–

za OÜ Espo, H. Jürimäe i T. Laasik, vandeadvokaadid,

–

za AS Elering, K. Laidvee i A. Sigal, vandeadvokaadid,

–

za estonsku vladu, N. Grünberg i M. Kriisa, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, A. Bouchagiar, G. Braga da Cruz i E. Randvere, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 108. stavka 3. UFEU‑a, članka 1. točke (c) Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.) i točke 50. Smjernica o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014.‑2020. (SL 2014., C 200, str. 1., u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2014.).

2

Zahtjev je upućen u okviru dvaju sporova između, s jedne strane, društava AS Veejaam i AS Elering, koji je estonsko tijelo zaduženo za dodjelu potpore za energiju iz obnovljivih izvora, i, s druge strane, društava OÜ Espo i Elering, u vezi sa zahtjevima navedenih društava za isplatu te potpore.

3

U skladu s člankom 1. točkama (b) i (c) Uredbe 2015/1589:

„Za potrebe ove Uredbe, primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]”

4

U točkama 49. do 52. Smjernica iz 2014. navodi se:

„(49) Potporu za zaštitu okoliša i energiju smatra se spojivom s unutarnjim tržištem samo ako ima učinak poticaja. Učinak poticaja pojavljuje se kada se potporom potakne korisnika da promijeni svoje ponašanje kako bi povećao razinu zaštite okoliša ili poboljšao funkcioniranje sigurnoga, pristupačnog i održivog energetskog tržišta, što ne bi poduzeo bez potpore. Potporom se ne smiju subvencionirati troškovi djelatnosti koji bi poduzetniku ionako nastali i nadoknađivati uobičajeni poslovni rizici ekonomske djelatnosti.

(50) Komisija smatra da potpora ne predstavlja učinak poticaja na korisnika u svim slučajevima u kojima je rad na projektu već bio započeo prije nego što se korisnik prijavio nacionalnim vlastima za potporu. U slučaju da korisnik počne provoditi projekt prije nego što se prijavi za potporu, potpora dodijeljena za taj projekt neće se smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.

(51) Države članice moraju uvesti i upotrebljavati prijavni obrazac za potpore. Prijavni obrazac uključuje barem naziv podnositelja prijave i veličinu poduzetnika, opis projekta, uključujući njegovo mjesto poslovanja i datume početka i završetka projekta, iznos potpore potreban za provedbu projekta i prihvatljive troškove. U prijavnom obrascu korisnici moraju opisati stanje bez potpore, tj. stanje koje se naziva protučinjeničnim scenarijem ili alternativnim scenarijem ili projektom. […]

(52) Po primitku prijavnog obrasca davatelj potpore mora izvršiti provjeru vjerodostojnosti protučinjeničnog scenarija i potvrditi da potpora ima potrebni učinak poticaja. Protučinjenični je scenarij vjerodostojan ako je istinit i odnosi se na dominantne čimbenike donošenja odluka u trenutku kada korisnik donosi odluku o ulaganju. […]”

5

Odlukom od 28. listopada 2014. o programu potpora za električnu energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora i učinkovitu kogeneraciju (Državna potpora SA.36023) (SL 2015., C 44, str. 2., u daljnjem tekstu: odluka iz 2014.) Komisija je utvrdila da estonski program potpora, iako krši obvezu predviđenu u članku 108. stavku 3. UFEU‑a, ispunjava uvjete propisane Smjernicama Zajednice o državnim potporama za zaštitu okoliša (SL 2001., C 37, str. 3.), Smjernicama o državnim potporama za zaštitu okoliša (SL 2008., C 82, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 203.) i Smjernicama iz 2014., tako da je navedeni sustav u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a.

6

Odlukom od 6. prosinca 2017. o izmjenama programa potpora za energiju iz obnovljivih izvora i kogeneraciju (Državna potpora SA.47354) (SL 2018., C 121, str. 7., u daljnjem tekstu: odluka iz 2017.), Komisija je utvrdila da je Republika Estonija provela izmjene unesene u program potpora na koji se odnosila odluka iz 2014. protivno članku 108. stavku 3. UFEU‑a, ali je odlučila da je program potpora koji je nastao navedenim izmjenama spojiv s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. UFEU‑a.

7

Člancima 59., 59.1 i 108. elektrituruseadusa (Zakon o tržištu električne energije) (RT I 2015., 43, u daljnjem tekstu: ELTS) predviđa se:

„Članak 59. Potpora

(1)   Proizvođač ima pravo od operatora prijenosnih sustava primiti potporu:

[…]

[…]

Članak 591. Uvjeti potpore

(1)   Primanje potpore iz članka 59. ovog zakona podliježe sljedećim uvjetima:

(2)   Proizvođač nema pravo na potporu:

(3)   Zahtjev iz članka 59. stavka 2. ovog zakona obuhvaća podatke proizvodnih postrojenja, informacije predviđene zakonodavstvom za odobrenje potpore i informacije koje je odredio operator prijenosnog sustava za praćenje podrijetla električne energije ako nije moguće nedvojbeno utvrditi to podrijetlo i količinu električne energije.

[…]

Članak 108. Razdoblje valjanosti potpore

(1)   Potpora iz članka 59. stavka 1. točaka [1. do 4.] ovog zakona može se isplatiti u roku od 12 godina od početka proizvodnje, a ona iz točke [5.] u roku od 20 godina. Potpora iz članka 59. za električnu energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora energije u proizvodnom postrojenju koje je stavljeno u pogon prije 1. siječnja 2002. može se isplatiti do 31. prosinca 2012.

[…]

(3)   Prethodno naveden datum početka proizvodnje jest datum na koji prikladno proizvodno postrojenje prvi put opskrbi mrežu ili izravni vod električnom energijom.

[…]”

8

Od 2001. do 2015. društvo Veejaam proizvodilo je električnu energiju u hidroelektrani Joaveski (Estonija), pri čemu je upotrebljavao dva proizvodna postrojenja snage 100 odnosno 200 kilovata (kW). Od 2001. do 2012. društvo Veejaam primalo je potporu za energiju iz obnovljivih izvora predviđenu predmetnim estonskim programom potpora. U 2015. to je društvo zamijenilo navedena proizvodna postrojenja novim sklopom turbina‑generator snage 200 kW postavljenima na staroj brani elektrane tako da je na prethodno postojećim postrojenjima preostala samo jedna točka mjerenja. Društvo Veejaam je 21. siječnja 2016. društvu Elering dostavilo podatke o novom postrojenju kako bi mu se odobrila potpora za energiju iz obnovljivih izvora. Zahtjev je odbijen uz obrazloženje da se predmetna potpora može isplatiti samo, s jedne strane, u pogledu električne energije koju proizvede potpuno novo proizvodno postrojenje i, s druge strane, kako bi se potaknulo nove operatore da uđu na tržište, a ne kako bi se pružila stalna potpora proizvođačima električne energije.

9

Od 2004. do 2009. društvo Espo proizvodilo je električnu energiju u hidroelektrani Pikru (Estonija), pomoću turbine snage 15 kW. Od 2009. s radom je započela nova turbina snage 45 kW. Društvo Espo primalo je potporu za energiju iz obnovljivih izvora tijekom razdoblja između 2004. i 2015. Zahtjev za potporu koji je društvo Espo 2016. podnijelo društvu Elering, u vezi s energijom proizvedenom pomoću nove turbine, odbijen je u biti zbog istih razloga kao što su oni koje je to tijelo navelo u pogledu zahtjeva društva Veejaam.

10

Društva Veejaam i Espo podnijela su Tallinna Halduskohusu (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) pojedinačne tužbe protiv odluka društva Elering kojima im je odbijena dodjela potpore za energiju iz obnovljivih izvora. Nakon odluka od 10. listopada 2017. odnosno 27. listopada 2017. kojima je taj sud odbio navedene tužbe, ta su društva protiv tih odluka podnijela žalbu Tallinna Ringkonnakohusu (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija). Nakon što su navedene žalbe odbijene, društva Veejaam i Espo podnijela su žalbu u kasacijskom postupku Riigikohusu (Vrhovni sud, Estonija), sudu koji je uputio zahtjev.

11

Potonji smatra da rješenje sporova u glavnom postupku ovisi o tome treba li radi dodjele potpore za obnovljive izvore energije kao „datum početka proizvodnje” u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a uzeti u obzir samo datum prvotnog početka proizvodnje u elektrani o kojoj je riječ ili se može smatrati da je samom zamjenom postojećeg postrojenja „proizvodnim postrojenjem” došlo do novog „početka proizvodnje”.

12

Sud koji je uputio zahtjev također smatra da u svrhu rješavanja sporova u glavnom postupku valja uzeti u obzir Unijine propise u području državnih potpora.

13

U tom pogledu Riigikohus (Vrhovni sud) ističe, kao prvo, da se članci 59. i 591. ELTS‑a temelje na načelu prema kojem zahtjev za potporu treba podnijeti nakon postavljanja proizvodnog postrojenja koje je predmet potpore i da operatori imaju pravo na potporu čim ispune uvjete predviđene estonskim propisima, pri čemu nacionalna tijela u tom pogledu nemaju nikakvu marginu prosudbe. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je Komisija smatrala da je takav propis spojiv s unutarnjim tržištem te je svojom Odlukom iz 2014. i Odlukom iz 2017. odobrila različite estonske programe potpora za obnovljive izvore energije koji su se provodili od 2003.

14

Međutim, sud koji je uputio zahtjev ističe da, u skladu s točkom 50. Smjernica iz 2014., potpora nema poticajni učinak – pri čemu je taj učinak jedna od pretpostavki spojivosti potpore s unutarnjim tržištem – u svim slučajevima kada je korisnik svoj zahtjev za potporu uputio nacionalnim tijelima nakon početka radova povezanih s projektom o kojem je riječ. Stoga se postavlja pitanje moguće neusklađenosti između Odluke iz 2014. i Odluke iz 2017. s jedne strane i Smjernica iz 2014. s druge strane u pogledu ocjene poticajnog učinka potpore za energiju iz obnovljivih izvora predviđene estonskim programom potpora. Naime, Komisija je u tim odlukama zapravo priznala mogućnost podnošenja zahtjeva za potporu i nakon postavljanja predmetnih novih proizvodnih postrojenja.

15

Osim toga, navedeni sud podsjeća na to da je tijekom glavnog postupka od Komisije zatražio mišljenje u smislu članka 29. stavka 1. Uredbe 2015/1589, koje je ta institucija dala 2020., osobito u pogledu pitanja može li se smatrati da potpora za koju je zahtjev podnesen 2016. ima poticajni učinak čak i u slučaju kad je proizvodno postrojenje na koje se odnosi zahtjev za potporu bilo postavljeno i stavljeno u pogon prije podnošenja tog zahtjeva. Komisija je u tom mišljenju potvrdila da društva Veejaam i Espo nemaju pravo na predmetnu potporu s obzirom na Smjernice iz 2014. jer su ona podnijela zahtjev za potporu nakon postavljanja novih proizvodnih postrojenja, što dokazuje da su bila spremna provesti projekt o kojem je riječ čak i bez predmetne potpore.

16

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev ističe da je Komisija u navedenom mišljenju utvrdila da društvo – koje se nalazi u istoj situaciji kao društvo Veejaam, koje je započelo radove postavljanja novih proizvodnih postrojenja kako bi ispunilo izmijenjene uvjete za dobivanje okolišne dozvole nužne za proizvodnju električne energije – nema pravo na primanje potpore za energiju iz obnovljivih izvora. Naime, ti su se radovi u svakom slučaju trebali izvršiti jer je to bilo određeno propisom države članice o kojoj je riječ, tako da potpora ne bi imala nikakav poticajni učinak.

17

Ipak, sud koji je uputio zahtjev smatra da bi društvo Veejaam, kad ne bi primilo potporu za energiju iz obnovljivih izvora, bilo primorano zaustaviti proizvodnju električne energije zbog navedenih izmijenjenih uvjeta za dobivanje okolišne dozvole nužne za proizvodnju električne energije i da stoga ta potpora, koja je tom društvu omogućila da zamijeni svoje proizvodno postrojenje, stvarno ima poticajni učinak. U tom pogledu taj sud ističe da, s obzirom na to da ELTS predviđa da svaki podnositelj zahtjeva koji ispunjava zakonske uvjete može zatražiti potporu, za dodjelu potpore ne može biti relevantan razlog koji je naveo proizvođača da postavi novo proizvodno postrojenje.

18

Kao treće, sud koji je uputio zahtjev ističe da je, kao što to proizlazi iz Odluke iz 2014., Republika Estonija predvidjela dva programa potpora za energiju iz obnovljivih izvora. U skladu s prvim programom (u daljnjem tekstu: stari program), samo postojeći proizvođači koji su započeli proizvodnju električne energije najkasnije 1. ožujka 2013. imaju pravo na potporu koja se dodjeljuje automatski ako su ispunjeni zakonom predviđeni uvjeti. Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da se taj program trebao primjenjivati do 31. prosinca 2014. Drugim se programom (u daljnjem tekstu: novi program) predviđalo da se od 1. siječnja 2015. proizvođačima koji su započeli proizvodnju nakon 1. ožujka 2013. državna potpora može odobriti samo u okviru postupka nadmetanja.

19

Međutim, Republika Estonija nije donijela zakonodavne mjere koje omogućuju provedbu novog programa te je nastavila primjenjivati stari program do 2017., čime je proizvođačima koji su započeli proizvodnju nakon 1. ožujka 2013. omogućila pravo na potporu. Komisija je stoga u svojoj Odluci iz 2017. pravilno utvrdila da je Republika Estonija povrijedila zabranu provedbe državnih potpora predviđenu u članku 108. stavku 3. UFEU‑a.

20

U ovom se slučaju stoga postavlja pitanje utvrđivanja toga treba li – s obzirom na razliku između „postojeće potpore” i „nove potpore” utvrđenu Uredbom 2015/1589, u slučaju kada je Komisija i postojeći program potpora, to jest stari program, i njegove predviđene izmjene, to jest novi program, proglasila spojivim s unutarnjim tržištem i kada je država članica nastavila primjenjivati stari program nakon datuma o kojem je ta država članica obavijestila Komisiju – potporu o kojoj je riječ smatrati „postojećom potporom” ili „novom potporom”.

21

Kao četvrto, sud koji je uputio zahtjev ističe da bi se – u slučaju da Sud zaključi da se stari program može smatrati zakonitim nakon 31. prosinca 2014. samo na temelju donošenja Odluke iz 2017. – postavilo pitanje mogu li društva Veejaam i Espo imati pravo na potporu od 2016., to jest od trenutka kada su ta društva zatražila njezinu dodjelu. Konkretnije, sud koji je uputio zahtjev pita Sud imaju li – u slučaju da Komisija a posteriori odluči da neće podnijeti prigovore protiv programa potpora provedenog protivno članku 108. stavku 3. UFEU‑a – društva koja se mogu koristiti operativnom potporom pravo zahtijevati isplatu potpore za razdoblje prije Komisijine odluke, ako to omogućuju nacionalna pravila.

22

Naposljetku, kao peto, što se osobito tiče situacije društva Espo, sud koji je uputio zahtjev podsjeća na to da je to društvo 2009. postavilo novo proizvodno postrojenje i da je 2016. zatražilo predmetnu potporu za električnu energiju proizvedenu u tom postrojenju. U slučaju da je odgovor Suda na prethodna pitanja takav da treba smatrati da je, između 2015. i 2017., stari program bio nezakonit program potpora zbog povrede članka 108. stavka 3. UFEU‑a, sud koji je uputio zahtjev smatra da ipak ne treba odbiti zahtjev društva Espo za potporu, s obzirom na to da je njegovo proizvodno postrojenje bilo postavljeno 2009., to jest u trenutku kada je stari program bio odobren time što ga se u Odluci iz 2014. proglasilo spojivim s unutarnjim tržištem. Stoga se postavlja pitanje je li društvo Espo – koje je, s jedne strane, započelo provedbu projekta koji ispunjava uvjete koji se smatraju spojivima s unutarnjim tržištem u trenutku kada je program potpora bio zakonito proveden, ali koje je, s druge strane, podnijelo zahtjev za potporu tek 2016. – obuhvaćeno zabranom provedbe potpora predviđenom u članku 108. stavku 3. UFEU‑a.

23

U tim je okolnostima Riigikohus (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

24

Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, pitanje mogu li, u okviru glavnih postupaka, društva Veejaam i Espo zahtijevati potporu za energiju iz obnovljivih izvora o kojoj je riječ u glavnom postupku osobito ovisi o tumačenju pojmova „proizvodno postrojenje” i „početak proizvodnje” iz članka 59.1 odnosno članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Konkretnije, prema mišljenju tog suda, on mora utvrditi treba li se „datumom početka proizvodnje” u smislu te odredbe smatrati samo datum prvotnog početka proizvodnje u hidroelektrani ili se „datumom početka proizvodnje” u smislu primjenjivih odredbi može smatrati i datum kada dolazi samo do zamjene postojeće opreme „proizvodnim postrojenjem”.

25

U tom pogledu valja s jedne strane istaknuti da, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, nije na Sudu da odlučuje o tumačenju nacionalnih propisa (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2022., Ametic, C‑263/21, EU:C:2022:644, t. 64.). S druge strane, valja podsjetiti na to da je Komisija odredila datum „početka proizvodnje” iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a u Odluci iz 2014. i u Odluci iz 2017., koje su donesene na temelju programa potpora koje je prijavila Republika Estonija, kako bi utvrdila trenutak od kojeg počinje teći razdoblje u kojem gospodarski subjekt može primiti državnu potporu u okviru starog programa. Konkretnije, tim su odlukama određeni uvjeti za dodjelu potpore, među kojima je i onaj kojim se predviđa da se potpora ne može isplatiti nakon što je prošlo dvanaest godina od početka proizvodnje.

26

U tim okolnostima, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 24. svojeg mišljenja, valja naglasiti da sud koji je uputio zahtjev mora, u okviru svoje diskrecijske ovlasti, poštovati Odluku iz 2014. i Odluku iz 2017. Osim toga, taj će sud morati također uzeti u obzir sudsku praksu Suda prema kojoj se doseg odluke u kojoj Komisija nema primjedbi u pogledu programa potpora koji je prijavila država članica treba odrediti ne samo upućivanjem na sam tekst navedene odluke nego i uzimanjem u obzir programa potpora koji je prijavila država članica o kojoj je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2010., Kahla Thüringen Porzellan/Komisija, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, t. 44.).

27

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li točke 49. i 50. Smjernica iz 2014. tumačiti tako da im se protivi nacionalni propis kojim se uspostavlja program potpora za energiju iz obnovljivih izvora koji podnositelju zahtjeva za potporu omogućuje da dobije njezinu isplatu čak i ako je zahtjev podnio nakon početka radova u vezi s provedbom projekta o kojem je riječ.

28

Iz točke 49. Smjernica iz 2014. proizlazi da se potpore za energiju iz obnovljivih izvora mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem samo ako imaju poticajni učinak. Taj učinak postoji ako se potporom korisnika potakne da promijeni svoje ponašanje i ako bez potpore ne bi došlo do te promjene. Stoga, prema točki 50. navedenih smjernica, Komisija smatra da potpore nemaju poticajni učinak na korisnika u svim slučajevima u kojima je rad na projektu već bio započeo prije nego što je korisnik nacionalnim vlastima podnio zahtjev za potporu.

29

Što se tiče dosega akta poput Smjernica iz 2014., valja podsjetiti na to da, u skladu sa sudskom praksom Suda, ocjena spojivosti mjera potpora s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a pripada isključivoj nadležnosti Komisije koja djeluje pod nadzorom sudova Unije. U tom pogledu Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću čije izvršavanje uključuje složene ekonomske i socijalne procjene. Prilikom izvršavanja te diskrecijske ovlasti Komisija može donositi smjernice za utvrđivanje kriterija na temelju kojih će ocijeniti spojivost mjera potpore koje planiraju države članice s unutarnjim tržištem (presuda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 37. do 39.).

30

Donijevši pravila postupanja i najavivši njihovom objavom da će ih primjenjivati na slučajeve na koje se ona odnose, Komisija sama sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti i ne može odstupiti od primjene tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ovisno o okolnostima slučaja, zbog povrede općih načela prava kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja. Međutim, Komisija se donošenjem pravila postupanja ne smije odreći izvršavanja diskrecijske ovlasti koju joj dodjeljuje članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a. Dakle, donošenje dokumenta poput Smjernica iz 2014. Komisiju ne oslobađa obveze ispitivanja specifičnih iznimnih okolnosti na koje se država članica u određenom slučaju poziva kako bi zatražila izravnu primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i obrazlaganja, po potrebi, svoje odluke o odbijanju zahtjeva za potporu (vidjeti po analogiji presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 40. i 41.).

31

Iz prethodno navedenog proizlazi, s jedne strane, da je učinak donošenja pravila postupanja sadržanih u Smjernicama iz 2014. sužen na Komisijino samoograničavanje prilikom izvršavanja njezine diskrecijske ovlasti na način da ako država članica Komisiju obavijesti o planu državne potpore koji je spojiv s tim pravilima, ona taj plan načelno mora odobriti. S druge strane, države članice zadržavaju mogućnost da obavijeste Komisiju o planovima državne potpore koji ne ispunjavaju kriterije propisane tim smjernicama i Komisija takve planove može odobriti u iznimnim okolnostima (vidjeti po analogiji presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 43.).

32

Iz toga slijedi da Smjernice iz 2014. ne mogu stvoriti samostalne obveze na teret država članica, nego se njima mogu samo predvidjeti uvjeti kojima se nastoji osigurati spojivost državnih potpora za energiju iz obnovljivih izvora s unutarnjim tržištem, o čemu Komisija, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 29. do 31. ove presude, mora voditi računa prilikom izvršavanja diskrecijske ovlasti kojom raspolaže na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Dakle, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 33. svojeg mišljenja, kada se program potpora – u pogledu kojeg se poštovanje uvjeta poticajnog učinka ne osigurava podnošenjem zahtjeva prije početka radova, nego na neki drugi način – proglašava spojivim s unutarnjim tržištem, Komisija djeluje u okviru te diskrecijske ovlasti.

33

S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da točke 49. i 50. Smjernica iz 2014. treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se uspostavlja program potpora za energiju iz obnovljivih izvora koji podnositelju zahtjeva za potporu omogućuje da mu se ona isplati čak i ako je zahtjev podnio nakon početka radova u vezi s provedbom projekta o kojem je riječ.

34

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Smjernice iz 2014. tumačiti tako da državna potpora može imati poticajni učinak ako do ulaganja koje je gospodarski subjekt izvršio kako bi se uskladio s izmjenom uvjeta za dobivanje okolišne dozvole, nužne za djelovanje tog subjekta, vjerojatno ne bi došlo da mu nije isplaćena predmetna potpora.

35

U tom pogledu valja istaknuti da, u skladu s točkama 51. i 52. Smjernica iz 2014., u trenutku podnošenja zahtjeva za potporu podnositelji zahtjeva moraju u obrascu koji su utvrdila nadležna tijela opisati kakav bi bio njihov položaj da nema potpore, pri čemu je taj scenarij hipotetski. Osim toga, kada nadležno tijelo zaprimi zahtjev, ono mora ocijeniti vjerodostojnost tog scenarija i potvrditi da potpora ima nužni poticajni učinak. Hipotetski je scenarij uvjerljiv ako je vjerodostojan i uključuje čimbenike donošenja odluka u trenutku kada korisnik donosi svoju odluku o ulaganju koje će izvršiti.

36

Dakle, iz teksta navedenih točaka ne proizlazi da potpora – koja je zatražena s ciljem izvršavanja ulaganja nužnog da bi gospodarski subjekt ispunio strože uvjete predviđene za dobivanje okolišne dozvole – ni u kojem slučaju nema poticajni učinak. U tim okolnostima valja smatrati da je promjena uvjeta predviđenih za dobivanje takve dozvole, u slučaju da se potpora ne isplati, jedan od elemenata koje nacionalna tijela moraju uzeti u obzir u okviru ocjene uvjerljivosti hipotetskog scenarija.

37

U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je društvo Veejaam, koje je jedini tužitelj u glavnom postupku na kojeg se odnosi drugo prethodno pitanje, s jedne strane izvršilo ulaganje zamjenom postojećeg postrojenja proizvodnim postrojenjem radi ispunjavanja novih uvjeta propisanih estonskim zakonodavstvom kako bi dobilo okolišnu dozvolu nužnu za proizvodnju električne energije i da to društvo, s druge strane, tvrdi kako je to ulaganje bilo moguće samo zato što je računalo na isplatu potpore za energiju iz obnovljivih izvora.

38

U tim okolnostima, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 47. svojeg mišljenja, na sudu je koji je uputio zahtjev da utvrdi uvjerljivost hipotetskog scenarija koji je iznijelo društvo Veejaam i, osobito, da provjeri koliko je vjerojatno da bi to društvo, da nije dobilo predmetnu potporu, prestalo obavljati svoju djelatnost. U okviru te ocjene, sud koji je uputio zahtjev mora, kao što je to navedeno u točki 26. ove presude, poštovati uvjete utvrđene u Odluci iz 2014. i Odluci iz 2017. Na tom je sudu da u okviru ispitivanja vjerojatnosti tog scenarija analizira skup relevantnih elemenata i podataka poput prihoda i rashoda koje bi društvo Veejaam imalo da nije bilo potpore, u vezi s proizvodnjom električne energije u skladu s novim uvjetima dobivanja predmetne okolišne dozvole.

39

S obzirom na ta razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da Smjernice iz 2014. treba tumačiti na način da državna potpora može imati poticajni učinak ako do ulaganja koje je gospodarski subjekt izvršio kako bi se uskladio s izmjenom uvjeta za dobivanje okolišne dozvole, nužne za djelovanje tog subjekta, vjerojatno ne bi došlo da mu nije isplaćena predmetna potpora.

40

Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 1. točke (b) i (c) Uredbe 2015/1589 tumačiti tako da postojeći program potpora, čija je spojivost s unutarnjim tržištem utvrđena Komisijinom odlukom, treba kvalificirati kao „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) te uredbe ako se taj program primjenjuje nakon datuma koji je država članica o kojoj je riječ, u okviru postupka ocjene potpore koji se završava navedenom odlukom, Komisiji navela kao datum završetka primjene navedenog programa.

41

Valja podsjetiti na to da se u članku 1. točki (b) Uredbe 2015/1589 nabrajaju situacije u kojima se državna potpora mora kvalificirati kao „postojeća potpora”. Konkretnije, iz članka 1. točke (b) podtočke ii. te uredbe proizlazi da je svaka odobrena potpora – to jest svi programi potpora i pojedinačne potpore koje su odobrili Komisija ili Vijeće – postojeća potpora. Osim toga, u članku 1. točki (c) navedene uredbe nova potpora definira se kao „programi potpora i pojedinačna potpora koje ne predstavljaju postojeću potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora”.

42

U tom pogledu, u okviru sustava nadzora državnih potpora uvedenog člancima 107. i 108. UFEU‑a, postupak se razlikuje ovisno o tome jesu li potpore postojeće ili nove. Iako se postojeće potpore na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a mogu zakonito provoditi sve dok ih Komisija ne proglasi nespojivima, članak 108. stavak 3. UFEU‑a određuje da se Komisija pravodobno obavješćuje o svim planovima za dodjelu novih ili izmjenu postojećih potpora te se one ne mogu provesti sve dok se postupak ne okonča konačnom odlukom (presuda od 28. listopada 2021., Eco Fox i dr., C‑915/19 do C‑917/19, EU:C:2021:887, t. 36. i navedena sudska praksa).

43

Usto, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, Komisijina ocjena spojivosti potpore s unutarnjim tržištem temelji se na ocjeni gospodarskih podataka i okolnosti koje postoje na tržištu o kojem je riječ na dan kada Komisija donosi svoju odluku, uzimajući u obzir, među ostalim, predviđeno trajanje dodijeljene potpore. Posljedično, trajanje valjanosti postojeće potpore element je koji može utjecati na Komisijinu ocjenu spojivosti te potpore s unutarnjim tržištem (presuda od 26. listopada 2016., DEI i Komisija/Alouminion tis Ellados (C‑590/14 P, EU:C:2016:797, t. 49.).

44

Dakle, produljenje valjanosti postojeće potpore treba smatrati izmjenom postojeće potpore te stoga ono na temelju članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589 čini novu potporu (vidjeti u tom smislu presudu od 26. listopada 2016., DEI i Komisija/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, t. 50. i navedenu sudsku praksu).

45

U ovom slučaju iz podataka kojima raspolaže Sud proizlazi, kao prvo, da je Republika Estonija u okviru postupka koji se odnosi na ocjenu spojivosti starog programa s unutarnjim tržištem navela da se taj program trebao provoditi samo do 31. prosinca 2014., kao drugo, da je Komisija svoju ocjenu u Odluci iz 2014. donijela vodeći računa o tom datumu i, kao treće, da je Republika Estonija taj sustav zadržala na snazi tijekom 2015. i 2016., to jest nakon 31. prosinca 2014.

46

Stoga, s obzirom na definiciju pojma postojeće potpore, navedenu u točki 41. ove presude, i sudsku praksu Suda navedenu u njezinim točkama 43. i 44., valja utvrditi da se stari program nakon donošenja Odluke iz 2014. i do 31. prosinca 2014. mogao kvalificirati kao postojeća potpora, s obzirom na to da je navedenom odlukom utvrđena njegova spojivost s unutarnjim tržištem.

47

Suprotno tomu, tijekom razdoblja između 1. siječnja 2015. i datuma donošenja Odluke iz 2017., kojom je utvrđena spojivost tog programa s unutarnjim tržištem i nakon produljenja roka njezine valjanosti, treba ga kvalificirati kao novu potporu u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589 i stoga ga je trebalo prijaviti Komisiji u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.

48

S obzirom na ta razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 1. točke (b) i (c) Uredbe 2015/1589 treba tumačiti na način da postojeći program potpora, čija je spojivost s unutarnjim tržištem utvrđena Komisijinom odlukom, treba kvalificirati kao „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) te uredbe ako se taj program primjenjuje nakon datuma koji je država članica o kojoj je riječ, u okviru postupka ocjene potpore koji se završava navedenom odlukom, Komisiji navela kao datum završetka primjene navedenog programa.

49

Svojim četvrtim i petim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 108. stavak 3. UFEU‑a tumačiti tako da mu se protivi usvajanje zahtjeva gospodarskog subjekta za isplatu državne potpore, usprkos povredi obveze prijavljivanja predviđene tom odredbom, s jedne strane, za razdoblje prije Komisijine odluke kojom se utvrđuje spojivost navedene potpore s unutarnjim tržištem i, s druge strane, ako je navedeni subjekt zatražio potporu u trenutku kada je bila nezakonita jer ta institucija nije bila o njoj obaviještena, iako je ulaganje s kojim je potpora povezana bilo izvršeno u trenutku u kojem je navedeni program bio zakonit s obzirom na to da je njegova spojivost s unutarnjim tržištem bila utvrđena Komisijinom odlukom.

50

Komisija tvrdi da je četvrto i peto pitanje hipotetsko i stoga nedopušteno jer društva Veejaam i Espo nisu imala pravo ni na kakvu potporu ni na temelju starog ni na temelju novog programa. Naime, ta su se društva već koristila predmetnom potporom u razdoblju duljem od dvanaest godina od početka proizvodnje električne energije u njihovim elektranama, pri čemu je to razdoblje, u skladu s estonskim zakonodavstvom, najdulje razdoblje tijekom kojeg proizvođači energije mogu primati predmetnu potporu.

51

Valja podsjetiti na to da za pitanja o tumačenju prava Unije, koja je uputio nacionalni sud u pravnom i činjeničnom okviru koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud ne provjerava, vrijedi presumpcija relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 2. lipnja 2022., SR (Troškovi prevođenja u građanskom postupku), C‑196/21, EU:C:2022:427, t. 25.).

52

U ovom je slučaju dovoljno utvrditi da odgovor na pitanje imaju li društva Veejaam i Espo pravo na državnu potporu, na temelju ocjene činjeničnog konteksta i odredaba nacionalnog prava koju treba izvršiti nacionalni sud, zahtijeva tumačenje članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Osim toga, nije očito da to pitanje nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku.

53

Iz navedenog slijedi da je četvrto i peto pitanje dopušteno.

54

Uvodno valja istaknuti, kao što to proizlazi iz odgovora na treće pitanje, da se stari sustav između 1. siječnja 2015. i datuma donošenja Odluke iz 2017. može kvalificirati kao „nova potpora” u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589 i da se ta potpora, s obzirom na to da je provedena uz povredu obveze prijave iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a, može smatrati nezakonitom tijekom tog razdoblja. Navedeni se program može kvalificirati kao „postojeća potpora” u smislu članka 1. točke (b) navedene uredbe tek ako se Odlukom iz 2017. utvrdi spojivost tog programa s unutarnjim tržištem.

55

Nadalje, zabranom predviđenom u stavku 3. članka 108. UFEU‑a želi se osigurati da učinci potpore ne nastanu prije nego što Komisija ima priliku u razumnom roku detaljno ispitati plan o kojem je riječ i, prema potrebi, pokrenuti postupak predviđen u stavku 2. tog članka. Tako se člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a uređuje preventivni nadzor planova o novim potporama (presuda od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, t. 36. i 37.).

56

U situaciji u kojoj je Komisija, povodom potpore provedene uz povredu članka 108. stavka 3. UFEU‑a, donijela konačnu odluku u kojoj je zaključila da je ta potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. UFEU‑a, Sud je ocijenio da konačna Komisijina odluka nije imala za posljedicu a posteriori reguliranje provedbenih akata koji su bili nevaljani zbog činjenice da su bili doneseni uz povredu zabrane primjene iz posljednje rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Svako drugo tumačenje dovelo bi do poticanja države članice o kojoj je riječ na nepoštovanje te odredbe te bi je lišilo korisnog učinka (presuda od 24. studenoga 2020., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, t. 21. i navedena sudska praksa).

57

U takvoj situaciji pravo Unije nalaže nacionalnim sudovima da odrede mjere koje mogu učinkovito ukloniti učinke nezakonitosti. Naime, ako u okviru planirane potpore, neovisno o tome je li spojiva s unutarnjim tržištem, nepoštovanje članka 108. stavka 3. UFEU‑a ne uzrokuje više rizika ili sankcija nego u slučaju poštovanja te odredbe, znatno bi se smanjio poticaj državama članicama da prijave potpore i pričekaju odluku o spojivosti, a posljedično bi se smanjio i opseg Komisijina nadzora (presuda od 24. studenoga 2020., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, t. 22. i 23. te navedena sudska praksa).

58

Međutim, s obzirom na učinke provedbe potpore uz povredu članka 108. stavka 3. UFEU‑a valja razlikovati povrat nezakonite potpore i plaćanje kamata za razdoblje nezakonitosti te potpore (presuda od 24. studenoga 2020., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, t. 24. i navedena sudska praksa).

59

S jedne strane, kad je riječ o povratu nezakonite potpore, prijevremeno isplaćivanje neprijavljene potpore nije proturječno cilju osiguravanja toga da nespojiva potpora ne bude nikad provedena, na kojem se temelji članak 108. stavak 3. UFEU‑a, ako Komisija donese konačnu odluku kojom zaključuje da je ta potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Posljedično, nacionalni sud ne mora naložiti povrat navedene potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 24. studenoga 2020., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, t. 25. i navedenu sudsku praksu).

60

S druge strane, nacionalni sud mora, na temelju prava Unije, korisniku potpore naložiti plaćanje kamata za razdoblje trajanja nezakonitosti te potpore. Ta obveza nacionalnog suda proizlazi iz činjenice da provedba potpore uz povredu članka 108. stavka 3. UFEU‑a njezinu korisniku pribavlja nepoštenu prednost koja se sastoji, kao prvo, od neplaćanja kamata koje bi platio na predmetni iznos nespojive potpore da je morao pozajmiti taj iznos na tržištu dok čeka donošenje konačne Komisijine odluke i, kao drugo, od poboljšanja njegova konkurentnog položaja u odnosu na druge subjekte na tržištu tijekom razdoblja nezakonitosti predmetne potpore. Naime, nezakonitost te potpore imala bi za učinak, s jedne strane, izlaganje tih subjekata riziku provedbe nespojive potpore, koji u konačnici nije ostvaren, i, s druge strane, izlaganje njezinim učincima prije nego što bi trebalo (presuda od 24. studenoga 2020., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, t. 26. i 27. i navedena sudska praksa).

61

Budući da, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 59. i 60. ove presude, nije isključeno da potpora koja je provedena uz povredu obveze prijave predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a može biti prijevremeno isplaćena gospodarskom subjektu, ako Komisija donese konačnu odluku kojom se utvrđuje spojivost te potpore s unutarnjim tržištem, toj se odredbi ne protivi ni to da navedeni subjekt dobije tu potporu za razdoblje koje prethodi takvoj Komisijinoj odluci, počevši od trenutka kad je taj subjekt zatražio isplatu potpore.

62

Isto tako, kada je, s jedne strane, Komisija a posteriori utvrdila spojivost potpore s unutarnjim tržištem i, s druge strane, gospodarskom subjektu nije isplaćena potpora tijekom razdoblja u kojem bi navedenu potporu trebalo smatrati nezakonitom zbog povrede obveze predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, taj subjekt ne može biti dužan platiti kamate za razdoblje trajanja nezakonitosti te potpore, kakve su predviđene sudskom praksom navedenom u točki 60. ove presude. Naime, u takvoj situaciji ne treba otkloniti učinke nezakonitosti u smislu sudske prakse navedene u točki 57. ove presude.

63

U ovom slučaju, kao prvo, što se tiče situacije na koju se odnosi četvrto prethodno pitanje, koje se odnosi samo na društvo Veejaam, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da tom društvu nije isplaćena nikakva potpora u razdoblju od 1. siječnja 2015. do datuma donošenja Odluke iz 2017.

64

Stoga, što se tiče društva Veejaam, na sudu je koji je uputio zahtjev da poduzme potrebne mjere s obzirom na razmatranja iznesena u točkama 61. i 62. ove presude što se tiče mogućnosti da to društvo dobije predmetnu potporu u okviru starog programa za razdoblje od 1. prosinca 2015. do datuma donošenja Odluke iz 2017., računajući od podnošenja zahtjeva za potporu.

65

Kao drugo, što se tiče petog prethodnog pitanja, koje se odnosi na situaciju društva Espo, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 60. ove presude, na sudu je koji je uputio zahtjev da provjeri, među ostalim, je li to društvo tijekom razdoblja u kojem stari program nije Odlukom iz 2014. proglašen spojivim s unutarnjim tržištem primilo potpore za postavljanje predmetnog proizvodnog postrojenja u 2009., radi eventualnog povrata kamata na navedene iznose koje je to društvo primilo na temelju navedenog programa.

66

Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, na četvrto i peto pitanje valja odgovoriti tako da članak 108. stavak 3. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se ne protivi usvajanje zahtjeva gospodarskog subjekta za isplatu državne potpore, provedene uz povredu obveze prijavljivanja predviđene tom odredbom, s jedne strane, za razdoblje prije Komisijine odluke kojom se utvrđuje spojivost navedene potpore s unutarnjim tržištem i, s druge strane, ako je navedeni subjekt zatražio potporu u trenutku kada je bila nezakonita jer ta institucija nije bila o njoj obaviještena, iako je ulaganje s kojim je potpora povezana bilo izvršeno u trenutku u kojem je navedeni program bio zakonit s obzirom na to da je njegova spojivost s unutarnjim tržištem bila utvrđena Komisijinom odlukom, ako u te dvije situacije korisnik potpore plaća kamate na eventualno primljene iznose u pogledu razdoblja tijekom kojeg se potpora smatra nezakonitom.

67

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje: