1

Svojom žalbom Carlo Tognoli i dr. zahtijevaju poništenje rješenja Općeg suda Europske unije od 3. srpnja 2020., Tognoli i dr./Parlament (T‑395/19, T‑396/19, T‑405/19, T‑408/19, T‑419/19, T‑423/19, T‑424/19, T‑428/19, T‑433/19, T‑437/19, T‑443/19, T‑455/19, T‑458/19 do T‑462/19, T‑464/19, T‑469/19 i T‑477/19, neobjavljeno, u daljnjem tekstu: pobijano rješenje, EU:T:2020:302), kojim je Opći sud odbacio kao očito nedopuštenu njihovu tužbu za poništenje obavijesti od 11. travnja 2019. koje je sastavio načelnik Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika Glavne uprave za financije Europskog parlamenta i koje se odnose na prilagodbu iznosa mirovine na koju imaju pravo nakon što je 1. siječnja 2019. na snagu stupila odluka br. 14/2018 Ufficia di Presidenza della Camera dei deputati (Ured predsjedništva Zastupničkog doma, Italija) (u daljnjem tekstu: sporne obavijesti).

2

Žalitelji su bivši članovi Europskog parlamenta izabrani u Italiji ili nadživjeli bračni drugovi bivših članova te institucije. Na temelju toga svaki od njih ima pravo na starosnu mirovinu ili mirovinu za nadživjele osobe.

3

Dana 12. srpnja 2018. Ured za predsjedništvo Zastupničkog doma odlučio je, u skladu sa sustavom doprinosa, ponovno izračunati iznos mirovina bivših članova tog vijeća koje se odnose na godine mandata navršene do 31. prosinca 2011. (u daljnjem tekstu: odluka br. 14/2018).

4

U napomeni dodanoj obračunskim ispravama o mirovini žalitelja za siječanj 2019. Parlament ih je upozorio na činjenicu da se iznos njihove mirovine može revidirati primjenom odluke br. 14/2018 i da bi taj novi izračun eventualno mogao dovesti do povrata neopravdano isplaćenih iznosa.

5

U nedatiranoj obavijesti načelnika Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika Glavne uprave za financije Parlamenta, priloženoj obračunskim ispravama o mirovini žalitelja za veljaču 2019., Parlament ih je obavijestio, najprije, da je njihova pravna služba potvrdila da se odluka br. 14/2018 automatski primjenjuje na njihovu situaciju. U toj je obavijesti nadalje pojašnjeno da će Parlament, čim primi potrebne informacije od Camere dei deputati (Zastupnički dom, Italija), obavijestiti žalitelje o novom utvrđivanju njihova prava na mirovinu i izvršiti naplatu eventualne razlike u sljedećih 12 mjeseci. Naposljetku, u toj su obavijesti žalitelji obaviješteni da će se konačno utvrđivanje njihova prava na mirovinu odrediti formalnim aktom protiv kojeg se može podnijeti pritužba ili tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.

6

Nadalje, u spornim je obavijestima taj načelnik odjela priopćio žaliteljima da će se iznos njihove mirovine prilagoditi do iznosa na koji je smanjen iznos sličnih mirovina koje se u Italiji isplaćuju bivšim nacionalnim zastupnicima u skladu s odlukom br. 14/2018. U tim je obavijestima također pojašnjeno da će se iznos mirovina žalitelja prilagoditi od travnja 2019. u skladu s nacrtima za ponovno utvrđivanje mirovinskih prava dostavljenima u prilogu navedenim obavijestima. Osim toga, u tim se obavijestima žaliteljima daje rok od 30 dana od njihova primitka da podnesu svoje primjedbe. Ako u određenom roku ne podnesu takve primjedbe, učinci navedenih obavijesti smatrat će se konačnima i uključivat će, među ostalim, povrat neopravdano isplaćenih iznosa za razdoblje od siječnja do ožujka 2019.

7

Porukama elektroničke pošte poslanima između 13. svibnja i 4. lipnja 2019. žalitelji su nadležnoj službi Parlamenta dostavili svoje primjedbe. Porukama elektroničke pošte poslanima između 22. svibnja i 24. lipnja 2019. Parlament je potvrdio primitak tih primjedbi i naveo žaliteljima da će im se odgovoriti nakon ispitivanja njihovih argumenata.

8

Nakon što je Općem sudu podnesena tužba dopisima od 20. lipnja 2019. (predmet T‑396/19), od 8. srpnja 2019. (predmeti T‑405/19, T‑408/19, T‑443/19 i T‑464/19), od 15. srpnja 2019. (predmeti T‑419/19, T‑433/19, T‑455/19, T‑458/19 do T‑462/19, T‑469/19 i T‑477/19) i od 23. srpnja 2019. (predmeti T‑395/19, T‑423/19, T‑424/19 i T‑428/19), načelnik Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika Glavne uprave za financije Parlamenta naveo je da primjedbe koje su žalitelji dostavili ne sadržavaju elemente koji mogu opravdati reviziju stajališta Parlamenta, koje je izneseno u spornim obavijestima, i da su stoga prava na mirovinu i plan povrata neopravdano isplaćenih iznosa, koji su ponovno izračunani i dostavljeni u prilogu tim obavijestima, postali konačni.

9

Zbog posebnosti situacije Eugenija Melandrija, koji je zatražio primjenu odstupanja na temelju razine njegovih prihoda, Parlament nije konačno odlučio o njegovoj situaciji na dan donošenja pobijanog rješenja.

10

Tužbama koje su podnijeli tajništvu Općeg suda između 28. lipnja i 8. srpnja 2019. žalitelji su pokrenuli postupke za poništenje spornih obavijesti.

11

Parlament je 16., 19. i 24. rujna 2019. zasebnim aktima istaknuo nedopuštenost tih tužbi.

12

Između 19. rujna i 4. listopada 2019. žalitelji su, uz iznimku Emme Allione i E. Melandrija, podnijeli podneske kojima se provodi prilagodba njihovih tužbi.

13

Opći sud odlučio je 15. siječnja 2020. spojiti ispitivanje tužbi za poništenje koje su podnijeli žalitelji.

14

Pobijanim rješenjem, donesenim na temelju članka 126. Poslovnika Općeg suda, taj je sud odbacio tužbe koje su podnijeli žalitelji kao očito nedopuštene.

15

Opći sud najprije je u točki 57. pobijanog rješenja ocijenio da sporne obavijesti nisu akti koji negativno utječu i stoga ne mogu biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a. Slijedom toga, u točki 63. pobijanog rješenja odbacio je kao očito nedopušten dio tužbenog zahtjeva kojim se traži poništenje te obavijesti.

16

Kako bi opravdao tu ocjenu, on je, kao prvo, u točkama 51. do 53. pobijanog rješenja pojasnio kako okolnost da se novi način izračuna mirovina primjenjuje od travnja 2019. nije dovoljna kako bi se utvrdilo da je Parlament u tom pogledu zauzeo konačno stajalište. S jedne strane, sporne su obavijesti bile izričito predstavljene kao nacrti. S druge strane, u njima je istaknuto da će postati konačne samo ako adresati ne podnesu primjedbe u roku od 30 dana od njihova primitka. Međutim, žalitelji su podnijeli takve primjedbe u tom roku.

17

Opći sud je, kao drugo, u točkama 56. i 60. pobijanog rješenja smatrao da su kasniji dopisi Parlamenta iz točke 8. ove presude predstavljali konačna stajališta te institucije u odnosu na žalitelje i da se ne mogu analizirati kao akti kojima se samo potvrđuju sporne obavijesti.

18

Kao treće, u točkama 61. i 62. pobijanog rješenja presudio je kako okolnost da sporne obavijesti ne preciziraju rok u kojem Parlament odgovara na primjedbe žalitelja nije relevantna kao ni prigovori koji se temelje na nedostatku u obrazloženju i povredi načela proporcionalnosti.

19

Nadalje, u točkama 66. i 67. pobijanog rješenja Opći sud odbio je dio tužbenog zahtjeva kojim se traži poništenje odluka navedenih u dopisima iz točke 8. ove presude. S tim u svezi, smatrao je da su podnesci kojima se provodi prilagodba, koje su podnijeli žalitelji, očito nedopušteni jer stranka može prilagoditi svoj zahtjev i tužbene razloge svoje prvotne tužbe samo ako je potonja sama bila dopuštena na dan njezina podnošenja.

20

Naposljetku, u točki 74. pobijanog rješenja Opći sud odbio je dio tužbenog zahtjeva žalitelja kojim se traži da se Parlamentu naloži plaćanje iznosa koje je neosnovano prihvatio jer je taj dio tužbenog zahtjeva očito nedopušten.

21

Žalitelji u žalbi od Suda zahtijevaju da:

22

Parlament od Suda zahtijeva da:

23

Žalitelji ističu tri žalbena razloga u prilog svojoj žalbi, koji se temelje, redom, na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud u pogledu ocjene mogućnosti pobijanja spornih obavijesti, pogrešci u tumačenju članka 86. Poslovnika Općeg suda kao i na povredi načela kontradiktornosti i pogrešci u tumačenju članka 126. tog poslovnika. Drugi i treći žalbeni razlog izneseni su podredno.

24

Uzimajući u obzir argumentaciju koju iznose u prilog svojim žalbenim razlozima, treba smatrati da žalitelji zahtijevaju ukidanje pobijanog rješenja u dijelu u kojem je njime Opći sud odbio njihov zahtjev za poništenje spornih obavijesti i odluka navedenih u dopisima iz točke 8. ove presude.

25

Svojim prvim žalbenim razlogom žalitelji ističu da su sporne obavijesti akti koji se mogu pobijati.

26

Prema mišljenju žaliteljâ, iz sudske prakse Suda proizlazi da ključan kriterij za utvrđivanje toga može li se akt pobijati čine njegovi pravni učinci, a ne njegova konačnost. Privremeni akti stoga su se smatrali pobojnima jer proizvode takve učinke.

27

Žalitelji u tom pogledu tvrde da su sporne obavijesti proizvodile učinke od travnja 2019. Osim toga, tim se obavijestima žaliteljima nanosi vrlo ozbiljna šteta, koja se ne može u potpunosti nadoknaditi a posteriori. Štoviše, privremena narav tih obavijesti ne temelji se na utvrđenoj pravnoj osnovi.

28

Žalitelji također podredno ističu da na temelju nijednog jasnog elementa ne mogu zaključiti da su nakon spornih obavijesti uslijedile odluke koje nisu isključivo potvrđujuće. Smatraju da njihova potvrđujuća priroda uostalom proizlazi iz odgovora Parlamenta na primjedbe koje su podnijeli, s obzirom na to da se Parlament proglasio nenadležnim za odlučivanje o argumentima iznesenima u tim primjedbama.

29

Prema mišljenju žalitelja, također je nelogično smatrati da priroda spornih obavijesti može varirati ovisno o tome jesu li podnesene primjedbe. Naime, u prvom slučaju podnošenje primjedbi imalo bi za jedini učinak izmjenu datuma na koji akt postaje konačan, ali bi taj akt ostao isti. U drugom slučaju, predmetni akt postao bi konačan a da pritom ne bi bio potreban nijedan dodatni element.

30

Parlament tvrdi da je smanjenje iznosa mirovina žalitelja bilo privremeno i da se ono moglo preispitati na temelju primjedbi koje su potonji podnijeli, a da nepostojanje pravne osnove u tom pogledu nije relevantno. Ta privremenost jasno proizlazi iz teksta spornih obavijesti i iz mogućnosti kojom su žalitelji raspolagali da iznesu svoje primjedbe prije nego što one postanu konačne, a koju su oni zaista i iskoristili. Konačno stajalište Parlamenta doneseno je tek naknadno.

31

Žalitelji djelomično tumače sudsku praksu Suda iz koje proizlazi da je odlučujući kriterij za kvalifikaciju privremene odluke kao akta koji se može pobijati činjenica da tužba podnesena protiv konačne odluke ne može osigurati dovoljnu sudsku zaštitu. Međutim, u ovom slučaju podnošenje tužbe protiv odluke koju je konačno donio Parlament jamčilo bi takvu zaštitu.

32

Osim toga, konačne odluke koje je donio Parlament nisu isključivo potvrđujuće jer se temelje na analizi argumenata koje su istaknuli žalitelji u svojim primjedbama. Nenavođenje roka za odgovor na primjedbe u spornim obavijestima u tom je kontekstu nevažno.

33

Kao što je to Opći sud istaknuo u točki 49. pobijanog rješenja, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se „aktima koji se mogu pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju sve odredbe koje su donijele institucije čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke, bez obzira na njihov oblik (presude od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 31. i od 9. srpnja 2020., Češka Republika/Komisija, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, t. 46. i navedena sudska praksa).

34

Kako bi se utvrdilo proizvodi li pobijani akt takve učinke, valja razmotriti njegovu bit i ocijeniti njegove učinke s obzirom na objektivne kriterije poput sadržaja navedenog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja kao i ovlasti institucije koja ga je donijela (presude od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 32. i od 9. srpnja 2020., Češka Republika/Komisija, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, t. 47. i navedena sudska praksa).

35

Također valja podsjetiti na to da, kao što je to u biti istaknuo Opći sud u točki 50. pobijanog rješenja, međumjere čiji je cilj priprema, u okviru postupka koji obuhvaća više faza, konačne odluke načelno nisu akti protiv kojih se može podnijeti tužba za poništenje (vidjeti u tom smislu presudu od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, t. 43. i navedenu sudsku praksu).

36

Takvi međuakti prije svega su akti kojima se izražava privremeno mišljenje predmetne institucije (presuda od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, t. 44. i navedena sudska praksa).

37

Međutim, Opći sud je u točkama 51. do 55. pobijanog rješenja utvrdio da spornim obavijestima nije utvrđeno konačno stajalište Parlamenta s obzirom na to da se stajalište doneseno u tim obavijestima može izmijeniti kako bi se uzeli u obzir elementi sadržani u primjedbama žalitelja.

38

U tom pogledu, argument koji su iznijeli žalitelji, prema kojem sporne obavijesti nisu bile privremene jer je Parlament naposljetku smatrao da nije nadležan za odlučivanje o argumentima iznesenima u tim primjedbama, ne može se prihvatiti.

39

S jedne strane, smatrajući da nije na njemu da odluči o zakonitosti odluke br. 14/2018, Parlament je odlučio o relevantnosti primjedbi koje su podnijeli žalitelji te je stoga ponovno ocijenio svoje prvotne odluke s obzirom na te primjedbe.

40

S druge strane, kvalifikacija spornih obavijesti kao pripremnog akta ne može, u svakom slučaju, ovisiti o obrazloženju odluka koje je naknadno donio Parlament.

41

Međutim, utvrđenje da je akt institucije međumjera koja ne izražava konačno stajalište institucije nije dovoljno da bi se sustavno utvrdilo da taj akt nije „akt koji se može pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a.

42

Iz sudske prakse Suda tako proizlazi da međuakt koji proizvodi samostalne pravne učinke može biti predmet tužbe za poništenje ako se nezakonitost koju taj akt sadržava ne može otkloniti podnošenjem pravnog sredstva protiv konačne odluke čija je on pripremna faza (presuda od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, t. 46. i navedena sudska praksa).

43

Stoga, kada osporavanje zakonitosti međuodluke u okviru takve tužbe ne osigurava djelotvornu sudsku zaštitu tužitelju protiv učinaka tog akta, ona mora moći biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 9. listopada 2001., Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, t. 63.; od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 56. i od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, t. 48.).

44

U ovom slučaju valja istaknuti da su, kao što je to Opći sud utvrdio u točki 51. pobijanog rješenja i kao što žalitelji ističu u svojoj žalbi, sporne obavijesti dovele do trenutačnog smanjenja iznosa mirovina žalitelja počevši od travnja 2019. s obzirom na to da primjena tog smanjenja nije suspendirana do okončanja postupka koji je vodio Parlament.

45

Iz toga slijedi da su sporne obavijesti same po sebi proizvodile samostalne pravne učinke na imovinu žalitelja.

46

Takvi učinci ne mogu se izjednačiti s postupovnim učincima akata kojima se izražava privremeno stajalište Europske komisije ili s učincima takvih akata za koje je utvrđeno da ne ugrožavaju interese dotičnih osoba, za koje je Sud smatrao da ne mogu dovesti do dopuštenosti tužbe za poništenje podnesene protiv takvih akata (vidjeti u tom smislu presudu od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 17. i 18.).

47

Činjenica, koju je Opći sud istaknuo u točki 56. pobijanog rješenja, da iz spornih obavijesti proizlazi da bi Parlament izvršio povrat iznosa primljenih za razdoblje od siječnja do ožujka 2019. samo u slučaju da žalitelji ne podnesu primjedbe u roku od 30 dana od primitka tih obavijesti ne može dovesti u pitanje neposrednost pravnih učinaka koje proizvode navedene obavijesti.

48

Osim toga, iako je spornim obavijestima bilo predviđeno da Parlament mora zauzeti konačno stajalište nakon primitka primjedbi žalitelja, nesporno je da za donošenje takvog stajališta nije određen nikakav rok.

49

Stoga su samostalni pravni učinci spornih obavijesti mogli trajati tijekom potencijalno dugog razdoblja čiji rok nije a priori definiran.

50

Osim toga, iz pobijanog rješenja i informacija koje je pružio Parlament proizlazi da je za jednog od žalitelja konačno stajalište te institucije doneseno tek osam mjeseci nakon što mu je dostavljena obavijest koja se na njega odnosi.

51

U tim okolnostima, s obzirom na to da trajno smanjenje iznosa mirovine može imati potencijalno ireverzibilne posljedice na položaj dotične osobe, žalitelji su morali imati mogućnost podnošenja djelotvornog pravnog lijeka protiv spornih obavijesti i tako spriječiti smanjenje svoje mirovine (vidjeti po analogiji presude od 30. lipnja 1992., Italija/Komisija, C‑47/91, EU:C:1992:284, t. 28. i od 9. listopada 2001., Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, t. 63.).

52

Iz toga proizlazi da se podnošenjem tužbe za poništenje konačnih odluka koje je Parlament trebao donijeti nakon zaprimanja primjedbi žalitelja nije mogla osigurati djelotvorna sudska zaštita.

53

Ni mogućnost koju bi dotične osobe imale, u nedostatku odgovora Parlamenta na primjedbe koje su podnijele, da protiv njega podnesu tužbu zbog propusta ne može im zajamčiti djelotvornu sudsku zaštitu.

54

Parlament je, doduše, dužan odgovoriti na te primjedbe u razumnom roku (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2013., Preispitivanje Arango Jaramillo i dr./EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, t. 28.) te dotične osobe stoga imaju pravo podnijeti tužbu zbog propusta ako ta institucija ne postupi u skladu s tom obvezom.

55

Osim toga, Sud je već presudio da mogućnost podnošenja takve tužbe zbog propusta može biti dovoljna da se isključi daljnje stanje Komisijina nedjelovanja nakon njezina donošenja međumjere (vidjeti u tom smislu presudu od 18. ožujka 1997., Guérin automobiles/Komisija, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, t. 38.).

56

Međutim, ta razmatranja ne mogu biti odlučujuća u ovom slučaju s obzirom na to da, s jedne strane, tužba zbog propusta podnesena protiv Parlamenta ne bi mogla dovesti u pitanje samostalne pravne učinke spornih obavijesti i, s druge strane, da bi vrijeme potrebno za ispitivanje takve tužbe i, ovisno o slučaju, tužbe za poništenje bilo predugo u kontekstu u kojem te obavijesti odmah dovode do smanjenja iznosa mirovina koje se isplaćuju fizičkim osobama.

57

S obzirom na te elemente, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 57. pobijanog rješenja presudio da privremenost spornih obavijesti omogućuje donošenje zaključka da one nisu akti koji negativno utječu i da stoga nisu mogle biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.

58

Slijedom toga, valja prihvatiti prvi žalbeni razlog i ukinuti pobijano rješenje u dijelu u kojem je odbijen dio tužbenog zahtjeva koji su žalitelji istaknuli s ciljem poništenja spornih obavijesti.

59

Iz toga također slijedi da pobijano rješenje treba ukinuti u dijelu u kojem se njime odbija dio tužbenog zahtjeva kojim se traži poništenje odluka navedenih u dopisima iz točke 8. ove presude, s obzirom na to da se odbacivanje tog dijela tužbenog zahtjeva temelji isključivo na nedopuštenosti dijela tužbenog zahtjeva koji se odnosi na poništenje spornih obavijesti.

60

U tim okolnostima nije potrebno ispitati drugi i treći žalbeni razlog jer oni ni u kojem slučaju ne mogu dovesti do šireg ukidanja pobijanog rješenja.

61

U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, Sud može, u slučaju ukidanja odluke Općeg suda, sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.

62

Kao prvo, budući da je Parlament svojim prigovorom nedopuštenosti istaknutim pred Općim sudom samo tvrdio da su tužbe za poništenje koje su podnijeli žalitelji nedopuštene zato što su sporne obavijesti pripremni akti, te prigovore nedopuštenosti valja odbiti zbog razloga navedenih u točkama 41. do 57. ove presude.

63

Kao drugo, budući da se ocjene Općeg suda odnose isključivo na dopuštenost tužbi i da je on tužbe odbacio kao očito nedopuštene bez otvaranja usmenog dijela postupka, Sud ne raspolaže elementima potrebnima za konačno odlučivanje o tim tužbama.

64

Slijedom toga, predmete valja vratiti Općem sudu na ponovno odlučivanje o zahtjevima žalitelja za poništenje spornih obavijesti i odluka navedenih u dopisima iz točke 8. ove presude.

65

Budući da se predmeti vraćaju Općem sudu na ponovno suđenje, o troškovima valja odlučiti naknadno.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje: