1.

Kao što je istaknuto u prvoj uvodnoj izjavi Direktive 2000/60/EZ ( 2 ), „[v]oda nije kao drugi komercijalni proizvodi, već je naslijeđe koje treba čuvati, zaštititi i postupati s njome kao takvom”. Potreba da se u Europskoj uniji osigura zaštita tog zajedničkog dobra, još je važnija s globalnim zatopljenjem ( 3 ).

2.

Ta direktiva pruža opći okvir unutar kojeg tijela Unije, nacionalna i regionalna tijela mogu definirati integrirane i dosljedne politike u području vodne politike ( 4 ). U tom pogledu, jedan od ciljeva navedene direktive je sprječavanje pogoršanja stanja svih površinskih voda u Uniji.

3.

U glavnom postupku, predsjednik vlade Francuske Republike donio je uredbu u skladu s kojom se, za ocjenu usklađenosti programa i upravnih odluka s ciljem sprečavanja pogoršanja kvalitete voda, „ne uzimaju u obzir privremeni učinci kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica”. Association France Nature Environnement podnio je tužbu zbog prekoračenja ovlasti pred Conseilom d’État (Državno vijeće, Francuska), ističući da ta odredba nije u skladu s Direktivom 2000/60 koja zabranjuje svako pogoršanje stanja tijela površinskih voda, čak i ono privremeno.

4.

Sud je tako pozvan ispitati dopušta li članak 4. stavak 1. te direktive nadležnim nacionalnim tijelima da tijekom postupka odobrenja određenog programa ili projekta ne uzmu u obzir privremeni učinak kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica na stanje tijela površinskih voda i, ovisno o slučaju, pod kojim se uvjetima mogu primijeniti odstupanja od zabrane pogoršanja stanja vodnog tijela predviđena u stavcima 6. i 7. tog članka 4.

5.

U skladu s uvodnim izjavama 1., 25. i 33. Direktive 2000/60:

[…]

[…]

6.

Članak 1. te direktive, naslovljen „Svrha”, glasi:

„Svrha je ove Direktive uspostava okvira za zaštitu kopnenih površinskih voda, prijelaznih voda, obalnih voda i podzemnih voda koji:

[…]”

7.

Članak 2. navedene direktive, naslovljen „Definicije”, predviđa:

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]”

8.

Članak 4. iste direktive, naslovljen „Okolišni ciljevi”, propisuje:

„1.   Provodeći programe mjera utvrđene planovima upravljanja riječnim slivovima:

6.   Privremeno pogoršanje stanja voda ne smatra se kršenjem zahtjeva ove Direktive ako je rezultat okolnosti nastalih iz prirodnih uzroka ili zbog više sile, koje su iznimne i koje se nije moglo razumno predvidjeti, naročito velikih poplava ili dugotrajnih suša, ili posljedica okolnosti izazvanih nezgodama koje se nisu razumno mogle predvidjeti, kada su ispunjeni sljedeći uvjeti:

7.   Države članice ne krše ovu Direktivu u slučaju:

ako su zadovoljeni svi sljedeći uvjeti:

[…]”

9.

Članak 8. Direktive 2000/60, naslovljen „Praćenje stanja površinskih voda, podzemnih voda i zaštićenih područja”, glasi kako slijedi:

„1.   Države članice dužne su osigurati uspostavu programâ praćenja stanja voda radi dobivanja jasnog i sveobuhvatnog pregleda stanja voda u svakom vodnom području:

2.   Ovi programi postat će operativni najkasnije šest godina od datuma stupanja na snagu ove Direktive, ako drugim propisima nije određeno drukčije. Praćenje stanja provodit će se u skladu sa zahtjevima iz Priloga V.

[…]”

10.

Točke 1.3., 1.3.1. i 1.3.4. Priloga V. toj direktivi predviđaju:

„1.3. Praćenje ekološkog i kemijskog stanja površinskih voda

Treba uspostaviti mrežu za praćenje površinskih voda, sukladno zahtjevima iz članka 8. Mrežu treba planirati tako da osigurava cjelovit i sveobuhvatan pregled ekološkog i kemijskog stanja u svakom riječnom slivu, te da omogućuje klasifikaciju vodnih tijela u pet vrsta sukladnih normativnim definicijama iz odjeljka 1.2. Države članice osigurat će karte na kojima je prikazana mreža za praćenje površinskih voda u planu upravljanja riječnim slivom.

[…]

1.3.1. Plan nadzornog praćenja

[…]

Izbor točaka za praćenje

Nadzorno praćenje vršit će se na dovoljnom broju površinskih voda da bi se omogućila ocjena sveukupnog stanja površinskih voda u svakom slivu ili podslivu vodnog područja. Pri izboru voda na kojima će se praćenje vršiti, države članice moraju osigurati da se odaberu točke gdje je:

[…]

1.3.4. Učestalost praćenja

U razdoblju nadzornog praćenja primjenjuju se učestalosti za praćenje pokazatelja koji upućuju na fizičko‑kemijske elemente kvalitete kako je navedeno dalje u tekstu, osim ako se na temelju tehničkog znanja i stručnog mišljenja ne mogu opravdati dulji intervali. Praćenje bioloških i hidromorfoloških elemenata treba provesti bar jedanput u tijeku razdoblja nadzornog praćenja.

Kod operativnog praćenja, učestalost potrebnu za svaki pokazatelj određuju države članice tako da dobiju dovoljno podataka za pouzdanu ocjenu relevantnog elementa kvalitete. Orijentacije radi, praćenje bi se trebalo vršiti u intervalima ne većim od navedenih na dolje navedenoj tablici, osim ako tehničko znanje i stručno mišljenje ne opravdavaju primjenu dužih intervala.

Učestalost praćenja treba odabrati tako da omogućuje prihvatljiv stupanj pouzdanosti i preciznosti. Procjenu pouzdanosti i preciznosti postignute sustavom praćenja treba navesti u planu upravljanja riječnim slivom.

Pri izboru učestalosti praćenja treba uzeti u obzir i promjenjivost pokazatelja uslijed prirodnih i antropogenih uvjeta. Vrijeme kada se provodi praćenje treba odabrati tako da se na minimum smanji utjecaj sezonskih varijacija na rezultat, i da se na taj način osigura da rezultati zaista odražavaju promjene u vodama kao rezultat promjena u antropogenom pritisku. Da bi se to postiglo, treba provesti dodatno praćenje u različitim godišnjim dobima u istoj godini, ako je nužno.

[…]”

11.

Točka 2.4. Priloga V. navedenoj direktivi odnosi se na praćenje kemijskog stanja podzemnih voda i, među ostalim, u točki 2.4.1. predviđa da „[m]režu se postavlja tako da osigura cjelovit i sveobuhvatan pregled kemijskog stanja podzemnih voda u svakom riječnom slivu i omogući detektiranje prisutnosti dugoročnog antropogenog uzlaznog trenda onečišćujućih tvari uslijed ljudskih aktivnosti”.

12.

Članak L. 212‑1 Codea de l’environnement (Zakonik o okolišu), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, glasi:

„I. Upravno tijelo razgraničuje slivove ili skupine slivova određujući, prema potrebi, tijela podzemne vode te unutarnje i teritorijalne vode koje su s njima povezane.

[…]

III. Svaki sliv ili skupina riječnih slivova ima jedan ili više glavnih planova za upravljanje i razvoj voda kojima se utvrđuju ciljevi iz stavka IV. ovog članka i smjernice za ispunjavanje načela predviđenih u člancima L. 211‑1 i L. 430‑1. […]

IV. Ciljevi kvalitete i količine voda koji su utvrđeni glavnim planovima za upravljanje i razvoj voda su:

1. Za površinske vode, osim umjetnih ili ljudskim aktivnostima znatno promijenjenih vodnih tijela, dobro ekološko i kemijsko stanje;

[…]

4. Sprečavanje pogoršanja kvalitete voda;

[…]

VII. Izmjene u fizičkim svojstvima voda ili obavljanje novih ljudskih aktivnosti mogu, pod uvjetima definiranima uredbom predviđenom u stavku XIII., opravdati obrazložena odstupanja u pogledu poštovanja ciljeva navedenih u stavku IV. točkama 1. do 4. i stavku VI.

[…]

XI. Programi i upravne odluke u području vodne politike moraju biti u skladu ili usklađene s odredbama glavnih planova za upravljanje i razvoj voda.

[…]

XIII. Odluka Conseila d’État (Državno vijeće) utvrđuje načine primjene ovog članka.”

13.

Članak R. 212‑13 Zakonika o okolišu, kako je izmijenjen Uredbom br. 2018‑847 ( 6 ), određuje:

„Za primjenu članka L. 212‑1 stavka IV. točke 4. sprečavanje pogoršanja kvalitete voda sastoji se od osiguravanja da:

[…]

Kako bi se ocijenila usklađenost programa i upravnih odluka navedenih u članku L. 212‑1 stavku XI. s ciljem sprečavanja pogoršanja kvalitete voda navedenih u stavku IV. točki 4. istog članka, u obzir se uzimaju mjere za poticanje i smanjenje, a ne uzimaju se privremeni učinci kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica.”

14.

Tužbom i drugim podneskom, koji su zaprimljeni 1. travnja 2019. i 22. rujna 2020., Association France Nature Environnement pokrenuo je postupak pred Conseilom d’État (Državno vijeće, Francuska) protiv predsjednika vlade i ministrice ekološke i solidarne tranzicije radi poništenja Uredbe br. 2018‑847 zbog prekoračenja ovlasti u dijelu u kojem se njome članku R. 212‑13 Zakonika o okolišu dodaje posljednji stavak u skladu s kojim se, pri ocjeni usklađenosti programa i upravnih odluka donesenih u području vodne politike s ciljem sprečavanja pogoršanja kvalitete voda, „ne uzimaju u obzir privremeni učinci kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica” (u daljnjem tekstu: sporna odredba), kao i prešutne odluke predsjednika vlade kojom je odbijen njegov zahtjev za povlačenje tih odredbi.

15.

U prilog svojoj tužbi ta udruga tvrdi da se spornom odredbom povređuje Direktiva 2000/60, osobito njezin članak 4. stavak 1. kojim se zabranjuje svako pogoršanje stanja vodnog tijela, bez obzira na to je li ono privremeno ili dugoročno.

16.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da je Sud u svojoj presudi od 1. srpnja 2015., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433) ( 7 ) presudio da članak 4. stavak 1. točku (a) podtočke i. do iii. Direktive 2000/60 treba tumačiti na način da države članice, osim ako se ne odobri izuzeće, moraju uskratiti odobrenje projekta kada on može izazvati pogoršanje stanja tijela površinskih voda ili kada ugrožava postizanje dobrog stanja površinskih voda odnosno dobrog ekološkog potencijala i kemijskog stanja tih voda do datuma određenog tom direktivom.

17.

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, iz Direktive 2000/60 proizlazi da države članice moraju uskratiti odobrenje određenog projekta kada on, među ostalim, može izazvati pogoršanje stanja tijela površinskih voda, osim u slučaju dvaju odstupanja koja su predviđena tom direktivom u njezinu članku 4. stavcima 6. i 7.

18.

Pred tim je sudom ministrica ekološke i solidarne tranzicije tvrdila da sporna odredba nije obuhvaćena odstupanjem iz stavka 6. članka 4. Direktive 2000/60, koje mora proizlaziti iz okolnosti nastalih iz prirodnih uzroka ili zbog više sile, nego odstupanjem iz stavka 7. tog članka, koje iz područja kršenja te direktive isključuje pogoršanja stanja tijela voda koja proizlaze iz novih ljudskih aktivnosti u području održivog razvoja ako su kumulativno ispunjena četiri uvjeta navedena u tom stavku. U tom je pogledu navedena ministrica podnijela dokument koji su sastavila relevantna upravna tijela država članica i Europske komisije u prosincu 2017., prema kojem se aktivnosti mogu odobriti kada imaju samo privremeni učinak na vodno tijelo kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica, a da to odobrenje nije uvjetovano ispunjenjem uvjeta iz članka 4. stavka 7. navedene direktive.

19.

U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

20.

Pisana očitovanja podnijeli su Association France Nature Environnement, francuska, češka i nizozemska vlada te Komisija. Association France Nature Environnement, francuska i nizozemska vlada te Komisija također su iznijeli usmena očitovanja na raspravi održanoj 28. listopada 2021.

21.

Svojim dvama pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. Direktive 2000/60 tumačiti na način da državama članicama dopušta da, kada ocjenjuju usklađenost određenog programa ili projekta s ciljem sprečavanja pogoršanja kvalitete voda, ne uzmu u obzir privremene učinke kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica na stanje tijela površinskih voda niti, po potrebi, uvjete koje taj program ili projekt trebaju ispunjavati da bi bili odobreni u skladu sa stavcima 6. i 7. tog članka 4.

22.

U tom pogledu valja podsjetiti na to da je Direktiva 2000/60 okvirna direktiva usvojena na temelju članka 175. stavka 1. UEZ‑a (koji je postao članak 192. stavak 1. UFEU‑a). Njome se postavljaju zajednička načela i opći okvir djelovanja za zaštitu voda te se osigurava koordinacija, integracija, a dugoročno i razvoj općih načela i struktura koji omogućuju zaštitu i ekološki održivo korištenje vodama u Uniji. Države članice moraju naknadno pretočiti zajednička načela i opći okvir propisan tom direktivom tako što trebaju donijeti niz pojedinačnih mjera u skladu s njome predviđenim rokovima. Međutim, navedena direktiva nema za cilj potpuno usklađivanje propisa država članica u području koje se tiče voda ( 8 ).

23.

Prema članku 1. točki (a) navedene direktive, njezina je svrha uspostava okvira za zaštitu kopnenih površinskih voda, prijelaznih voda, obalnih voda i podzemnih voda koji sprječava daljnju degradaciju i štiti i učvršćuje stanje vodnih ekosustava kao i, s obzirom na potrebe za vodom, kopnenih ekosustava i močvarnih područja izravno ovisnih o vodnim ekosustavima.

24.

Najprije ističem da se prvo prethodno pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi na stanje „površinskih voda”. Prema tome, analiza koja slijedi odnosi se na „površinske vode”, kako su definirane u članku 2. točki 1. Direktive 2000/60.

25.

U tom pogledu članak 4. stavak 1. točka (a) te direktive propisuje da države članice, provodeći programe mjera utvrđene planovima upravljanja riječnim slivovima, provode potrebne mjere radi sprečavanja pogoršanja stanja svih površinskih voda, uz primjenu stavaka 6. i 7. tog članka i ne dovodeći u pitanje stavak 8. navedenog članka.

26.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, članak 4. stavak 1. točka (a) Direktive 2000/60 ne samo da tipskom formulacijom određuje ciljeve planiranja i upravljanja već i nameće, jednom kad se utvrdi ekološko stanje odnosnih vodnih tijela, obvezu sprečavanja pogoršanja stanja vodnih tijela koja ima obvezujuće učinke prema državama članicama u svakoj fazi postupka propisanog tom direktivom ( 9 ).

27.

Drugim riječima, članak 4. navedene direktive ne sadržava samo obveze dugoročnog planiranja koje su utvrđene u planovima upravljanja i programima mjera, nego se odnosi i na pojedinačne projekte na koje se također primjenjuje zabrana pogoršanja stanja vodnih tijela ( 10 ). Država članica stoga mora odbiti odobrenje projekta ako je on takav da pogoršava stanje tijela odnosnih voda ili ugrožava postizanje „dobrog stanja” tijela površinskih ili podzemnih voda, podložno odstupanjima koja su također predviđena tim člankom 4. ( 11 ).

28.

Prema tome, tijekom postupka izdavanja odobrenja projekta, i dakle prije donošenja odluke, nadležna tijela moraju na temelju članka 4. Direktive 2000/60 provjeriti može li projekt imati negativne učinke na vodu koji su u suprotnosti s obvezom sprečavanja pogoršanja i obvezom poboljšanja stanja tijela površinskih i podzemnih voda. Stoga se toj odredbi protivi da se takva provjera izvrši tek nakon tog trenutka ( 12 ).

29.

Pojam „pogoršanje stanja” tijela površinskih voda nije određen tom direktivom ( 13 ). Međutim, Sud je dao važna pojašnjenja što se tiče kriterija pomoću kojih se može zaključiti postoji li pogoršanje stanja vodnih tijela. Sud je tako istaknuo da iz strukture članka 4. navedene direktive i osobito njegovih stavaka 6. i 7. proizlazi da se pogoršanja stanja vodnih tijela, čak i samo prijelazna, mogu odobriti samo pod strogim uvjetima. Iz toga slijedi da prag iznad kojeg se utvrđuje povreda obveze sprečavanja pogoršanja stanja vodnih tijela mora biti što niži ( 14 ).

30.

U tom pogledu pojam „pogoršanje stanja” tijela površinskih voda iz članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/60 treba tumačiti na način da do pogoršanja dolazi čim se stanje barem jednog od elemenata kvalitete iz Priloga V. toj direktivi ( 15 ) pogorša za jedan razred, čak i ako takvo pogoršanje ne znači pogoršanje klasifikacije tijela površinskih voda u cijelosti. Međutim, ako se dotični element kvalitete već nalazi u najnižem razredu, svako pogoršanje koje se na njega odnosi jest „pogoršanje stanja” tijela površinskih voda u smislu te odredbe ( 16 ).

31.

Sud je pojasnio da se, osim ako se ne odobri izuzeće, svako pogoršanje stanja tijela voda mora izbjeći, neovisno o dugoročnim planiranjima predviđenima planovima upravljanja i programima mjera, i da obveza sprečavanja pogoršanja stanja tijela površinskih voda i dalje obvezuje u svakom stadiju provedbe Direktive 2000/60 te se primjenjuje na svaku vrstu i na svako stanje tijela površinskih voda za koje jest ili bi trebao biti usvojen plan upravljanja ( 17 ). Osim toga, pojam „pogoršanje stanja” voda valja tumačiti u odnosu na element kvalitete i u odnosu na tvar. Stoga obveza sprečavanja pogoršanja stanja tijela voda zadržava sve svoje korisne učinke, pod uvjetom da obuhvaća sve promjene koje mogu dovesti u pitanje postizanje glavnog cilja te direktive ( 18 ).

32.

Iz sudske prakse Suda stoga proizlazi da su, s jedne strane, na temelju navedene direktive nadležna nacionalna tijela dužna tijekom postupka odobrenja određenog programa ili projekta provjeriti može li taj program dovesti do pogoršanja stanja predmetnih tijela površinskih voda. S druge strane, odnosi se na sva pogoršanja stanja vodnih tijela, kako ih je utvrdio Sud, uključujući i one privremene naravi.

33.

Točno je da se tumačenje pojma „pogoršanje” stanja tijela voda koje je Sud prihvatio, među ostalim, u sastavu velikog vijeća, u presudi od 1. srpnja 2015., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), može činiti zahtjevnim za države članice koje mogu odobriti program ili projekt samo pod strogim uvjetima, uključujući slučajeve u kojima bi pogoršanje moglo biti kratkog trajanja ( 19 ). Međutim, kao što je to Sud naveo u toj presudi, takvo tumačenje proizlazi iz teksta članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/60 i konteksta te odredbe ( 20 ).

34.

U ovom slučaju, sporna odredba navodi da, kako bi se ocijenila usklađenost programa i upravnih odluka u području vodne politike s ciljem sprečavanja pogoršanja kvalitete voda, „ne uzimaju se u obzir privremeni učinci kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica” ( 21 ).

35.

Takvi učinci mogu imati različite oblike, ali, s obzirom na Direktivu 2000/60, referentni kriterij je postojanje pogoršanja stanja tijela voda o kojima je riječ.

36.

Iz sporne odredbe proizlazi da se privremeni učinci kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica ne uzimaju u obzir u fazi postupka odobravanja programa ili projekta. Ta odredba temelji se na ideji da takvi učinci ne mogu imati značajni utjecaj ( 22 ) na stanje tijela površinskih voda o kojima je riječ. Međutim, smisao koji treba dati toj odredbi ne čini mi se očitim.

37.

Prema prvom mogućem tumačenju sporne odredbe, nadležna nacionalna tijela, na prvi pogled i bez stvarne provjere, smatraju da određeni programi ili projekti, uzimajući u obzir njihove značajke, neće dovesti do pogoršanja stanja predmetnog tijela površinske vode. U tom smislu ta odredba sadržava petitio principii prema kojem, u teoriji, za te programe ili projekte ne postoje negativne posljedice na stanje tog vodnog tijela. U tom pogledu, kao što je to na raspravi istaknuo Association France Nature Environnement, navedena odredba kao uvjet ne propisuje analizu utjecaja programa ili projekta na barem jedan od elementa kvalitete iz Priloga V. Direktivi 2000/60 koji određuju klasifikaciju predmetnog vodnog tijela. Ako je to tumačenje koje slijede nadležna nacionalna tijela, čini mi se da ono predstavlja konceptualni problem. Doista, kako bez stvarne kontrole utvrditi jesu li učinci programa ili projekta beznačajni za stanje vodnog tijela?

38.

Prema tome, takvo tumačenje nije u skladu s Direktivom 2000/60 ( 23 ). Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da su države članice na temelju članka 4. te direktive, tijekom postupka odobrenja projekta, dužne kontrolirati može li taj projekt dovesti do pogoršanja stanja vodnih tijela, čak i prolaznih ( 24 ). Slijedom toga, svaki program i svaki projekt treba biti predmet stvarne procjene učinaka koje može imati na stanje predmetnog vodnog tijela.

39.

Francuska vlada u svojim pisanim očitovanjima izričito ne iznosi tumačenje sporne odredbe. Naime, ta vlada ističe da, „među ostalim”, primjenom nacionalnog propisa, sve utjecaje na vodu koje određeni projekt može imati, bilo da se radi o privremenim učincima kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica ili opasnosti od pogoršanja stanja vodnih tijela, treba detaljno analizirati u studijama priloženima spisu zahtjeva za odobrenje predmetnog projekta. Osim toga, svaki projekt prate mjere za ograničavanje njegovih utjecaja, među ostalim, na stanje vodnog tijela, od trenutka njegove izrade do njegove provedbe.

40.

Međutim, nije jasno nameće li sporna odredba sama po sebi tu analizu ili, naprotiv, ta odredba oslobađa nacionalna tijela od takve analize, koja pak proizlazi iz drugih odredbi nacionalnog prava. Budući da je Sudu postavljeno pitanje o usklađenosti sporne odredbe s Direktivom 2000/60, važno je utvrditi njezin točan smisao.

41.

U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, sud koji je uputio zahtjev jedini je ovlašten utvrditi i ocijeniti činjenice u postupku koji je pred njim pokrenut te tumačiti i primijeniti nacionalno pravo ( 25 ). Prema tome, na tom je sudu da provjeri kako spornu odredbu tumače nadležna nacionalna tijela. U slučaju da se to tumačenje sastoji od toga da se u okviru postupka izdavanja odobrenja ne provodi učinkovita kontrola učinaka programa ili projekta na stanje predmetnog vodnog tijela zbog toga što se pretpostavlja da ti učinci nisu značajni, smatram, kao što je već navedeno, da takvo tumačenje nije u skladu s člankom 4. Direktive 2000/60.

42.

Nasuprot tomu, u slučaju primjene drugog mogućeg tumačenja sporne odredbe, odnosno da ona tijekom postupka izdavanja odobrenja podrazumijeva učinkovitu kontrolu učinaka programa ili projekta na stanje predmetnog tijela površinskih voda, analizu valja nastaviti.

43.

Problem te kontrole proizlazi iz činjenice da se ona temelji na prethodnoj procjeni učinaka predmetnog programa ili projekta na stanje tijela površinske vode, koje je u biti teško utvrditi, tim više što je vodno tijelo dinamički sustav čije se stanje može mijenjati tijekom vremena, čak i bez ljudske intervencije. Taj problem, koji se po definiciji javlja pri svakoj studiji učinaka na okoliš, podrazumijeva da se navedena kontrola mora temeljiti na prethodno utvrđenim znanstvenim modelima.

44.

Prema tome, kao što je to Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, ona mora imati oblik detaljnog i obrazloženog ispitivanja koje se temelji na izračunima, tehnikama modeliranja ili procjenama koje omogućuju dovoljno precizno pregledavanje vremenskih učinaka programa ili projekta na stanje tijela površinskih voda, s obzirom na njegove karakteristike i stanje prije provedbe tog programa ili projekta ( 26 ). Ta kontrola treba uzeti u obzir i sve druge relevantne okolnosti, kao što su postojanje eventualnih kumulativnih učinaka više programa ili projekata ili prisutnost više tijela površinskih voda na koje može utjecati, kako bi se zadovoljili okolišni ciljevi definirani u članku 4. Direktive 2000/60.

45.

U slučaju da nadležna nacionalna tijela nakon njihova ispitivanja zaključe da predmetni program ili projekt može dovesti samo do neznatnih i reverzibilnih učinaka na stanje tijela površinskih voda i da zbog toga neće doći do „pogoršanja” u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/60, taj program i taj projekt mogu se odobriti s obzirom na tu direktivu.

46.

Suprotno tomu, ako nadležna nacionalna tijela na temelju ispitivanja koje provode zaključe da ispitivani program ili projekt može dovesti do „pogoršanja” stanja predmetnog tijela površinskih voda, tada bi trebalo primijeniti odstupanja predviđena u članku 4. Direktive 2000/60 ( 27 ).

47.

Kako utvrditi može li doći do „pogoršanja” stanja tijela vode u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. te direktive s obzirom na privremene učinke kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica iz sporne odredbe ( 28 )?

48.

Komisija u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da, kako bi nacionalna tijela koja trebaju odobriti određeni projekt ocijenila što predstavlja privremeni utjecaj kratkog trajanja koji ne dovodi do „pogoršanja” u smislu te odredbe, učestalost praćenja navedena u tablici iz točke 1.3.4. Priloga V. Direktivi 2000/60, na koju upućuje članak 8. te direktive, može im poslužiti kao referentna vrijednost. Slijedom toga, ta bi tijela mogla smatrati da jednokratno pogoršanje koje je izgubilo sve svoje učinke, odnosno na kraju kojeg je pogođeni element kvalitete vratio svoje prethodno stanje u razdoblju kraćem od tih frekvencija, ne predstavlja „pogoršanje” u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. navedene direktive.

49.

Ta me argumentacija nije uvjerila. Naime, s jedne strane, Direktiva 2000/60 ne uspostavlja nikakvu razliku prema tome je li „pogoršanje” kratkotrajno ili dugotrajno. Naprotiv, članak 4. stavak 6. te direktive spominje „privremeno” pogoršanje stanja tijela voda, što znači da se navedena direktiva odnosi i na takvo pogoršanje. Slijedom toga, Sud je uputio i na prijelazna ( 29 ), odnosno prolazna pogoršanja. Drugim riječima, privremeno pogoršanje ulazi u područje primjene članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. iste direktive.

50.

S druge strane, s praktičnog gledišta, u točki 1.3.4. Priloga V. Direktivi 2000/60 navodi se da bi se za praćenje pokazatelja koji upućuju na fizičko‑kemijske elemente kvalitete, u razdoblju nadzornog praćenja, trebalo primjenjivati učestalost. Neke traju jedan mjesec, kao za prioritetne tvari, druge tri godine, primjerice za makro beskralježnjake i ribe, a neke pak do šest godina, i to za „kontinuitet” i „morfologiju”. Za posljednja dva elementa kvalitete, vremenski kriterij koji treba uzeti u obzir kako bi se utvrdilo hoće li doći do pogoršanja je dakle šest godina ( 30 ). Ne vidim kako bi se takvo pogoršanje moglo kvalificirati kao „privremeno kratkog trajanja”.

51.

Drugim riječima, upućivanje na učestalosti praćenja navedene u točki 1.3.4. Priloga V. Direktivi 2000/60 ne čini mi se relevantnim kriterijem za ocjenu pogoršanja stanja tijela površinskih voda, iako, prema sudskoj praksi Suda, prag iznad kojeg se utvrđuje povreda obveze sprečavanja pogoršanja stanja vodnih tijela mora biti što niži, a ta obveza obuhvaća sve promjene koje mogu dovesti u pitanje postizanje glavnog cilja te direktive ( 31 ).

52.

U svakom slučaju, iz spisa podnesenog Sudu ne proizlazi da relevantni francuski propis upućuje na učestalost praćenja iz Priloga V. navedenoj direktivi.

53.

Osim toga, nizozemska vlada tvrdi, kao prvo, da se na temelju te direktive ciklus, učestalost i točke praćenja određuju tako da podaci o mjerenju mogu pružiti reprezentativnu i pouzdanu sliku stanja elementa kvalitete ili tvari u cjelokupnom tijelu površinske vode. Nadalje, podaci dobiveni u svakoj točki praćenja pretvaraju se u jedinstvenu vrijednost koja je prostorno i vremenski agregirana. Naposljetku, element kvalitete ili tvar u vodnom tijelu klasificira se na temelju izračunane i agregirane procjene tog elementa kvalitete ili te tvari s obzirom na standarde klasifikacije predviđene Direktivom 2000/60.

54.

U tom pogledu primjećujem da je Sud presudio da iz uloge i važnosti svakog mjesta praćenja u sustavu praćenja kvalitete podzemnih voda uspostavljenog Direktivom 2000/60, osobito iz točke 2.4. njezina Priloga V., proizlazi da je nepoštovanje jednog elementa kvalitete samo na jednoj točki praćenja dovoljno kako bi se utvrdilo postojanje pogoršanja stanja tijela podzemnih voda u smislu članka 4. stavka 1. te direktive. Naime, u skladu s točkom 2.4. Priloga V. navedenoj direktivi, položaj točaka praćenja mora osigurati cjelovit i sveobuhvatan pregled kemijskog stanja podzemnih voda u svakom riječnom slivu. U tu su svrhu u toj odredbi predviđeni različiti kriteriji za odabir mjesta praćenja koji, kao što to potvrđuje članak 4. stavak 3. Direktive 2006/118/EZ ( 32 ), moraju pružiti reprezentativne podatke o praćenju. Stoga nepoštovanje jednog elementa kvalitete samo na jednoj točki praćenja upućuje na postojanje pogoršanja kemijskog stanja barem jednog značajnog dijela tijela podzemne vode u smislu članka 4. stavka 1. točke (b) podtočke i. Direktive 2000/60 ( 33 ).

55.

Komisija je na raspravi navela da, s obzirom na tu sudsku praksu Suda, ne vidi kako bi se kratkoročna i potpuno reverzibilna promjena mogla kvalificirati kao dovoljno reprezentativna i značajna u odnosu na stanje tijela površinskih voda.

56.

Točno je da se navedena sudska praksa odnosi na podzemne vode i da je Sud uputio na točku 2.4. Priloga V. Direktivi 2000/60 prema kojoj se mrežu praćenja postavlja tako da osigura cjelovit i sveobuhvatan pregled kemijskog stanja podzemnih voda u svakom riječnom slivu i omogući detektiranje prisutnosti dugoročnog antropogenog uzlaznog trenda onečišćujućih tvari uslijed ljudskih aktivnosti.

57.

Međutim, kad je riječ o površinskim vodama, točka 1.3. Priloga V. toj direktivi na isti način određuje da „[t]reba uspostaviti mrežu za praćenje površinskih voda, sukladno zahtjevima iz članka 8. Mrežu treba planirati tako da osigurava cjelovit i sveobuhvatan pregled ekološkog i kemijskog stanja u svakom riječnom slivu, te da omogućuje klasifikaciju vodnih tijela u pet vrsta sukladnih normativnim definicijama iz odjeljka 1.2.” ( 34 ). Točka 1.3.1. tog priloga pojašnjava da se kontrola provodi na reprezentativnim točkama vodnog područja u pogledu stope zaduženosti i količine vode.

58.

Usto, uvodna izjava 33. Direktive 2000/60 određuje da se moraju koordinirati mjere za površinske i podzemne vode koje pripadaju istom ekološkom i hidrološkom sustavu. Međutim, takva koordinacija ne bi bila osigurana ako bi se reprezentativnost točaka praćenja kvalitete podzemnih voda razlikovala od točaka praćenja kvalitete površinskih voda.

59.

U tim okolnostima smatram da se sudska praksa koja se odnosi na načine procjene pogoršanja kemijskog stanja podzemnih voda može prenijeti na površinske vode. Stoga predlažem Sudu da utvrdi da nepoštovanje jednog elementa kvalitete na samo jednoj točki praćenja upućuje na postojanje pogoršanja kemijskog stanja barem jednog značajnog dijela tijela površinskih voda u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/60.

60.

Dodajem da je nizozemska vlada na raspravi tvrdila da je dinamika tijela površinskih voda mnogo veća od dinamike tijela podzemnih voda te da na nju utječu prirodni i ljudski čimbenici kao što su oborine, suše, temperatura, plovidba ili rekreativne aktivnosti. Zbog te dinamike, stanje tijela površinskih voda ne može se odrediti na temelju samo jedne mjere u određenom trenutku.

61.

Međutim, podsjećam na to da kontrola koju nadležna nacionalna tijela moraju provesti ima prethodni karakter i mora se temeljiti na prethodno utvrđenim znanstvenim modelima ( 35 ). U tom kontekstu ta tijela moraju ispitati učinke dotičnog programa ili projekta i utvrditi u kojoj mjeri oni sami po sebi dovode do pogoršanja stanja vodnog tijela, neovisno o dinamici tog vodnog tijela.

62.

Budući da može doći do „pogoršanja” stanja tijela površinske vode u smislu te odredbe, valja uputiti na odstupanja predviđena u članku 4. Direktive 2000/60.

63.

U tom pogledu, članak 4. stavak 6. te direktive propisuje da se privremeno pogoršanje stanja voda ne smatra kršenjem zahtjeva navedene direktive ako je rezultat okolnosti nastalih iz prirodnih uzroka ili zbog više sile, koje su iznimne i koje se nije moglo razumno predvidjeti, naročito velikih poplava ili dugotrajnih suša, ili posljedica okolnosti izazvanih nezgodama koje se nisu razumno mogle predvidjeti, kada su ispunjeni određeni uvjeti.

64.

Drugim riječima, to se odstupanje primjenjuje a posteriori i odnosi se na slučajne uzroke pogoršanja. Kao što je to pravilno istaknula francuska vlada, pogoršanje stanja vodnih tijela do kojeg mogu dovesti program ili projekt, po definiciji ne ulazi u područje primjene te odredbe.

65.

Osim toga, članak 4. stavak 7. Direktive 2000/60 predviđa da države članice ne krše tu direktivu ako je nepostizanje dobrog stanja podzemnih voda, dobrog ekološkog stanja ili, gdje je to odgovarajuće, dobrog ekološkog potencijala, ili nesprečavanje pogoršanja stanja površinskih ili podzemnih voda posljedica novonastalih promjena fizičkih karakteristika tijela površinskih voda ili promjena razine tijela podzemne vode. Isto tako, država članica nije počinila povredu ako je nesprečavanje pogoršanja od vrlo dobrog stanja prema dobrom stanju tijela površinske vode rezultat novih ljudskih aktivnosti u području održivog razvoja ( 36 ).

66.

Drugim riječima, kad je riječ o programima i projektima, ta se odredba primjenjuje na nove modifikacije ili promjene ili nove djelatnosti održivog razvoja, ako su ispunjeni određeni kriteriji i uvjeti ( 37 ).

67.

Stoga, projekt koji može negativno utjecati na vodu može se odobriti samo ako su ispunjeni uvjeti iz članka 4. stavka 7. točaka (a) do (d) Direktive 2000/60. Na nacionalnim tijelima koja su nadležna za odobrenje projekta jest da provjere jesu li ispunjeni ti uvjeti, prije nego što dodijele takvo odobrenje, neovisno o provedbi eventualnog sudskog nadzora ( 38 ).

68.

Prema mišljenju francuske vlade, prihvaćanje da se privremeni učinci kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica trebaju uzeti u obzir, a time i da se njima može opravdati odbijanje odobrenja predmetnog programa ili projekta, lišilo bi odredbe članka 4. Direktive 2000/60 njihove dosljednosti. Naime, iako se za programe ili projekte koji mogu izazvati pogoršanje stanja tijela površinskih voda mogu izdati odobrenja na temelju članka 4. stavka 7. te direktive, oni koji imaju samo privremene učinke kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica mogli bi iz tog razloga biti zabranjeni, bez da te odredbe u odnosu na njih predviđaju mogućnost odstupanja. Takvo bi tumačenje dovelo do paradoksalnog podvrgavanja programa ili projekata koji jedini mogu uzrokovati pogoršanje stanja predmetnog tijela površinskih voda najmanje strogom sustavu zabrane, s obzirom na to da je moguće primijeniti odstupanja.

69.

Ne slažem se s tom argumentacijom. Naime, svi programi ili projekti podvrgnuti su istom pravnom režimu ako mogu dovesti do „pogoršanja” stanja predmetnog tijela površinskih voda. Stoga bi se čak programima ili projektima čiji su učinci kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica, ali koji bi mogli dovesti do takvog pogoršanja, moglo odobriti odstupanje na temelju članka 4. stavka 7. Direktive 2000/60.

70.

Posljedično, to se odstupanje može primijeniti na projekte koji u kratkom roku mogu negativno utjecati na stanje tijela površinskih voda, kao što je postupak renaturacije, a koji imaju pozitivan utjecaj na zaštitu okoliša, te oni mogu biti prihvaćeni u tom okviru.

71.

Nizozemska vlada je na raspravi naglasila da primjena odstupanja iz članka 4. stavka 7. Direktive 2000/60 predstavlja problem za države članice, osobito u pogledu pripadajućih troškova.

72.

Međutim, ta je direktiva osmišljena kako bi se u najvećoj mogućoj mjeri izbjeglo pogoršanje stanja tijela voda. U tom smislu, kao što se navodi u uvodnoj izjavi 25. navedene direktive, trebalo bi odrediti ciljeve zaštite okoliša kako bi se osiguralo postizanje dobrog stanja površinskih i podzemnih voda u području cijele Unije i spriječilo pogoršanje stanja voda na razini Unije. Ti ambiciozni ciljevi nužno podrazumijevaju troškove za države članice, koji se još više čine opravdanima s obzirom na postojeće klimatske promjene.

73.

Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev spominje smjernice koje su odobrili direktori voda Unije na sastanku u Tallinnu (Estonija) 4. i 5. prosinca 2017. ( 39 ), prema kojima „[a]ko su učinci na stanje ili potencijal samo privremeni te se očekuje da će se stanje ili potencijal obnoviti u kratkom vremenskom razdoblju, bilo prirodnim putem ili kao posljedica ublažavanja te više neće biti dugoročnih štetnih posljedica, takve fluktuacije ne predstavljaju pogoršanje stanja/potencijala i neće se zahtijevati ispitivanje na temelju članka 4. [stavka 7.]. Ako se očekuje da će učinci na stanje/potencijal vodnog tijela biti trajni ili postojati tijekom duljeg razdoblja, takve aktivnosti moraju podlijegati ispitivanju na temelju članka 4. [stavka 7.] ( 40 )”.

74.

Francuska, češka i nizozemska vlada pozivaju se na taj dokument kako bi utvrdile da je sporna odredba u skladu s člankom 4. Direktive 2000/60.

75.

U tom pogledu valja istaknuti da, prema izričitom navodu iz tog dokumenta, on, koji za cilj ima olakšati provedbu te direktive, nije pravno obvezujući i ne odražava nužno Komisijina mišljenja, s obzirom na to da je jedino Sud nadležan za davanje obvezujućeg tumačenja prava Unije.

76.

Međutim, kao što sam to naveo, definicija pojma „pogoršanje” u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/60 ne razlikuje je li pogoršanje kratkotrajno ili dugotrajno. Jedini kriterij koji treba uzeti u obzir u okviru postupka odobravanja programa ili projekta je činjenica može li doći do „pogoršanja” u smislu te odredbe. Prema tome, smatram da navedeni dokument ne odražava sadržaj te direktive, kako je tumači Sud.

77.

S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da članak 4. Direktive 2000/60 državama članicama ne dopušta da prilikom ocjene sukladnosti određenog programa ili projekta s ciljem sprečavanja pogoršanja kvalitete voda ne uzmu u obzir privremene učinke kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica na stanje tijela površinskih voda. Kada u okviru postupka odobrenja programa ili projekta nadležna nacionalna tijela utvrde da on može uzrokovati „pogoršanje” stanje tijela površinskih voda u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. te direktive i kako je tumači Sud, taj program ili projekt može se odobriti samo ako su ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 4. stavkom 7. točkama (a) do (d) navedene direktive.

78.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Conseil d'État (Državno vijeće, Francuska) odgovori kako slijedi:

Članak 4. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike ne dopušta državama članicama da prilikom ocjene sukladnosti određenog programa ili projekta s ciljem sprečavanja pogoršanja kvalitete voda ne uzmu u obzir privremene učinke kratkog trajanja bez dugoročnih posljedica na stanje tijela površinskih voda. Kada u okviru postupka odobrenja programa ili projekta nadležna nacionalna tijela utvrde da on može uzrokovati „pogoršanje” stanja tijela površinskih voda, u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. te direktive i kako je tumači Sud, taj program ili projekt može se odobriti samo ako su ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 4. stavkom 7. točkama (a) do (d) navedene direktive.