitu usklađenost s pravilima Unije u području proračuna.

81.

U uvodnoj izjavi 3. Direktive 2011/85 upućuje se na mogućnost da nezavisne revizije provode javne institucije kao što su revizorski sudovi ( 43 ). Međutim, ništa ne sprečava neku državu članicu da se odluči za drugu vrstu subjekta ili da tu zadaću raspodijeli na revizorske sudove i druga tijela. To proizlazi i iz uvodne izjave 17. Uredbe br. 473/2013 ( 44 ).

82.

Ne dovodeći u pitanje tumačenje nacionalnih pravila koje primjene njezini sudovi, čini se da sve upućuje na to da sporne funkcije u Italiji izvršavaju Corte dei conti (Revizorski sud) i Ufficio Parlamentare di Bilancio (Parlamentarni ured za proračun, Italija) ( 45 ).

83.

Osnivanje nezavisnih nadzornih tijela propisuje se Direktivom 2011/85 i Uredbom br. 473/2013 samo za potrebe nadzora usklađenosti s proračunskim pravilima Unije.

84.

Međutim, ni tim pravilima Unije ni Uredbom br. 549/2013 državama članicama se ne propisuje obveza osnivanja nezavisnih tijela za pripremu statističkih podataka koje trebaju dostaviti Komisiji (Eurostatu). Tu zadaću, kao što sam to već objasnio, preuzimaju državni zavodi za statistiku, čija se nezavisnost ne propisuje nijednim pravilom Unije.

85.

Ukratko, Direktivom 2011/85 i Uredbom br. 473/2013 državama članicama ostavlja se sloboda da ograniče nadzor svojih revizorskih sudova nad primjenom ESA‑e 2010. na opću državu i da za tu zadaću u potpunosti ili djelomično zaduže drugo nezavisno tijelo.

86.

Corte dei conti (Revizorski sud) želi znati protivi li se sporna nacionalna odredba „načelu vladavine prava, u obliku djelotvornosti sudske zaštite i ekvivalentnosti pravnih lijekova”.

87.

Prema podacima iz spisa, očitovanjima stranaka i odgovorima na pitanja postavljena na raspravi, upravni su sudovi nadzirali ISTAT‑ove odluke o određivanju opće države u skladu s ESA‑om 95. (koja je prethodila ESA‑i 2010.) sve dok ta nadležnost Zakonom br. 228/2012 ( 46 ) nije prenesena na Corte dei conti (Revizorski sud).

88.

Zakonom br. 228/2012 dodan je sljedeći stavak 6. članku 11. Zakonika o računovodstvu: „Spojena vijeća [Cortea dei conti (Revizorski sud)] u posebnom sastavu, prilikom izvršavanja svoje isključive nadležnosti u pogledu javnog računovodstva, odlučuju u prvostupanjskom postupku koji je ujedno i zadnji stupanj o postupcima […] u području ISTAT‑ova određivanja opće države”.

89.

Novim pravilom (Uredbom sa zakonskom snagom br. 137/2020, potvrđenom Zakonom br. 176 iz 2020.) na kraj navedene odredbe dodan je izraz „samo za potrebe primjene nacionalnog zakonodavstva o ograničavanju javnih izdataka”.

90.

Spornom se odredbom, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev:

91.

Suprotno tomu, talijanska vlada tvrdi da ograničenje nadležnosti Cortea dei conti (Revizorski sud) na nadzor nad ISTAT‑ovim odlukama o određivanju opće države samo znači da se ta nadležnost dodjeljuje upravnim sudovima (prenosi na njih). Stanje se stoga vraća na ono prije 2012. i nema nikakve povrede djelotvorne sudske zaštite prava danih pravilima Unije.

92.

Sud ne može sudjelovati u raspravi o opsegu zakonske izmjene iz 2020., nego to moraju razjasniti talijanski nadležni sudovi. Još manje može sudjelovati u raspravi povređuje li se tom izmjenom talijanski Ustav. Međutim, može utvrditi povređuje li se nekim od tumačenja pravo Unije.

93.

Člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a državama članicama propisuje se obveza da osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje pojedincima učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije ( 47 ) zajamčene člankom 47. Povelje.

94.

Logično je da se taj članak Povelje može aktivirati samo u skladu s njezinim člankom 51. stavkom 1. U ovom se predmetu primjenjivo pravo Unije konkretizira u Uredbi br. 549/2013, kao što sam to već analizirao. Budući da je riječ o pravnoj situaciji koja se s materijalnog stajališta uređuje pravom Unije koje talijanska tijela moraju primjenjivati, mjerodavne su odredbe Povelje.

95.

Međutim, ni u toj uredbi ni u bilo kojem drugom pravilu Unije ne pojašnjava se koji bi nacionalni sudovi konkretno trebali osigurati djelotvornu sudsku zaštitu. Ipak, (slobodnim) izborom kojim države članice raspolažu u tom pogledu moraju se poštovati načela ekvivalentnosti i djelotvornosti ( 48 ).

96.

U tim okolnostima treba razmotriti dva slučaja koja predviđa sam sud koji je uputio zahtjev.

97.

Da je u nacionalnom zakonodavstvu samo zamijenjen sud kojem se dodjeljuje nadležnost za osiguravanje djelotvorne sudske zaštite prava zajamčenih pravom Unije, ne bi došlo do povrede članka 47. Povelje ni članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a.

98.

Naime, kad država članica odluči da će nadležnost za provedbu sudskog nadzora nad odlukama o primjeni ESA‑e 2010. dati svojem revizorskom sudu ili svojim upravnim sudovima, ona se koristi svojom procesnom autonomijom u području u kojem se u pravu Unije ne propisuje niti zabranjuje određeno rješenje. Tim se izborom ne povređuje pravo na djelotvornu sudsku zaštitu pod uvjetom da se poštuju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.

99.

Suprotno tomu, ako bi zakonska izmjena iz 2020. podrazumijevala potpuni nestanak sudskog nadzora nad ISTAT‑ovim odlukama koje se odnose na svrstavanje insitucionalnih jedinica pod sektor S.13 ESA‑e 2010., nastala bi praznina u djelotvornoj sudskoj zaštiti u pogledu primjene Uredbe br. 549/2013. U tom slučaju te institucionalne jedinice ne bi mogle pokrenuti postupak pred nijednim sudom kako bi se proveo nadzor nad ISTAT‑om koji primjenjuje tu uredbu.

100.

Na raspravi je većina stranaka i sudionika tvrdila da se zakonskom izmjenom samo promijenio oblik sudske zaštite kojim raspolažu subjekti uvršteni na ISTAT‑ov popis iz 2020. Upravni su sudovi od te godine nadležni za izravno odlučivanje o valjanosti ISTAT‑ovih odluka kojima se institucionalne jedinice svrstavaju pod sektor S.13 ( 49 ).

101.

Sud koji je uputio zahtjev u svakom slučaju zadržava nadležnost za odlučivanje o statusu subjekata koje je svrstao ISTAT, ali za potrebe primjene nacionalnih pravila o ograničavanju javnih izdataka. Talijanska vlada tvrdi da bi Corte dei conti (Revizorski sud) u okviru te nadležnosti mogao neizravno odlučivati o valjanosti ISTAT‑ovih odluka i ne primijeniti ih u konkretnom slučaju ( 50 ).

102.

Je li ta dvostruka mogućnost pobijanja u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti?

103.

Načelo ekvivalentnosti moglo bi biti narušeno ako bi se za slične slučajeve u nacionalnom postupovnom pravu predviđali isključivo izravni pravni lijekovi. Međutim, talijanska vlada je na raspravi navela postojanje sličnih incidentalnih postupaka koji su predviđeni njezinim zakonodavstvom (na primjer u području poreza) ( 51 ). Stoga se ne čini da je načelo ekvivalentnosti narušeno.

104.

Kad je riječ o načelu djelotvornosti, podsjetit ću na to da, prema mišljenju Suda:

105.

Sud koji je uputio zahtjev kritizira spornu odredbu jer se njome nalaže dvostruka obveza podnošenja sudske žalbe (pred upravnim sudovima i pred Corteom dei conti (Revizorski sud)). Ta bi dvostruka obveza mogla dovesti do proturječnih presuda uz narušavanje načela pravne sigurnosti.

106.

Kao što je to talijanska vlada navela na raspravi, subjekti uvršteni na ISTAT‑ov popis iz 2020. koji žele pobijati njihovo svrstavanje pod opću državu nisu dužna podnijeti dva pravna lijeka. Na raspolaganju im je pravno sredstvo koje mogu odabrati ovisno o svojim interesima:

107.

Ako takav opis situacije odgovara stvarnosti (što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi), smatram da se njome ne pobija djelotvornost sustava pravnih lijekova uspostavljenog nakon donošenja sporne odredbe. Institucionalne jedinice o kojima je riječ u talijanskom pravnom poretku mogu, makar posredno, dobiti djelotvornu sudsku zaštitu, što je, čini se, u skladu sa standardom koji se zahtijeva u pravu Unije jer ih se ne obvezuje da u svakom slučaju podnesu dva pravna lijeka kako bi ostvarile svoje zahtjeve.

108.

Točno je da se tako uspostavljenim sustavom samim po sebi ne jamči nepostojanje proturječnih sudskih odluka čije bi supostojanje ugrozilo pravnu sigurnost. Međutim, na talijanskom je postupovnom poretku da uspostavi, ako već ne postoje, primjerene mehanizme za odlučivanje o tim eventualnim sukobima između nacionalnih sudova. Tek mogućnost da dođe do takvih sukoba ne čini mi se pak dovoljnom da se tvrdi da je taj sustav protivan članku 47. Povelje.

109.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Corteu dei conti (Revizorski sud, Italija) odgovori na sljedeći način: