1.

Ovim žalbama, žalitelji zahtijevaju ukidanje presuda Općeg suda Europske unije od 30. travnja 2019., Alvarez y Bejarano i dr./Komisija (T‑516/16 i T‑536/16, neobjavljena, EU:T:2019:267) i Ardalic i dr./Vijeće (T‑523/16 i T‑542/16, neobjavljena, EU:T:2019:272) (u daljnjem tekstu: pobijane presude), kojima je odbijena njihova tužba za poništenje, koja se temelji na prigovoru nezakonitosti članka 7. Priloga V. i članka 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju za dužnosnike Europske unije, odluka Europske komisije i Vijeća Europske unije kojima im se, u skladu s tim odredbama i od 1. siječnja 2014., uskraćuje pravo na paušalnu naknadu u visini godišnjih putnih troškova i dopust za odlazak u matičnu zemlju.

2.

Sporovi između dužnosnika ili članova osoblja i institucija koje ih zapošljavaju temelje se na uzastopnim izmjenama Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije i ukidanjima ili smanjenjima prednosti kojima su te izmjene ponekad popraćene. Nakon pitanja o smanjenju broja dana godišnjeg odmora za osoblje koje je upućeno na rad u treću zemlju ( 2 ), od Suda se tražilo da odluči o zakonitosti odredbi Pravilnika o osoblju, koje su uvedene Uredbom (EU, Euratom) br. 1023/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o izmjeni Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije i Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europske unije ( 3 ), kojima se ograničava naknada godišnjih putnih troškova i, općepoznato pod starim nazivom, vrijeme za putovanje.

3.

U okviru predmeta koji se pred njim vode, Sud ima priliku pojasniti, osobito, opseg sudskog nadzora u pogledu poštovanja jednakosti pred zakonom u kontekstu izvršavanja diskrecijske ovlasti koju provodi donositelj Pravilnika o osoblju.

4.

Uredba br. 31 (EEZ)/11 (EZAE) o Pravilniku o osoblju za dužnosnike i uvjetima zaposlenja koji se primjenjuju na ostale službenike Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju ( 4 ) (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju) izmijenjena je nekoliko puta, a osobito Uredbom br. 1023/2013 koja je stupila na snagu 1. siječnja 2014.

5.

Člankom 7. Priloga V. Pravilniku o osoblju predviđa se:

„Dužnosnici koji imaju pravo na naknadu za život u inozemstvu ili za boravak u stranoj državi imaju pravo na dva i pol dana dodatnog dopusta svake godine u svrhu odlaska u svoju matičnu zemlju.

Prvi stavak primjenjuje se na dužnosnike čije je mjesto rada na području država članica. Ako je mjesto rada izvan tih područja, trajanje dopusta za odlazak u matičnu zemlju utvrđuje se posebnom odlukom, pri čemu se u obzir uzimaju posebne potrebe” ( 5 ).

6.

Člankom 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju određuje se:

„1.   Na naknadu za život u inozemstvu koja iznosi 16 % zbroja osnovne plaće, naknade za kućanstvo i naknade za uzdržavano dijete, koje se isplaćuju dužnosniku imenovanom na stalno radno mjesto, imaju pravo:

[…]

2.   Dužnosnik koji nije državljanin niti je ikad bio državljanin države na čijem je području zaposlen te koji ne ispunjuje uvjete utvrđene stavkom 1. ima pravo na naknadu za boravak u stranoj državi koja iznosi jednu četvrtinu naknade za život u inozemstvu.

3.   Za potrebe stavaka 1. i 2. prema dužnosniku koji je sklapanjem braka automatski stekao državljanstvo države na čijem je području zaposlen i koji se tog državljanstva ne može odreći postupa se na isti način kao i prema dužnosniku na kojeg se odnosi prva alineja stavka 1. točke (a)” ( 6 ).

7.

Članak 7. Priloga VII. Pravilniku o osoblju glasi kako slijedi:

„1.   Dužnosnik ima pravo na paušalnu naknadu jednaku iznosu putnih troškova za sebe, bračnog druga i uzdržavanike koji stvarno žive u njegovom kućanstvu:

U slučaju smrti dužnosnika, udovica i uzdržavanici imaju pravo na paušalnu naknadu pod istim uvjetima.

[…]

4.   Matično mjesto dužnosnika određuje se prilikom stupanja u službu, pri čemu se u načelu u obzir uzima mjesto zapošljavanja ili na izričit i propisno obrazložen zahtjev, mjesto od osobnog interesa. Matično mjesto koje se utvrdi na taj način može se izmijeniti posebnom odlukom tijela za imenovanje dok je dužnosnik u službi ili nakon što je napusti. Međutim, dok je dužnosnik u službi, odluka o izmjeni donosi se samo u iznimnim slučajevima i uz predočenje odgovarajuće popratne dokumentacije.

[…]”

8.

Člankom 8. Priloga VII. predviđa se:

„1.   Dužnosnici koji imaju pravo na naknadu za život u inozemstvu ili za boravak u stranoj zemlji svake kalendarske godine u granicama utvrđenima u stavku 2. imaju pravo na paušalnu naknadu u visini troškova putovanja od mjesta rada do matičnog mjesta koje je za njih utvrđeno člankom 7. i ako imaju pravo na naknadu za kućanstvo, za bračnog druga ili uzdržavanike u smislu članka 2.

[…]

2.   Isplata paušalne naknade temelji se na naknadi prema kilometru geografske udaljenosti između mjesta rada dužnosnika i njegovog matičnog mjesta.

Ako je matično mjesto utvrđeno člankom 7. izvan državnog područja država članica Unije i izvan zemalja i područja navedenih u Prilogu II. Ugovoru o funkcioniranju Europske unije i državnih područja država članica Europskog udruženja za slobodnu trgovinu, paušalna se naknada temelji na naknadi po kilometru geografske udaljenosti između mjesta rada dužnosnika i glavnog grada države članice čiji je državljanin. Dužnosnici čije je matično mjesto izvan državnog područja država članica Unije i izvan zemalja i područja navedenih u Prilogu II. Ugovoru o funkcioniranju Europske unije i državnih područja država članica Europskog udruženja za slobodnu trgovinu i koji nisu državljani jedne od država članica nemaju pravo na paušalnu naknadu.

[…]

4.   Stavci 1., 2. i 3. ovog članka primjenjuju se na dužnosnike čije je mjesto rada na državnom području država članica.

Paušalna naknada temelji se na trošku putovanja zrakoplovom u ekonomskom razredu” ( 7 ).

9.

M. Alvarez y Bejarano i drugih 11 osoba dužnosnici su ili članovi ugovornog osoblja Komisije zaposleni u Belgiji. Svi imaju dvostruko državljanstvo, među kojima i ono njihova mjesta rada. Ne primaju ni naknadu za život u inozemstvu ni naknadu za boravak u stranoj državi, koje su predviđene u članku 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, koji nije izmijenjen Uredbom br. 1023/2013.

10.

Matično mjesto sedam od tih dvanaest osoba nalazi se u Europskoj uniji ili u prekomorskim zemljama i područjima iz Priloga II. UFEU‑u, dok se matično mjesto drugih pet osoba nalazi izvan državnih područja država članica Unije, Europskog udruženja za slobodnu trgovinu (EFTA) ili državnih područja iz navedenog Priloga II. Jedanaest dužnosnika ili članova osoblja jesu državljani države njihova matičnog mjesta, dok se matično mjesto dvanaeste osobe, koja ima belgijsko‑panamsko državljanstvo, nalazi u autonomnoj regiji Azori (Portugal).

11.

Nakon stupanja na snagu Uredbe br. 1023/2013, Komisija je donijela opće odredbe za provedbu članka 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju i odluku o dopustu.

12.

Budući da su osobni dosjei M. Alvarez y Bejarano i drugih 11 osoba izmijenjeni nakon donošenja tih akata, te osobe od 1. siječnja 2014. nemaju pravo ni na paušalnu naknadu u visini godišnjih putnih troškova ni na dopust za odlazak u matičnu zemlju (u daljnjem tekstu: predmetne prednosti), ranije poznat kao vrijeme za putovanje, što su prednosti koje su prije tog datuma dane dužnosnicima ili članovima osoblja za koje je utvrđeno, kao što je to slučaj s dotičnim osobama, da se njihovo matično mjesto nalazi izvan mjesta rada.

13.

Budući da je Komisija odbila prigovore podnesene protiv tih izmjena osobnih spisa, dotične su osobe zatim podnijele tužbe pred Općim sudom (spojeni predmeti T‑516/16 i T‑536/16).

14.

Okolnosti spora u predmetu C‑518/19 P u biti su slične okolnostima spora u predmetu C‑517/19 P.

15.

J. Ardalic i drugih 11 osoba dužnosnici su ili članovi ugovornog osoblja Vijeća i svi imaju dvostruko državljanstvo, među kojima i ono njihova mjesta rada, te ne primaju ni naknadu za život u inozemstvu ni naknadu za boravak u stranoj državi.

16.

Matično mjesto šest od tih dvanaest osoba nalazi se u Uniji ili u prekomorskim zemljama i područjima iz Priloga II. UFEU‑u, dok se matično mjesto drugih šest osoba nalazi izvan državnih područja država članica Unije, EFTA‑e ili državnih područja iz navedenog Priloga II.

17.

Jedanaest žalitelja državljani su države njihova matičnog mjesta, dok jedan član osoblja ima belgijsko‑hrvatsko državljanstvo, a njegovo matično mjesto nalazi se u Srbiji.

18.

Kao i dužnosnici ili članovi osoblja u predmetu C‑517/19 P, J. Ardalic i drugih 11 osoba od 1. siječnja 2014. više nisu imali pravo na predmetne prednosti nakon stupanja na snagu Uredbe br. 1023/2013 i dviju odluka Glavnog tajništva Vijeća.

19.

Budući da je Vijeće odbilo prigovore podnesene protiv izmjena njihovih osobnih spisa, M. Ardalic i drugih 11 osoba podnijeli su tužbe pred Općim sudom (predmeti T‑523/16 i T‑542/16).

20.

U svakoj od njihovih tužbi u prvom stupnju za poništenje nepovoljnih odluka koje se odnose na njih, M. Alvarez y Bejarano i drugih 23 dužnosnika ili članova osoblja (u daljnjem tekstu: žalitelji) istaknuli su prigovor nezakonitosti članka 7. Priloga V. i članka 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, kako su izmijenjeni Uredbom br. 1023/2013, potkrijepljen trima prigovorima koji se temelje, kao prvo, na nezakonitosti koja proizlazi iz „dovođenja u pitanje matičnog mjesta žaliteljâ”, kao drugo, na nezakonitosti uvjeta za dodjelu koji je povezan s pravom na naknadu za život u inozemstvu ili boravak u stranoj državi i, kao treće, na povredi načela proporcionalnosti, pravne sigurnosti, stečenih prava i zaštite legitimnih očekivanja, kao i prava na poštovanje obiteljskog života.

21.

Opći sud odbio je tužbe u cijelosti.

22.

Žalitelji u predmetu C‑517/19 P od Suda zahtijevaju da:

23.

Komisija od Suda zahtijeva da:

24.

Europski parlament i Vijeće, koji su, kao intervenijenti u prvom stupnju, podnijeli odgovor na žalbu u skladu s člankom 172. Poslovnika Suda, također zahtijevaju da se žalba odbije i da se žaliteljima naloži snošenje troškova.

25.

Žalitelji u predmetu C‑518/19 P od Suda zahtijevaju da:

26.

Vijeće od Suda zahtijeva da:

27.

Parlament, koji je, kao intervenijent u prvom stupnju, podnio odgovor na žalbu u skladu s člankom 172. Poslovnika, također zahtijeva da se žalba odbije i da se žaliteljima naloži snošenje troškova.

28.

U skladu s člankom 54. stavkom 2. Poslovnika, predsjednik Suda je 1. listopada 2019. odlučio spojiti predmete C‑517/19 P i C‑518/19 P u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka, kao i donošenja presude.

29.

Stranke su saslušane na raspravi pred Sudom koja se održala 1. srpnja 2020.

30.

U prilog svojim žalbama žalitelji ističu dva žalbena razloga od kojih se prvi temelji na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud prilikom definiranja opsega svojeg sudskog nadzora, a drugi na povredi načela jednakog postupanja.

31.

Nesporno je da je u objema pobijanim presudama Opći sud proveo ograničeni nadzor zakonitosti i to zato što je utvrđivanje uvjeta i pravila primjene u pogledu naknade godišnjih putnih troškova i vremena za putovanje obuhvaćeno regulatornim područjem u okviru kojeg zakonodavac ima široku diskrecijsku ovlast. U takvom području, Opći sud smatrao je da treba samo provjeriti, što se tiče poštovanja načela jednakog postupanja i načela nediskriminacije, da predmetna institucija nije provela proizvoljno ili očito neprimjereno razlikovanje i, u odnosu na načelo proporcionalnosti, da poduzeta mjera nije očito neprikladna s obzirom na cilj propisa.

32.

U svojim žalbama, žalitelji tvrde da je Opći sud time počinio pogrešku koja se tiče prava i da je trebao, u okviru provjere poštovanja načela jednakog postupanja, provesti cjeloviti nadzor. Sama okolnost da zakonodavac Unije ima široku diskrecijsku ovlast nije relevantna kako bi se odgovorilo na pitanje dovodi li sporni propis do nejednakog postupanja među dužnosnicima.

33.

Taj argument ne može se, prema mojem mišljenju, prihvatiti iz razloga iznesenih dalje u tekstu. Nakon kratkog pregleda uvjeta koji se odnose na ograničeni nadzor zakonitosti koji provodi sud Unije, razmotrit ću pitanje sudskog nadzora u pogledu poštovanja jednakosti pred zakonom, a zatim pitanje, o kojem se diskutiralo na raspravi, a koje se odnosi na utjecaj koji eventualna diskriminacija na temelju državljanstva ima na opseg navedenog nadzora.

34.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, on je zakonodavcu Unije u okviru izvršavanja ovlasti koje su mu dodijeljene priznao široku marginu prosudbe kada njegovo djelovanje podrazumijeva odabire političke, ekonomske i socijalne naravi i kada treba izvršiti složene ocjene i procjene ( 8 ).

35.

Iako se ta diskrecijska ovlast redovito priznaje zakonodavcu u pogledu poljoprivrednih, socijalnih ili trgovinskih pitanja ili pitanja zaštite okoliša, ta mu se ovlast također priznaje u okviru izmjena Pravilnika o osoblju. Stoga iz sudske prakse proizlazi da zakonodavac raspolaže širokim manevarskim prostorom kako bi prilagodio Pravilnik o osoblju i kako bi u bilo kojem trenutku, čak i u nepovoljnom smislu, izmijenio prava i obveze dužnosnika, pri čemu valja podsjetiti da je pravna veza između potonjih dužnosnika i uprave uređena Pravilnikom o osoblju, a ne ugovorom ( 9 ).

36.

Kao što to ističe Vijeće, u okviru sudske prakse smatra se da zakonodavstvo u području javne službe podrazumijeva odabire političke, ekonomske i socijalne naravi te da donositelj Pravilnika o osoblju stoga treba izvršiti složene ocjene i procjene u pogledu kojih raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću.

37.

K tomu, Sud je pojasnio da intenzitet nadzora zakonitosti, u situaciji u kojoj je zakonodavac Unije morao izvršiti složene ekonomske ocjene, treba biti tim ograničeniji što „predmetni akt ima opći doseg” ( 10 ). U ovom slučaju, nije sporno da su se tužbe podnesene Općem sudu temeljile isključivo na prigovoru nezakonitosti članka 7. Priloga V. i članka 8. Priloga VII. Pravilniku. Žalitelji ne prigovaraju predmetnim institucijama da su počinile pogrešku u ocjeni, nego samo tvrde da su pojedinačne negativne odluke koje su upućene svakom od njih, u pogledu naknade putnih troškova i dopusta za odlazak u matičnu zemlju, nezakonite jer se temelje na pravnim pravilima koja su i sâma nezakonita.

38.

U tom kontekstu, smatram da uopće nije upitno priznavanje široke diskrecijske ovlasti donositelju Pravilnika o osoblju, iz čega proizlazi ograničen nadzor zakonitosti koji provodi Sud. Sud treba samo ispitati, u pogledu merituma, je li izvršavanje te ovlasti zahvaćeno očitom pogreškom ili zlouporabom ovlasti ili pak jesu li predmetne institucije očito prekoračile granice svoje diskrecijske ovlasti ( 11 ).

39.

Osobito napominjem da žalitelji ne osporavaju da donositelj Pravilnika o osoblju ima diskrecijsku ovlast, što je okolnost koju dotične osobe smatraju bespredmetnom s obzirom na kriterij zakonitosti kojim se potonji zakonodavac treba voditi i koji je navodno povrijedio, odnosno načelo jednakog postupanja.

40.

Načelo jednakog postupanja dio je općih načela prava Unije čija je temeljna priroda propisana člankom 20. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), kojoj članak 6. stavak 1. UEU‑a priznaje istu pravnu snagu kao i Ugovorima. Kao što to proizlazi iz članka 51. stavka 1. Povelje, njezine odredbe odnose se, među ostalim, na institucije Unije, koje su stoga dužne poštovati prava koja su utvrđena Poveljom ( 12 ).

41.

Sud je jasno naveo da je zakonodavac dužan, prilikom donošenja pravila primjenjivih, među ostalim, na europsku javnu službu, poštovati opće načelo jednakog postupanja ( 13 ). Potonje načelo stoga je dio pravnih pravila veće pravne snage koja se primjenjuju na zakonodavca, uključujući u izvršavanju njegove diskrecijske ovlasti, i čije poštovanje Sud provjerava, ali primjenom, u tom slučaju, ograničenog nadzora zakonitosti ( 14 ). U tom pogledu napominjem da žalitelji nisu iznijeli nikakvo upućivanje na sudsku praksu kojim bi se opravdala njihova tvrdnja u pogledu provedbe cjelovitog sudskog nadzora nad poštovanjem načela jednakog postupanja.

42.

Neupitno je da ispitivanje sudske prakse Suda može, na prvi pogled, dati nejasnu i pomalo mutnu sliku zbog relativne raznolikosti upotrijebljenih izraza. Međutim, čini mi se da, uz određeni odmak, jednoliko tumačenje odluka Suda može dovesti do ustaljene sudske prakse. Stoga se može istaknuti da postojanje povrede načela jednakog postupanja znači da se različito postupa prema dvjema kategorijama osoba čije činjenične i pravne situacije nisu u bitnom različite ili da se jednako postupa prema različitim situacijama a da takvo postupanje nije objektivno opravdano ( 15 ). Kada donositelj Pravilnika o osoblju izvršava svoju diskrecijsku ovlast, Sud tog donositelja kontrolira samo ako on provodi razlikovanje koje je proizvoljno ili očito neprimjereno u odnosu na cilj koji želi postići ( 16 ). Točno je da se potonji izraz, koji je relativno nejasan, ne preuzima uvijek expressis verbis u odlukama Suda, ali mi se čini da nije sporna provedba ograničenog nadzora zakonitosti.

43.

Smatram da to određivanje intenziteta nadzora, koje je Opći sud pravilno proveo, treba odobriti iz razloga svojstvenih svakog institucionalnoj organizaciji demokratske države i sadržanih u izrazu: dioba vlasti. U tom pogledu valja podsjetiti da je Ugovorima uspostavljen sustav podjele nadležnosti između različitih institucija Unije, kojim se svakoj od tih institucija dodjeljuje njezina uloga u institucionalnoj strukturi Unije i ostvarenju zadataka koji su joj dodijeljeni. Poštovanje institucionalne ravnoteže podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje nadležnosti poštujući nadležnosti drugih institucija ( 17 ).

44.

Određivanje prava i obveza europskih javnih službenika najprije proizlazi iz odgovornosti donositelja Pravilnika o osoblju. Nadzor Suda potrebno je ograničiti osobito kada, kao u ovom slučaju, navedeni zakonodavac treba pomiriti različite interese i stoga donijeti odluke u okviru političkih izbora za koje je on sam odgovoran ( 18 ).

45.

Na raspravi se diskutiralo o utjecaju koji eventualna diskriminacija na temelju državljanstva ima na intenzitet sudskog nadzora. Te diskusije uslijedile su nakon očitovanja, ali ne žaliteljâ, nego samog Vijeća u njegovu odgovoru na žalbu, prema kojima, ako zakonodavac upotrebljava sumnjive kategorije, odnosno povezane, među ostalim, s rasom, spolom, etničkim podrijetlom, političkim ili vjerskim mišljenjem ili dobi, Sud će provesti stroži nadzor zakonitosti, odnosno cjeloviti, u okviru provjere postojanja diskriminacije koja je zabranjena pravom Unije ( 19 ).

46.

U tom pogledu valja podsjetiti da je nadležnost Suda u okviru žalbe ograničena na ocjenu pravnih utvrđenja u vezi s razlozima navedenima u prvom stupnju postupka. Stoga je Sud samo nadležan, u okviru takvog postupka, ispitati utvrđuje li se argumentacijom sadržanom u žalbi pogreška koja se tiče prava kojom je zahvaćena pobijana presuda ( 20 ).

47.

Međutim, treba utvrditi da žalitelji Općem sudu samo prigovaraju, u svojem prvom žalbenom razlogu, pogrešnu ocjenu intenziteta njegova nadzora nad poštovanjem „načela jednakog postupanja” iz „članka 20. Povelje” i, u svojem drugom žalbenom razlogu, povredu navedenog načela. Zahtijevanje cjelovitog nadzora nipošto nije povezano s tvrdnjom da je počinjena diskriminacija na temelju državljanstva te iz tumačenja transkripcije rasprave pred Sudom proizlazi da zastupnici žaliteljâ nisu čak ni natuknuli takvu diskriminaciju. Pitanje državljanstva potonji su žalitelji istaknuli tek u okviru diskusije o usporedivosti predmetnih kategorija dužnosnika i osporavanja negativnog zaključka Općeg suda.

48.

U tim okolnostima, čini mi se da ispitivanje prvog žalbenog razloga nipošto ne podrazumijeva diskusiju o tome je li donositelj Pravilnika o osoblju primijenio sumnjiv kriterij razlikovanja, u ovom slučaju državljanstvo, u propisima kojima se uređuje dodjela predmetnih prednosti. Čak i da je takva diskusija potrebna, ona ne može dovesti do ukidanja pobijanih presuda na temelju navedenog žalbenog razloga.

49.

Nesporno je da se dodjela dužnosnicima tih dviju predmetnih prednosti uvjetuje priznavanjem prava na naknadu za život u inozemstvu ili boravak u stranoj državi koje se predviđa u članku 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, u kojem se navodi, u okviru njegovih uvjeta primjene, državljanstvo dužnosnika. Međutim, važno je istaknuti da je Sud smatrao da naknada za život u inozemstvu ima za cilj nadoknaditi konkretne troškove i nepogodnosti, koji proizlaze iz stupanja u službu pri instituciji Unije, dužnosnika koji su stoga obvezni promijeniti mjesto boravišta i da je ključni kriterij prava na tu naknadu uobičajeno boravište dužnosnika, prije njegova stupanja u službu, dok se državljanstvo potonje osobe u tom slučaju uzima u obzir tek podredno jer je važno samo u pogledu trajanja boravka izvan državnog područja njezina mjesta rada ( 21 ).

50.

K tomu, Sud je odbio zahtjev da se proglasi nevaljanim članak 21. stavak 2. točka 2. Uredbe Vijeća (EURATOM, EZUČ, EEZ) br. 912/78 od 2. svibnja 1978. o izmjeni Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europskih zajednica i Uvjetima zaposlenja ostalih službenika Europskih zajednica ( 22 ), kojim se sadašnji članak 2. dodaje članku 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju koji se odnosi na dodjelu naknade za boravak u stranoj državi, uz obrazloženje da se u toj prvoj odredbi upućuje samo na kriterij državljanstva u okviru dodjele ili odbijanja navedene naknade te da se navedenom odredbom stoga povređuje opća zabrana diskriminacije na temelju državljanstva sadržana u bivšem članku 7. UEEZ‑a. Sud je smatrao da je, s obzirom na to da je naknada za boravak u stranoj državi namijenjena tomu da se nadoknade nepogodnosti koje dužnosnici snose zato što su stranci, donositelj Pravilnika o osoblju, u svojoj diskrecijskoj ocjeni te situacije, pravilno primijenio samo kriterij državljanstva zato što je: kao prvo, dosljedan, s obzirom na to da se jednako primjenjuje na sve dužnosnike neovisno o njihovu mjestu rada, kao drugo, objektivan po svojoj prirodi i općoj primjeni s obzirom na prosječan utjecaj neprilika uzrokovanih boravkom u stranoj državi na osobnu situaciju dotičnih osoba i, kao treće, u izravnoj vezi s ciljem propisa koji se sastoji u nadoknadi poteškoća i nepogodnosti koje osoba snosi zato što je stranac u zemlji domaćinu ( 23 ).

51.

Čini mi se da su rješenja iz sudske prakse, povezana s propisima koji se nisu znatno mijenjali, i dalje relevantna kako bi se otklonila svaka sumnja u povredu zabrane diskriminacije na temelju državljanstva, koja je konkretno izražena u članku 18. UFEU‑a, što se tiče naknade godišnjih putnih troškova i dopusta za odlazak u matičnu zemlju.

52.

Iz prethodnih razmatranja proizlazi da prvi žalbeni razlog treba odbiti.

53.

Drugi žalbeni razlog temelji se na povredi načela jednakog postupanja, pri čemu žalitelji prigovaraju Općem sudu da je, kao prvo, pogrešno presudio da njihova situacija nije usporediva sa situacijom dužnosnika koji primaju naknadu za život u inozemstvu ili boravak u stranoj državi te da je, kao drugo, pogrešno ocijenio cilj i proporcionalnost predmetnog propisa.

54.

Nesporno je da sudski nadzor u pogledu poštovanja jednakosti pred zakonom nužno podrazumijeva prvu analizu koju čini takozvani test usporedivosti. Ako Sud kategorije dotičnih osoba kvalificira kao „usporedive”, treba provesti drugu analizu kojom se provjerava je li opravdana razlika u postupanju prema tim usporedivim kategorijama, pri čemu jednakost pred zakonom nije povrijeđena ako je ta razlika opravdana. U okviru te druge analize sud provjerava postoji li „proizvoljno ili očito neprimjereno razlikovanje”.

55.

U pobijanim presudama, Opći sud zapravo je primijenio test usporedivosti te je smatrao da situacija „osoba koje žive u inozemstvu” ili „osoba koje borave u stranoj državi” nije slična situaciji žaliteljâ niti je s njom usporediva, što je utvrđenje kojim je okončana pravna diskusija. Kao što je to pojašnjeno, ako predmetne situacije nisu usporedive, razlikom u postupanju prema tim situacijama ne povređuje se jednakost pred zakonom iz članka 20. Povelje ( 24 ). U tim okolnostima, zaključak Općeg suda, prema kojem sustav kojim se dodjela predmetnih prednosti uvjetuje pravom na naknadu za život u inozemstvu ili boravak u stranoj državi nije „ni očito neprimjeren ni očito neprikladan” s obzirom na njegov cilj, u najmanju je ruku začuđujuć.

56.

Osim što je riječ o tautološkom izrazu, koji se, međutim, razlikuje od izraza koji je Opći sud upotrijebio na početku svojeg rasuđivanja, treba utvrditi da taj zaključak nije povezan s obrazloženjem koje mu prethodi i koje ne sadržava analizu proporcionalnosti predmetnog propisa. Stoga mi se čini da je obrazloženje pobijane presude u određenoj mjeri obilježeno nejasnom primjenom metode analize koja se odnosi na poštovanje načela jednakog postupanja. To je obrazloženje, prema mojem mišljenju, također pogrešno u pogledu ishoda testa usporedivosti.

57.

Valja podsjetiti da postojanje povrede načela jednakog postupanja znači da se različito postupa prema dvjema kategorijama osoba čije činjenične i pravne situacije nisu u bitnom različite ili da se jednako postupa prema različitim situacijama a da takvo postupanje nije objektivno opravdano. Usporedivost situacija treba ocijeniti s obzirom na predmet i svrhu akta Unije kojim se uvodi predmetno razlikovanje i za koji se tvrdi da povređuje navedeno načelo. K tomu, treba uzeti u obzir načela i ciljeve područja na koje se odnosi predmetni akt ( 25 ).

58.

U pobijanim presudama, nakon što je podsjetio na svrhu navedenog članka 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, Opći sud istaknuo je cilj koji zakonodavac nastoji postići u okviru Uredbe br. 1023/2013, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 24. Opći sud tako je spomenuo da je zakonodavac htio osuvremeniti i racionalizirati pravila u području vremena za putovanje i naknade godišnjih putnih troškova te ih povezati sa statusom osobe koja živi u inozemstvu ili osobe koja boravi u stranoj državi kako bi bila jednostavnija za primjenu i transparentnija. Čini mi se da se naknadno iznošenje dokaza Općeg suda u pogledu usporedivosti predmetnih situacija jasno temelji na uzimanju u obzir te namjere zakonodavca.

59.

To obrazloženje Općeg suda, prema mojem mišljenju, upućuje na miješanje, s jedne strane, predmeta i cilja odredbi kojima se predviđa paušalna naknada u visini godišnjih putnih troškova i dopust za odlazak u matičnu zemlju isključivo s obzirom na koje valja provjeriti jesu li činjenične i pravne situacije dotičnih dužnosnika usporedive i, s druge strane, cilja koji nastoji postići donositelj Pravilnika o osoblju i kojim se može opravdati razlikovanje situacija koje su prethodno ocijenjene kao usporedive ( 26 ). Ta metodološka pogreška navela je Opći sud na pogrešan zaključak u pogledu analize usporedivosti.

60.

U tom pogledu, žalitelji tvrde da dužnosnici koji imaju pravo na predmetne prednosti nisu u znatno drukčijoj situaciji od situacije dužnosnika koji nemaju to pravo i koji, kao i prvonavedeni dužnosnici, imaju matično mjesto koje je drukčije od njihova mjesta rada, ali k tomu imaju državljanstvo države na čijem je državnom području to mjesto rada.

61.

Važno je naglasiti da su predmet i svrha paušalne naknade u visini godišnjih putnih troškova i dodatnih dana dopusta za prijevoz ostali strogo nepromijenjeni sa stupanjem na snagu Uredbe br. 1023/2013 jer se dužnosnicima i dalje omogućuje da održavaju obiteljske, društvene i kulturne veze sa svojim matičnim mjestom. Uvedenom se izmjenom samo dodaje jedan uvjet za dodjelu prava, pri čemu dužnosnici čije se matično mjesto razlikuje od mjesta rada također trebaju, od 1. siječnja 2014., imati pravo na naknadu za život u inozemstvu ili boravak u stranoj državi kako bi dobili paušalnu naknadu u visini godišnjih putnih troškova i dodatne dane dopusta za prijevoz.

62.

Što se tiče matičnog mjesta dužnosnika, ono se određuje prilikom stupanja u službu, pri čemu se u načelu u obzir uzima mjesto zapošljavanja ili na izričit i propisno obrazložen zahtjev, mjesto od osobnog interesa dotične osobe ( 27 ). Taj se pojam „mjesto od osobnog interesa” temelji na općem načelu službeničkog prava prema kojem dužnosnik mora moći očuvati svoje osobne veze s mjestom gdje su njegovi glavni interesi, unatoč njegovu stupanju u službu i udaljenosti između mjesta rada i tog mjesta. Mjesto od osobnog interesa definira se kao mjesto na kojem dužnosnik kumulativno održava svoje glavne obiteljske veze, svoje imovinske veze i svoje osnovne aktivne ili pasivne građanske interese ( 28 ).

63.

Treba utvrditi da se pojam „matično mjesto” i dalje upotrebljava kako bi se utvrdila dodjela određenih financijskih prava. Stoga dužnosnik čije se matično mjesto razlikuje od njegova mjesta rada, čak i ako ima državljanstvo države na čijem se državnom području nalazi to mjesto rada, ima pravo na naknadu putnih troškova za bračnog druga i uzdržavanike od mjesta rada do matičnog mjesta pri odlasku iz službe (članak 7. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju). K tomu, u slučaju smrti tog dužnosnika, predmetna institucija snosi troškove povezane s prijevozom tijela u njegovo matično mjesto (članak 75. Pravilnika o osoblju).

64.

Paušalna naknada u visini godišnjih putnih troškova od mjesta rada do matičnog mjesta te pravo na dva i pol dana dodatnog dopusta u svrhu odlaska u svoju matičnu zemlju, kao i financijska prava navedena u prethodnoj točki upućuju na posebnost kategorije dužnosnika koji su, zbog svoje poslovne djelatnosti, udaljeni od svojeg mjesta od osobnog interesa i kojima donositelj Pravilnika o osoblju želi omogućiti da održe vezu s potonjim mjestom.

65.

Kako bi potkrijepio svoj zaključak o neusporedivosti, Opći sud ističe, u pogledu žaliteljâ, „određeni odmak” od matičnog mjesta i činjenicu da ne mogu tvrditi da imaju „užu” vezu s matičnim mjestom od osoba koje imaju pravo na naknadu za život u inozemstvu ili boravak u stranoj državi i to zato što su bolje uključene u društvo države u kojoj se nalazi njihovo mjesto rada jer imaju državljanstvo navedene države. Može li se zbog jednostavne razlike u intenzitetu veze s državom matičnog mjesta, izvedene iz postojanja veze s drugom državom, određena situacija ocijeniti kao objektivno različita i kao „neusporediva”. Čini mi se da bi odgovor na to pitanje trebao biti niječan.

66.

Moram napomenuti da iz stjecanja državljanstva države na čijem se državnom području nalazi mjesto rada ne proizlazi nužno izmjena, u spisu dotičnog dužnosnika, odluke o utvrđenju matičnog mjesta. Potonje matično mjesto ne mijenja se tijekom čitave karijere dužnosnika, osim u slučaju posebne odluke administracije koja se donosi u iznimnim slučajevima i uz predočenje odgovarajuće popratne dokumentacije ( 29 ). Ne može se smatrati da su obiteljske, društvene i imovinske veze tog dužnosnika s državom matičnog mjesta nužno toliko izblijedile da postupno nestaju te je to tim nedvojbenije ako dotična osoba ima i državljanstvo te države, što je slučaj s 11 od 24 žalitelja. Bilo bi u najmanju ruku paradoksalno, ako ne i nesuvislo, smatrati da je dužnosnikovo državljanstvo države mjesta rada ozbiljna naznaka postojanja višestrukih i uskih veza te osobe sa zemljom njezina državljanstva a da se to isto ne prizna državljanstvu države matičnog mjesta. K tomu, dodat ću da matično mjesto osobe koja živi u inozemstvu ili osobe koja boravi u stranoj državi nije nužno zemlja u kojoj dotični dužnosnik ima državljanstvo, što priznaje Vijeće.

67.

U tim okolnostima, situacija dužnosnika koji imaju pravo na predmetne prednosti i situacija dužnosnika koji nemaju to pravo i koji, kao i prvonavedeni dužnosnici, imaju matično mjesto koje je drukčije od njihova mjesta rada, ali k tomu imaju državljanstvo države na čijem je državnom području to mjesto rada, mogu se smatrati, prema mojem mišljenju, usporedivima s obzirom na predmet i svrhu odredbi Pravilnika o osoblju kojima se uspostavljaju te prednosti, pri čemu podsjećam da predmetne situacije ne trebaju biti identične ( 30 ).

68.

Iako mi se čini da je obrazloženje Općeg suda u tom pogledu stoga pogrešno, ipak nije potrebno ukinuti pobijanu presudu kojom se odbijaju tužbe za poništenje. Valja podsjetiti da, ako obrazloženje presude Općeg suda upućuje na povredu prava Unije, ali je izreka osnovana iz drugih pravnih razloga, takva povreda ne može dovesti do ukidanja te presude te je obrazloženje potrebno izmijeniti ( 31 ). U ovom slučaju, pogreška Općeg suda u pogledu usporedivosti predmetnih situacija ne može dovesti do ukidanja pobijane presude jer je razlikovanje utvrđeno u članku 7. Priloga V. i članku 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju objektivno opravdano ( 32 ).

69.

Valja podsjetiti da članak 52. stavak 1. Povelje dopušta da se ostvarivanje prava i sloboda priznatih Poveljom može podvrgnuti ograničenjima ako su ta ograničenja predviđena zakonom, ako poštuju bit tih prava i sloboda te ako su, podložno načelu proporcionalnosti, potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.

70.

Sud je pojasnio da je razlika u postupanju opravdana kada je utemeljena na objektivnom i razumnom kriteriju, odnosno kada je u vezi s pravno dopuštenim ciljem kojem teži predmetno zakonodavstvo i kada je ta razlika proporcionalna cilju koji se želi postići predmetnim postupanjem ( 33 ).

71.

Stoga je očito, kao prvo, da ograničenje mora biti „predviđeno zakonom”. Drugim riječima, mjera o kojoj je riječ treba imati pravnu osnovu, što u ovom slučaju ne dovodi ni do kakvih poteškoća s obzirom na to da su predmetne prednosti i njihovi uvjeti dodjele predviđeni u članku 7. Priloga V. i članku 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, u vezi s člankom 4. tog Priloga VII.

72.

Kao drugo, što se tiče veze između utvrđene razlike u postupanju i ciljeva u općem interesu koje nastoji postići zakonodavac, valja istaknuti da je, kada je riječ o zakonodavnom aktu Unije, zakonodavac Unije dužan utvrditi postojanje objektivnih kriterija iznesenih radi opravdanja razlike u postupanju i Sudu iznijeti potrebne dokaze kako bi on provjerio da navedeni kriteriji postoje ( 34 ). U tom pogledu, predmetne institucije uputile se na uvodne izjave 2., 12. i 24. Uredbe br. 1023/2013, pri čemu se u potonjoj uvodnoj izjavi navodi da bi se „[p]ravila o vremenu za putovanje i godišnjoj isplati putnih troškova iz mjesta rada u matično mjesto i obratno trebala […] osuvremeniti, racionalizirati i povezati sa statusom iseljenika kako bi se njihova primjena pojednostavnila i učinila transparentnijom”.

73.

Ispitivanje uvodnih izjava navedene uredbe upućuje na to da je konkretan cilj koji se navodi u prethodnoj točki dio šire volje zakonodavca da se postigne i osigura isplativost europske javne službe, u kontekstu nastale gospodarske krize koja podrazumijeva politiku smanjenja javnih izdataka, pri čemu se i dalje provodi zapošljavanje kvalitetnog osoblja na najširoj mogućoj zemljopisnoj osnovi. Vijeće je pojasnilo da se osuvremenjivanjem pravila kojima se uređuje naknada godišnjih putnih troškova do matičnog mjesta i dopust za odlazak u matičnu zemlju uzeo u obzir razvoj zračnog prometa koji se odlikuje redovnim letovima do raznih odredišta po prihvatljivim cijenama. Tom se objektivnom utvrđenju može dodati i to da je komunikacija putem interneta jednostavna i besplatna, što pridonosi i održavanju veze s matičnim mjestom.

74.

Čini mi se da treba smatrati legitimnima ciljeve koje je zakonodavac tako postavio donošenjem Uredbe br. 1023/2013 kako bi s tehničkog i ekonomskog gledišta osigurao održivo upravljanje javnom službom. Ti ciljevi, zato što su sami po sebi složeni i teški za provesti, nadilaze jednostavna i stroga financijska razmatranja proračunske prirode.

75.

Vijeće navodi da je, kako bi se racionalizirala pravila o naknadi godišnjih putnih troškova i vremenu za putovanje te pritom osigurala najbolja isplativost europske javne službe, zakonodavac 2013. uveo kriterij razlikovanja kako bi se najbolje adresirala mjera i kako bi je se ograničilo na one kojima je najviše potrebna, odnosno na one koji imaju status osobe koja živi u inozemstvu ili osobe koja boravi u stranoj državi koji je uvjet za dodjelu dviju prethodno navedenih prednosti. K tomu, iz sudske prakse Suda proizlazi da, iako je točno da dužnosnici zbog boravka u stranoj državi mogu pretrpjeti lakše ili teže poteškoće koje su stoga subjektivne, odredbe članka 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju temelje se na objektivnim i ujednačenim elementima ( 35 ), što proturječi svakoj tvrdnji žaliteljâ u pogledu razlikovanja koje je u biti proizvoljno.

76.

Kao treće, što se tiče proporcionalnosti spornih odredbi, čini mi se da se može isključiti svaki zaključak o očito neprimjerenom razlikovanju. Čini mi se da ograničavanje naknade godišnjih putnih troškova do matičnog mjesta i dopusta za odlazak u matičnu zemlju samo na dužnosnike čije se matično mjesto razlikuje od mjesta rada i koji imaju pravo na naknadu za život u inozemstvu ili boravak u stranoj državi, naprotiv, može pridonijeti ostvarenju zakonodavčevih ciljeva u pogledu osuvremenjivanja i racionalizacije pravila, pri čemu se tim ciljevima nastoji osigurati isplativost europske javne službe i pritom očuvati zapošljavanje na najširoj mogućoj zemljopisnoj osnovi i, posljedično, njegovu privlačnost i reprezentativnost.

77.

Predmetne prednosti tako su namijenjene dužnosnicima koji nisu ili koji su slabo uključeni u društvo države mjesta rada jer su stranci u zemlji domaćinu i/ili jer imaju obvezu da promijene mjesto boravišta prilikom stupanja u službu kako bi se nastanili na državnom području te države. Kao što je to Vijeće pravilno naglasilo na raspravi, kriterij života u inozemstvu ili boravka u stranoj državi u svrhu utvrđivanja dužnosnika koji najviše trebaju financijsku potporu kako bi održavali veze sa svojim matičnim mjesto posve je u skladu s logikom sustava uspostavljenog izmijenjenim Pravilnikom o osoblju. U okviru svoje široke margine prosudbe zakonodavac je, među mogućim rješenjima, odlučio ograničiti broj osoba koje imaju pravo na predmetne prednosti tako što je isključio kategoriju dužnosnika koje predstavljaju žalitelji, za koje je smatrao da imaju slabiju vezu s matičnim mjestom.

78.

K tomu, iako članak 7. Priloga V. i članak 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju treba tumačiti u vezi s člankom 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju koji se odnosi na dodjelu naknade za život u inozemstvu ili za boravak u stranoj državi, potonji je članak dovoljno precizan i jasan, čime se jamči jednostavna i transparentna primjena tih odredbi Pravilnika o osoblju, u skladu s ciljem zakonodavca koji se navodi u uvodnoj izjavi 24. Uredbe br. 1023/2013. Tvrdnja žaliteljâ prema kojoj je bivši sustav bio jednostavniji i transparentniji ne može proturječiti prethodno navedenom zaključku.

79.

U prilog svojem prigovoru u pogledu proizvoljnog ili neprimjerenog razlikovanja, žalitelji također ističu dva primjera situacija koje su, prema njihovu mišljenju, značajne. Prva se situacija odnosi na eventualnu promjenu mjesta rada žalitelja čije je matično mjesto u trećoj državi, što bi dovelo do toga da bi imao pravo na naknadu za život u inozemstvu te, prije svega, utvrđenje veće naknade putnih troškova nego ranije u skladu s novim pravilima izračuna naknade za kilometražu sadržanima u članku 8. stavku 2. Priloga VII. Pravilniku o osoblju. Druga se situacija odnosi na slučaj dužnosnika čije je matično mjesto u trećoj državi i koji ima pravo na naknadu za život u inozemstvu, ali koji ne prima paušalnu naknadu u visini godišnjih putnih troškova jer udaljenost između glavnog grada države članice čije ima državljanstvo i mjesta rada iznosi manje od 200 km.

80.

Treba utvrditi da se oba slučaja koja su iznijeli žalitelji mogu ocijeniti kao hipotetska ili teoretska jer nipošto ne odgovaraju njihovoj situaciji. Međutim, važno je istaknuti da dužnosnik nije ovlašten postupati u cilju zaštite zakonitosti ili zastupanja interesa institucije, a u prilog tužbi za poništenje može istaknuti samo prigovore koji se odnose na njega osobno ( 36 ). U prilog prigovoru nezakonitosti spornih odredbi Pravilnika o osoblju, žalitelji ističu povredu načela jednakog postupanja, pri čemu tvrde da se nalaze u situaciji koja je usporediva sa situacijom osoba koje imaju pravo na dvije predmetne prednosti i da razlika u postupanju nije opravdana. Stoga mi se čini da osnovanost prigovora nezakonitosti treba ocijeniti samo s obzirom na situaciju žaliteljâ koji su belgijski državljani koji rade u Bruxellesu, ali čije se matično mjesto razlikuje od mjesta rada, pri čemu Sud treba provesti nadzor in concreto. Iz toga slijedi da Sud, prema mojem mišljenju, može uzeti u obzir argumentaciju žaliteljâ samo u dijelu u kojem je njezin cilj dokazati da se spornim odredbama Pravilnika o osoblju povrijedilo načelo jednakog postupanja u odnosu na njih osobno.

81.

U svakom slučaju, što se tiče prve situacije koju navode žalitelji, valja istaknuti da, kako bi se zakonodavcu moglo prigovoriti da je povrijedio načelo jednakog postupanja, nužno je da predmetno postupanje stavlja određene osobe u nepovoljniji položaj u odnosu na druge ( 37 ), što ne odgovara primjeru povećanja naknade na koje se pozivaju žalitelji. U pogledu druge situacije, ona se ne odnosi na načelo prema kojem dužnosnik ima pravo na naknadu godišnjih putnih troškova, nego na pitanje pravila o izračunu naknade za kilometražu, kojima se ne uzima u obzir udaljenost od 0 do 200 km. Nikakav zaključak o očito neprimjerenom razlikovanju osoba koje imaju pravo na tu prednost i žaliteljâ ne može se izvesti iz tih razmatranja u pogledu prava na navedenu prednost. Osim toga, kao što to ističe Komisija, prethodno navedeni način izračuna nije proturječan zakonodavčevu cilju racionalizacije pravila ni tome da naknada godišnjih putnih troškova bude ograničena samo na one koji je najviše trebaju.

82.

Žalitelji nisu iznijeli druge argumente u pogledu proporcionalnosti predmetnog propisa kojima bi se mogao potkrijepiti zaključak o proizvoljnom ili očito neprimjerenom razlikovanju ili u pogledu nepoštovanja bitnog sadržaja jednakosti pred zakonom koji se navodi u članku 20. Povelje.

83.

S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da je Opći sud pogrešno ocijenio usporedivost predmetnih situacija, ali da ta pogreška ne može dovesti do ukidanja pobijanih presuda s obzirom na to da je sporna razlika u postupanju objektivno opravdana.

84.

Stoga treba odbiti prigovore usmjerene protiv tog dijela pobijanih presuda.

85.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odbije žalbe i žaliteljima naloži snošenje troškova.