1.

U pravu Unije dopušta se javnom naručitelju da, ako se određeni ugovori o javnoj nabavi moraju dodijeliti u korist ekonomski najpovoljnije ponude ili ponude s najnižom cijenom, odbije „izuzetno niske ponude” koje nemaju zadovoljavajuće opravdanje.

2.

U predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku postavljaju se različita pitanja u pogledu ugovora o javnoj nabavi sklopljenog za projektiranje, izradu i upravljanje sustavom za izdavanje bugarskih osobnih dokumenata. Sud koji je uputio zahtjev želi, ukratko, znati:

3.

Uvodnom izjavom 90. određuje se:

„Ugovori bi trebali biti dodijeljeni na temelju objektivnih kriterija kojima se osigurava sukladnost s načelima transparentnosti, zabrane diskriminacije i jednakog postupanja, s ciljem osiguravanja objektivne usporedbe relativne vrijednosti ponuda kako bi se odredilo, uz poštovanje uvjeta učinkovitog nadmetanja, koja ponuda je ekonomski najpovoljnija. […]

Kako bi se u javnoj nabavi potaknula veća usmjerenost na kvalitetu, države članice trebale bi biti ovlaštene zabraniti ili ograničiti procjenjivanje ‚ekonomski najpovoljnije ponude’ samo na temelju cijene ili troška, ako to smatraju potrebnim.

Kako bi se osigurala sukladnost s načelom jednakog postupanja pri dodjeli ugovora, javni naručitelji trebali bi biti obvezni osigurati potrebnu transparentnost kako bi omogućili da su svi ponuditelji na odgovarajući način obaviješteni o kriterijima i postupcima koji će se primjenjivati pri donošenju odluke o dodjeli ugovora. Javni naručitelji stoga bi trebali biti obvezni navesti kriterije za dodjelu ugovora i relativni ponder pripisan svakom od tih kriterija […].”

4.

Uvodna izjava 92. glasi:

„Pri procjenjivanju najboljeg omjera između cijene i kvalitete, javni naručitelji bi trebali odrediti ekonomske i kvalitativne kriterije povezane s predmetom ugovora koje će koristiti za tu namjenu. Primjenom tih kriterija trebala bi biti moguća usporedna procjena razine uspješnosti svake ponude s obzirom na predmet ugovora, kako je utvrđeno u tehničkim specifikacijama. U kontekstu najboljeg omjera cijene i kvalitete, ova Direktiva obuhvaća nepotpun popis mogućih kriterija za dodjelu koji uključuju okolišne i socijalne aspekte. Javne naručitelje trebalo bi poticati da odaberu kriterije za dodjelu putem kojih će osigurati visokokvalitetne radove, robu ili usluge koje su najbolje prilagođene njihovim potrebama.

Odabranim kriterijima za dodjelu na javne naručitelje ne prenosi se neograničena sloboda izbora. Tim bi kriterijima trebala biti zajamčena mogućnost učinkovitog i poštenog nadmetanja te bi trebali biti popraćeni postupcima kojima se omogućuje učinkovita provjera informacija koje su pružili ponuditelji.

[…]”.

5.

Člankom 56. („Opća načela”) propisuje se:

„1.   Ugovori se dodjeljuju na temelju kriterija utvrđenih u skladu s člancima od 67. do 69., pod uvjetom da je javni naručitelj u skladu s člancima od 59. do 61. provjerio da su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:

[…]”.

6.

Člankom 69. („Izuzetno niske ponude”) određuje se:

„1.   Javni naručitelji zahtijevaju od gospodarskih subjekata da objasne cijenu ili trošak predložen u ponudi ako se čini da su ponude izuzetno niske s obzirom na radove, robu ili usluge.

[…]

3.   Javni naručitelj procjenjuje dostavljene podatke kroz savjetovanje s ponuditeljem. On može odbiti ponudu samo ako dostavljeni dokazi zadovoljavajuće ne objašnjavaju nisku predloženu razinu cijene ili troškova […]”.

7.

Uvodna izjava 15. glasi kako slijedi:

„Ugovori sklopljeni u državama članicama od strane naručitelja sukladno Direktivi 2004/17/EZ […] te javnih naručitelja sukladno Direktivi 2004/18/EZ […] moraju biti u skladu s načelima Ugovora, a posebno onima koja se odnose na slobodu kretanja roba, pravo poslovnog nastana i slobodu pružanja usluga te s načelima koja iz njih proizlaze, kao što su načela jednakog tretmana, nediskriminacije, međusobnog priznavanja, razmjernosti i transparentnosti.

[…]”.

8.

Uvodna izjava 69. glasi:

„Ugovori se trebaju sklopiti na temelju objektivnih kriterija koji osiguravaju poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja te koji jamče da su ponude ocijenjene na transparentan i objektivan način prema uvjetima učinkovitog nadmetanja. Stoga je uputno dozvoliti primjenu samo dvaju kriterija u postupku nabave: ‚najniža cijena’ i ‚ekonomski najpovoljnija ponuda’.”

9.

U skladu s člankom 38. („Provjera sposobnosti i odabir sudionika te sklapanje ugovora”):

„1.   Ugovori se sklapaju na temelju kriterija utvrđenih u člancima 47. i 49. i uzimajući u obzir članak 19., nakon što su javni naručitelji/naručitelji provjerili da su gospodarski subjekti koji nisu isključeni na temelju članaka 39. ili 40. sposobni u skladu s kriterijima ekonomske i financijske sposobnosti, stručnog i tehničkog znanja ili sposobnosti navedenih u člancima od 41. do 46. i, ako je to potrebno, u skladu s nediskriminirajućim pravilima i kriterijima navedenim u stavku 3.

[…]”.

10.

U članku 49. („Neuobičajeno niske ponude”) ističe se:

„1.   Ako se za neki ugovor pokaže da su ponude neuobičajeno niske u odnosu na robu, radove ili usluge, javni naručitelj/naručitelj, prije nego što odbije takve ponude, zahtijeva u pisanom obliku pojedinosti sastavnih elemenata ponude koje smatra važnima.

[…]

2.   Javni naručitelj/naručitelj provjerava te sastavne elemente konzultirajući se s ponuditeljem, uzimajući u obzir priložene dokaze.

[…]”.

11.

Člankom 55. („Područje primjene i dostupnost pravne zaštite”) stavkom 2. predviđa se:

„Države članice poduzimaju mjere potrebne kako bi osigurale da odluke koje donose javni naručitelji/naručitelji budu učinkovito preispitane i, posebno, što je brže moguće u skladu s uvjetima određenima u člancima od 56. do 62., iz razloga što se takvim odlukama krši pravo [Unije] u području nabave ili nacionalni propisi u koje je to pravo preneseno.”

12.

Člankom 72. Zakona za obštestvenite porački (Zakon o javnoj nabavi), naslovljenim „Izuzetno niske ponude”, određuje se:

„1.   Ako je ponuditeljeva ponuda koju treba ocijeniti s obzirom na cijenu ili troškove u pogledu istog čimbenika ocjenjivanja jeftinija za više od 20 % od prosječne vrijednosti ponuda ostalih ponuditelja, javni naručitelj zahtijeva detaljno pisano obrazloženje načina na koji je sastavljena ponuda koje treba podnijeti u roku od pet dana nakon zaprimanja zahtjeva.”

13.

Ministar na vatrešnite raboti na Republika Bulgaria (Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Bugarske), u svojstvu javnog naručitelja, pokrenuo je postupak javne nabave koji se odnosio na „projektiranje, izradu i upravljanje sustavom za izdavanje bugarskih osobnih dokumenata generacije 2019.” ( 4 ).

14.

Nakon odgovarajućeg predodabira pozvani su društvo Veridos GmbH (u daljnjem tekstu: Veridos) i konzorcij Mühlbauer ID Services GmbH‑S&T (u daljnjem tekstu: Mühlbauer) da dostave svoje ponude.

15.

Ugovor je u konačnici dodijeljen Mühlbaueru ( 5 ).

16.

Društvo Veridos pobijalo je dodjelu pred Komisijom za zaštita na konkurenciata (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, Bugarska) i tvrdilo da je uspješna ponuda bila izuzetno niska ( 6 ).

17.

Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja odbilo je žalbu društva Veridos odlukom od 25. lipnja 2020. Prema njegovu mišljenju, članak 72. Zakona o javnoj nabavi nije primjenjiv jer, s obzirom na to da su podnesene samo dvije ponude, nije bilo moguće izračunati prosječnu vrijednost koja se propisuje navedenom odredbom kako bi se utvrdilo je li jedna od njih izuzetno niska.

18.

Društvo Veridos podnijelo je žalbu u kasacijskom postupku protiv odluke od 25. lipnja 2020. Vrhoven administrativen sadu (Vrhovni upravni sud, Bugarska), koji Sudu upućuje sljedeća prethodna pitanja:

19.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 8. prosinca 2020.

20.

Predsjednik Suda odlučio je 1. veljače 2021. da se neće prihvatiti zahtjev za ubrzani postupak.

21.

Pisana očitovanja podnijeli su društvo Veridos, Mühlbauer, austrijska, bugarska, češka i francuska vlada te Europska komisija.

22.

Sud je odlučio da nije potrebno održati raspravu.

23.

U ovom je predmetu primjenjiva Direktiva 2009/81 jer je riječ o ugovoru o javnoj nabavi za izdavanje osobnih dokumenata, koji pripada „području obrane i sigurnosti” ( 7 ). Kao što se to navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, javni je naručitelj objavio poziv na nadmetanje za jedinstveni ugovor upravo u skladu s tom direktivom ( 8 ).

24.

Međutim, sud koji je uputio zahtjev upućuje pitanja o relevantnim člancima Direktive 2009/81 i Direktive 2014/24. Svoju odluku opravdava pozivajući se na „identičan sadržaj i analogn[u] funkcij[u] relevantnih odredbi obiju direktiva” ( 9 ). Nema prepreka za takvo postupanje jer se odredbe dviju direktiva čije se tumačenje zahtijeva u bitnome podudaraju, tako da se odgovor Suda jednako primjenjuje na sve odredbe ( 10 ).

25.

U istom smislu, kao što ću to objasniti u nastavku, sudska praksa Suda u tom području, iako se odnosi na slične odredbe drugih direktiva o javnoj nabavi, a ne na odredbe dviju prethodno navedenih direktiva, može se primijeniti na ovaj predmet.

26.

S obzirom na svoj sadržaj, pitanja suda koji je uputio zahtjev mogu se podijeliti u dvije skupine:

27.

Prema riječima suda koji je uputio zahtjev, spor se odnosi samo na nadležnost koju je nacionalni zakonodavac izvršio prilikom uređenja kriterija za ocjenu izuzetno niskih ponuda u članku 72. stavku 1. Zakona o javnoj nabavi ( 11 ).

28.

Ako dobro shvaćam argumentaciju suda koji je uputio zahtjev, čini se da iz njegova tumačenja nacionalne odredbe proizlazi da je jedini kriterij za kvalifikaciju ponude kao „izuzetno niske” to da je jeftinija za više od 20 % od prosječne vrijednosti ponuda ostalih ponuditelja. Ako se taj kriterij ne bi mogao primijeniti jer postoje samo dvije ponude, javni naručitelj ne bi mogao ocijeniti izuzetno nisku prirodu nijedne od njih ( 12 ).

29.

Prije nego što razmotrim pitanje je li tako tumačena nacionalna odredba ( 13 ) u skladu s direktivama 2009/81 i 2014/24 (osobito s člankom 49. prvonavedene i člankom 69. drugonavedene direktive), podsjećam na sljedeće:

30.

Budući da zakonodavac Unije u tim odredbama nije definirao pojam izuzetno niske ponude niti je predvidio poseban način izračuna praga nepravilnosti, valja ih, kao što sam to već naveo, tumačiti s obzirom na sudsku praksu Suda ( 14 ). Stoga ističem važnost tumačenja u sudskoj praksi, čiji je kontinuitet tijekom vremena u tom području značajan ( 15 ).

31.

Sud je utvrdio:

32.

Kad je riječ o članku 69. Direktive 2014/24, Sud je potvrdio da:

33.

Konačno, propisima Unije javnim se naručiteljima u svakom slučaju nalaže obveza da provjere čini li se, prima facie, bilo koja od podnesenih ponuda izuzetno niskom.

34.

U tu svrhu nisu važni „neprimjenjivost kriterija koji se u nacionalnom zakonu utvrđuje za ocjenu izuzetno niske ponude” ni nepostojanje drugog kriterija koji je javni naručitelj odabrao i prethodno ga objavio. Ponavljam, javni naručitelj mora provjeriti postoji li sumnja da je ponuda (odnosno sve ponude) neozbiljna.

35.

Nije važno ni to što su u postupku javne nabave sudjelovala samo dva natjecatelja: javni naručitelj nad svakom od te dvije ponude treba provesti nadzor i ocijeniti njihovu eventualnu sumnjivost.

36.

Kao što sam to već objasnio, načelno je na državama članicama i javnim naručiteljima da utvrde način izračuna praga nepravilnosti koji znači „izuzetno nisku ponudu”. Pravo Unije u svakom slučaju pruža smjernice za određivanje predmeta pojedinosti koje se mogu zahtijevati od podnositelja sumnjive ponude ( 22 ).

37.

Bugarska vlada tvrdi da se utvrđivanje izuzetno niskih ponuda može temeljiti samo na aritmetičkim izračunima, poput onog koji se upotrebljava u nacionalnim propisima. Prema njezinu mišljenju, to rješenje jamči objektivnost koja se ne može postići ako se utvrđivanje sumnjivih ponuda oslanja na subjektivnu ocjenu javnog naručitelja ( 23 ).

38.

Ne slažem se s tim argumentom. Javni naručitelj treba utvrditi ponude koje se čine sumnjivima (i koje stoga podliježu kontradiktornom postupku provjere) s obzirom na sva obilježja predmeta javne nabave. Razlika u odnosu na ostale konkurentne ponude, unatoč tomu što je u nekim slučajevima korisna za utvrđivanje određene nepravilnosti, ne može postati jedini kriterij koji primjenjuje javni naručitelj. Ispitivanje svih elemenata samih po sebi omogućilo bi mu da ocijeni je li sumnjiva ponuda, unatoč dojmu i razlici u cijeni u odnosu na druge natjecatelje u postupku javne nabave ( 24 ), dovoljno ozbiljna.

39.

Osim toga, Sud je već presudio da upotreba samo matematičkog kriterija može biti protivna razvoju učinkovitog tržišnog natjecanja u području javne nabave. To je bio slučaj u predmetima u kojima su donesene presude Fratelli Costanzo te Lombardini i Mantovani:

40.

Međutim, Sud je presudio da „matematički kriterij, na temelju kojeg se izuzetno niskima smatraju ponude niže za 10 % od prosječnog povećanja svih dopuštenih ponuda u odnosu na procijenjeni iznos natječaja te se stoga isključuju iz postupka javne nabave, lišava ponuditelje koji su podnijeli izuzetno niske ponude mogućnosti dokazivanja da su te ponude bile ozbiljne tako da je primjena sličnog kriterija protivna cilju Direktive 71/305, odnosno promicanju razvoja stvarnog tržišnog natjecanja u području ugovora o javnoj nabavi” ( 27 ).

41.

Na temelju tih pretpostavki može se zaključiti da nije u skladu s pravom Unije nacionalno pravilo na temelju kojeg je jedini kriterij kako bi se ocijenilo je li određena ponuda izuzetno niska to da je jeftinija za 20 % od prosječne vrijednosti ponuda ostalih ponuditelja.

42.

Cilj je obveze provjere ozbiljnosti svih konkurentnih ponuda osigurati poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja, u skladu s kojima treba dodijeliti ugovore o javnoj nabavi ( 28 ).

43.

Taj cilj bio bi narušen ako bi se u nacionalnim propisima slučajevi u kojima određenu ponudu treba kvalificirati kao „izuzetno nisku” sveli samo na parametre u postocima (u odnosu na ostale podnesene ponude) i tako zanemarile odredbe članka 49. Direktive 2009/81 i članka 69. Direktive 2014/24.

44.

U članku 55. stavku 2. Direktive 2009/81 navodi se pravo na podnošenje pravnog sredstva protiv odluke koju donese javni naručitelj ( 29 ). Ta je odredba u skladu s uređenjem iz Direktive 89/665/EZ ( 30 ) i, kao što to ističe Komisija, njome se osigurava poštovanje prava zajamčenih člankom 47. Povelje ( 31 ).

45.

Općenito, i u skladu s člankom 55. stavkom 4. Direktive 2009/81, države članice obvezne su osigurati „da su postupci pravne zaštite dostupni […] barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpila ili je u opasnosti da pretrpi štetu zbog navodnog kršenja”.

46.

Kad je riječ o izuzetno niskim ponudama, na tu drugu skupinu pitanja treba odgovoriti s dva aspekta:

47.

Prilikom upućivanja na izuzetno niske ponude, u članku 49. Direktive 2009/81 javnog se naručitelja neselektivno ne obvezuje da izričito odluči o tom obilježju odgovarajuće ponude.

48.

Suprotno tomu, ta se obveza uvodi ako javni naručitelj smatra da se, „za neki ugovor”, „ponude” čine „neuobičajeno niske u odnosu na robu, radove ili usluge”.

49.

Kao što sam to prethodno istaknuo, obveza „javnog naručitelja ponajprije je da utvrdi sumnjive ponude” ( 32 ) s obzirom na sva obilježja predmeta javne nabave i, ovisno o slučaju, s obzirom na odnos svake od njih s ostalima.

50.

Ako javni naručitelj ocijeni da nijedna od tako procijenjenih ponuda nije izuzetno niska, nije o tome obvezan donijeti ad hoc odluku. U tom se pogledu slažem s Mühlbauerom i francuskom vladom: sama činjenica da je javni naručitelj prihvatio određenu ponudu implicitno otkriva njegovo uvjerenje da ona nije izuzetno niska.

51.

Ad hoc odluka nužna je samo ako javni je naručitelj, nakon što je utvrdio mogućnost da je određena ponuda izuzetno niska, dao ponuditelju (u skladu s člankom 49. stavkom 1. Direktive 2009/81) mogućnost da dokaže njezinu ozbiljnost i zatražio pojedinosti koje smatra važnima.

52.

U skladu sa sudskom praksom Suda, javni naručitelj nakon završetka tog kontradiktornog postupka treba ocijeniti „relevantnost objašnjenja zainteresiranih osoba” kako bi donio „odluku o prihvaćanju ili odbijanju […] ponuda” koje su u početku bile sumnjive ( 33 ). Logično, ta odluka treba biti dovoljno obrazložena.

53.

Stoga javni naručitelj, ako sumnja da je određena ponuda izuzetno niska, a nakon što provede odgovarajući kontradiktorni postupak provjere, treba odlučiti dopušta li ili isključuje takvu ponudu. Njegova odluka prilikom takvog postupanja, kako bi se poštovala prava ponuditelja na kojeg ona utječe, treba biti u obliku odluke s obrazloženjem ( 34 ).

54.

To proizlazi iz članka 35. Direktive 2009/81, u skladu s kojim su javni naručitelji dužni, „što je prije moguće, obavijestiti natjecatelje i ponuditelje o odlukama koje su donijeli u odnosu na sklapanje ugovora”.

55.

S druge strane, ako javni naručitelj prima facie smatra da nijedna ponuda ne bi mogla biti izuzetno niska, ne provodi se kontradiktorni postupak provjere niti se o tome donosi izričita odluka.

56.

U tim okolnostima, odluka kojom se zaključuje postupak javne nabave implicitno podrazumijeva odluku da se nijedna od podnesenih ponuda ne smatra izuzetno niskom. Potonja odluka nema drugo obrazloženje osim onoga da ne postoje indicije zbog kojih bi bilo nužno ispitivanje, konkretno, sumnjive ponude.

57.

Kako bi se razjasnilo na koji se način provodi nužni sudski nadzor nad odlukom javnog naručitelja, valja razlikovati dvije prethodno iznesene pretpostavke: javni naručitelj ili je izričito odlučio o sumnjama koje je potaknula određena ponuda ili je to učinio implicitno, tako što je konačno zaključio postupak javne nabave, pri čemu nije iskazao nikakvu sumnju u ozbiljnost te ili neke druge ponude.

58.

Čak i kad je izravno primjenjiva Direktiva 2009/81, upućivat ću na sudsku praksu Suda u odnosu na Direktivu 89/665 ( 35 ) jer, kao što sam to već naveo, ta direktiva sadržava uređenje koje je slično uređenju iz Direktive 2009/81 u pogledu podnošenja pravnih sredstava.

59.

Nadzor na koji se upućuje u općoj odredbi članka 1. stavka 1. posljednjeg podstavka Direktive 89/665 obuhvaća sve odluke javnog naručitelja u kojima se primjenjuje pravo Unije u tom području ( 36 ).

60.

Logično je da su među tim odlukama javnog naručitelja koje podliježu preispitivanju odluke koje se odnose na dodjelu ugovora odabirom jedne od ponuda, ali i druge odluke drukčije prirode koje utječu na pravni položaj dotičnih osoba ( 37 ).

61.

U Direktivi 89/665 nije „formalno predviđen trenutak od kojeg je moguće podnijeti pravno sredstvo iz članka 1. stavka 1.” ( 38 ). Sud nalaže da se zajamči da se odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i da to bude u najkraćem roku ( 39 ).

62.

Zakonodavac Unije povjerio je državama članicama zadaću da pojasne „detaljna pravila” postupaka pravne zaštite protiv odluka javnih naručitelja (članak 1. stavak 3. Direktive 89/665) ( 40 ).

63.

Stoga države članice u načelu mogu uređivati pravna sredstva protiv odluka javnog naručitelja tako da predvide da se mogu podnositi zajedno i zasebno (od glavnog pobijanja). Direktivom 89/665 ne nalaže se niti isključuje ijedan od dvaju mehanizama.

64.

Ako se države članice primjenom svoje postupovne autonomije odluče za zajedničko pobijanje, ne smiju ga provesti protivno ciljevima Direktive 89/665 u pogledu nužne učinkovitosti i brzine. Osim toga, moraju uzeti u obzir sljedeće:

65.

Međutim, ne treba zaboraviti da bi zaštita načela pravne sigurnosti „bil[a] […] doveden[a] u pitanje ako bi se natjecatelji ili ponuditelji mogli u svakom trenutku pozvati na povrede pravila o provedbi javne nabave, što onda obvezuje javnog naručitelja da ponovi cijeli postupak kako bi ispravio sve povrede” ( 43 ).

66.

Sudska praksa iz potonje presude povezana je sa sudskom praskom Suda u području tužbe za poništenje predviđene člankom 263. UFEU‑a.

67.

Kao što je na to podsjetila francuska vlada, samo one mjere koje proizvode obvezujuće pravne učinke, utječući time na tužiteljeve interese i mijenjajući na specifičan način njegovu pravnu situaciju, mogu predstavljati akte ili odluke koji mogu biti predmet tužbe za poništenje ( 44 ).

68.

Kad je riječ o aktima ili odlukama koji se izrađuju u više faza, mogu se pobijati mjere koje konačno utvrđuju stajalište tijela koje odlučuje „nakon završetka upravnog postupka i čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke […], uz iznimku međumjera kojima je cilj priprema konačne odluke […]” ( 45 ).

69.

Sud smatra da pojam „odluke javnih naručitelja” u smislu članka 1. stavka 1. četvrtog podstavka Direktive 89/665 treba tumačiti široko jer tekst navedene odredbe – koji „općenito upućuje na odluke javnog naručitelja i ne pravi razliku između tih odluka s obzirom na njihov sadržaj ili trenutak njihova donošenja i ne predviđa nikakvo ograničenje u pogledu naravi i sadržaja dotičnih odluka” – „podrazumijeva da svaka odluka javnog naručitelja na koju se primjenjuju pravila Unije u području javne nabave i koja ih može povrijediti podliježe sudskom nadzoru” ( 46 ).

70.

Sud je na temelju tog tumačenja odluka koje se mogu pobijati takvima smatrao odluke kojima se gospodarskom subjektu dopušta sudjelovanje u postupku javne nabave ( 47 ).

71.

Međutim, širina tog tumačenja ( 48 ) ograničena je u svakom slučaju na pozitivne odluke, koje zaista donosi javni naručitelj. Drugim riječima, na odluke koje podrazumijevaju čin volje kojim javni naručitelj zauzima određeno stajalište, kad je na temelju pravila obvezan donijeti odluku.

72.

Kao što sam to već naveo, treba razlikovati:

73.

U dijelu koji je važan za ovaj spor, iz dostupnih se podataka zaključuje da javni naručitelj nije imao dvojbe zbog kojih bi posumnjao da je neka od ponuda izuzetno niska. Stoga nije bio obvezan pokrenuti odgovarajući postupak provjere.

74.

Javni naručitelj takvim djelovanjem nije donio nikakvu odluku protiv koje se u Direktivi 2009/81 predviđa mogućnost podnošenja zasebnog pravnog sredstva u trenutku njezina donošenja. Ponavljam da se člankom 49. te direktive javnog naručitelja ne obvezuje na to da izričito odluči o tome jesu li sve ponude izuzetno niske, nego samo da slijedi određeni postupak prije isključivanja ponude koju „smatra” izuzetno niskom.

75.

Taj članak i istodobno članak 69. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 47. Povelje, podrazumijevaju samo, kao što to tvrdi francuska vlada, da neuspješni ponuditelj, kad je riječ o pravnom sredstvu protiv dodjele ugovora, može pobijati tu dodjelu tako da se pozove na to da je odabrana ponuda izuzetno niska ( 49 ).

76.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Vrhoven administrativen sadu (Vrhovni upravni sud, Bugarska) odgovori na sljedeći način: