1.

Je li potrebno da države članice, osiguravajući učinkovito unutarnje tržište kako bi se omogućila prodaja prirodnog plina pod jednakim uvjetima, bez diskriminacije, te osigurao financijski opravdan i učinkovit pristup trećim stranama sustavu prirodnog plina, donose propise kojima se svakom krajnjem kupcu omogućuje da odabere na koju će se vrstu sustava (transportni ili distribucijski) priključiti? Je li priključenje na transportni sustav prirodnog plina dopušten samo krajnjem kupcu koji nije kućanstvo? Je li nacionalni propis kojim se krajnjim kupcima dopušta priključenje na transportnu mrežu usklađen s Direktivom 2009/73 ( 2 )?

2.

To su, u biti, pitanja postavljena zahtjevom za prethodnu odluku koji je uputio Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija), na koja se odnosi ovaj predmet, a koja Sudu pružaju priliku da s obzirom na Direktivu 2009/73 razmotri pitanje transportnog i distribucijskog sustava prirodnog plina, osobito što se tiče mogućnosti izravnog priključenja krajnjih kupaca na transportni sustav prirodnog plina.

3.

U ovom mišljenju objasnit ću razloge zbog kojih smatram da se Direktivom 2009/73 predviđaju obveze za države članice isključivo u pogledu pristupa trećih strana transportnom i distribucijskom sustavu prirodnog plina, pri čemu se državama članicama ostavlja mogućnost da korisnike usmjeravaju prema određenoj vrsti sustava u skladu s načelom nediskriminacije i objektivnim razmatranjima, kao što su sigurnost i tehnička obilježja mreže.

4.

Članak 2. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) određuje:

„2.   Kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena nadležnost koju ona dijeli s državama članicama, pravno obvezujuće akte u tom području mogu donositi i usvajati Unija i države članice. Države članice svoju nadležnost izvršavaju u onoj mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost. Države članice svoju nadležnost ponovno izvršavaju u mjeri u kojoj je Unija odlučila prestati izvršavati svoju nadležnost.”

5.

Članak 4. stavak 2. točke (a) i (i) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) propisuje:

„2.   Podijeljena nadležnost između Unije i država članica primjenjuje se u sljedećim glavnim područjima:

[…]

[…]”.

6.

U skladu s uvodnim izjavama 1., 3., 6., 8. i 48. Direktive 2009/73/EZ:

7.

U skladu s člankom 2. Direktive 2009/73:

„Za potrebe ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]

[…]

[…]”.

8.

U skladu s člankom 9. Direktive 2009/73, naslovljenim „Razdvajanje transportnih sustava i operatora transportnih sustava”:

„Države članice osiguravaju da od 3. ožujka 2012.:

[…]

8.   Ako 3. rujna 2009. transportni sustav pripada vertikalno integriranom poduzeću, država članica može odlučiti ne primijeniti stavak 1. U tom slučaju predmetna država članica:

9.

Člankom 23. te direktive, naslovljenim „Ovlasti za donošenje odluka o priključivanju sustava skladišta plina, terminala za ponovno uplinjavanje UPP‑a i industrijskih kupaca na transportni sustav”, propisuje se:

„1.   Operator transportnog sustava utvrđuje i objavljuje transparentne i učinkovite postupke i tarife za nediskriminirajuće priključivanje sustava skladišta plina, terminala za ponovno uplinjavanje UPP‑a i industrijskih kupaca na transportni sustav. Ti postupci podliježu odobrenju regulatornog tijela.

2.   Operator transportnog sustava nema pravo odbiti priključenje novog sustava skladišta plina, terminala za ponovno uplinjavanje UPP‑a ili industrijskog kupca na temelju mogućih budućih ograničenja u raspoloživim mrežnim kapacitetima ili dodatnih troškova povezanih s nužnim povećanjem kapaciteta. Operator transportnog sustava osigurava dostatni ulazni i izlazni kapacitet za novo priključenje.”

10.

Člankom 32. iste direktive, naslovljenim „Pristup treće strane”, predviđa se u stavku 1. sljedeće:

„Države članice osiguravaju provedbu sustava pristupa treće strane transportnom i distribucijskom sustavu i terminalima za UPP na temelju objavljenih tarifa, primjenjivih na sve povlaštene kupce, uključujući poduzeća za opskrbu, i primijenjenih objektivno i bez diskriminacije korisnika sustava. Države članice osiguravaju da te tarife ili metodologije koje su temelj za njihovo izračunavanje odobri regulatorno tijelo iz članka 39. stavka 1. prije njihovog stupanja na snagu u skladu s člankom 41. te da te tarife i metodologije, kada su odobrene samo metodologije, budu objavljene prije njihovog stupanja na snagu.”

11.

Enerģētikas likums (latvijski zakon o energiji od 3. rujna 1998., Latvijas Vēstnesis, 1998, n. 273/275), članak 841 stavak 1.

12.

AS „Latvijas Gāze” (u daljnjem tekstu: tužitelj u glavnom postupku) jest vertikalno integrirano društvo za prirodni plin koje obavlja transport, distribuciju, prodaju, kupnju i skladištenje prirodnog plina u Latviji.

13.

Prije postupka liberalizacije tržišta prirodnog plina u Latviji, odnosno do 3. travnja 2017., tužitelj u glavnom postupku bio je jedino društvo za prirodni plin koje je bilo prisutno na latvijskom tržištu.

14.

Nakon tog datuma osnovano je, razdvajanjem od tužitelja u glavnom postupku, dioničko društvo Conexus Baltic Grid, na koje su preneseni nacionalna infrastruktura za transport prirodnog plina i jedinstveni transportni sustav prirodnog plina. Tužitelj u glavnom postupku nije dioničar navedenog društva.

15.

Kao društvo kći različito od tužitelja u glavnom postupku, osnovano je dioničko društvo Gaso, koje na temelju licencije pruža uslugu distribucije prirodnog plina na državnom području Latvije. Tužitelj u glavnom postupku jedini je dioničar tog društva i u skladu s licencijom dioničko društvo Gaso jedini je operator distribucijskog sustava prirodnog plina u Latviji koji osigurava opskrbu prirodnim plinom od transportnog sustava do krajnjih potrošača.

16.

U latvijskom pravu članak 841 stavak 1. Enerģētikas likums (Zakon o energiji) uvršten je u taj zakon izmjenama iz 2016., koje su, među ostalim, potrebne za provedbu odredbi Direktive 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ.

17.

Navedenom zakonskom odredbom predviđa se da Komisija za regulaciju javnih usluga (u daljnjem tekstu: latvijsko regulatorno tijelo), odnosno latvijsko regulatorno tijelo u smislu Direktive 2009/73, potvrđuje pravila o priključenju na transportni sustav prirodnog plina koja utvrđuje operator transportnog sustava prirodnog plina te pravila o priključenju na distribucijski sustav prirodnog plina koja utvrđuje operator distribucijskog sustava prirodnog plina.

18.

Latvijsko regulatorno tijelo donijelo je 18. travnja 2019. Odluku br. 1/7 ( 3 ), kojom se predviđa, među ostalim, da se svi korisnici prirodnog plina mogu priključiti na transportni sustav prirodnog plina, a da pritom nije potrebno posredovanje operatora distribucijskog sustava.

19.

Tužitelj u glavnom postupku smatra da latvijsko regulatorno tijelo nije ovlašteno donijeti takvu odluku kojom se svim korisnicima prirodnog plina omogućuje da se isključe iz distribucijskog sustava prirodnog plina i da se izravno priključe na transportni sustav prirodnog plina. Tvrdi da se krajnji korisnik mora priključiti na mrežu prirodnog plina putem distribucijske mreže prirodnog plina kojom upravlja operator distribucijskog sustava.

20.

Nasuprot tomu, latvijsko regulatorno tijelo smatra da države članice moraju osigurati nediskriminirajuće priključenje opreme industrijskih kupaca na transportni sustav prirodnog plina. Ni nacionalnim odredbama ni Direktivom 2009/73 ne predviđa se prema njegovu mišljenju mogućnost ograničavanja prava kupaca prirodnog plina da se izravno priključe na transportni sustav prirodnog plina.

21.

Zbog mogućih financijskih gubitaka i navodne povrede prava koja proizlaze iz licencije tužitelj u glavnom postupku podnio je Satversmes tiesa (Ustavni sud) ustavnu tužbu tvrdeći, s jedne strane, da je Odluka br. 1/7 u suprotnosti s Ustavom Republike Latvije i Enerģētikas likums (Zakon o energiji) te, s druge strane, da je sâm članak 841 stavak 1. Enerģētikas likums (Zakon o energiji) u suprotnosti s Ustavom. U istoj tužbi tužitelj u glavnom postupku također se pozvao na povredu odredbi europskog prava o energetici.

22.

U tim je okolnostima Satversmes tiesa (Ustavni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

23.

Direktiva 2009/72 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i Direktiva 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina dio su takozvanog „Trećeg energetskog paketa”, a zajednički im je cilj osigurati stvaranje učinkovitog unutarnjeg tržišta kako bi se omogućila prodaja električne energije i prirodnog plina u Europskoj uniji pod jednakim uvjetima, bez diskriminacije i ograničenja, te kako bi se osigurao financijski opravdan i učinkovit pristup električnoj mreži i sustavu prirodnog plina.

24.

Unutarnje tržište prirodnog plina uređeno je na sličan način kao i ono električne energije te, slijedom toga, relevantne odredbe tih dviju direktiva imaju sličan sadržaj. Stoga je sudska praksa Suda koja se odnosi na tumačenje Direktive 2009/72 u području električne energije, s obzirom na to da se njome tumače odredbe sličnog sadržaja, primjenjiva na tumačenje odredbi Direktive 2009/73 i, prema tome, na tržište prirodnog plina.

25.

Iz uvodnih izjava 1., 3., 6. i 8. Direktive 2009/73 proizlazi da unutarnje tržište prirodnog plina Europske unije ima za cilj pružanje stvarnog izbora svim potrošačima Europske unije, bilo da se radi o građanima ili poduzećima.

26.

U tom pogledu čini mi se nužnim prethodno pojašnjenje opsega izraza „mogućnost izbora” potrošača Unije, koje će biti korisno za analizu koja slijedi. S jedne strane, Direktivom se predviđa opće pravo „pristupa” sustavu prirodnog plina, koje se smatra pravom na opskrbu prirodnim plinom, uključujući kvalitetu, redovitost i troškove usluge. S druge strane, Direktivom se jamči „priključenje” u tehničkom smislu i u smislu fizičke povezanosti sa sustavom ( 4 ).

27.

U tom kontekstu potrošači, bilo da se radi o građanima ili poduzećima, ostvaruju svoje pravo pristupa sustavu prirodnog plina posredstvom opskrbljivača kojeg ti potrošači moraju moći slobodno birati. Sâmim opskrbljivačima treba se u tu svrhu omogućiti slobodan pristup sustavu prirodnog plina ( 5 ).

28.

Iz toga slijedi, zadržavajući pravo da u analizi prethodnih pitanja dodatno pojasnim to pitanje, da ne postoji potpuna podudarnost između „prava pristupa” i „prava na priključenje”: prvim se ne dopuštaju ograničenja, izuzev odstupanja predviđenih sâmom Direktivom, te se dodjeljuje u cijelosti i isključivo svakom potrošaču Europske unije; drugo se, s obzirom na to da se odnosi na tehnički način povezivanja sa sustavom, precizno uređuje pravom Unije i pravima država članica, a to uređenje može se razlikovati ovisno o tehničkim okolnostima i energetskoj politici u svakoj državi članici, naravno u skladu s općim načelima prava Unije.

29.

Prije stupanja na snagu Direktive 2009/73 u državama članicama nisu postojali propisi kojima se osigurava nediskriminirajući pristup mreži kao ni razina nacionalnog regulatornog nadzora.

30.

Pravom Unije se nakon stupanja na snagu Direktive 2009/73 nalaže odvajanje transportnih i distribucijskih sustava od djelatnosti proizvodnje i opskrbe iako se državama članicama, kao što ćemo vidjeti, ostavlja izbor između različitih modela. Naime, bez djelotvornog odvajanja transportnih i distribucijskih sustava od djelatnosti proizvodnje i opskrbe postoji rizik diskriminacije s obzirom na upravljanje sustavom.

31.

Do diskriminacije može doći, primjerice, kada vertikalno integrirani gospodarski subjekt istodobno obavlja djelatnosti proizvodnje ili opskrbe prirodnim plinom te upravlja transportnim i distribucijskim sustavom prirodnog plina. U tom slučaju, vertikalno integrirani gospodarski subjekt možda neće biti zainteresiran za to da mogućim konkurentima na tržištu proizvodnje ili opskrbe prirodnim plinom osigura pristup transportnim i distribucijskim sustavima prirodnog plina kojima upravlja.

32.

Time bi se ugrozilo ostvarivanje sloboda zajamčenih Ugovorima jer se svim potrošačima ne omogućuje da slobodno biraju svoje opskrbljivače kao ni svim opskrbljivačima da slobodno opskrbljuju svoje kupce.

33.

U tom je smislu cilj Direktive 2009/73 zajamčiti korisnicima prirodnog plina pravo pristupa sustavu prirodnog plina, ostavljajući državama članicama mogućnost da odluče o vrsti sustava na koji će se korisnici zatim priključiti.

34.

Novim odredbama Direktive o prirodnom plinu uvelo se strukturno odvajanje djelatnosti transporta (transmission) od proizvodnje i isporuke (supply) prirodnog plina. Cilj je tih odredbi, kao što sam prethodno naveo, ukloniti sukobe interesa i osigurati da operator transportnog sustava (transmission system operator, TSO) prirodnog plina svoje odluke donosi neovisno te da ne postupa na diskriminirajući način prema korisnicima mreže ( 6 ).

35.

U skladu s člankom 9. Direktive 2009/73, države članice mogu birati između triju modela razdvajanja transportnog sustava i operatora transportnih sustava (s obzirom na strukture proizvodnje i opskrbe):

36.

U zahtjevu za prethodnu odluku nije izričito naveden model koji je odabrala Latvija u predmetnom slučaju.

37.

Međutim, iz dostupnih informacija ( 10 ) proizlazi da je Latvija odabrala prvi model, odnosno vlasničko razdvajanje. Već se u Mišljenju Europske komisije od 25. srpnja 2018., Latvija – Certifications of JSC Conexus Baltic Grid ( 11 ), navodi da je Conexus podnio zahtjev za certificiranje u skladu s modelom vlasničkog razdvajanja ( 12 ).

38.

Prihvaćanjem tog modela svako poduzeće koje u vlasništvu ima transportni sustav djeluje kao operator transportnog sustava. Ono stoga ne može istodobno kontrolirati i izvršavati ijedno glasačko pravo u pogledu djelatnosti proizvodnje ili opskrbe. Naravno, isto poduzeće ne može kontrolirati djelatnosti proizvodnje ili opskrbe te istodobno kontrolirati ili izvršavati ijedno glasačko pravo u odnosu na operatora transportnog sustava ( 13 ).

39.

Pojašnjavajući što se dogodilo nakon tog mišljenja, latvijska vlada i Europska komisija tvrde da je latvijski regulator donio odluku kojom je utvrđeno da su ispunjeni uvjeti za certificiranje društva Conexus Baltic Grid u skladu s vlasničkim razdvajanjem ( 14 ).

40.

Prethodna pitanja mogu se sažeti kako slijedi: kao prvo, sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 23. i članak 32. stavak 1. Direktive 2009/73 tumačiti na način da se njima nalaže nacionalni propis, poput Odluke br. 1/7, kojim se, s jedne strane, svim krajnjim kupcima omogućuje da odaberu na koju će se vrstu sustava, transportni ili distribucijski, priključiti i kojim se, s druge strane, operatora sustava obvezuje da sve kupce priključi na predmetni sustav (prvo prethodno pitanje). Kao drugo, pita treba li članak 23. Direktive 2009/73 tumačiti na način da se nacionalnim propisom priključenje na transportni sustav prirodnog plina dopušta samo određenim kategorijama kupaca (drugo i treće prethodno pitanje). Kao treće, u slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 2. točku 3. i članak 23. te direktive tumačiti na način da im se protivi takav nacionalni propis (četvrto prethodno pitanje).

41.

Ukratko, člankom 2. točkom 3. Direktive 2009/73 definira se pojam „transport” kao prijenos prirodnog plina s ciljem isporuke istog kupcima putem određene mreže, osim dijela visokotlačnih plinovoda koji se ponajprije koristi u kontekstu lokalne distribucije prirodnog plina, isključujući opskrbu.

42.

Nasuprot tomu, člankom 23. Direktive 2009/73 uređuje se priključenje industrijskih kupaca na transportni sustav, propisujući to da operator transportnog sustava nema pravo odbiti priključenje novog industrijskog kupca na temelju mogućih budućih ograničenja u raspoloživim mrežnim kapacitetima ili dodatnih troškova povezanih s nužnim povećanjem kapaciteta.

43.

Naposljetku, člankom 32. stavkom 1. Direktive 2009/73 predviđa se da države članice osiguravaju provedbu sustava pristupa treće strane transportnom i distribucijskom sustavu na temelju objavljenih tarifa, primjenjivih na sve povlaštene kupce, uključujući poduzeća za opskrbu, i primijenjenih objektivno i bez diskriminacije korisnika sustava.

44.

Uvodno valja primijetiti da je, kao što su to naveli tužitelj u glavnom postupku, latvijsko regulatorno tijelo, Komisija, te finska i poljska vlada ( 15 ), činjenica da je poglavlje IV. Direktive 2009/73 naslovljeno „Neovisni operator transportnog sustava” dovoljna kako bi se smatralo da su odredbe članka 23. navedene u tom poglavlju primjenjive isključivo u slučaju u kojem se država članica odlučila za treći model razdvajanja, odnosno neovisnog operatora transportnog sustava.

45.

To tumačenje prema njihovu mišljenju potvrđuje uvodna izjava 16. Direktive 2009/73, prema kojoj bi potpunu djelotvornost rješenja koje predstavlja neovisni operator sustava (drugi model) ili neovisni operator transportnog sustava (treći model) trebalo osigurati „posebnim dodatnim pravilima”. Pojašnjavaju da su potonje navedene u članku 9. stavku 8. točki (b) Direktive 2009/73, kojim se izričito upućuje na odredbe poglavlja IV. Taj pristup odražava prirodu prvog modela razdvajanja kojim se, predviđajući strukturno razdvajanje djelatnosti transporta i djelatnosti proizvodnje ili opskrbe, u odnosu na druga dva modela razdvajanja zahtijeva manje kontrole i nalažu manje obveze kako operatoru transportnog sustava tako nacionalnim regulatornim tijelima.

46.

Štoviše, Sud je već presudio da se „posebna dodatna pravila” ne primjenjuju kada država članica odabere prvi model razdvajanja ( 16 ).

47.

Osim toga, kao što to Komisija tvrdi u svojoj napomeni o tumačenju ( 17 ), jednom kad država članica odabere određen model razdvajanja, svi kriteriji primijenjenog modela moraju se ispuniti. Nije dopušteno preklapanje različitih kriterija radi stvaranja novog modela razdvajanja koji nije predviđen Direktivom. Jedino odstupanje predviđeno je člankom 9. stavkom 9., kojim se propisuje da država članica može odlučiti ne primijeniti stavak 1. članka 9. (prvi model razdvajanja) isključivo ako transportni sustav pripada vertikalno integriranom poduzeću, a postoje rješenja koja jamče učinkovitiju neovisnost operatora transportnog sustava nego odredbe poglavlja IV. (članci 17. do 23.), koje se primjenjuju na treći model razdvajanja.

48.

S obzirom na sva prethodna razmatranja smatram pravilnom mogućnost tumačenja navedenu u očitovanjima većine stranaka u postupku (tužitelj u glavnom postupku, latvijsko regulatorno tijelo, Komisija, finska vlada i poljska vlada), prema kojoj se članak 23. ne primjenjuje na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku s obzirom na to da je Latvija odabrala prvi model razdvajanja, odnosno vlasničko razdvajanje, na koje se primjenjuju isključivo odredbe članka 9. stavka 1. Direktive 2009/73.

49.

U svakom slučaju, čini mi se korisnim protumačiti predmetne odredbe, uključujući članak 23., s obzirom na različite pristupe stranaka u sporu tom pitanju.

50.

S jedne strane, prema mišljenju tužitelja u glavnom postupku, zakonodavac Unije predvidio je da kupac prirodnog plina ima pravo pristupa mreži, ali ni u kojem slučaju nije namjeravao omogućiti krajnjem kupcu da sâm bira vrstu priključenja na mrežu prirodnog plina, zaobilazeći na taj način distribucijski sustav prirodnog plina i njegova operatora. Međutim, tvrdi da se, ako operator distribucijskog sustava ne može pružati usluge distribucije prirodnog plina zbog tehničkih ili drugih razloga ili zbog bilo kojeg drugog objektivnog razloga, nacionalnim pravilima države članice može također predvidjeti mogućnost da se kupci izravno priključe na operatora prijenosnog sustava.

51.

Tvrdi da se članak 23. Direktive 2009/73 stoga primjenjuje isključivo na posebnu skupinu kupaca prirodnog plina, na „nove industrijske korisnike”, odnosno na industrijske kupce koji prije nisu bili priključeni na cjelokupnu mrežu opskrbe prirodnim plinom, ni na transportnu ni na distribucijsku mrežu.

52.

Poljska vlada i Komisija smatraju da ne postoji obveza država članica da svim korisnicima jamče priključenje. Međutim, napominju da državama članicama načelno nije zabranjeno donijeti nacionalne odredbe kojima se krajnjim kupcima omogućuje da se priključe na transportne ili distribucijske sustave na temelju objektivnog kriterija, kao što je, primjerice, mogućnost priključivanja. Ograničiti određenim kategorijama potrošača mogućnost priključenja na transportni sustav ne bi prema njihovu mišljenju bilo protivno obvezi nediskriminacije ako je to odstupanje opravdano objektivnim sigurnosnim standardima.

53.

Latvijsko regulatorno tijelo u tom smislu podsjeća na to da troškovi priključenja koje sâm krajnji kupac mora snositi kako bi se priključio na transportni sustav mogu biti znatno veći od troškova priključenja na distribucijski sustav. Ističe da stoga ne treba nametnuti ograničenja u pogledu priključenja krajnjih kupaca na transportnu mrežu, primjerice kupaca iz kategorije kućanstvo, s obzirom na to da su troškovi priključenja nerazmjerni prednostima za tog krajnjeg kupca. Drugim riječima, moguće je da krajnji kupac nema razlog priključiti se na transportni sustav ako se distribucijskim sustavom može opskrbiti dovoljnim volumenom i tlakom prirodnog plina, uz, osim toga, znatno manje troškove.

54.

Kao i Komisija, latvijsko regulatorno tijelo smatra da su tehničke značajke mreže plinovoda i uvjeti sigurnog funkcioniranja transportnih i distribucijskih sustava objektivni kriteriji koje treba uzeti u obzir kako bi se kupce usmjerilo prema određenoj vrsti sustava.

55.

S druge strane, latvijska vlada tvrdi da se člankom 23. Direktive 2009/73 predviđa da kupci prirodnog plina imaju pravo na to da ih prirodnim plinom opskrbljuje ne samo distribucijska, nego i transportna mreža prirodnog plina. Slijedom toga, smatra da je razlikovanje kupaca prirodnog plina prema kategorijama protivno načelu nediskriminacije izraženom u Direktivi.

56.

Svojim prvim pitanjem nacionalni sud pita treba li članak 23. i članak 32. stavak 1. Direktive 2009/73 tumačiti na način da države članice moraju donijeti propis kojim se, s jedne strane, svim krajnjim kupcima omogućuje da odaberu na koju će se vrstu sustava, transportni ili distribucijski, priključiti i kojim se, s druge strane, obvezuje operatora sustava da im dopusti priključenje na odabrani sustav.

57.

Kako bi se odgovorilo na prvo prethodno pitanje, potrebno je ponovno navesti razliku između pristupa i priključenja, koju sam prethodno ukratko opisao u točki ovog mišljenja koja se odnosi na ciljeve Direktive 2009/73. Naime, to je razlikovanje korisno za razumijevanje, s jedne strane, dosega načela pristupa treće strane priznatog člankom 32. stavkom 1. i, s druge strane, priključenja industrijskih kupaca na transportnu mrežu iz članka 23. Direktive 2009/73.

58.

Kao što sam prethodno naveo, pojam „pristup” podrazumijeva pravo korištenja sustava prirodnog plina. Nasuprot tomu, izraz „priključenje” odgovara fizičkoj povezanosti s mrežom.

59.

To tumačenje potvrđuje sudska praksa Suda, koji je odlučio o načelu pristupa trećih strana unutarnjem tržištu električne energije u presudi Sabatauskas ( 18 ).

60.

Sud je presudio da članak 20. Direktive 2003/54 ( 19 ) treba tumačiti na način da se njime obveze država članica utvrđuju samo u pogledu pristupa, a ne priključivanja treće strane na transportni i distribucijski sustav električne energije te da se njime ne predviđa da se sustavom pristupa mrežama koji su države članice obvezne uspostaviti mora povlaštenom kupcu omogućiti da diskrecijski odabere vrstu mreže na koju se želi priključiti. Stoga, iako priznaje diskrecijsku ovlast država članica da usmjere korisnike mreže prema određenoj vrsti mreže, Sud je naglasio da bi to trebalo učiniti na nediskriminirajućim osnovama i u skladu s objektivnim razlozima.

61.

Budući da je unutarnje tržište prirodnog plina organizirano na sličan način kao što je ono električne energije, a tekst članka 32. stavka 1. Direktive 2009/73 u bitnome je istovjetan onom iz članka 20. stavka 1. Direktive 2003/54, moglo bi se zaključiti da se člankom 32. stavkom 1. Direktive 2009/73 obveze država članica utvrđuju samo u pogledu pristupa, a ne priključenja treće strane na transportni i distribucijski sustav prirodnog plina te da se njime ne predviđa da se sustavom pristupa mrežama koji su države članice obvezne uspostaviti mora omogućiti krajnjem kupcu da diskrecijski odabere vrstu sustava na koji se želi priključiti. Bitno je da se diskrecijska ovlast država članica da usmjere korisnike prema određenoj vrsti mreže izvršava na nediskriminirajućim osnovama i u skladu s objektivnim razlozima.

62.

Činjenica da je zakonodavac Unije želio definirati obveze država članica samo u pogledu pristupa treće strane, a ne priključenja, također je potvrđena sadržajem članaka 35. i 36. Direktive 2009/73, čijim se odredbama taksativno predviđaju slučajevi u kojima poduzeća za prirodni plin mogu trećoj strani odbiti pristup sustavu.

63.

Naime, Direktivom se nastoje uravnotežiti dva interesa: onaj koji se odnosi na priznavanje slobodnog pristupa mreži i onaj u pogledu provođenja učinkovite energetske politike. Stoga, riječ je, s jedne strane, o potrebi za potpunom provedbom načela nediskriminacije u pogledu pristupa treće strane i, s druge strane, o potrebi da se predvide odstupanja od tog načela u određenim slučajevima, na primjer kada se gradi nova infrastruktura.

64.

Smisao načela koje se odnosi na pristup treće strane u sektoru prirodnog plina jest da potencijalni konkurenti moraju moći pristupiti glavnim mrežama ako ne postoje razumne alternative. To se načelo ne primjenjuje samo na postojeće, nego i na nove infrastrukture. Međutim, stroga primjena tog načela mogla bi dovesti do poremećaja: izgradnja nove infrastrukture, posebice u sektoru prirodnog plina, povezana je sa znatnim troškovima, a ulagači zahtijevaju jamstvo da će se njihovo financiranje moći vratiti. Stoga, radije sklapaju ugovore kojima se predviđa isključiva uporaba tijekom dugog razdoblja koja im osigurava znatne prihode. Negativan učinak tih ugovora o isključivoj uporabi jest ograničavanje potencijalnih konkurenata da pristupe tržištu i, stoga, opasnost od narušavanja uobičajenog tržišnog natjecanja. Međutim, ako bi se načelo slobode pristupa treće strane primjenjivalo pretjerano strogo čak i u slučaju izgradnje novih infrastruktura, moglo bi se odvratiti ulagače od financiranja takvih projekata, zbog čega se kapacitet mreže prirodnog plina ne bi poboljšao te bi postojala opasnost da se dugoročno našteti cjelokupnom sektoru ( 20 ).

65.

S obzirom na ta razmatranja čini se očiglednim da načelo nediskriminacije u pogledu uspostave sustava pristupa treće strane transportnom i distribucijskom sustavu nije apsolutno načelo. Isto tako, pravo na neograničeno priključenje na transportnu mrežu može imati negativne posljedice za tržišta energijom i, u konačnici, naštetiti potrošačima.

66.

Kao što to proizlazi iz mišljenja ( 21 ) u predmetu Sabatauskas, ne može se isključiti mogućnost izravnog priključenja kupca na transportni sustav. Međutim, ta se mogućnost mora ograničiti objektivnim kriterijima, kao što su, na primjer, obujam ili značajke kupnje.

67.

Razlozi od općeg interesa govore u prilog uspostavljanju takvog ograničenja: sprečavanje priključenja malih potrošača na transportni sustav može se opravdati potrebom da se optimizira funkcioniranje transportne i distribucijske mreže. Priključenje znatnog broja malih kupaca na transportnu mrežu povećanjem izlaznih točaka moglo bi negativno utjecati na sigurnost i pouzdanost funkcioniranja mreže. Nasuprot tomu, takvo bi ograničenje dovelo do smanjenja broja izlaznih točaka iz transportne mreže i do veće upotrebe postojećih distribucijskih infrastruktura.

68.

S druge strane, distribucijski sustavi možda neće imati dovoljan tehnički kapacitet za zadovoljavanje potražnje velikih kupaca za velikim količinama prirodnog plina, koje bi trebalo izravno priključiti na transportni sustav.

69.

Međutim, čini se da nisu bile potpuno utemeljene bojazni tužitelja u glavnom postupku da se nacionalnim propisom svim kupcima dopušta izravno priključenje na transportni sustav prirodnog plina. Kao što to ističe Komisija ( 22 ), ako se uzmu u obzir tehnički zahtjevi utvrđeni sâmom Odlukom br. 1/7, priključivanje na transportni sustav zapravo se može ostvariti isključivo u odnosu na ograničenu kategoriju krajnjih kupaca.

70.

U svakom slučaju je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri treba li se pravo izravnog priključenja na transportni sustav ograničiti zbog razloga povezanih s energetskom politikom ili sigurnošću (kako bi se optimiziralo korištenje mreže), zbog tehničkih razloga (s obzirom na, među ostalim, ograničenja povezana s tlakom plina) i zbog razloga povezanih s učinkovitošću mreže ( 23 ).

71.

Tim pravilima o priključenju potiče se tržišno natjecanje na tržištu opskrbe prirodnim plinom jer se njima kupcima omogućuje izbor vrste priključenja ovisno o njihovim kapacitetima, potrebama i ograničenjima. Tako su operatori sustava dužni poboljšati učinkovitost i poboljšati rad svojih postrojenja kako bi svoje usluge učinili privlačnijim kupcima.

72.

Sudu koji je uputio zahtjev stoga valja odgovoriti da članak 23. i članak 32. stavak 1. Direktive 2009/73 ne treba tumačiti na način da su države članice dužne donijeti propis u skladu s kojim svi krajnji kupci mogu odabrati vrstu sustava na koju će se priključiti, odnosno priključenje na transportni ili distribucijski sustav.

73.

Naime, člankom 32. stavkom 1. Direktive 2009/73 državama članicama propisuju se obveze u pogledu pristupa, a ne priključenja, treće strane na sustav za opskrbu prirodnim plinom te države članice zadržavaju diskrecijsku ovlast za usmjeravanje korisnika mreže prema jednoj ili drugoj vrsti sustava, dok se zahtjevi koji se državama članicama propisuju člankom 23. te direktive u području priključenja industrijskih kupaca na transportni sustav prirodnog plina odnose isključivo na slučajeve u kojima se nacionalnim propisom određena vrsta krajnjeg kupca usmjerila prema transportnom sustavu prirodnog plina.

74.

Svojim drugim i trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 23. Direktive 2009/73 tumačiti na način da su države članice obvezne donijeti propis u skladu s kojim je priključenje na transportni sustav prirodnog plina dopušteno samo krajnjem kupcu koji nije kućanstvo. Konkretno, u svojem drugom pitanju nacionalni sud smatra da se pojam krajnjeg kupca koji nije kućanstvo podudara s definicijom „industrijskog kupca”. Sud koji je uputio zahtjev u svojem trećem pitanju smatra da je krajnji kupac koji nije kućanstvo „novi industrijski kupac”, odnosno industrijski kupac koji prethodno nije bio priključen na transportni sustav.

75.

Kako bi se odgovorilo na drugo i treće prethodno pitanje, valja ukratko analizirati ono što se Direktivom predviđa u pogledu različitih korisnika prirodnog plina.

76.

U Direktivi 2009/73 ne pojašnjava se pojam „industrijski kupac”, tako da je problematično jasno razlikovati kategoriju kupaca koji imaju pravo priključenja na transportni sustav. Uzimajući u obzir kategorije kupaca iz članka 2. točke 24. Direktive 2009/73 ( 24 ), pojam „industrijski kupac” valja pripisati krajnjim kupcima jer, kao što to ističe poljska vlada ( 25 ), pojam „industrijski kupac” može se odnositi na osobe koje troše prirodni plin.

77.

Međutim, kao što je to istaknuo Satversmes tiesa (Ustavni sud), s obzirom na to da krajnji kupac iz članka 2. stavka 27. Direktive 2009/73 ( 26 ) može biti kupac iz kategorije kućanstvo i kupac koji nije kućanstvo, „industrijski kupac” može biti samo kupac koji nije kućanstvo u smislu članka 2. točke 26. Direktive, odnosno kupac koji kupuje prirodni plin koji nije namijenjen uporabi u vlastitom kućanstvu. „Novi industrijski kupac” znači industrijski kupac koji nikada nije bio priključen na transportni sustav i koji se želi priključiti na tu mrežu.

78.

Članak 23. Direktive 2009/73 odnosi se, u dijelu relevantnom za ovaj predmet, na priključenje industrijskih kupaca na transportni sustav. U članku 23. stavku 1. izražava se načelo nediskriminacije u pogledu industrijskih kupaca koji se žele priključiti na transportni sustav. Nasuprot tomu, stavkom 2. predviđaju se isključivo dva slučaja u kojima se ne može odbiti priključenje novog industrijskog kupca, odnosno na temelju, s jedne strane, mogućih budućih ograničenja u raspoloživim mrežnim kapacitetima i, s druge strane, dodatnih troškova povezanih s nužnim povećanjem kapaciteta. Iz potonje odredbe proizlazi to da u svim ostalim slučajevima operator transportnog sustava može odbiti priključenje novog industrijskog kupca na transportni sustav prirodnog plina.

79.

Stoga se može smatrati da iz članka 23. Direktive 2009/73 proizlazi obveza država članica da donesu propis koji omogućuje „barem” kupcima koji nisu kućanstvo (industrijski kupci) da se izravno priključe na transportni sustav prirodnog plina.

80.

Uostalom, priključenje novih industrijskih kupaca na transportnu mrežu u načelu je moguće, u suprotnom, ako bi se ta mogućnost jednostavno isključila, zaštita predviđena člankom 23. stavkom 2. ne bi imala smisao.

81.

U tom smislu Direktivom se ne mogu obvezati države članice da donesu propis kojim se predviđa priključenje samo krajnjeg kupca koji nije kućanstvo (koji se smatra novim industrijskim kupcem) jer bi takav propis bio protivan načelu nediskriminacije utvrđenom Direktivom. Naime, u tom pogledu ne postoje ograničenja priključenja novog industrijskog kupca na transportni sustav, dok takva ograničenja postoje u odnosu na industrijskog kupca koji je već priključen na distribucijsku mrežu, ali koji se želi priključiti na transportni sustav.

82.

Osim toga, kao što sam prethodno objasnio, pravo priključenja na transportni sustav moglo bi se ograničiti, kako za industrijske kupce tako i za nove industrijske kupce, zbog tehničkih i sigurnosnih razloga, pa bi države članice mogle s obzirom na te objektivne kriterije odlučiti o odobravanju takvih priključenja.

83.

Naposljetku, valja uputiti na tumačenje koje je iznijela poljska vlada, prema kojem se člankom 23. te direktive zapravo ne nastoji utvrditi numerus clausus subjekata koji se mogu priključiti na transportnu mrežu.

84.

S obzirom na ta razmatranja valja na drugo i treće prethodno pitanje suda koji je uputio zahtjev odgovoriti da članak 23. Direktive 2009/73 treba tumačiti na način da države članice nisu dužne donijeti pravila na temelju kojih se samo krajnji kupac, koji se smatra ili „novim industrijskim kupcem” ili, jednostavno, „industrijskim kupcem” može priključiti na transportni sustav prirodnog plina. Naime, Direktivom 2009/73 se, s jedne strane, ne uređuju kriteriji definiranja kategorije „industrijskih kupaca” ili „novih industrijskih kupaca” niti joj se, s druge strane, kao što je to navedeno u općoj analizi i kao što će istaknuti u odgovoru na četvrto prethodno pitanje, načelno i pod određenim uvjetima protivi propis države članice na temelju kojeg transport prirodnog plina podrazumijeva prijenos prirodnog plina izravno do sustava za opskrbu bilo koje kategorije krajnjeg kupca (prema tome, ne samo „industrijskog kupca” ili „novog industrijskog kupca” u definicijama koje je naveo sud koji je uputio zahtjev) prirodnim plinom.

85.

Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 2. točku 3. i članak 23. Direktive 2009/73 tumačiti na način da im se protivi propis države članice prema kojem transport prirodnog plina uključuje prijenos prirodnog plina izravno do sustava za opskrbu krajnjeg kupca prirodnim plinom.

86.

Kako bi se odgovorilo na četvrto pitanje suda koji je uputio zahtjev, korisno je razlikovati različite pojmove transporta, distribucije i opskrbe u području prirodnog plina.

87.

U skladu s člankom 2. točkom 3. Direktive 2009/73, „transport” znači prijenos prirodnog plina s ciljem isporuke istog kupcima, putem mreže koja uglavnom sadržava visokotlačne plinovode, osim mreže proizvodnih plinovoda i dijela visokotlačnih plinovoda koji se ponajprije koristi u kontekstu lokalne distribucije prirodnog plina, isključujući opskrbu; u točki 5. istog članka „distribucija” se definira kao prijenos prirodnog plina kroz lokalne ili regionalne mreže plinovoda radi isporuke plina kupcima, isključujući opskrbu; naposljetku, u točki 7. članka 2. „opskrba” znači prodaja, uključujući daljnju prodaju, prirodnog plina, uključujući UPP, kupcima.

88.

Tumačenjem predmetne odredbe ne može se iz sâmog teksta definicije pojma „transport” zaključiti da je isključena mogućnost priključenja krajnjeg kupca na transportnu mrežu s obzirom na to da je tom definicijom uključen „prijenos prirodnog plina s ciljem isporuke istog kupcima”. U skladu s člankom 2. točkom 24. Direktive 2009/73, „kupac” također znači „krajnji kupac”. Iz prethodne analize proizlazi to da su definicijom „krajnjeg kupca” obuhvaćeni, pak, industrijski kupci, koji u skladu s člankom 23. Direktive 2009/73 imaju pravo na nediskriminirajuće priključenje na transportni sustav.

89.

Pravilnost tog tumačenja potvrđena je sudskom praksom Suda u području električne energije ( 27 ). Naime, Direktiva 2003/54 sadržavala je definiciju „prijenosa” električne energije, koja je slična pojmu „transport” prirodnog plina. Ta je definicija bez izmjene prenesena u članak 2. točku 3. Direktive 2009/72 i njome se predviđa da „prijenos” znači „transport električne energije vrlo visokim i visokim naponskim međusobno povezanim sustavom radi njezine isporuke krajnjim kupcima ili distributerima, ali ne uključuje opskrbu”. Stoga, iako je Sud u presudi Sabatauskas priznao mogućnost priključenja krajnjih kupaca na prijenosnu mrežu električne energije, ta se mogućnost također treba priznati u području transporta prirodnog plina.

90.

Valja podsjetiti na to da se u predmetu Sabatauskas nacionalnim propisom „obvezivalo” kupca da se pod određenim uvjetima priključi na prijenosni sustav. Nasuprot tomu, nacionalnim propisom se u predmetnom slučaju svim kupcima načelno „dopušta” da se priključe na transportnu mrežu. Stoga bi se latvijskim zakonodavstvom trebali detaljnije predvidjeti objektivni i nediskriminirajući kriteriji na temelju kojih se dopušta priključenje na transportni sustav. Uostalom, države članice mogu kao odabir energetske politike predvidjeti upravo postojanje objektivnih uvjeta za dopuštanje priključenja svih krajnjih kupaca na transportnu mrežu.

91.

Osim toga, već sam naveo u mišljenju u predmetu Elektrorazpredelenie Yug, što je Sud potvrdio u svojoj presudi, da je jedan od kriterija razlikovanje djelatnosti „prijenosa” od one „distribucije” kategorija kupaca kojima se prenosi (i stoga transportira) električna energija ( 28 ). U skladu sa sličnom definicijom „prijenosa” iz članka 2. stavka 3. Direktive 2009/72, stoga nema nikakve sumnje da je pojmom „transporta” obuhvaćen i prijenos prirodnog plina do krajnjeg kupca.

92.

Naposljetku, tumačenje prema kojem je pojmom transporta prirodnog plina obuhvaćen prijenos prirodnog plina izravno do sustava za opskrbu krajnjeg kupca prirodnim plinom potkrepljuje okolnost da se Direktivom 2009/73 uređuju obveze operatora transportnog sustava prema kupcima, uključujući krajnje kupce. U suprotnom bi se te obveze odnosile isključivo na operatore distribucijskih sustava.

93.

Kao što to ističe poljska vlada ( 29 ), Uredbom br. 715/2009, kako je izmijenjena Odlukom 2010/685 ( 30 ), kojom se utvrđuju uvjeti za pristup mrežama transporta prirodnog plina, predviđa se da se izlazne točke na koje je priključen samo jedan krajnji kupac ne smatraju relevantnim točkama u pogledu kojih operator transportnog sustava mora poštovati obveze transparentnosti (točka 3.2. stavak 1. točka (a) prvog priloga toj uredbi). Međutim, operator mora objaviti informacije koje se odnose na pojedinačne krajnje kupce priključene na transportni sustav (točka 3.2. stavak 2. prvog priloga toj uredbi).

94.

Te obveze potvrđuju tumačenje prema kojem definicija transporta ne isključuje mogućnost priključenja krajnjeg klijenta na transportnu mrežu.

95.

Sudu koji je uputio zahtjev valja zbog svih navedenih razloga odgovoriti da se ni članku 2. točki 3. ni članku 23. Direktive 2009/73 ne protivi propis države članice prema kojem transport prirodnog plina uključuje prijenos prirodnog plina izravno do sustava za opskrbu krajnjeg kupca prirodnim plinom.

96.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Satversmes tiesa (Ustavni sud) odgovori na sljedeći način: