1

Svojom žalbom Kraljevina Španjolska zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 23. rujna 2020., Španjolska/Komisija (T‑370/19, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2020:440), kojom je taj sud odbio njezin zahtjev za poništenje Odluke Komisije od 18. ožujka 2019. o sudjelovanju nacionalnog regulatornog tijela Kosova u Tijelu europskih regulatora za elektroničke komunikacije (SL 2019., C 115, str. 26.; u daljnjem tekstu: sporna odluka).

2

Sedamnaesta uvodna izjava Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Kosova, s druge strane (SL 2016., L 71, str. 3.; u daljnjem tekstu: SSP Kosovo), navodi da taj sporazum „ne dovod[i] u pitanje stajališta o statusu […] te da je u skladu s [Rezolucijom 1244 (1999) Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda] i s mišljenjem Međunarodnog suda o proglašenju neovisnosti Kosova”.

3

Članak 2. navedenog sporazuma predviđa:

„Nijedan pojam, formulacija ili definicija iz ovog Sporazuma, te njegovi prilozi i protokoli, ne predstavljaju priznavanje Kosova od strane EU‑a kao neovisne države niti predstavljaju priznavanje Kosova od strane pojedinačnih država članica u tom svojstvu ako same nisu poduzele takav korak.”

4

Članak 111. tog sporazuma, naslovljen „Elektroničke komunikacijske mreže i usluge”, određuje:

„Suradnja je prvenstveno usredotočena na prioritetna područja povezana s pravnom stečevinom EU‑a u tom području.

Stranke posebno jačaju suradnju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga […], s krajnjim ciljem da Kosovo usvoji pravnu stečevinu EU‑a u tom sektoru pet godina nakon stupanja na snagu ovog Sporazuma, pridajući posebnu pozornost osiguranju i jačanju neovisnosti odgovarajućih regulatornih tijela.”

5

Uvodne izjave 5., 13., 20., 22., 25., 29. i 34. Uredbe (EU) 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o osnivanju Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) i Agencije za potporu BEREC‑u (Ured BEREC‑a), izmjeni Uredbe (EU) 2015/2120 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1211/2009 (SL 2018., L 321, str. 1.) glase ovako:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

6

Članak 3. Uredbe 2018/1971, naslovljen „Ciljevi BEREC‑a”, glasi ovako:

„1.   BEREC djeluje unutar područja primjene [Uredbe] (EU) br. 531/2012 [Europskog parlamenta i Vijeća od 13. lipnja 2012. o roamingu u javnim pokretnim komunikacijskim mrežama u Uniji (SL 2012., L 172, str. 10.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 249.)] i [Uredbe] (EU) 2015/2120 [Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o utvrđivanju mjera u vezi s pristupom otvorenom internetu te o izmjeni Direktive 2002/22/EZ o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama i Uredbe (EU) br. 531/2012 o roamingu u javnim pokretnim komunikacijskim mrežama u Uniji (SL 2015., L 310, str. 1.)] te Direktive (EU) 2018/1972 [Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija (SL 2018., L 321, str. 36.)].

2.   BEREC nastoji ostvariti ciljeve utvrđene u članku 3. Direktive (EU) 2018/1972. Osobito, BEREC nastoji osigurati dosljednu provedbu regulatornog okvira za elektroničke komunikacije unutar područja primjene iz stavka 1. ovog članka.

3.   BEREC svoje zadaće obavlja neovisno, nepristrano, transparentno i pravodobno.

4.   BEREC se oslanja na stručno znanje kojim raspolažu nacionalna regulatorna tijela.

[…]”

7

Članak 4. Uredbe 2018/1971, naslovljen „Regulatorne zadaće BEREC‑a”, u stavku 4. prvom podstavku određuje:

„Ne dovodeći u pitanje usklađenost s relevantnim pravom Unije, nacionalna regulatorna tijela i Komisija u najvećoj mogućoj mjeri uzimaju u obzir sve smjernice, mišljenja, preporuke, zajednička stajališta i najbolje prakse koje je BEREC donio u cilju osiguravanja dosljedne provedbe regulatornog okvira za elektroničke komunikacije unutar područja primjene iz članka 3. stavka 1.”

8

Članak 8. te uredbe, naslovljen „Neovisnost Odbora regulatora”, predviđa:

„1.   Prilikom obavljanja zadaća koje su mu povjerene i ne dovodeći u pitanje svoje članove koji djeluju u ime svojih nacionalnih regulatornih tijela, Odbor regulatora djeluje neovisno i objektivno u interesu Unije, bez obzira na bilo kakve posebne nacionalne ili osobne interese.

2.   Ne dovodeći u pitanje koordinaciju iz članka [3.] stavka 6., članovi Odbora regulatora ni njihovi zamjenici ne smiju tražiti niti primati upute ni od koje vlade, institucije, osobe ili tijela.”

9

Članak 9. navedene uredbe, naslovljen „Dužnosti Odbora regulatora”, određuje:

„Odbor regulatora ima sljedeće dužnosti:

[…]

[…]”

10

Članak 15. te uredbe, naslovljen „Sastav upravnog odbora”, u stavku 3. propisuje:

„Članovi upravnog odbora i njihovi zamjenici ne smiju tražiti niti primati upute ni od koje vlade, institucije, osobe ili tijela.”

11

Članak 16. Uredbe 2018/1971, naslovljen „Administrativne funkcije Upravnog odbora”, u stavku 1. predviđa:

„Upravni odbor ima sljedeće administrativne funkcije:

[…]

[…]”

12

Članak 20. te uredbe, naslovljen „Odgovornosti direktora”, u stavcima 3. i 6. određuje:

„3.   Ne dovodeći u pitanje ovlasti Odbora regulatora, upravnog odbora […] i Komisije, direktor je neovisan u obavljanju svojih dužnosti te ne smije tražiti niti primati upute ni od koje vlade, institucije, osobe ili tijela.

[…]

6.   Direktor je odgovoran za provedbu zadaća Ureda BEREC‑a te poštovanje smjernica Odbora regulatora i upravnog odbora. Direktor je posebice odgovoran za sljedeće:

[…]

13

U skladu s člankom 35. navedene uredbe, naslovljenim „Suradnja s tijelima Unije, trećim zemljama i međunarodnim organizacijama”:

„1.   BEREC i Ured BEREC‑a mogu surađivati s nadležnim tijelima, uredima, agencijama i savjetodavnim skupinama Unije, nadležnim tijelima trećih zemalja i međunarodnim organizacijama u mjeri u kojoj je to nužno za postizanje ciljeva utvrđenih ovom Uredbom i obavljanje zadaća te bez dovođenja u pitanje nadležnosti država članica i institucija Unije.

U tu svrhu BEREC i Ured BEREC‑a, uz prethodno odobrenje Komisije, mogu sklapati radne dogovore. Tim se dogovorima ne stvaraju pravne obveze.

2.   Odbor regulatora, radne skupine i upravni odbor otvoreni su za sudjelovanje regulatornih tijela trećih zemalja s primarnom odgovornošću u području elektroničkih komunikacija, ako su te treće zemlje sklopile sporazume s Unijom u tu svrhu.

U skladu s relevantnim odredbama tih sporazuma postižu se radni dogovori u kojima se posebno navodi narav, opseg i način na koji će navedena regulatorna tijela dotičnih trećih zemalja sudjelovati bez prava glasa u radu BEREC‑a i Ureda BEREC‑a, uključujući odredbe o sudjelovanju u inicijativama BEREC‑a, financijskim doprinosima i osoblju za Ured BEREC‑a. U pogledu pitanja koja se odnose na osoblje ti dogovori uvijek moraju biti u skladu s Pravilnikom o osoblju.

3.   Kao dio godišnjeg programa rada iz članka 21. Odbor regulatora donosi strategiju BEREC‑a za odnose s nadležnim tijelima, uredima, agencijama i savjetodavnim skupinama Unije, nadležnim tijelima trećih zemalja i međunarodnim organizacijama u vezi s pitanjima u nadležnosti BEREC‑a. Komisija, BEREC i Ured BEREC‑a sklapaju odgovarajući radni dogovor kako bi se osiguralo da BEREC i Ured BEREC‑a djeluju u skladu sa svojim mandatom i postojećim institucijskim okvirom.”

14

Članak 42. te uredbe, naslovljen „Izjave o interesima”, glasi:

„1.   Članovi Odbora regulatora i upravnog odbora, direktor, upućeni nacionalni stručnjaci i ostalo osoblje koje nije zaposleno u Uredu BEREC‑a daju pojedinačnu pisanu izjavu o svojim obvezama te o nepostojanju ili postojanju izravnih ili neizravnih interesa za koje bi se moglo smatrati da dovode u pitanje njihovu neovisnost.

[…]

2.   Članovi Odbora regulatora, upravnog odbora i radnih skupina te drugi sudionici njihovih sastanaka, direktor, upućeni nacionalni stručnjaci i ostalo osoblje koje nije zaposleno u Uredu BEREC‑a najkasnije na početku svakog sastanka daju točne i cjelovite pojedinačne izjave o svakom interesu za koji bi se moglo smatrati da bi mog[a]o dovesti u pitanje njihovu neovisnost u odnosu na točke dnevnog reda te ne sudjeluju u raspravi i glasovanju o tim točkama.

[…]”

15

Nakon što je u uvodnim izjavama 1. do 3. uputila na odredbe članka 17. stavka 1. UEU‑a, članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 i članka 111. SSP‑a Kosovo, sporna odluka u članku 1. predviđa:

„[NRT] Kosova[,] kojem je glavna odgovornost nadzor svakodnevnog funkcioniranja tržišta za elektroničke komunikacijske mreže i usluge[,] može sudjelovati u radu Odbora regulatora i radnih skupina [BEREC‑a] i upravnog odbora Ureda BEREC‑a.

Opis prava i obveza za sudjelovanje [NRT‑a] Kosova utvrđen je u Prilogu.”

16

Okolnosti spora iznesene su u točkama 1. do 11. pobijane presude i mogu se, za potrebe ovog postupka, sažeti na sljedeći način.

17

Tijekom razdoblja između 2001. i 2015. Unija je potpisala sporazume o stabilizaciji i pridruživanju sa šest zemalja zapadnog Balkana, među kojima su Bosna i Hercegovina i Kosovo.

18

Komisija je svojom Komunikacijom od 6. veljače 2018. Europskom parlamentu, Vijeću Europske unije, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, naslovljenom „Vjerodostojna perspektiva proširenja i pojačana suradnja Europske unije sa zapadnim Balkanom” (COM(2018) 65 final), predlagala aktivnosti u svrhu razvoja digitalnog društva i usklađivanja zakonodavstva tih zemalja s pravom Unije.

19

Jedna od aktivnosti sastojala se od uključivanja zapadnog Balkana u regulatorna tijela ili postojeće skupine stručnjaka, kao što je BEREC. Tako iz točke 8.3.1. radnog dokumenta Komisije od 22. lipnja 2018., naslovljenog „Mjere za potporu digitalne strategije za zapadni Balkan” (SWD(2018) 360 final), proizlazi da će „bliži odnos između NRT‑ova EU‑a i zapadnog Balkana pridonijeti približavanju regulatornih praksi u regiji s onima Unije. […] Iako su četiri od šest ekonomija zapadnog Balkana trenutačno promatrači u BEREC‑u, Odbor regulatora BEREC‑a prihvatio je bližu suradnju sa svih šest NRT‑ova iz regije. To će ostati moguće u okviru revizije Uredbe [br. 1211/2009]”.

20

Komisija je 18. ožujka 2019. donijela šest odluka o sudjelovanju NRT‑ova iz zemalja zapadnog Balkana u BEREC‑u. Među tih šest odluka – koje se temelje, među ostalim, na članku 35. stavku 2. Uredbe 2018/1971 – nalazi se i sporna odluka kojom je Komisija odobrila da NRT Kosova može sudjelovati u radu Odbora regulatora i radnih skupina BEREC‑a i upravnog odbora Ureda BEREC‑a.

21

Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. lipnja 2019. Kraljevina Španjolska zahtijevala je poništenje sporne odluke.

22

U prilog svojoj tužbi Kraljevina Španjolska istaknula je tri tužbena razloga koji se temelje na povredi članka 35. Uredbe 2018/1971.

23

Pobijanom presudom Opći je sud u cijelosti odbio navedenu tužbu.

24

Prvim tužbenim razlogom Kraljevina Španjolska tvrdila je da se spornom odlukom povređuje članak 35. Uredbe 2018/1971 jer Kosovo nije „treća zemlja” u smislu te odredbe. Nakon što je u točki 28. pobijane presude istaknuo da pojam „treća zemlja” nije definiran ni u Uredbi 2018/1971 ni u relevantnim propisima Unije, Opći sud je u točkama 29. i 30. te presude istaknuo da se u UFEU‑u koristi i pojam „treća zemlja” kao i pojam „treća država”. U tom je pogledu Opći sud podsjetio na to da peti dio UFEU‑a, naslovljen „Vanjsko djelovanje Unije”, čija se glava III. odnosi na suradnju „s trećim zemljama”, a glava VI. na odnose „s međunarodnim organizacijama i trećim zemljama”, odražava činjenicu da se međunarodno društvo sastoji od različitih sudionika. Opći sud iz toga je zaključio da je cilj odredbi UFEU‑a koje se odnose na „treće zemlje” omogućiti Uniji sklapanje međunarodnih sporazuma s teritorijalnim jedinicama koje su obuhvaćene fleksibilnim konceptom „zemlja”, ali nisu nužno „države” u smislu međunarodnog prava.

25

U točki 35. pobijane presude Opći sud je smatrao da pojam „treće zemlje” iz primarnog prava Unije, osobito članaka 212. i 216. do 218. UFEU‑a, ne može obuhvaćati drukčije tumačenje kada se taj isti pojam nalazi u tekstu sekundarnog prava. Iz toga je u točki 36. te presude zaključio da pojam „treća zemlja” u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 nije jednak pojmu „treća država”, nego ima širi doseg koji nadilazi same suverene države, ne dovodeći pritom u pitanje stav Unije u pogledu statusa Kosova kao neovisne države koja, kao „treća zemlja”, također može imati javna tijela, poput NRT‑a Kosova.

26

Drugim tužbenim razlogom Kraljevina Španjolska tvrdila je da članak 111. SSP‑a Kosovo nije sporazum sklopljen s Unijom kako bi se omogućilo sudjelovanje NRT‑a treće zemlje u tijelima BEREC‑a u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971. U tom je pogledu Opći sud u točkama 47. do 49. pobijane presude presudio da su ispunjena oba uvjeta kojima ta odredba uvjetuje sudjelovanje NRT‑ova trećih zemalja u tijelima BEREC‑a, odnosno, s jedne strane, postojanje „sporazuma” između dotične treće zemlje i Unije i, s druge strane, sklapanje tog sporazuma izvršeno „u tu svrhu”.

27

Što se tiče konkretno tog drugog uvjeta, Opći sud je u točki 53. pobijane presude pojasnio da sudjelovanje iz članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971, zajedno s ograničenim pravima, osobito odgovara bliskoj suradnji iz članka 111. SSP‑a Kosovo a da pritom ipak nije izjednačeno s „integracijom” NRT‑a Kosova u strukturu BEREC‑a. Stoga je Opći sud u točki 54. pobijane presude zaključio da članak 111. SSP‑a Kosovo predstavlja sporazum „u tu svrhu” u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971.

28

Naposljetku, što se tiče trećeg tužbenog razloga, prema kojem je spornom odlukom povrijeđen članak 35. Uredbe 2018/1971 s obzirom na to da je Komisija odstupila od postupka utvrđenog za sudjelovanje NRT‑ova trećih zemalja u BEREC‑u, Opći je sud u točkama 77. i 81. pobijane presude u biti istaknuo da ni Uredba 2018/1971 ni bilo koji drugi propis Unije nisu Uredu BEREC‑a ili bilo kojem drugom tijelu izričito dodijelili nadležnost za utvrđivanje radnih dogovora primjenjivih na sudjelovanje NRT‑ova trećih zemalja i da članak 17. UEU‑a, unatoč tomu što je opće naravi, čini dovoljnu pravnu osnovu za donošenje sporne odluke. Iz toga je u točki 82. pobijane presude zaključio da je Komisija na temelju te odredbe bila ovlaštena u spornoj odluci jednostrano utvrditi radne dogovore u smislu članka 35. stavka 2. drugog podstavka Uredbe 2018/1971.

29

Svojom žalbom Kraljevina Španjolska od Suda zahtijeva da:

30

Komisija od Suda zahtijeva da:

31

U prilog svojoj žalbi Kraljevina Španjolska ističe pet žalbenih razloga koji se temelje, prvi, na pogrešci koja se tiče prava u tumačenju pojma „treća zemlja” u smislu članka 35. Uredbe 2018/1971, drugi, na pogrešci koja se tiče prava u pogledu tumačenja i primjene članka 111. SSP‑a Kosovo, u vezi s člankom 35. Uredbe 2018/1971, jer je Opći sud pogrešno protumačio posljedice nepostojanja stajališta Unije o statusu Kosova s obzirom na međunarodno pravo, treći, na pogrešci koja se tiče prava u pogledu tumačenja tih odredbi jer suradnja o kojoj je riječ ne uključuje sudjelovanje u BEREC‑u i upravnom odboru Ureda BEREC‑a, četvrti, na pogrešci koja se tiče prava jer je u pobijanoj presudi utvrđeno da je članak 17. UEU‑a valjana pravna osnova za donošenje sporne odluke i, peti, na pogrešci koja se tiče prava u pogledu tumačenja članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 jer je u pobijanoj presudi utvrđeno da Komisija može jednostrano utvrditi radne dogovore.

32

Svojim prvim žalbenim razlogom Kraljevina Španjolska tvrdi da je Opći sud u točki 36. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da pojam „treća zemlja” u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 ima širi doseg od pojma „treća država”, s obzirom na to da se prvi pojam ne odnosi samo na neovisne države. Prema mišljenju te države članice, takvo tumačenje nije u skladu ni s pravom Unije ni s međunarodnim pravom.

33

Kraljevina Španjolska prigovara Općem sudu da se oslonio samo na odredbe UFEU‑a koje se odnose na „treće zemlje” kako bi zaključio, bez ikakve druge analize, da se te odredbe jasno odnose na mogućnost sklapanja međunarodnih sporazuma s drugim subjektima koji nisu države. Na taj način Opći sud naime nije utvrdio nijedan element u primarnom pravu Unije ni u međunarodnom pravu koji bi mogao razlikovati pojam „treća zemlja” od pojma „treća država”.

34

Prema mišljenju Kraljevine Španjolske, pojmovi „treća zemlja” i „treća država” su istovjetni iako imaju različit stupanj pravne formalnosti. Stoga, s gledišta međunarodnog prava, pojmovi „država” i „zemlja” opisuju svaki posebnu dimenziju istog subjekta i imaju vlastito područje primjene. Izraz „zemlja” ne upotrebljava se za upućivanje na status subjekta u međunarodnom pravu, nego na njegovu fizičku dimenziju. Ta se dva izraza ponekad mogu, ovisno o kontekstu, koristiti kao međusobno zamjenjiva.

35

Kraljevina Španjolska tvrdi da pojam „treća zemlja”, kako je upotrijebljen u Ugovorima i Uredbi 2018/1971, nema šire ili drukčije značenje od pojma „treća država”. Suprotno tumačenje moglo bi pojam „treća zemlja” pretvoriti u autonomnu kategoriju prava Unije s drukčijim značenjem od onog koje prevladava u međunarodnom pravu, dok su države ključni subjekti međunarodnih odnosa.

36

Komisija osporava tu argumentaciju kao neosnovanu i tvrdi da se izrazi „treća zemlja” i „treća država” upotrebljavaju odvojeno u pravu Unije. Potonja je mogla sklapati međunarodne sporazume iz članaka 212. i 216. do 218. UFEU‑a s Kosovom kao „trećom zemljom” a da joj nije priznala status države.

37

Najprije valja istaknuti da je Opći sud u točkama 28. i 29. pobijane presude utvrdio, s jedne strane, da pojam „treća zemlja” uopće nije definiran u Uredbi 2018/1971 ni u propisima Unije o elektroničkim komunikacijama i da, s druge strane, UFEU u svojim odredbama jednako upotrebljava pojam „treća zemlja” kao i pojam „treća država”, ali se u brojnim odredbama koje uređuju pitanja u vezi s vanjskim odnosima upotrebljava ponajprije pojam „treća zemlja”. Konkretno, Opći sud naveo je da peti dio UFEU‑a, koji se odnosi na vanjsko djelovanje Unije, sadržava glavu III. o suradnji „s trećim zemljama” i glavu VI. o odnosima „s međunarodnim organizacijama i trećim zemljama”, što odražava činjenicu da se međunarodno društvo sastoji od različitih sudionika.

38

U tom pogledu očito je da doslovno tumačenje Ugovorâ, osobito petog dijela UFEU‑a, ne omogućuje određivanje smisla pojma „treća zemlja” iz članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971.

39

Naime, s jedne strane, pojmovi „treća zemlja” i „treća država” nalaze se, bez razlike, u brojnim odredbama UEU‑a i UFEU‑a te se ne čini da postoji neko posebno opravdanje za upotrebu jednog ili drugog od tih pojmova.

40

S druge strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi, formulacija neke odredbe prava Unije korištena u jednoj od jezičnih inačica ne može služiti kao jedina osnova za tumačenje te odredbe niti joj se može dati prednost u odnosu na druge jezične verzije.

41

U tom pogledu, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točkama 50. do 52. svojeg mišljenja, sve jezične verzije UEU‑a i UFEU‑a ne upotrebljavaju zajedno pojmove „treća država” i „treća zemlja”. U verzijama tih ugovora na estonskom, latvijskom, poljskom i slovenskom jeziku upotrebljava se, među ostalim, pojam „treća država”. Osim toga, kada se ta dva pojma upotrebljavaju u istoj jezičnoj verziji, njihova se upotreba ne podudara uvijek s onom u drugim jezičnim verzijama tih ugovorâ.

42

Odredbe prava Unije treba tumačiti i primjenjivati ujednačeno, s obzirom na verzije sastavljene na svim jezicima Unije, a u slučaju neslaganja između tih različitih verzija, odredbu o kojoj je riječ treba tumačiti s obzirom na opću strukturu i cilj propisa kojeg je ona dio (vidjeti u tom smislu presude od 26. siječnja 2021., Hessischer Rundfunk, C‑422/19 i C‑423/19, EU:C:2021:63, t. 65. i navedenu sudsku praksu i od 14. srpnja 2022., Italija i Comune di Milano/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove), C‑59/18 i C‑182/18, EU:C:2022:567, t. 67. i navedenu sudsku praksu).

43

U ovom slučaju, Opći je sud u točki 30. pobijane presude utvrdio da odredbe UFEU‑a koje se odnose na „treće zemlje” otvaraju mogućnost sklapanja međunarodnih sporazuma sa subjektima „koji nisu države”. Polazeći od te premise Opći sud je u točki 35. pobijane presude presudio da pojam „treća zemlja” koji se upotrebljava u primarnom pravu Unije ne može imati drukčije značenje kada se taj isti pojam nalazi u tekstu sekundarnog prava kao što je onaj iz članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971. Iz toga je u točki 36. pobijane presude zaključio da doseg pojma „treća zemlja” u smislu tog članka 35. stavka 2. nadilazi same suverene države.

44

Opći sud utvrdio je navedenu pretpostavku a da nije uzeo u obzir razlike između jezičnih verzija UEU‑a i UFEU‑a, čiji tekst ne dopušta zaključak o postojanju razlike u značenju između pojmova „treća zemlja” i „treća država”.

45

Osim toga, takva razlika u značenju u suprotnosti je s činjenicom, navedenom u točki 39. ove presude, da se u više jezičnih verzija tih ugovora upotrebljava samo pojam „treća država”.

46

Isto vrijedi i glede Uredbe 2018/1971. Naime, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 63. svojeg mišljenja, pojam „treća zemlja” ne nalazi se u svim jezičnim verzijama te uredbe. U verzijama na bugarskom, estonskom, latvijskom, litavskom, poljskom i slovenskom jeziku upotrebljava se samo ekvivalent izraza „treća država”.

47

Iz navedenog proizlazi da obrazloženje Općeg suda stoga sadržava pogrešku koja se tiče prava.

48

Međutim, valja podsjetiti na to da, ako obrazloženje odluke Općeg suda sadržava povredu prava Unije, ali je njezina izreka osnovana zbog drugih pravnih razloga, takva povreda nema za posljedicu ukidanje te odluke pa valja zamijeniti obrazloženje (presuda od 6. listopada 2020., Bank Refah Kargaran/Vijeće, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, t. 50. i navedena sudska praksa).

49

Kako bi se ispitalo je li u ovom slučaju izreka pobijane presude utemeljena na drugim pravnim razlozima, valja ispitati je li Opći sud u točki 37. pobijane presude mogao pravilno zaključiti da Komisija nije povrijedila članak 35. stavak 2. Uredbe 2018/1971 izjednačavajući Kosovo s „trećom zemljom” u smislu te odredbe.

50

U tom pogledu valja istaknuti da se, kako bi se zajamčio koristan učinak članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971, teritorijalna jedinica koja se nalazi izvan Unije i čije svojstvo neovisne države Unija nije priznala mora moći izjednačiti s „trećom zemljom” u smislu te odredbe a da se pritom ne povrijedi međunarodno pravo (vidjeti u tom smislu presude od 24. studenoga 1992., Poulsen i Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, t. 9. i od 5. travnja 2022., Komisija/Vijeće (Međunarodna pomorska organizacija), C‑161/20, EU:C:2022:260, t. 32.).

51

Kad je riječ o Kosovu, u svojem savjetodavnom mišljenju od 22. srpnja 2010., Usklađenost s međunarodnim pravom jednostranog proglašenja neovisnosti Kosova (Zbornik Međunarodnog suda iz 2010., str. 403.), Međunarodni je sud smatrao da Deklaracijom o proglašenju neovisnosti Kosova od 17. veljače 2008. nije povrijeđeno ni opće međunarodno pravo ni Rezolucija 1244 (1999) Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda ni mjerodavni ustavnopravni okvir.

52

To izjednačavanje ne može utjecati na pojedinačna stajališta država članica u pogledu pitanja ima li Kosovo svojstvo neovisne države kako tvrde njegove vlasti, kao što je navedeno u prvoj bilješci sporne odluke.

53

Iz navedenih okolnosti proizlazi da se, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Španjolska, Kosovo može izjednačiti s „trećom zemljom” u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 a da se pritom ne povrijedi međunarodno pravo.

54

Osim toga, što se tiče uključivanja „trećih zemalja” u sustav sudjelovanja predviđen člankom 35. stavkom 2. Uredbe 2018/1971, valja podsjetiti na to da, u skladu s prvim podstavkom te odredbe, sudjelovanje NRT‑ova tih zemalja podliježe dvama kumulativnim uvjetima. Prvi se odnosi na postojanje „sporazuma” sklopljenog s Unijom, a drugi na okolnost da je taj sporazum sklopljen „u tu svrhu”.

55

Kao što je to Opći sud istaknuo u točki 32. pobijane presude, Unija je sklopila više sporazuma s Kosovom, čime mu je priznala sposobnost sklapanja takvih sporazuma. Među tim sporazumima nalazi se i SSP Kosovo, čiji članak 111. o elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama predviđa da se uspostavljena suradnja u prvom redu odnosi na prioritetna područja pravne stečevine Unije u tom sektoru i da stranke jačaju tu suradnju, pri čemu je konačni cilj to da Kosovo usvoji navedenu pravnu stečevinu pet godina nakon stupanja na snagu tog sporazuma, pridajući posebnu pozornost osiguravanju i jačanju neovisnosti mjerodavnih regulatornih tijela.

56

Osim toga, kao što to proizlazi iz točke 49. pobijane presude, članak 111. SSP‑a Kosovo sličan je, kad je riječ o njegovoj formulaciji i kontekstu, odredbama o jačanju suradnje u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga navedenima u drugim sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju koje je Unija sklopila sa zemljama zapadnog Balkana koje su kandidatkinje za pristupanje, na kojima se temelji sudjelovanje NRT‑ova tih zemalja u tijelima BEREC‑a. Međutim, iako se uvodna izjava 34. Uredbe 2018/1971 općenito odnosi na sporazume sklopljene s državama članicama EFTA‑e odnosno EGP‑a i zemljama kandidatkinjama za pristupanje, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 68. svojeg mišljenja, u toj uvodnoj izjavi naveden je status zemlje kandidatkinje za pristupanje ne kako bi se iz područja te suradnje isključile zemlje koje, poput Kosova, nisu obuhvaćene tim dvjema kategorijama, nego isključivo kao primjer sporazuma iz članka 35. stavka 2. prvog podstavka te uredbe.

57

Slijedom toga, treba smatrati i da je SSP Kosovo sklopljen kako bi se omogućilo takvo sudjelovanje, u smislu te odredbe, s obzirom na to da je članak 111. tog sporazuma izričito posvećen usvajanju pravne stečevine Unije i jačanju suradnje između stranaka u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.

58

Tu ocjenu ne može dovesti u pitanje okolnost koju je istaknula Kraljevina Španjolska u okviru trećeg žalbenog razloga, da članak 95. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i bivše jugoslavenske republike Makedonije, s druge strane (SL 2004., L 84, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 53., str. 23.), izričito predviđa „suradnju u europskim strukturama”, što je Opći sud propustio spomenuti. Kraljevina Španjolska u tom pogledu ističe da, za razliku od tog članka 95., članak 111. SSP‑a Kosovo ni na koji način ne upućuje na sudjelovanje u tijelu Unije kao što je BEREC.

59

Međutim, takva razlika ne utječe na okolnost, istaknutu u točki 56. ove presude, da je članak 111. SSP‑a Kosovo sličan, kad je riječ o njegovoj formulaciji i kontekstu, odredbama o jačanju suradnje u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga navedenima u drugim sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju koje je Unija sklopila sa zemljama zapadnog Balkana koje su kandidatkinje za pristupanje, na kojima se temelji sudjelovanje NRT‑ova tih zemalja u tijelima BEREC‑a, pri čemu su ti sporazumi, u skladu s uvodnom izjavom 34. Uredbe 2018/1971, bili sklopljeni „u tu svrhu” u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971. Stoga činjenica da tekst SSP‑a Kosovo nije istovjetan tekstu jednog od tih sporazuma nije relevantna.

60

Osim toga, članak 35. stavak 2. Uredbe 2018/1971, time što se u pogledu sudjelovanja tijela trećih zemalja u BEREC‑u poziva na „sporazume [sklopljene] s Unijom u tu svrhu” kao i na „relevantn[e] odredb[e] tih sporazuma”, to sudjelovanje uvjetuje postojanjem sporazuma kojima se uspostavlja okvir za sektorsku suradnju između Unije i tih država u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga a da se pritom ne zahtijeva da navedeni sporazumi moraju izričito predviđati takvo sudjelovanje.

61

Što se tiče cilja Uredbe 2018/1971, valja istaknuti da, u skladu s ciljem suradnje koji se njome želi postići, članak 35. stavak 2. te uredbe otvara mogućnost da u Odboru regulatora, radnim skupinama i upravnom odboru BEREC‑a sudjeluju NRT‑ovi trećih zemalja s primarnom odgovornošću u području elektroničkih komunikacija.

62

Stoga, s jedne strane, iz uvodne izjave 20. navedene uredbe proizlazi da bi BEREC trebao biti ovlašten sklapati radne dogovore s nadležnim tijelima trećih zemalja s ciljem razvoja suradničkih odnosa i razmjene mišljenja o regulatornim pitanjima. S druge strane, uvodna izjava 34. te uredbe navodi da sudjelovanje nadležnih regulatornih tijela trećih zemalja u tijelima BEREC‑a ima za cilj dodatno proširenje dosljedne provedbe regulatornog okvira za elektroničke komunikacije.

63

Međutim, članak 111. SSP‑a Kosovo ima za cilj ojačati suradnju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga kako bi Kosovo moglo usvojiti pravnu stečevinu Unije u tom području.

64

Slijedom toga, uzimajući u obzir sve prethodne okolnosti, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točki 37. pobijane presude zaključio da Komisija, time što je u spornoj odluci u biti smatrala da se Kosovo može izjednačiti s „trećom zemljom” u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971, nije povrijedila tu odredbu.

65

Prvi žalbeni razlog stoga treba odbiti kao neosnovan.

66

Drugim žalbenim razlogom Kraljevina Španjolska tvrdi da je Opći sud u točki 33. pobijane presude pogrešno protumačio posljedice nepostojanja stajališta Unije o statusu Kosova s obzirom na međunarodno pravo, čime je povrijedio odredbe članka 111. SSP‑a Kosovo u vezi s člankom 35. Uredbe 2018/1971.

67

Kraljevina Španjolska tvrdi da, s obzirom na to da sve države članice nisu priznale državnost Kosova, Komisija donošenjem sporne odluke nije mogla odobriti sudjelovanje NRT‑a Kosova u mreži neovisnih tijela uspostavljenoj među državama. Takva bi odluka podrazumijevala priznavanje od strane Unije tijela vlasti određenog teritorija, Kosova, u pogledu kojeg Unija nema drugo zajedničko stajalište osim priznavanja da je riječ o slučaju sui generis, dopuštajući svakoj državi članici da odredi vrstu odnosa koje želi uspostaviti s tim teritorijem. Stoga, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, sporna odluka dovodi do usklađivanja koje bi u praksi moglo dovesti do implicitnog stvarnog priznanja državnosti Kosova i, posljedično, nametanja tog priznanja državama članicama Unije.

68

Komisija smatra da je drugi žalbeni razlog nov i ne upućuje na pravno pravilo koje je Opći sud povrijedio. Taj je žalbeni razlog stoga nedopušten i u svakom slučaju pravno neosnovan.

69

Kao prvo, kao što je to navedeno u točki 52. ove presude, sporna odluka izričito navodi, u prvoj bilješci na dnu stranice, da naziv Kosovo u naslovu te odluke „ne dovodi u pitanje stajališta o statusu te je u skladu s [Rezolucijom 1244 (1999) Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda] i mišljenjem Međunarodnog suda o proglašenju neovisnosti Kosova”. Takva je naznaka također uključena u sedamnaestu uvodnu izjavu i članak 2. SSP‑a Kosovo.

70

Kao drugo, iz ocjene iz točaka 56. i 57. ove presude proizlazi da se, s obzirom na članak 111. SSP‑a Kosovo, tim sporazumom nastoji, među ostalim, omogućiti sudjelovanje NRT‑a Kosova u tijelima BEREC‑a, što je u skladu s ciljem suradnje s NRT‑ovima trećih zemalja, koji se nastoji postići člankom 35. stavkom 2. Uredbe 2018/1971. U tom pogledu Kraljevina Španjolska ne osporava ni zakonitost tog sporazuma i te uredbe ni činjenicu da na Kosovu postoji NRT u smislu navedene uredbe.

71

Iz toga slijedi da ta Kraljevina Španjolska ne može valjano tvrditi da se spornom odlukom, zbog same činjenice da se njome uspostavlja suradnja s NRT‑om Kosova provedbom SSP‑a Kosovo i Uredbe 2018/1971, povrjeđuju potonji akti i podrazumijeva priznavanje Kosova kao treće države.

72

Stoga se Komisijino donošenje sporne odluke ne može tumačiti kao da podrazumijeva da Unija implicitno priznaje statusa Kosova kao neovisne države.

73

Iz toga slijedi da je premisa na kojoj se temelji prigovor Kraljevine Španjolske u pogledu točke 33. pobijane presude pogrešna. Taj drugi žalbeni razlog stoga treba u svakom slučaju odbiti kao neosnovan bez ispitivanja prigovora nedopuštenosti koji je istaknula Komisija.

74

Trećim žalbenim razlogom Kraljevina Španjolska tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 49. do 53. pobijane presude smatrao da cilj iz članka 111. SSP‑a Kosovo, odnosno usvajanje pravne stečevine Unije u području elektroničkih komunikacija, podrazumijeva sudjelovanje Kosova u BEREC‑u u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971.

75

Kao prvo, Kraljevina Španjolska tvrdi da je sudjelovanje Kosova u okviru tijela Unije kao što je BEREC isključeno jer SSP Kosovo ne sadržava nikakve izričite navode u svezi s tim. U prilog tom prigovoru ističe argumente sažete u točki 58. ove presude.

76

Kao drugo, Kraljevina Španjolska tvrdi da uporaba pojma „suradnja” u članku 111. SSP‑a Kosovo ne podrazumijeva nužno sudjelovanje NRT‑a Kosova u BEREC‑u u skladu s člankom 35. stavkom 2. Uredbe 2018/1971. To je sudjelovanje načelno ograničeno samo na države članice, s obzirom na to da to tijelo ima zadaću razvijanja pravila Unije u području elektroničkih komunikacija kao i donošenja stajališta koja utječu na odluke nacionalnih tijela i tijela Unije. Prihvaćanje sudjelovanja Kosova u tom tijelu ne bi omogućilo toj zemlji da usvoji pravnu stečevinu Unije, nego da sudjeluje u izradi njezinih sektorskih pravila, što ne odgovara cilju članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971.

77

Kraljevina Španjolska osporava ocjenu Općeg suda u točki 53. pobijane presude, prema kojoj sudjelovanje predviđeno člankom 35. stavkom 2. Uredbe 2018/1971 odgovara bliskoj suradnji iz članka 111. SSP‑a Kosovo, ali nema značaj nikakve „integracije” NRT‑a Kosova u strukturu BEREC‑a. Tom se ocjenom, koja nije obrazložena, zanemaruje članak 111. SSP‑a Kosovo, kojim se ne predviđa „bliska” suradnja.

78

Kao treće, Kraljevina Španjolska tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 35. Uredbe 2018/1971 time što je smatrao da je sudjelovanje NRT‑a Kosova u BEREC‑u bilo moguće unatoč nepostojanju zajedničkog stajališta Unije o statusu Kosova.

79

Komisija osporava tu argumentaciju.

80

Kao prvo, što se tiče prigovora da je sudjelovanje Kosova u tijelu Unije kao što je BEREC isključeno jer SSP Kosovo ne sadržava nikakve izričite navode u svezi s tim, na njega je odgovoreno u točkama 59. i 60. ove presude.

81

Kao drugo, ne može se prihvatiti prigovor koji se temelji na pogrešci koju je Opći sud navodno počinio u točki 53. pobijane presude time što je smatrao da sudjelovanje predviđeno u članku 35. stavku 2. Uredbe 2018/1971 odgovara bliskoj suradnji iz članka 111. SSP‑a Kosovo.

82

U tom pogledu valja istaknuti da članak 35. Uredbe 2018/1971 predviđa različite stupnjeve i oblike suradnje. Stavkom 1. te odredbe tako se predviđa da BEREC i Ured BEREC‑a uz prethodno odobrenje Komisije mogu sklapati radne dogovore, među ostalim, s nadležnim tijelima trećih zemalja, pri čemu se pojašnjava da ti dogovori ne stvaraju pravne obveze. Taj je oblik suradnje stoga manje „blizak” od sudjelovanja NRT‑ova trećih zemalja u BEREC‑u iz stavka 2. navedene odredbe, koje, kao što to proizlazi iz točke 63. ove presude, doprinosi suradnji iz članka 111. SSP‑a Kosovo, kojom se osobito nastoji zajamčiti i ojačati neovisnost regulatornih tijela koja sudjeluju.

83

Međutim, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Španjolska, na temelju tog oblika suradnje između Unije i Kosova nije moguće izjednačiti sudjelovanje NRT‑a te treće zemlje u tijelima BEREC‑a s integracijom tog NRT‑a u to tijelo Unije.

84

Naime, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točkama 97. i 98. svojeg mišljenja, kada predstavnici NRT‑a Kosova sudjeluju u radu Odbora regulatora, radnih skupina i upravnog odbora BEREC‑a, oni izražavaju svoje mišljenje neovisno i transparentno, u skladu s uvodnim izjavama 5. i 13., člankom 3. stavkom 3., člankom 8. stavkom 2. i člankom 15. stavkom 3. Uredbe 2018/1971. Osim toga, utjecaj predstavnika NRT‑ova trećih zemalja u BEREC‑u ograničen je člankom 35. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe 2018/1971 s obzirom na to da je mogućnost da im se dodijeli pravo glasa izričito isključena tom odredbom.

85

Osim toga, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Španjolska, sudjelovanje NRT‑a Kosova u BEREC‑u ne omogućuje Kosovu da sudjeluje u izradi sektorskih propisa Unije u području elektroničkih komunikacija. Naime, iako u skladu s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 2018/1971 NRT‑ovi i Komisija „u najvećoj mogućoj mjeri uzimaju u obzir sve smjernice, mišljenja, preporuke, zajednička stajališta i najbolje prakse koje je BEREC donio”, ti akti nisu pravno obvezujući i nisu dio postupka izrade propisa Unije u području elektroničkih komunikacija. Jedina funkcija BEREC‑a je da djeluje kao forum za suradnju među NRT‑ovima i između NRT‑ova i Komisije, čiji je cilj osigurati dosljednu provedbu regulatornog okvira u tom području, kao što to proizlazi iz članka 3. stavka 2. Uredbe 2018/1971 u vezi s uvodnom izjavom 5. te uredbe.

86

Naposljetku, što se tiče, kao treće, prigovora koji se temelji na povredi članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 zbog nepostojanja zajedničkog stajališta Unije o državnom statusu Kosova, taj prigovor treba odbiti zbog istih razloga kao što su oni već navedeni u točkama 69. do 73. ove presude.

87

Iz toga slijedi da Opći sud, time što je u točkama 53. i 54. pobijane presude presudio da suradnja koja proizlazi iz članka 111. SSP‑a Kosovo odgovara načinima suradnje predviđene člankom 35. stavkom 2. Uredbe 2018/1971 i da stoga članak 111. SSP‑a Kosovo predstavlja sporazum „u tu svrhu” u smislu članka 35. stavka 2. te uredbe, nije počinio pogrešku koja se tiče prava.

88

Treći žalbeni razlog stoga treba u cijelosti odbiti kao neosnovan.

89

Četvrti žalbeni razlog sastoji se, u biti, od dva dijela. Drugim dijelom Kraljevina Španjolska osporava Komisijinu nadležnost za donošenje sporne odluke. Taj će drugi dio biti ispitan zajedno s petim žalbenim razlogom, s kojim se preklapa.

90

Prvim dijelom Kraljevina Španjolska tvrdi da članak 111. SSP‑a Kosovo nije dovoljna pravna osnova za donošenje sporne odluke. Osporava ocjenu Općeg suda iz točke 72. pobijane presude prema kojoj sudjelovanje NRT‑a treće zemlje u BEREC‑u ne zahtijeva posebno odobrenje utvrđeno u okviru međunarodnog sporazuma.

91

Kraljevina Španjolska u tom pogledu tvrdi da je SSP Kosovo vrlo općenit sporazum kojim se ne predviđa uključivanje ili sudjelovanje Kosova u strukturama Unije u bilo kojem području, uključujući u području telekomunikacija. Podsjeća na to da se u članku 111. SSP‑a Kosovo ne upućuje na sudjelovanje te zemlje u tijelu Unije, nego na suradnju stranaka tog sporazuma.

92

Komisija smatra da je ta argumentacija neosnovana.

93

Zbog razloga navedenih u točkama 56. do 64. kao i u točkama 80. do 87. ove presude proizlazi da članak 111. SSP‑a Kosovo predstavlja sporazum „u tu svrhu” u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 i da je time članak 111. SSP‑a Kosovo dovoljna pravna osnova za sudjelovanje NRT‑a Kosova u radu BEREC‑a i Ureda BEREC‑a.

94

Konkretno, takav sporazum ne mora nužno sadržavati detaljne odredbe o sudjelovanju u BEREC‑u u smislu članka 35. stavka 2. te uredbe kako bi činio takvu dostatnu pravnu osnovu. Činjenica da određeni sporazumi o pridruživanju sa zemljama koje su kandidatkinje za pristupanje ili određene odluke o sudjelovanju NRT‑ova država članica EFTA‑e sadržavaju detaljnije odredbe od onih iz članka 111. SSP‑a Kosovo u tom pogledu nije relevantna.

95

Prvi dio četvrtog žalbenog razloga stoga treba odbiti kao neosnovan.

96

Drugim dijelom četvrtog žalbenog razloga Kraljevina Španjolska osporava Komisijinu nadležnost za donošenje sporne odluke. Sudjelovanje Kosova u BEREC‑u ne može se utvrditi odlukom koja se temelji samo na članku 17. UEU‑a s obzirom na to da, s jedne strane, SSP Kosovo ne predviđa tu mogućnost i, s druge strane, Unija nema zajedničko stajalište o statusu Kosova. Kraljevina Španjolska osporava ocjenu Općeg suda navedenu u točki 77. pobijane presude prema kojoj, s obzirom na to da Uredbom 2018/1971 BEREC‑u nije izričito dodijeljena nadležnost za utvrđivanje radnih dogovora primjenjivih na sudjelovanje NRT‑ova trećih zemalja, uključujući i NRT‑a Kosova, ta nadležnost pripada Komisiji u skladu s člankom 17. UEU‑a.

97

Osim toga, Kraljevina Španjolska tvrdi da se sudjelovanjem Kosova u BERCE‑u ne poštuju nadležnosti Vijeća Europske unije ni članak 16. UEU‑a u vezi s člankom 21. stavkom 3. UEU‑a. Na Vijeću je da ocijeni je li sudjelovanje NRT‑a Kosova u BEREC‑u u interesu Unije i pomiri postojeće interese.

98

U tom pogledu Kraljevina Španjolska podsjeća na to da je izbor pravne osnove osobito važan jer omogućuje očuvanje nadležnosti svake institucije (presuda od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, t. 49. i 50.) i da sklapanje međunarodnog sporazuma zahtijeva ocjenu interesa Unije u okviru odnosa s trećom zemljom kao i arbitriranje između različitih interesa koje ti odnosi obuhvaćaju (presuda od 28. srpnja 2016., Vijeće/Komisija, C‑660/13, EU:C:2016:616, t. 39.).

99

Svojim petim žalbenim razlogom Kraljevina Španjolska tvrdi da je Opći sud u točkama 76. i 77. pobijane presude pogrešno protumačio članak 35. stavak 2. Uredbe 2018/1971 time što je presudio da je Ured BEREC‑a decentralizirana agencija Unije i da Komisija mora, na temelju svojih izvršnih funkcija i ovlasti vanjskog predstavljanja, preuzeti sve nadležnosti koje nisu izričito prenesene na tu agenciju, osobito sklapanje radnih dogovora predviđenih u toj odredbi.

100

Kraljevina Španjolska tvrdi da je Opći sud pogriješio u pogledu naravi i funkcija BEREC‑a, kao što to potvrđuje činjenica da se točke 76. i 77. pobijane presude ne odnose na BEREC – čije je najviše tijelo za donošenje odluka Odbor regulatora, koji nema pravnu osobnost i nije decentralizirana agencija – nego na Ured BEREC‑a, tijelo čija je uloga pružati administrativnu podršku BEREC‑u.

101

Kraljevina Španjolska ističe da poseban status BEREC‑a proizlazi iz obveze neovisnosti regulatora od kojih se sastoji. Ta obveza, zajedno s činjenicom da BEREC nije decentralizirana agencija, ima za posljedicu to da BEREC raspolaže širim ovlastima od onih agencija Unije.

102

Slijedom toga, Komisija bi se trebala ograničiti na intervenciju samo u slučajevima koji su izričito predviđeni Uredbom 2018/1971, kao što to proizlazi iz doslovnog, kontekstualnog i teleološkog tumačenja članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971. Sklapanje radnih dogovora stoga je u nadležnosti BEREC‑a, a ne Komisije.

103

Komisija pobija tu argumentaciju. Navodi da je drugi dio četvrtog žalbenog razloga djelomično očito nedopušten jer argumentacija koja se odnosi na nadležnost Vijeća za donošenje sporne odluke, koja se temelji na članku 16. UEU‑a, nije bila istaknuta u prvostupanjskom postupku. Štoviše, drugi dio četvrtog žalbenog razloga je neosnovan.

104

Što se tiče petog žalbenog razloga, Komisija tvrdi da je iz teksta članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 razvidno da se njime ne određuje tijelo nadležno za sklapanje radnih dogovora.

105

Tvrdi da ovlasti koje nisu izričito prenesene na agenciju Unije u okviru zakonodavnog akta ulaze u nadležnost Komisije. To tumačenje potkrijepljeno je okolnošću da članak 35. stavak 1. Uredbe 2018/1971 izričito prenosi na BEREC i Ured BEREC‑a ovlast za sklapanje „radnih dogovora”, ali uz „prethodno odobrenje Komisije”. Štoviše, iz sustavne analize te uredbe proizlazi da je prethodno odobrenje Komisije nužno za suradnju na temelju članka 35. stavka 1. navedene uredbe, ali nije navedeno u njezinu članku 35. stavku 2. zbog činjenice da načine suradnje na temelju potonje odredbe definira Komisija.

106

Osim toga, neovisnost priznata BEREC‑u u okviru njegovih funkcija nije prepreka tomu da se Komisiji prizna posebna nadležnost u pogledu odnosa s trećim zemljama.

107

Uvodno valja istaknuti da se navodi Kraljevine Španjolske o drugom dijelu četvrtog žalbenog razloga u biti odnose na navodnu pogrešku koja se tiče prava koju je počinio Opći sud time što je presudio da je članak 17. UEU‑a valjana pravna osnova za donošenje sporne odluke. Dakle, iako je točno da se Kraljevina Španjolska nije pozvala na nadležnost Vijeća u prvostupanjskom postupku, argumentacija iznesena u okviru drugog dijela četvrtog žalbenog razloga glede članka 16. UEU‑a ima za cilj kritizirati razloge navedene u točkama 74. do 82. pobijane presude u pogledu nadležnosti koju Komisija ima na temelju članka 17. UEU‑a. Ta je argumentacija tako povezana s argumentacijom koju je Kraljevina Španjolska izvela iz potonje odredbe u svojoj tužbi u prvostupanjskom postupku te je stoga dopuštena jer ne mijenja predmet spora koji se vodio pred Općim sudom.

108

Što se tiče merituma, valja podsjetiti na to da se u članku 35. stavku 2. drugom podstavku Uredbe 2018/1971 navodi da se „[u] skladu s relevantnim odredbama [sporazuma između Unije i trećih zemalja iz prvog podstavka] postižu […] radni dogovori u kojima se posebno navodi narav, opseg i način [tog sudjelovanja] […] uključujući odredbe o sudjelovanju u inicijativama BEREC‑a, financijskim doprinosima i osoblju za Ured BEREC‑a”.

109

U tom pogledu, kao prvo, Opći sud nije počinio pogrešku kada je u točki 70. pobijane presude odbio argumentaciju Kraljevine Španjolske prema kojoj iz teksta članka 35. stavka 2. drugog podstavka Uredbe 2018/1971 proizlazi da bi samo sporazumi o sudjelovanju u BEREC‑u trebali uređivati načine sklapanja tih „radnih dogovora”. Naime, s jedne strane, takvo bi tumačenje bilo teško uskladiti s korisnim učinkom te odredbe, čiji je cilj upravo predvidjeti sklapanje navedenih radnih dogovora. S druge strane, kao što to proizlazi iz točke 60. ove presude, izraz „relevantn[e] odredb[e] […] sporazuma”, kojem prethodi izraz „[u] skladu s”, znači da sklapanje „radnih dogovora” mora biti u skladu s odredbama sporazuma kojima se uspostavlja okvir za sektorsku suradnju između Unije i treće zemlje, a osobito s njihovim krajnjim ciljem koji je, u slučaju članka 111. SSP‑a Kosovo, to da Kosovo usvoji pravnu stečevinu Unije u sektoru elektroničkih komunikacija.

110

Međutim, činjenica da SSP Kosovo ne sadržava odredbe za sklapanje radnih dogovora na temelju članka 35. stavka 2. drugog podstavka Uredbe 2018/1971 ne može dovesti u pitanje, kao što to tvrdi Kraljevina Španjolska, zaključak da je članak 111. SSP‑a Kosovo dovoljna pravna osnova za omogućavanje sudjelovanja NRT‑a Kosova u radu BEREC‑a i Ureda BEREC‑a, kao što to proizlazi iz točaka 56. do 64. i 80. do 87. ove presude.

111

Kao drugo, valja istaknuti da, iako se člankom 35. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe 2018/1971 predviđa uspostavljanje „radnih dogovora” za provedbu sudjelovanja NRT‑ova trećih zemalja u radu BEREC‑a i Ureda BEREC‑a, tom se odredbom ne precizira postupak sklapanja takvih dogovora.

112

U tom pogledu, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 122. svojeg mišljenja, sporna se odluka nije mogla donijeti na temelju članka 17. UEU‑a u okviru Komisijinih izvršnih funkcija i funkcija vanjskog predstavljanja. Naime, što se tiče, s jedne strane, izvršnih funkcija, članak 290. stavak 1. i članak 291. stavak 2. UFEU‑a zahtijevaju izričit prijenos ovlasti na Komisiju, kojega u ovom slučaju nije bilo. S druge strane, kad je riječ o funkcijama vanjskog predstavljanja Unije, dovoljno je istaknuti da se uspostavljanje „radnih dogovora” za provedbu sudjelovanja NRT‑ova trećih zemalja u radu BEREC‑a i Ureda BEREC‑a, u smislu članka 35. stavka 2. drugog podstavka Uredbe 2018/1971, ne može smatrati činom vanjskog predstavljanja Unije. Naime, iz te odredbe proizlazi da predmet takvih radnih dogovora nije vanjsko predstavljanje kao takvo, nego posebno navođenje, među ostalim, naravi, opsega i načina na koji će regulatorna tijela trećih zemalja koja su u tu svrhu sklopila sporazume s Unijom sudjelovati u radu tih tijela Unije.

113

Štoviše, iz članka 9. točke (i) i članka 20. stavka 6. točke (m) Uredbe 2018/1971 u vezi s njezinom uvodnom izjavom 20. proizlazi da ta uredba određuje koja tijela mogu sklapati radne dogovore iz njezina članka 35. stavka 2. Naime, s jedne strane, uvodna izjava 20. navedene uredbe predviđa da bi BEREC trebao imati pravo uspostavljati radne dogovore, osobito s nadležnim tijelima trećih zemalja. S druge strane, u članku 9. točki (i) i članku 20. stavku 6. točki (m) te uredbe navodi se da Odbor regulatora i direktor Ureda BEREC‑a zajedno odobravaju sklapanje radnih dogovora s, među ostalim, tim tijelima, u skladu s člankom 35. Uredbe 2018/1971.

114

Osim toga, iz tih odredaba proizlazi da je Komisija u okviru sklapanja radnih dogovora pozvana isključivo izvršavati nadzornu ovlast. U tom pogledu, uvodna izjava 20. te uredbe navodi da bi Komisija „trebala osigurati usklađenost potrebnih radnih dogovora s politikom i prioritetima Unije […] i da BEREC djeluje unutar svojeg mandata i postojećeg institucijskog okvira”.

115

Nadalje, što se konkretno tiče suradnje s trećim zemljama, člankom 35. stavkom 1. Uredbe 2018/1971 predviđa se da BEREC i Ured BEREC‑a sklapaju radne dogovore uz prethodno odobrenje Komisije.

116

Suprotno onomu što je Opći sud presudio u točkama 77. i 78. pobijane presude, činjenica da članak 35. stavak 2. te uredbe ne sadržava takvo pojašnjenje ne znači, s obzirom na odredbe navedene uredbe, da nadležnost za utvrđivanje radnih dogovora primjenjivih na sudjelovanje NRT‑ova trećih zemalja, uključujući i NRT‑a Kosova, pripada Komisiji.

117

Naime, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točkama 130. do 132. svojeg mišljenja, činjenica da samo članak 35. stavak 1. Uredbe 2018/1971 izričito dodjeljuje BEREC‑u i Uredu BEREC‑a nadležnost za sklapanje radnih dogovora, uz prethodno odobrenje Komisije, ne znači da je ta ovlast različito raspodijeljena u okviru članka 35. stavka 2. te uredbe, koji se odnosi na poseban slučaj suradnje s trećim zemljama u obliku sudjelovanja NRT‑ova dotičnih zemalja u Odboru regulatora i radnim skupinama te upravnom odboru BEREC‑a i Ureda BEREC‑a. Naprotiv, pravilo utvrđeno u članku 35. stavku 1. navedene uredbe, prema kojem BEREC i Ured BEREC‑a mogu sklapati radne dogovore, uz prethodno odobrenje Komisije, treba tumačiti kao opće pravilo koje se također primjenjuje u specifičnom okviru članka 35. stavka 2. te uredbe, s obzirom na to da se njime ne predviđa odstupanje od načela iz članka 35. stavka 1. Uredbe 2018/1971.

118

Kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 133. svojeg mišljenja, okolnost da sudjelovanje u radu BEREC‑a i Ureda BEREC‑a, predviđeno člankom 35. stavkom 2. Uredbe 2018/1971, predstavlja bliži oblik suradnje s NRT‑ovima trećih zemalja od one uspostavljene na temelju članka 35. stavka 1. te uredbe ne može dovesti u pitanje te ocjene. Naime, sudjelovanje NRT‑ova trećih zemalja u BEREC‑u već je potvrđeno sporazumom sklopljenim u tu svrhu iz članka 35. stavka 2. navedene uredbe, odnosno, u ovom slučaju, člankom 111. SSP‑a Kosovo.

119

To je tumačenje u skladu sa sustavom predviđenim Uredbom 2018/1971. Naime, u skladu s člankom 3. stavkom 3. i člankom 8. stavkom 1. te uredbe u vezi s njezinim uvodnim izjavama 5. i 13., BEREC bi trebao pružati stručno znanje i djelovati neovisno. U skladu s uvodnom izjavom 22. navedene uredbe, BEREC bi trebao moći djelovati u interesu Unije, neovisno o svim vanjskim intervencijama, uključujući politički pritisak ili komercijalno uplitanje. Isto tako, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 32. te uredbe, Ured BEREC‑a dobio je vlastiti proračun kako bi se osigurala njegova autonomija i neovisnost. U tom kontekstu, zahtjeve neovisnosti također moraju ispunjavati osobe koje zasjedaju u BEREC‑u, osobito članovi Odbora regulatora kao i članovi upravnog odbora i direktor Ureda BEREC‑a, u skladu s člankom 8. stavkom 2., člankom 16. stavkom 1. točkom (m), člankom 20. stavkom 3. i člankom 42. Uredbe 2018/1971 u vezi s njezinim uvodnim izjavama 22., 25. i 29.

120

Činjenica da Komisija može jednostrano odlučiti o određenim radnim dogovorima za sudjelovanje u radu BEREC‑a i Ureda BEREC‑a, bez njihove suglasnosti, nespojiva je s neovisnošću BEREC‑a i nadilazi nadzornu funkciju koja je u tom okviru dodijeljena Komisiji navedenom uredbom.

121

Slijedom toga, time što je u točki 77. pobijane presude presudio da, s obzirom na to da Uredbom 2018/1971 nije izričito dodijeljena Uredu BEREC‑a ni drugom tijelu nadležnost za sklapanje radnih dogovora koji se primjenjuju na sudjelovanje NRT‑ova trećih zemalja, uključujući i NRT‑a Kosova, ta nadležnost pripada Komisiji, Opći sud zanemario je i podjelu nadležnosti između, s jedne strane, Komisije i, s druge strane, BEREC‑a i Ureda BEREC‑a, te pravila kojima se jamči neovisnost BEREC‑a, predviđena Uredbom 2018/1971.

122

Naposljetku, cilj jačanja suradnje s NRT‑ovima trećih zemalja u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga koji se nastoji postići osobito člankom 35. Uredbe 2018/1971, kojim se zahtijeva usuglašavanje s tim trećim zemljama, potkrepljuje zaključak prema kojem Komisija ne može jednostrano donijeti odluku o utvrđivanju radnih dogovora primjenjivih na sudjelovanje navedenih NRT‑ova trećih zemalja, suprotno onomu što je Opći sud presudio u točki 82. pobijane presude.

123

Naime, podložno prethodnom odobrenju Komisije, takvi dogovori trebali bi biti sklopljeni između BEREC‑a i Ureda BEREC‑a, s jedne strane, te nadležnih tijela tih trećih zemalja, s druge strane, a zajednički bi ih trebali odobriti, kao što to proizlazi iz članka 9. točke (i) i članka 20. stavka 6. točke (m) Uredbe 2018/1971, Odbor regulatora i direktor Ureda BEREC‑a. Komisija stoga ne može imati nadležnost da jednostrano utvrdi takve dogovore.

124

Iz toga slijedi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 77. i 82. pobijane presude utvrdio da nadležnost za sklapanje radnih dogovora primjenjivih na sudjelovanje NRT‑ova trećih zemalja u BEREC‑u u smislu članka 35. stavka 2. drugog podstavka Uredbe 2018/1971 jednostrano pripada Komisiji na temelju članka 17. UEU‑a.

125

Međutim, s obzirom na razmatranja koja proizlaze iz točke 123. ove presude, treba odbiti argumentaciju Kraljevine Španjolske prema kojoj nadležnost za odlučivanje o sudjelovanju NRT‑a Kosova u BEREC‑u pripada Vijeću, uz odobrenje Komisije.

126

S obzirom na prethodna razmatranja, drugi dio četvrtog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan. S druge strane, treba prihvatiti peti žalbeni razlog i, posljedično, ukinuti pobijanu presudu.

127

U skladu s člankom 61. prvim stavkom drugom rečenicom Statuta Suda Europske unije, Sud može, u slučaju ukidanja odluke Općeg suda, sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.

128

O tome je riječ u ovom slučaju.

129

Kao što je to navedeno u točki 22. ove presude, Kraljevina Španjolska istaknula je tri tužbena razloga u prilog svojoj tužbi u prvostupanjskom postupku.

130

Trećim tužbenim razlogom istaknutim u prvostupanjskom postupku Kraljevina Španjolska tvrdi da se spornom odlukom povređuje članak 35. Uredbe 2018/1971 s obzirom na to da je Komisija odstupila od postupka utvrđenog tom odredbom za sudjelovanje NRT‑ova trećih zemalja u BEREC‑u.

131

Zbog razloga navedenih u točkama 112. do 124. ove presude, Komisija nije bila nadležna za donošenje sporne odluke. Stoga taj treći tužbeni razlog treba prihvatiti a da pritom nije potrebno ispitivati druge tužbene razloge istaknute u prvostupanjskom postupku.

132

S obzirom na navedeno, treba prihvatiti tužbeni zahtjev Kraljevine Španjolske i poništiti spornu odluku.

133

Valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 264. drugim stavkom UFEU‑a, Sud može, ako to smatra potrebnim, navesti koji se učinci akta koji je proglasio ništavim smatraju konačnima.

134

Iz sudske prakse Suda proizlazi da, uzimajući u obzir razloge pravne sigurnosti, učinci takvog akta mogu biti održani osobito ako bi trenutačni učinci njegova poništavanja doveli do ozbiljnih negativnih posljedica za zainteresirane osobe i kada se zakonitost pobijanog akta ne osporava zbog njegova cilja ili sadržaja, nego zbog nenadležnosti njegova donositelja ili zbog povrede bitnih postupovnih pravila (presuda od 15. srpnja 2021., Komisija/Landesbank Baden- Württemberg i SRB, C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, t. 175. i navedena sudska praksa).

135

U ovom slučaju sporna odluka poništena je zbog nenadležnosti njezina donositelja, odnosno Komisije.

136

Zbog potrebe dogovora koji se odnose, među ostalim, na financijske doprinose i osoblje Ureda BEREC‑a te NRT‑ova trećih zemalja iz članka 35. stavka 2. drugog podstavka Uredbe 2018/1971, poništenje sporne odluke moglo bi ugroziti sudjelovanje NRT‑a Kosova u BEREC‑u ako njezini učinci ne bi bili održani na snazi dok se ne zamijeni novim aktom.

137

U tim okolnostima valja održati na snazi učinke sporne odluke do stupanja na snagu, u razumnom roku koji ne može biti dulji od šest mjeseci od dana objave ove presude, eventualnih novih radnih dogovora sklopljenih na temelju članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 između BEREC‑a, Ureda BEREC‑a i NRT‑a Kosova.

138

U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči o sporu, Sud odlučuje i o troškovima.

139

U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

140

U ovom slučaju, budući da je Kraljevina Španjolska postavila zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Komisiji valja naložiti snošenje troškova u vezi s predmetnom žalbom i prvostupanjskim postupkom.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje: