1.

Tužitelj je privatni subjekt koji je zadužen za upravljanje javnim parkiralištima u Zadru (Hrvatska). Proveo je kontrolu vozila u vlasništvu tuženika na označenom parkirnom mjestu na javnoj ulici. Parkirna karta nije bila izložena u tom vozilu. Tužitelj je izdao dnevnu parkirnu kartu, koja dosad nije plaćena. Stoga je tužitelj pokrenuo ovršni postupak, nakon što je ishodio rješenje o ovrsi koje je izdao javni bilježnik u Hrvatskoj, a koje je dostavljeno tuženiku u Sloveniji.

2.

Ovaj je predmet još jedna epizoda u sada već prilično opsežnoj postupovnoj sagi o neplaćenim parkirnim kartama i bilježnicima ( 2 ). Čini se da je bit problema određena dvostruka privatizacija koju je proveo hrvatski zakonodavac i na razini upravljanja i na razini izvršenja. Pitanje koje se u drugim državama članicama uobičajeno smatra upravnim pitanjem povjereno je privatnim subjektima. Usto, ni naknadna ovrha takve tražbine nije na sudu, nego, barem u prvom stupnju, na javnim bilježnicima.

3.

Ne samo da to uzrokuje određenu vrstu nelagode u pogledu strukture kao cjeline, nego to također dovodi do sustavnih napetosti s instrumentima privatnog prava Unije (odnosno među njima). U tom kontekstu Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, nakon što su se dva niža nacionalna suda oglasila nenadležnima za odlučivanje o predmetu, odlučuje o sukobu nadležnosti u postupku pokrenutom protiv takvog rješenja koje je donio javni bilježnik.

4.

Sud koji je uputio zahtjev traži smjernice, među ostalim: i. o testu za određivanje odnosi li se spor na „građanske i trgovačke stvari” u smislu Uredbe (EZ) br. 1393/2007 ( 3 ) („Uredba o dostavi”) i Uredbe (EU) br. 1215/2012 ( 4 ) („preinačena Briselska uredba”); ii. o tome mogu li javni bilježnici u Hrvatskoj slati rješenja o ovrsi osobama koje borave u drugim državama članicama u okviru Uredbe o dostavi; i iii. o tome pod koju bi osnovu nadležnosti takvi sporovi mogli potpadati u skladu s pravilima iz preinačene Briselske uredbe.

5.

U skladu s člankom 1. stavkom 1. preinačene Briselske uredbe:

„1.   Ova se Uredba primjenjuje u građanskim i trgovačkim stvarima, bez obzira na vrstu suda. Ne proteže se posebno na financijske, carinske ili upravne predmete ili na odgovornost države za radnje i propuste u izvršavanju javnih ovlasti (acta iure imperii).”

6.

Člankom 4. te uredbe propisuje se pravilo „države podrijetla”, kojim se zahtijeva da se osobe s domicilom u državi članici, bez obzira na svoje državljanstvo, tuže pred sudovima te države članice. Međutim, člankom 5. te uredbe predviđa se da takva osoba može, primjenom odstupanja, biti tužena i pred sudovima druge države članice, ali „samo na temelju pravila iz odjeljaka 2. do 7. [tog] poglavlja”.

7.

Člankom 7. preinačene Briselske uredbe, koji je dio odjeljka naslovljenog „Posebna nadležnost”, određuje se:

„Osoba s domicilom u državi članici može biti tužena u drugoj državi članici:

8.

Člankom 24. stavkom 1. preinačene Briselske uredbe predviđa se isključiva nadležnost „u postupcima čiji su predmet stvarna prava na nekretninama ili najam/zakup nekretnina, sudovi države članice u kojoj se nekretnina nalazi”.

9.

Člankom 1. stavkom 1. Uredbe o dostavi određeno je njezino područje primjene te je propisano:

„1.   Ova se Uredba primjenjuje u građanskim i trgovačkim stvarima kada sudsko ili izvansudsko pismeno mora biti poslano iz jedne države članice u drugu radi njegove dostave. Posebno, ona se neće protezati na porezne, carinske ili upravne predmete niti na odgovornost države za djelovanja ili propuste u izvršavanju državnih ovlasti (acta iure imperii).”

10.

U skladu s člankom 2. te uredbe, naslovljenim „Tijela za slanje i zaprimanje pismena”:

„1.   Svaka država članica određuje javne službenike, tijela ili druge osobe, u daljnjem tekstu ‚tijela za slanje’, odgovorne za slanje sudskih ili izvansudskih pismena koja moraju biti dostavljena u drugu državu članicu.

[…]

4.   Svaka država članica Komisiji dostavlja sljedeće podatke:

Države članice Komisiju obavješćuju o svakoj naknadnoj promjeni ovih podataka.

11.

U članku 4. stavku 1. Uredbe o dostavi navodi se da se „[s]lanje sudskih pismena između tijela određenih na temelju odredaba članka 2. obavlja […] izravno i što brže moguće”.

12.

Dostava „sudskih pismena” putem pošte država članica može se izvršiti u skladu s člankom 14. Uredbe o dostavi. Dostava „izvansudskih pismena” uređena je člankom 16. Uredbe o dostavi, u skladu s kojim ta pismena „mogu biti poslana na dostavu u drugu državu članicu u skladu s odredbama ove Uredbe”.

13.

Odlukom o organizaciji i načinu naplate parkiranja u Gradu Zadru („Glasnik Grada Zadra” br. 4/2011) (u daljnjem tekstu: Odluka o organizaciji) utvrđuju se zone za parkiranje, vrijeme u kojem će se provoditi naplata parkiranja na ulici te cijena parkiranja po satu. Člankom 2. te odluke javna parkirališta definiraju se kao „javne površine namijenjene za zaustavljanje i parkiranje vozila”. Člankom 4. određuje se da su javna parkirališta označena kao takva sukladno Zakonu o sigurnosti prometa na cestama.

14.

Na temelju članka 5. Odluke o organizaciji, označivanje javnih parkirališta obavlja Organizator parkiranja, uz nadzor nadležnog odjela Gradske uprave. Člankom 6. te odluke utvrđuju se „opći uvjeti ugovora o korištenju parkirališta”, propisujući dane i sate tijekom kojih se plaća naknada za parkiranje. Konačno, člankom 7. Odluke o organizaciji utvrđuje se da zaustavljanjem ili parkiranjem vozila na javnom parkiralištu vozač odnosno vlasnik vozila sklapa s Organizatorom parkiranja ugovor, prihvaćajući opće uvjete Ugovora o parkiranju.

15.

Upravljanje i održavanje parkirališta, javnih garaža i kamionskog terminala unutar Grada Zadra uređeno je Odlukom o komunalnim djelatnostima Grada Zadra („Glasnik Grada Zadra” br. 16/2009). Ona u članku 3. točki 15. podtočki (a) povjerava tužitelju upravljanje i održavanje parkirališta, javnih garaža i kamionskog terminala.

16.

NLB Leasing d.o.o. Ljubljana (u daljnjem tekstu: tuženik) društvo je koje pruža usluge financiranja za uporabu vozila, opreme i nekretnina u Sloveniji.

17.

Vozilo u odnosu na koje je tuženik sklopio ugovor o leasingu bilo je 30. lipnja 2012. parkirano na javnoj cesti u Zadru (Hrvatska). Ta je ulica definirana parkirna zona s određenim parkirališnim mjestima. Parkirna karta mora se kupiti unaprijed.

18.

Isti dan Obala i lučice d.o.o. (u daljnjem tekstu: tužitelj), društvo s ograničenom odgovornošću koje je osnovao Grad Zadar radi upravljanja i održavanja javnih parkirališta motornih vozila, provelo je kontrolu karata na vozilu koje je u leasing dao tuženik. U tom vozilu nije bila izložena parkirna karta. Stoga je tužitelj izdao dnevnu parkirnu kartu (u iznosu od 84 kune, oko 13 eura). Ta dnevna parkirna karta nikad nije plaćena.

19.

Republika Hrvatska je 1. srpnja 2013. pristupila Europskoj uniji.

20.

Dana 20. veljače 2017. tužitelj je pokrenuo ovršni postupak radi naplate nepodmirenog duga parkirne karte pred javnim bilježnikom iz Pule (Hrvatska) podnošenjem prijedloga za ovrhu na temelju vjerodostojne isprave. Ta je isprava bio izvadak iz tužiteljevih poslovnih knjiga u kojima je bio upisan tuženikov dug.

21.

Javni bilježnik je 8. ožujka 2017. na temelju te vjerodostojne isprave donio rješenje o ovrsi u vrijednosti od 1825,25 kuna (oko 282 eura). Taj se ukupni iznos sastojao od iznosa neplaćene parkirne karte (84 kune), troškova postupka koji su do tada nastali (1235 kuna) te „predvidivih troškova” (506,25 kuna). Potom je tuženiku rješenje dostavljeno preporučenom pošiljkom s povratnicom.

22.

Tuženik je podnio prigovor protiv rješenja pred Trgovačkim sudom u Pazinu (Hrvatska). Taj se sud oglasio nenadležnim te je dostavio predmet Trgovačkom sudu u Zadru (Hrvatska). I taj se sud oglasio nenadležnim te je dostavio predmet Visokom trgovačkom sudu (Hrvatska) radi donošenja odluke.

23.

Iako sud koji je uputio zahtjev primjećuje da je nominalni iznos ovrhe nizak, također primjećuje da se pred nacionalnim sudovima vodi znatan broj takvih postupaka. U tom je činjeničnom i pravnom kontekstu Visoki trgovački sud (Hrvatska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

24.

Pisana očitovanja u ovom postupku podnijeli su tužitelj, njemačka i hrvatska vlada te Europska komisija. Osim njemačke vlade, sve su stranke i slovenska vlada također, odgovorile na pisana pitanja koja im je postavio Sud.

25.

U skladu sa zahtjevom Suda, svoju ću analizu ograničiti na prvo do trećeg i peto do sedmog pitanja suda koji je uputio zahtjev. Ovo mišljenje tako ću izložiti na sljedeći način. Počet ću kratkim očitovanjima o dopuštenosti (A). Analizu o meritumu započet ću preoblikovanjem pitanjâ (B.1). Zatim ću se usredotočiti na pojam „građanske i trgovačke stvari” u smislu preinačene Briselske uredbe i Uredbe o dostavi (B.2). Zatim ću razmotriti pitanje mogu li javni bilježnici u Hrvatskoj sami (na temelju Uredbe o dostavi) izvršiti dostavu rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave (B.3). Potom ću ispitati pitanje može li se parkiranje na označenom parkiralištu na javnoj cesti smatrati djelatnošću koja dovodi do „posebne” ili „isključive” nadležnosti u skladu s preinačenom Briselskom uredbom (B.4). Zaključit ću širim strukturnim problemima istaknutima u ovom predmetu (C).

26.

Parkiranje o kojem je riječ izvršeno je 30. lipnja 2012. Hrvatska je 1. srpnja 2013. pristupila Europskoj uniji. Rješenje o ovrsi doneseno je 8. ožujka 2017.

27.

Zbog razloga koje sam detaljno iznio u svojim mišljenjima u predmetima Nemec i Pula Parking ( 5 ), a Sud se složio s mojim pristupom u obama predmetima ( 6 ), primjenjivost prava Unije ratione temporis nije problem u predmetima kao što je ovaj. Činjenica da (materijalnopravna) osnova tražbine prethodi pristupanju države članice Europskoj uniji nije od odlučujuće važnosti. U tom pogledu važno je istaknuti da je ovršni postupak radi ostvarivanja te tražbine pokrenut nakon pristupanja Hrvatske Europskoj uniji, stoga jasno unutar vremenskog područja primjene postupovnih pravila i okvira koji su potencijalno primjenjivi ratione materiae, i da se pitanja postavljena Sudu odnose na tumačenje tih postupovnih instrumenata.

28.

Budući da je to očito slučaj u ovom predmetu, Sud je ratione temporis nadležan odgovoriti na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.

29.

Komisija ističe da sud koji je uputio zahtjev, suočen sa sukobom nadležnosti između dvaju nižih sudova unutar svojeg pravnog sustava, može uputiti samo ona pitanja koja će mu omogućiti da riješi pitanja nadležnosti o kojima treba odlučiti. S druge strane, ne može postaviti pitanja koja su povezana s meritumom ovog predmeta. To znači da prvo pitanje i prvi dio trećeg pitanja (kojima se traži pojašnjenje u odnosu na pitanje mogu li javni bilježnici u Hrvatskoj izvršiti dostavu „sudskih i izvansudskih pismena”) treba smatrati nedopuštenima. Na nacionalnoj razini ovaj predmet još nije došao u fazu odlučivanja o meritumu, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev prvo treba riješiti sukob nadležnosti koji je doveo do pokretanja postupka pred njim. Stoga stranke možda još nisu imale priliku zauzeti stajalište o nekima od tih pitanja.

30.

Shvaćam Komisijinu zabrinutost. Međutim, ne slažem se s njezinim stajalištem.

31.

Kao prvo, u predmetima koji se odnose na preinačenu Briselsku uredbu, kao i u bilo kojem drugom sustavu nadležnosti, meritum i nadležnost obično su isprepleteni. Često je za ocjenu nadležnosti potrebna prethodna, brza analiza merituma. S tog stajališta nije jednostavno izvršiti podjelu između merituma i nadležnosti. Čak i kad bi to bilo moguće, prvo pitanje i prvi dio trećeg pitanja jasno su povezani s činjeničnim stanjem i predmetom glavnog postupka te su stoga obuhvaćeni općim okvirom prethodnog postupka.

32.

S druge strane, stadij postupka pred nacionalnim sudom nije kriterij na temelju kojeg se ocjenjuju zahtjevi za prethodnu odluku. Članak 267. UFEU‑a instrument je suradnje u skladu s kojim sva prethodna pitanja općenito uživaju pretpostavku relevantnosti, iako se primjenjuju određena ograničenja ( 7 ). U tom okviru, isključivo nacionalni sud preuzima odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena te ocjenjuje nužnost i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu ( 8 ). Stoga se mora pretpostaviti da je nacionalni sud zaključio da postoji općenita potreba za smjernicama Suda radi učinkovitog rješavanja tih pitanja ( 9 ).

33.

Na temelju toga, predlažem da se prvo i treće pitanje suda koji je uputio zahtjev proglase dopuštenima, iako je točno da ih je, kao i druga pitanja, potrebno u određenoj mjeri preoblikovati.

34.

Nakon što sam pročitao prvo do trećeg, a zatim peto do sedmog pitanja u kontekstu zahtjeva za prethodnu odluku, čini se da su okosnica ovog predmeta tri općenita elementa međunarodnog privatnog prava Unije. Prvi se odnosi na sadržaj i prirodu prijedloga za ovrhu za neplaćenu parkiranu kartu (drugo pitanje i drugi dio trećeg pitanja). Odnosno postavlja se pitanje je li ovrha tog duga spor u „građanskim i trgovačkim stvarima”. Drugi je povezan s ovrhom i postupkom povodom prijedloga za ovrhu u posebnom kontekstu hrvatskog prava (prvo pitanje i prvi dio trećeg pitanja). Konkretno, mogu li javni bilježnici u Hrvatskoj izvršiti dostavu rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave u smislu Uredbe o dostavi? Treći element odnosi se na pitanje koji je sud nadležan za postupanje po prijedlogu (peto do sedmog pitanja). Konkretno, postoji li neka posebna osnova za nadležnost na temelju preinačene Briselske uredbe, kojom je moguće obuhvatiti ovrhu neplaćene parkirne karte i tako dodijeliti nadležnost sudovima države članice različite od one u kojoj dužnik ima domicil.

35.

S obzirom na gornje razumijevanje pitanja koja se razmatraju u ovom mišljenju, malo ću presložiti njihov redoslijed. Drugo pitanje i drugi dio trećeg pitanja odnose se na problematiku dosega. Stoga ću njih najprije razmotriti. Ta se pitanja u biti mogu preoblikovati kako bi se ispitalo jesu li okolnosti ovog predmeta obuhvaćene pojmom „građanske i trgovačke stvari” u smislu preinačene Briselske uredbe i Uredbe o dostavi. Nakon toga razmotrit ću prvo pitanje i prvi dio trećeg pitanja, koja se odnose na dva problema: (i.) mogu li javni bilježnici u Hrvatskoj slati „sudska pismena”; i (ii.) ako uopće mogu slati pismena, je li to ograničeno na slanje „izvansudskih pismena” u smislu Uredbe o dostavi. Naposljetku ću razmotriti peto do sedmog pitanja, za koja predlažem da se preoblikuju kako bi se ocijenilo može li se parkiranje na označenom parkiralištu na javnoj cesti smatrati djelatnošću koja dovodi do „posebne” ili „isključive” nadležnosti u smislu preinačene Briselske uredbe.

36.

Svojim drugim pitanjem i drugim dijelom trećeg pitanja sud koji je uputio zahtjev želi znati jesu li okolnosti ovog slučaja obuhvaćene pojmom „građanske i trgovačke stvari” u smislu članka 1. stavka 1. preinačene Briselske uredbe i Uredbe o dostavi.

37.

Stajališta stranaka i intervenijenata o tom pitanju se razlikuju. Njemačka i slovenska vlada smatraju da ovaj predmet nije obuhvaćen pojmom „građanske i trgovačke stvari”. Prema njihovu mišljenju, odlučan je izvor ovlasti na temelju koje je ugovor sklopljen i koja se izvršava u tom pogledu. Misli se na javnu ovlast određivanja i upravljanja parkirnim mjestima te kontrole uvjeta parkiranja na tim mjestima. Tužitelj, hrvatska vlada i Komisija zauzimaju suprotno stajalište. Oni smatraju da izvor ovlasti nije odlučujući element za utvrđivanje da je riječ o „građanskoj i trgovačkoj stvari”, nego da su to načini njezine provedbe.

38.

Kako bih odgovorio na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, najprije ću pokušati utvrditi test ili barem prevladavajući pristup u sudskoj praksi Suda koja se odnosi na pojam „građanske i trgovačke stvari” (a). Nakon što pojasnim kojem bi pristupu, prema mojem mišljenju, trebalo dati prednost, primijenit ću ga na okolnosti ovog predmeta (b).

39.

Pojam „građanske i trgovačke stvari” predstavlja standardnu referentnu točku za određivanje područja primjene pravnih tekstova donesenih na temelju (sadašnjih) ovlasti sadržanih u glavi V. UFEU‑a ( 10 ).

40.

No nijedan od tih akata ne sadržava pozitivnu definiciju pojma „građanske i trgovačke stvari” ( 11 ). S obzirom na to, pripalo je Sudu da od slučaja do slučaja odredi odnose li se okolnosti predmeta koji se pred njim vodi na „građanske i trgovačke stvari” ( 12 ).

41.

Neizbježan učinak takvog pristupa njegova je kazuistička narav i povremeno nepostojanje pravne sigurnosti u graničnim slučajevima. Uzimajući u obzir zajednički cilj tih akata, taj je rezultat pomalo ironičan. Naime, njihov je cilj prije svega osigurati pravnu sigurnost pomoću jedinstvenih pravila o sukobu nadležnosti i pojednostavnjenje formalnosti sudskih odluka, njihove dostave i izvršenja na unutarnjem tržištu.

42.

Što to predstavlja prevladavajuće pristupe? Možda je korisno, s obzirom na to da je pojam „građanske i trgovačke stvari” doista transverzalan u odnosu na sve akte međunarodnog privatnog prava Unije, da se prvo pogleda „briselski sustav” (1), a potom Uredba o dostavi i drugi akti iz „glave V.” (2).

43.

Briselski sustav sastoji se od pet akata ( 13 ). Budući da se svi ti akti odnose na sukob nadležnosti u pravnim sporovima koji se odnose na „građanske i trgovačke stvari” ( 14 ), Sud je nastojao taj pojam ujednačeno tumačiti ( 15 ). Unatoč tomu, postoje dva, ako ne i tri pristupa pojmu „građanske i trgovačke stvari”, ovisno o elementu koji se smatra odlučujućim. Možda ih je najbolje opisati kao perspektivu s obzirom na „predmet” (i) i „pravni odnos” (ii).

44.

Perspektiva s obzirom na „predmet” koja se odnosi na tumačenje pojma „građanske i trgovačke stvari” odražava se u dvjema (pod)strujama sudske prakse. Prvi aspekt sudske prakse, koji se uglavnom odražava u ranijim presudama Suda, temelji se na autonomnijem i komparativnom tumačenju pojma „građanske i trgovačke stvari” ( 16 ); poduprt upućivanjima na zajednička obilježja sustavâ država članica.

45.

Presuda u predmetu Rüffer izvrstan je primjer tog pristupa. U tom se predmetu radilo o ovršnom postupku protiv njemačkog pojedinca za troškove uklanjanja ostataka uništenog plovila iz rijeke u Nizozemskoj. Sud je, vjerojatno pod snažnim utjecajem doista komparativne i induktivne ocjene nezavisnog odvjetnika J.-P. Warnera ( 17 ), utvrdio da „opća načela razvijena u svim nacionalnim pravnim sustavima država članica” smatraju upravljanje javnim plovnim putovima, uključujući uklanjanje olupina, izvršavanjem javne ovlasti ( 18 ). S obzirom na to, Sud je utvrdio da tužba nije obuhvaćena pojmom „građanske i trgovačke stvari” u smislu Briselske konvencije ( 19 ). Nije uzeo u obzir činjenicu da je spor pokrenut u skladu s nizozemskim građanskim pravom ( 20 ).

46.

Tako je u predmetu Rüffer autonomna narav pojma „građanske i trgovačke stvari” omogućila da se za potrebe briselskog sustava reklasificira različit institucionalni izbor pojedine države članice. Slične komparativne ocjene „klasifikacije” nekog predmeta u smislu nacionalnog prava država članica (čak i kada očitovanja država članica, a time i induktivno obrazloženje, nisu bila ujednačena) te na temelju upućivanja na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava donesene su, primjerice, u presudama u predmetima Lechouritou i Sonntag ( 21 ).

47.

Sud je zatim postupno izmijenio pristup. Premda nikad nije jasno objašnjen razlog te promjene, uzrok je mogao biti i običan pragmatizam: kako je to primijetila nezavisna odvjetnica V. Trstenjak, „komparativna perspektiva” vjerojatno je povučena zbog raznih organizacijskih oblika i velikog broja nacionalnih pravnih poredaka država članica ( 22 ).

48.

Umjesto toga, prevladala je druga struja sudske prakse. Ta struja uzima u obzir nacionalno pravo u području o kojem je riječ ( 23 ). Međutim, čini se da Sud nije vezan samo za nacionalno pravo: u predmetu flyLAL‑Lithuanian Airlines, koji se odnosio na tužbu kojom se zahtijeva naknada štete zbog povrede članaka 81. i 82. UEZ‑a (koji su postali članci 101. i 102. UFEU‑a), Sud je spor okvalificirao sporom koji se odnosi na „građansku i trgovačku stvar”, kako se čini, upućivanjem na pravo Unije, a da nije dalje ocjenjivao nacionalno pravo Latvije ( 24 ).

49.

Iako, naravno, samo spominjem opći trend, unutar kojeg postoje iznimke, i dalje se govori o „autonomnom pojmu” prava Unije. Međutim, kao što je to slučaj u nizu drugih područja prava Unije, osobito u Uniji koja se sastoji od 27 država članica, prava komparativna ocjena postajala je rjeđa. Umjesto toga, u praksi je „autonoman” češće počelo značiti „kako je definiran u državi članici o kojoj je riječ, osim ako nije riječ o nečem vrlo čudnom”.

50.

Čini se da perspektiva s obzirom na „pravni odnos” proizlazi iz presude u predmetu Henkel ( 25 ). Tim se pristupom želi utvrditi uključuje li postupak pred Sudom jednostrano izvršavanje javne ovlasti unutar konkretnog pravnog odnosa o kojem je riječ među strankama.

51.

U tu svrhu se Sud koristi dva široka pokazatelja. S jedne strane, određuje „referentni okvir” za utvrđivanje redovnih pravnih pravila primjenjivih na odnose među pojedincima. To čini tako da uzima u obzir i. „osnovu podignute tužbe” i ii. „detaljna pravila u pogledu njezina podnošenja” na temelju mjerodavnog nacionalnog prava države članice ( 26 ). Kao drugo, ocjenjuje proizlazi li spor u pitanju iz izvršavanja javnih ovlasti izvan tog „referentnog okvira” ( 27 ).

52.

Tijekom posljednjih godina Sud je primjenjivao i pristup s obzirom na „predmet” i pristup s obzirom na „pravni odnos”, a sudska praksa nije dala prednost nijednoj metodi. U stvari, napominjem da se u posljednjoj presudi Suda ta dva pristupa spominju upravo kao alternative ( 28 ).

53.

Presuda u predmetu Fahnenbrock jedini je presedan u kojem se tumači pojam „građanske i trgovačke stvari”, kako je naveden u članku 1. stavku 1. Uredbe o dostavi. U tom se predmetu radilo o tužbi fizičkih osoba protiv jednostranog i retroaktivnog restrukturiranja obveznica grčke države. Sud je, kako bi odredio je li predmet obuhvaćen Uredbom o dostavi, primijenio pristup s obzirom na „pravni odnos”, navodeći sudsku praksu iz briselskog sustava, kako bi, na temelju prethodnog ispitivanja dokaza kojima raspolaže, odredio je li pravni odnos između stranaka očito obilježen izvršavanjem javnih ovlasti ( 29 ). Na temelju doista nedostatnih dokaza kojima je raspolagao, Sud je zaključio da to nije bio slučaj ( 30 ).

54.

Kada je riječ o sudskoj praksi koja se odnosi na druge akte iz „glave V.” ( 31 ), rezultati su slabi: ti akti ne sadržavaju pozitivnu definiciju pojma „građanske i trgovačke stvari” ( 32 ) i Sud tek treba dati smjernice za tumačenje tog pojma, kako je naveden u tim aktima ( 33 ).

55.

Ovo nije ni prvo (ni posljednje) mišljenje u kojem se traži pojašnjenje o tome na koji točno način treba tumačiti pojam „građanske i trgovačke stvari” u svrhu briselskog sustava i izvan njega na temelju kazuističke sudske prakse Suda. Nedvojbeno je točno da se mišljenje teško može natjecati s razvijenim akademskim klasifikacijama i kvalifikacijama navedenima u tom pogledu. Niti bi se trebalo natjecati.

56.

Međutim, u graničnim slučajevima poput onoga u glavnom postupku ključno je detaljnije razmišljanje o testu koji treba upotrijebiti. Test će odrediti ishod.

57.

Ako treba odabrati ocjenu s obzirom na „predmet”, usredotočenu na sadržaj naplate naknade za parkiranje, i ako bismo strogo inzistirali na „autonomnoj naravi” definicije prava Unije koja je moguće poduprta komparativnim pregledom koji dovodi do zaključka da postoje određena opća načela prava koja su zajednička državama članicama glede tog problema, tada bismo možda mogli doći do zaključka da je u ne tako beznačajnom broju država članica, možda čak u većini njih, upravljanje parkiralištima u gradu i izricanje novčanih kazni za parkiranje bez karte okarakterizirano kao upravna djelatnost. S druge strane, ocjena predmeta, koja kao polazišnu točku uzima nacionalni izbor države članice, vjerojatno bi ukazala na građansku stvar jer je Hrvatska, i možda neke druge države članice također, odabrala takve vrste odnosa klasificirati kao građanske (pri čemu, možda, takav zakonodavni izbor nije nužno per se nemoguć iz perspektive Unije). Ako se primijeni perspektiva s obzirom na „pravni odnos” i ako se usredotoči na institucijske ovlasti o kojima se radi, čini se da spor potpada pod „građanske i trgovačke stvari”. Naposljetku, još treba vidjeti kako bi se primjenjivalo ispitivanje „predmeta”, s jedne strane, i priroda „pravnog odnosa”, s druge strane, kao alternativni kriteriji ( 34 ), s obzirom na to da bismo mogli zaključiti da oni ovaj predmet vode u različitim smjerovima.

58.

Priznajem, zadaća utvrđivanja primjenjuje li se na postupovne ili materijalnopravne odnose na kojima se temelji spor izvršavanje javnih ovlasti treba biti u srži takve ocjene ( 35 ). Međutim, samo postojanje alternativnih pristupa je zbunjujuće: stranka koja je suočena s pitanjem može li se na njezin spor primijeniti pojednostavljeni sustav prava Unije za priznavanje presuda ili dostavu pismena teško će pouzdano moći zaključiti koji pristup treba upotrijebiti kako bi ocijenila smatra li se da je njezin spor obuhvaćen pojmom „građanske i trgovačke stvari” u smislu tih akata.

59.

Prije svega ću predložiti primjenu pristupa s obzirom na „pravni odnos”. Smatram da je taj pristup najpouzdanija skretnica, u prenesenom smislu te riječi, koja spor usmjerava iz jednih postupovnih tračnica u druge, u potrazi za „pravim” institucionalnim putem u državi članici u prethodnoj fazi nadležnosti.

60.

Kao prvo, pristup s obzirom na „prirodu pravnog odnosa” najbolje pokazuje što je stvarno potrebno učiniti: briselski sustav, kao i niz drugih građanskih sustava, ili kaznenih ili upravnih horizontalnih suradnji unutar Europske unije, u fazi nadležnosti zahtijeva utvrđivanje relevantnih institucijskih partnera za određena pitanja u svakoj državi članici. Ne smije se podcijeniti sposobnost da se odrede institucije koje imaju slične nadležnosti i ovlasti koje bi mogle i stoga trebale surađivati u okviru određenog sustava. Njegov cilj nije neizravno usklađivanje tog predmeta.

61.

S tog gledišta, bilo bi pomalo neobično da se predmet, koji nije usklađen aktom u pitanju, pa čak ni pozitivno definiran, koristi kao ključan kriterij za dodjelu (ili prije alat za prevladavanje) onoga što je u državi članici u biti institucionalna nadležnost ( 36 ).

62.

Kao drugo, veća usredotočenost na točnu prirodu odnosa o kojem je riječ može pružiti veću preciznost i jasnoću, osobito kada je uključeno više pravnih odnosa. Čini se da u tim okolnostima Sud izolira odlučujući odnos u sporu koji se pred njim vodi od bilo kojeg odnosa „višeg u lancu” ili „nižeg u lancu”, što nije lako učiniti na temelju „pristupa s obzirom na predmet” ( 37 ). Stoga je „pristup s obzirom na pravni odnos” bolji i za kompleksne sporove.

63.

Kao treće, u situacijama u kojima je država članica suočena s prijedlogom za ovrhu koji je mogao proizići iz zlouporabe „oblikovanjem” spora u skladu s nacionalnim pravom ili koji sadržava kategorizacije ili elemente koji su jednostavno neprihvatljivi zamoljenoj državi članici uvijek se može iskoristiti materijalnopravna ex post„kočnica za hitne slučajeve” povrede javnog poretka ( 38 ). Međutim, kad je riječ o području primjene pojma „građanske i trgovačke stvari”, koje u konačnici ostaje pitanje nadležnosti, Sud zahtijeva široko tumačenje tog pojma ( 39 ).

64.

Kao četvrto, prihvaćam da usredotočivanje na pristup s obzirom na „pravni odnos” uistinu uvelike doprinosi postojanju istinski autonomnog pojma prava Unije „građanske i trgovačke stvari” koji ne smije ovisiti samo o nacionalnom pravu ( 40 ). Priroda analize pravnog odnosa doista se u temeljnom smislu oslanja na funkcije i nadležnosti koje se nacionalnim pravom dodjeljuju aktima tijela javne vlasti i područjima u kojima ona imaju ovlasti. Pomalo ironično, ta je analiza neizbježno manje povezana s idejom „autonomnog” pojma „građanske i trgovačke stvari” nego s prvom strujom perspektive s obzirom na „predmet” koja je sada zastarjela ( 41 ).

65.

Međutim, moram priznati da me takva mogućnost pretjerano ne uznemirava, s obzirom na to da nikad nisam vjerovao da u posebnom kontekstu briselskog sustava zbiljski autonomna definicija prava Unije u stvarnosti postoji. Treba priznati inherentan problem „autonomnih, ali ne posve autonomnih” definicija (poput pojma „građanske i trgovačke stvari” u ovom predmetu) koje nemaju pravi vlastiti „korpus”. One se samo „šlepaju na leđima” strukture koju određeni nacionalni pravni sustav pruža te se one, osim možda u slučajevima potpuno nečuvenih nacionalnih zakonodavnih izbora, preobražavaju u drukčiji „oblik” ovisno o nacionalnom pravu i sporu o kojem je riječ. Međutim, koliko god ti zaključci mogu biti ozbiljni, u skladu s trenutačnom vrstom zakonodavnog okvira koji ne pruža pozitivnu definiciju pojma „građanske i trgovačke stvari”, ne postoji opće prihvaćeno značenje tog pojma.

66.

Međutim, kao peto i posljednje, sljedeći „pokazatelji” unutar pristupa s obzirom na „prirodu pravnog odnosa” mogu biti korisni za svaku ocjenu javnih ovlasti. Iako nikako ne čine popis uvjeta, oni ipak odražavaju razmatranja koja su prisutna u sudskoj praksi: i. početi s karakterističnim pravnim odnosom u sporu; ii. ocijeniti ga s obzirom na okvir koji se općenito primjenjuje na privatne stranke; i iii. utvrditi proizlazi li spor iz jednostranog izvršavanja javnih ovlasti izvan tog uobičajenog privatnog „referentnog okvira”.

67.

Kako bih utvrdio jesu li u ovom predmetu ispunjeni zahtjevi koji se odnose na „područje primjene” članka 1. stavka 1. preinačene Briselske uredbe i članka 1. stavka 1. Uredbe o dostavi, razmotrit ću je li priroda temeljnog „pravnog odnosa” takva da se odnosi na „građanske i trgovačke stvari” (1.). Nakon što zaključim da je to doista tako, razmotrit ću posebna pitanja koja su postavili neki intervenijenti, osobito zahtjev za kupnju parkirnih karata za cijeli dan i dodatne troškove koji proizlaze iz povrede pravila o parkirnoj karti, kako bih ocijenio može li postojanje takvih elemenata značiti da priroda takvog pravnog odnosa više nije obuhvaćena Briselskom uredbom i Uredbom o dostavi (2.).

68.

U skladu s „pokazateljima” sažetima u točki 66. ovog mišljenja, najprije valja utvrditi pravni odnos koji je temelj ovog spora. Odnos između tužitelja i tuženika, kako se čini, barem na prvi pogled, odnosi se na ugovor o parkiranju. To je zaista osnova. U skladu sa sudskom praksom ( 42 ), odnos koji treba ispitati nije odnos koji je „viši u lancu”, između Grada Zadra i tužitelja, odnosno tijela za imenovanje i imenovane osobe.

69.

Potom valja utvrditi okvir primjenjiv na privatne stranke u takvim vrstama odnosa. Hrvatska vlada objašnjava da je ugovor koji je sklopljen između tužitelja i vozača vozila kojeg je tuženik vlasnik privatnopravne naravi. Potom, zajedno s tužiteljem, ta vlada općenito upućuje na Zakon o parničnom postupku, Zakon o obveznim odnosima i Ovršni zakon. Međutim, to čini a da pritom ne određuje primjenjive odredbe. Stoga nije moguće ispitati jesu li obveze i posljedice koje proizlaze iz tog privatnopravnog ugovora karakteristične za građanskopravnu tužbu. Na nacionalnom je sudu da to provjeri. Međutim, s obzirom na to da nijedan element iz spisa ne upućuje na suprotno, i za potrebe ovog ispitivanja, čini se razumnim pretpostaviti da je to slučaj.

70.

Nakon što sam utvrdio (i usvojio) taj referentni okvir, u idućem koraku moram utvrditi odstupaju li materijalnopravni ili postupovni aspekti ovog postupka od tog okvira kao posljedica očitog izvršavanja javne ovlasti.

71.

U tom pogledu nijedna odredba koju su navele stranke ili intervenijenti ne navodi da postupak iz kojeg proizlazi ovaj zahtjev za prethodnu odluku izlazi iz okvira koji se primjenjuje na pojedince ili da je obilježen (jednostranim) izvršavanjem javne ovlasti bilo koje stranke tog sporazuma. Naime, nema naznake da, nakon izdavanja karte, tužitelj nekako može izdati rješenje o ovrsi ( 43 ). Kao što je to hrvatska vlada potvrdila u odgovoru na pisano pitanje, što je, naravno, na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, tužitelj se mora poslužiti nadležnim javnim bilježnikom (ili sudom) jednako kao i bilo koji drugi pojedinac.

72.

Na temelju tih elemenata čini se da je ovrha (ugovornih) obveza o kojoj je riječ građanske naravi ( 44 ).

73.

Točno je, kao što to ističe slovenska vlada, da se ovaj ovršni postupak izvorno temelji na izvršavanju javne ovlasti Grada Zadra da odredi parkirališta i uvjete parkiranja na svojem području kao i da imenuje tužitelja da njima upravlja i provodi ih.

74.

Međutim, kao što to pravilno ističe Komisija, postojanje javne ovlasti „više u lancu” ne može se uvijek smatrati odlučujućim s obzirom na prirodu ugovornih obveza „nižih u lancu”. Uostalom, te su ugovorne obveze subjektivne po prirodi u odnosu na tužitelja i tuženika ( 45 ), pri čemu se ovršni postupak, kako se čini, provodi u okviru građanskog prava te je, ako pravilno razumijem, ograničen samo na te subjektivne obveze.

75.

Ništa u spisu ne upućuje na to da ta ovrha na neki način predstavlja „acta iure imperii” Grada Zadra samo zbog njegove uključenosti u tužiteljevu vlasničku strukturu ( 46 ). Ne postoji ni naznaka da tužitelj izvršava javnu ovlast u ime Grada Zadra. U Hrvatskoj održavanje i upravljanje parkiralištima mogu obavljati privatni subjekti jednako kao i samu aktivnost parkiranja. To je potvrdila hrvatska vlada u odgovoru na pisano pitanje Suda. Neovisno o tome obavlja li se ta djelatnost na javnom zemljištu ili ne, ne mijenja se ovršivost ugovornih obveza koje iz toga proizlaze, sve dok se ta ovrha provodi na temelju hrvatskog građanskog prava i bez izvršavanja javnih ovlasti.

76.

S tog gledišta, ovrhovoditelj i ovršenik djeluju kao dvije privatne osobe, unutar ovlasti koje te osobe redovito izvršavaju, zbog čega se na njih primjenjuju ista postupovna prava kao i na sve ostale ( 47 ). Zato se ne čini da se u okolnostima ovog predmeta odstupa od „referentnog okvira”.

77.

Zbog prethodno navedenih razloga, utvrđivanje „pravnog odnosa” ne otkriva nijedan znak izvršavanja javnih ovlasti, što za posljedicu ima utvrđivanje nadležnosti na temelju članka 1. stavka 1. preinačene Briselske uredbe i članka 1. stavka 1. Uredbe o dostavi.

78.

Sud koji je uputio zahtjev te njemačka i slovenska vlada smatraju da na prethodno navedene zaključke može utjecati postojanje „kaznenih elemenata” u ovom slučaju. Te elemente pronalaze u dodatnim troškovima koji nastaju. Oni također ističu da je obveza plaćanja dnevne karte jednaka kazni.

79.

Te mi primjedbe u ovom predmetu nisu uvjerljive.

80.

Valja podsjetiti na to da utvrđivanje odnosi li se spor na „građanske i trgovačke stvari” proizlazi iz ocjene nadležnosti. U tom je kontekstu Sud u presudi u predmetu Pula Parking pojasnio da postoji nadležnost s obzirom na to da dugovanje za parkiranje „ne sadržava sankcije za koje bi se moglo reći da proizlaze iz akta javne vlasti”. Sud je zatim objasnio, u pogledu merituma, da dugovanje za parkiranje „[nije] kaznene naravi, već predstavlja samo protučinidbu za pruženu uslugu” ( 48 ).

81.

Tužitelj i hrvatska vlada ističu da se cijena dnevne karte određuje prije korištenja parkirališta, prikazuje na vertikalnoj signalizaciji i objavljuje u Glasniku Grada Zadra. Ona je stoga dio niza uvjeta parkiranja u tom području. Premda su ti uvjeti možda jednostrani, obveza plaćanja dnevne karte može se smatrati još jednom „standardnom klauzulom” koja je dio uvjeta parkiranja i koju dotična osoba prešutno prihvaća. Te obveze nisu jednostrano nametnute ili prilagođene kao posljedica sudjelovanja javnog subjekta ( 49 ). Naime, iste standardne klauzule uobičajeno se koriste za privatna parkirališta. Stoga se ovrha tog duga za parkiranje, kao što to objašnjava hrvatska vlada, ne razlikuje od ovrhe bilo kojeg drugog privatnopravnog duga. „Veza” s nadležnosti nije prekinuta i ne može se odmah pretpostaviti izvršavanje javnih ovlasti.

82.

Zaključak ostaje isti u odnosu na dodatne troškove koji proizlaze iz duga za parkiranje. Tužitelj i hrvatska vlada pružili su detaljan pregled porijekla tih troškova ( 50 ). Hrvatska vlada za porijeklo tih uvjeta također upućuje na članak 13. Odluke o organizaciji. Naravno, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri te elemente. Međutim, kad se pogleda pregled tih troškova, nije odmah jasno kako se oni mogu, pojedinačno ili kolektivno, okvalificirati kao akt tijela javne vlasti. Ti se uvjeti odnose na troškove ovrhe neplaćenog duga na drugom jeziku u drugoj državi članici. Prirodno je da prekogranična ovrha, čak i unutar Unije, uzrokuje dodatne troškove u odnosu na koje treba biti moguće da ih se „prebaci na” zakonskog dužnika glavnog iznosa. Čini se da nijedan od tih troškova ne proizlazi iz izvršavanja javnih ovlasti, iako su neizbježno viši zbog posebnog ovršnog postupka koji je uspostavljen hrvatskim pravom.

83.

Ukratko, dva elementa na koja se pozivaju određeni intervenijenti ne mijenjaju prilično jasnu prirodu pravnog odnosa između tužitelja i tuženika. Da kažem otvoreno, jednostrane ili čak nepoštene ugovorne odredbe ne mogu iznenada upućivati na izvršavanje javnih ovlasti samo zašto što nisu povoljne za potrošače. Izvršavanje javnih ovlasti kvalitativno je različito od samog posjedovanja ili čak (zlo)uporabe pregovaračke moći. U protivnom bi i potrošački ugovori iznenada bili isključeni iz područja primjene briselskog sustava, s obzirom na to da niz tih ugovora sadržava značajan broj jednostranih odredbi o kojima nije moguće pregovarati, zajedno s kaznenim elementima. Međutim, gotovo malo tko tvrdi da ih, u pogledu tih klauzula o kojima nije moguće pregovarati, treba okvalificirati kao izvršavanje trgovačkih društava javne ovlasti te da stoga treba zaključiti da su izvan područja primjene pojma „građanske i trgovačke stvari”.

84.

Tijekom ovog postupka nije iznesen nijedan uvjerljiv argument koji bi nas potaknuo da dovedemo u pitanje zaključak Suda iz presude u predmetu Pula Parking. Čini se da odnos o kojem je riječ između tužitelja i tuženika ispunjava uvjete nadležnosti za ulazak u područje primjene članka 1. stavka 1. preinačene Briselske uredbe i članka 1. stavka 1. Uredbe o dostavi.

85.

Točno je da su u određenim državama članicama uvjeti parkiranja na javnim ulicama u općinama i moguće sankcije za povredu tih uvjeta pitanje upravnog prava. Međutim, ako ništa drugo, ta činjenica dokazuje prirodna ograničenja upotrebe pristupa koji se temelji na predmetu kako bi se odredilo što čini građanske ili trgovačke stvari u okviru briselskog sustava. Različitost podrazumijeva da, u određenim razumnim granicama, činjenica da određena država članica odnosno određene države članice vide takvo pitanje kao upravno ne znači da ostatak Europe treba slijediti njezin odnosno njihov primjer.

86.

Naposljetku, valja podsjetiti na to da činjenica da se za odnose, poput onih o kojem je riječ u glavnom postupku, stvarno može smatrati da potpadaju pod „građanske i trgovačke stvari” ne znači da su zaista ispunjeni drugi uvjeti za primjenjivost preinačene Briselske uredbe ili Uredbe o dostavi. U pogledu preinačene Briselske uredbe, Sud je u presudi u predmetu Pula Parking već naveo da javni bilježnici u Hrvatskoj nisu obuhvaćeni pojmom „sud” u smislu te uredbe ( 51 ). U sljedećem odjeljku razmotrit ću sličnu ocjenu u skladu s Uredbom o dostavi.

87.

Stoga predlažem da Sud odgovori na sljedeći način:

„Pojam ‚građanske i trgovačke stvari’ iz članka 1. stavka 1. Uredbe br. 1215/2012 i članka 1. stavka 1. Uredbe br. 1393/2007 treba tumačiti na način da se njime zahtijeva da pravni odnos koji obilježava osnovni spor, ocijenjen u odnosu na okvir koji se općenito primjenjuje na privatne stranke u takvim situacijama, ne obilježava jednostrano izvršavanje javnih ovlasti jedne od stranaka u sporu.

Iako je na nacionalnom sudu da odredi jesu li ti uvjeti ispunjeni, ne čini se da se na okolnosti ovog predmeta primjenjuje takvo izvršavanje javnih ovlasti”.

88.

Prvo pitanje i prvi dio trećeg pitanja suda koji je uputio zahtjev odnose se na to mogu li javni bilježnici sami izvršiti dostavu rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave. Pozivajući se na presudu Suda u predmetu Pula Parking, sud koji je uputio zahtjev sumnja da je to moguće. Međutim, premda ne osporavaju to stajalište, hrvatska vlada i Komisija tvrde da se javni bilježnici ipak mogu koristiti mogućnošću slanja „izvansudskih pismena” iz članka 16. Uredbe o dostavi.

89.

S obzirom na te argumente, prvo pitanje i prvi dio trećeg pitanja naglašavaju dva aspekta: i. mogu li javni bilježnici u Hrvatskoj slati „sudska pismena” u smislu Uredbe o dostavi; a, ako da, ii. mogu li javni bilježnici u Hrvatskoj pribjeći paralelnom sredstvu dostave koje je dopušteno člankom 16. Uredbe o dostavi (odnosno dostavi „izvansudskih pismena”).

90.

U okviru članka 1. stavka 1., Uredba o dostavi upućuje na slanje „sudskih pismena”. Iako ne postoji nikakva sudska praksa u vezi s tumačenjem pojma „sudska pismena”, iz njegova teksta jasno proizlazi da takva pismena treba izdati „sudbena vlast” države članice, koja se odnosi na transverzalan pojam prava Unije „sud” i na opsežnu sudsku praksu Suda s tim u vezi ( 52 ).

91.

Kao što sam to detaljno iznio u svojem mišljenju u predmetu Pula Parking i kao što je to potvrdio Sud, narav, vrsta djelatnosti i postupak pred javnim bilježnicima u Hrvatskoj, koji dovode do donošenja rješenja o ovrsi u slučajevima kao što je ovaj, nisu takvi da ispunjavaju uvjete da budu obuhvaćeni pojmom „sud” u smislu sudske prakse i preinačene Briselske uredbe ( 53 ).

92.

To je shvaćanje dodatno potkrijepljeno novijim rješenjem Suda u kojem se za rješenja o ovrsi koja je donio javni bilježnik u Hrvatskoj smatra da nisu sama po sebi obuhvaćena područjem primjene preinačene Briselske uredbe, s obzirom na to da se općenito ne smatraju „sudskim” odlukama ( 54 ).

93.

Ne vidim razlog niti je u ovom postupku zapravo iznesen ijedan argument zašto se isti zaključci ne bi trebali primijeniti i u odnosu na Uredbu o dostavi. Stoga javni bilježnici u Hrvatskoj, kada izdaju rješenja o ovrsi u slučajevima poput ovoga, ne djeluju kao sud i stoga ne mogu slati „sudska pismena” u smislu članka 1. stavka 1. Uredbe o dostavi.

94.

Tužitelj, hrvatska vlada i Komisija stajališta su da javni bilježnici u Hrvatskoj mogu dostaviti „izvansudska pismena” u smislu članka 16. Uredbe o dostavi.

95.

Ta odredba odnosi se na slanje „izvansudskih pismena” na dostavu u drugu državu članicu ( 55 ). Njome se ne definira što čini „izvansudsko” pismeno ( 56 ).

96.

Poput drugih odredbi prava Unije koje ne upućuju na odredbe nacionalnog prava država članica, pojam „izvansudska pismena” treba za početak smatrati autonomnim pojmom prava Unije. Treba ga široko tumačiti i ne može ga se ograničiti samo na pismena koja su nastala u okviru sudskog postupka ( 57 ). Stoga je Sud u presudi u predmetu Tecom Mican i Arias Dominguez smatrao da pojam „izvansudsko pismeno” obuhvaća „dokumente koje je izdalo ili ovjerovilo javno tijelo ili javni službenik i privatna pismena čije je formalno slanje njihovu adresatu koji boravi u inozemstvu nužno za ostvarivanje, dokazivanje ili očuvanje prava ili pravnog navoda u građanskim ili trgovačkim stvarima” ( 58 ).

97.

Međutim, u skladu s člankom 2. i člankom 4. stavkom 1. Uredbe o dostavi, dostava se u načelu treba obaviti između „tijela za slanje” i „tijela za zaprimanje” koja su odredile države članice ( 59 ). Kako bi taj sustav funkcionirao, treba poštovati „obvezu određivanja” u skladu s člankom 2. Uredbe o dostavi. U skladu s njegovim prvim stavkom: „[s]vaka država članica određuje javne službenike, tijela ili druge osobe”, koje mogu biti „tijela za slanje”, odgovorne za slanje sudskih ili izvansudskih pismena koja moraju biti dostavljena u drugu državu članicu ( 60 ). U skladu s četvrtim stavkom tog članka, dotična država članica Komisiji mora dostaviti detaljne podatke o određenim tijelima.

98.

U ovom slučaju u rješenju kojim se upućuje prethodno pitanje ističe se da je nadležni javni bilježnik rješenje o ovrsi dostavio putem Hrvatske pošte preporučenom pošiljkom s povratnicom. Sa stajališta tužitelja, hrvatske vlade i Komisije, takva je dostava dopuštena zajedničkim tumačenjem članka 14. i članka 16. Uredbe o dostavi.

99.

Ta su stajališta samo djelomično točna.

100.

Ne raspravlja se pred Sudom prvi put o pitanju mogu li javni bilježnici države članice djelovati kao „tijela za slanje” radi dostave „izvansudskih pismena”. Komisija upućuje na presude Suda u predmetima Tecom Mican i Arias Dominguez te Roda Golf i Beach Resort. Te su se presude odnosile na pitanje mogu li se španjolski javni bilježnici osloniti na članak 16. Uredbe o dostavi kako bi djelovali kao „tijela za slanje” radi takve dostave ( 61 ). Međutim, utvrđenja Suda u tim predmetima su apstraktna da bi potvrdila da se pismena koja šalje javni bilježnik mogu smatrati „izvansudskim pismenima”. Naime, te se presude ne odnose na slučaj u kojem je država članica propustila djelovati na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe o dostavi i nije „javne bilježnike” odredila kao „tijela za slanje”.

101.

Međutim, upravo je o tome riječ u ovom predmetu.

102.

Kao što to očito proizlazi iz odgovora koje su hrvatska vlada i Komisija dale na pitanje koje je postavio Sud, hrvatska vlada, kada je postupala u skladu s obvezom obavješćivanja koju ima na temelju članka 2. stavka 4. Uredbe o dostavi, nije javne bilježnike odredila kao „tijela za slanje”. Međutim, takvo je određivanje nužno u svrhu primjene članka 16. Uredbe o dostavi. Naime, na temelju posebnog upućivanja tog članka na slanje „izvansudskih pismena” koje se mora obaviti „u skladu s odredbama ove Uredbe”, takva je dostava neizbježno povezana sa zahtjevima u pogledu obavješćivanja predviđenima u članku 2. Uredbe o dostavi. To je također potvrđeno uvodnom izjavom 6. Uredbe o dostavi, u kojoj se navodi da je pojednostavljena uporaba okvira uspostavljenog tom uredbom dostupna samo za slanje pismena „izravno […] između lokalnih tijela koja određuju države članice”. To podrazumijeva da samo tijela koja su određena za obavljanje tih funkcija „ratione temporis” mogu slati izvansudska pismena na temelju Uredbe o dostavi ( 62 ). Inače bi cilj i pouzdanost dostavljenih pismena posredstvom tih sredstava bili ugroženi ( 63 ).

103.

Budući da je nesporno da se javni bilježnici u Hrvatskoj nisu nalazili na popisu određenih tijela tijekom razdoblja ovrhe osnovnog duga, javni bilježnik u Puli nije se mogao osloniti na članak 16. Uredbe o dostavi radi provedbe valjane dostave rješenja o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave kao „izvansudskog pismena” u smislu Uredbe o dostavi. Taj se javni bilježnik u tu svrhu nije mogao koristiti ni uslugama Hrvatske pošte, s obzirom na to da članak 14. Uredbe o dostavi postaje primjenjiv na „izvansudska pismena” samo kada su ispunjeni uvjeti iz članka 16. te uredbe ( 64 ).

104.

Pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, javni bilježnik trebao se pri dostavi obratiti Trgovačkom sudu u Zadru kao posredniku kako bi ostvario pravo na pojednostavljenja dostave koja su predviđena Uredbom o dostavi ( 65 ). Budući da taj javni bilježnik to očito nije učinio, dostavu provedenu u ovom predmetu treba smatrati nedopuštenom za potrebe primjene Uredbe o dostavi.

105.

Zbog gore navedenih razloga, predlažem Sudu da na prvo pitanje i prvi dio trećeg pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev odgovori kako slijedi:

„Uredbu br. 1393/2007 treba tumačiti na način da, kako bi se rješenje o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave moglo smatrati ‚sudskim pismenom’ u smislu članka 1. stavka 1. te uredbe, izdavatelj mora biti sud države članice koji je dio njezina pravosudnog sustava.

Članke 2. i 16. Uredbe br. 1393/2007 treba tumačiti na način da, kada država članica nije odredila javne bilježnike kao ‚tijela za slanje’ u smislu članka 2. stavka 1. te uredbe, ti javni bilježnici ne mogu dostavljati ‚izvansudska pismena’ u drugu državu članicu u skladu s odredbama te uredbe.”

106.

Svojim petim do sedmog pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti se pita o prirodi djelatnosti o kojoj je riječ kako bi utvrdio je li ona obuhvaćena stvarima koje se odnose na delikte ili stvarna prava (a) ili stvarima koje se odnose na ugovore (b) na temelju preinačene Briselske uredbe. Redom ću ispitati te mogućnosti.

107.

I tužitelj, i hrvatska vlada, i Komisija stajališta su da hrvatski sudovi imaju „posebnu” nadležnost u skladu s člankom 7. preinačene Briselske uredbe. Te se stranke također slažu da predmet o kojem je riječ nije „delikt ili kvazidelikt”. Sud koji je uputio zahtjev pita se može li se parkiranje odnositi na posebnu vrstu stvarnopravnog ugovora o najmu nekretnine i stoga potpadati pod članak 24. preinačene Briselske uredbe.

108.

Može li neplaćanje parkirne karte za parkiranje na javnoj cesti predstavljati stvar „povezanu s deliktima ili kvazideliktima”? Ne čini se da je tako.

109.

Kao prvo, nesporno je da se ovaj predmet odnosi na ovrhu duga utemeljenog na povredi (čini se prešutnog i implicitnog) ugovora. U tom pogledu, sudska praksa iz članka 7. stavka 2. preinačene Briselske uredbe isključuje „stvari povezane s ugovorom” ( 66 ). Na temelju toga, spor nije obuhvaćen područjem primjene te odredbe. Kao drugo, iako je moguće istaknuti tu isključujuću sudsku praksu, dug koji treba ovršiti i dalje bi se smatrao posljedicom neizvršenja početnih ugovornih obveza ( 67 ). Tako, ponovno i u svakom slučaju, postupak ne bi bio obuhvaćen kategorijom „stvari povezanih s deliktima ili kvazideliktima”.

110.

Zatim treba razmotriti argument suda koji je uputio zahtjev prema kojem se ovaj predmet potencijalno može odnositi na posebnu vrstu ugovora o najmu u smislu članka 24. preinačene Briselske uredbe.

111.

U tom pogledu je dovoljno podsjetiti na to da sudska praksa o toj odredbi zahtijeva da u pitanju budu opseg, stalnost, vlasništvo i posjedovanje jedne nekretnine ili postojanje drugih stvarnih prava ( 68 ). Na temelju činjenica iz sudskog spisa nema naznake da su ili posjedovanje ili druga stvarna prava na parkirališnom mjestu prenesena na tuženika nakon što je ondje parkirao (ili da je uopće o tome riječ). Štoviše, raison d’être tog članka ne ide u prilog takvom tumačenju ( 69 ). Stoga Komisija pravilno primjećuje da ovaj slučaj nije obuhvaćen ni člankom 24. preinačene Briselske uredbe.

112.

Spor je zapravo obuhvaćen područjem primjene članka 7. stavka 1. preinačene Briselske uredbe.

113.

Pojam „stvari koje se odnose na ugovore” u smislu te odredbe (s obzirom na to da je on autonoman pojam prava Unije) zahtijeva od Suda da pogleda objektivan predmet tužbe ( 70 ). To znači da kao „stvar povezanu s ugovorom” valja smatrati sve obveze koje izviru iz ugovora na čije se neizvršenje podnositelj zahtjeva pozvao u prilog svojoj tužbi ( 71 ). Naime, nadležnost u skladu s člankom 7. stavkom 1. preinačene Briselske uredbe može postojati čak i kad jedna stranka osporava postojanje ugovora ( 72 ), sve dok nije jasno da ne postoji pravni odnos u kojem je jedna osoba drugoj slobodno izrazila pristanak (drugim riječima, negativan standard) ( 73 ).

114.

Premda je to, naravno, na sudu koji je uputio zahtjev da odredi, čini se da su ti uvjeti u ovom predmetu ispunjeni.

115.

Iz tužbenih razloga, kako ih je opisao sud koji je uputio zahtjev, očito proizlazi da je prema hrvatskom pravu sklopljen ugovor kad je vozač iznajmljenog vozila u vlasništvu tuženika odabrao koristiti se odgovarajućim parkirališnim mjestom kako bi parkirao svoje vozilo. Iz jednostavnog tumačenja članka 7. Odluke o organizaciji, ali koje još treba provjeriti, proizlazi da se tim ugovorom zahtijevalo plaćanje valjane parkirne karte za cijelo vrijeme parkiranja. Prilikom kontrole takva karta nije bila izložena ( 74 ). Tužitelj se stoga poziva na neispunjenje nedvojbeno bitne odredbe ugovora. Međutim, nijedna stranka ne tvrdi da ugovor zapravo ne postoji niti da nije dan slobodan pristanak na same uvjete parkiranja.

116.

Zanimljivo je istaknuti da pitanje „slobodnog pristanka” u fazi sklapanja ugovora treba razlikovati od poštenosti ugovornih odredbi. Osoba zasigurno može slobodno pristati na ugovor koji sadržava „nepoštene” ugovorne odredbe i „nepoštenu” opću ravnotežu između prava i obveza stranaka ( 75 ). Zbog toga, u konačnici, postoji čitavo područje prava koje se zove „zaštita potrošača”, koje se ne temelji na pretpostavci da, čak i ako postoje određene nepoštene odredbe, jedna ili druga stranka nije slobodno izrazila pristanak na te odredbe te da stoga nije sklopljen ugovor.

117.

S tog stajališta, članak 7. stavak 1. preinačene Briselske uredbe očito bi mogao biti primjenjiv.

118.

Nadalje, valja ocijeniti može li se ugovor o kojem je riječ odnositi na pružanje usluga. Sud koji je uputio zahtjev i Komisija izražavaju sumnje u tom pogledu. Prema njihovu mišljenju, samo stavljanje na raspolaganje parkirališnog mjesta previše je marginalno da bi moglo biti „usluga”. Također ističu potrebu uskog tumačenja članka 7. stavka 1. točke (b) preinačene Briselske uredbe.

119.

Točno je da sudska praksa o pojmu „usluge” podrazumijeva barem da strana koja pruža usluge obavlja konkretnu djelatnost u zamjenu za naknadu ( 76 ). Međutim, ne vidim zašto se ne bi moglo zaključiti da u ovom predmetu postoji takva djelatnost. To jest, tužiteljeva djelatnost, koja predstavlja uslugu, jest stavljanje na raspolaganje označenog parkirališnog mjesta na parkiralištu na javnoj cesti u gradu Zadru. Tužitelj nudi upravo mogućnost parkiranja na tom mjestu, koju pak vozač vozila u vlasništvu tuženika prihvaća u zamjenu za naknadu ( 77 ).

120.

Stoga stavljanje na raspolaganje parkirališnog mjesta doista može predstavljati „uslugu” u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) druge alineje preinačene Briselske uredbe.

121.

Međutim, čak i ako to nije slučaj, u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (c) preinačene Briselske uredbe, njezin članak 7. stavak 1. točka (a) primjenjuje se na ugovore koji nisu ni ugovori o „prodaji robe” ni ugovori o „pružanju usluga”. Na temelju toga, ugovor je u svakom slučaju obuhvaćen tom odredbom, pri čemu nije nužno potrebno detaljnije definirati njegovu točnu prirodu.

122.

Stoga se, sa stajališta prava Unije, ništa ne protivi zaključku da je ugovor sklopljen jednostavnim parkiranjem vozila, čak ni u nedostatku karte.

123.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na peto do sedmog pitanja odgovori na sljedeći način:

„Članak 7. stavak 1. Uredbe br. 1215/2012 treba tumačiti na način da parkiranje automobila na označenom parkirališnom mjestu na javnoj cesti može, u pravnom poretku države članice u kojem su izdavanje i naplata parkirnih karata povjereni privatnom subjektu, predstavljati ‚stvar povezanu s ugovorom’ u smislu te odredbe.”

124.

Ovaj predmet odnosi se na pitanja nadležnosti u vezi s parkirnom kartom u odnosu na koju ovrhu provode javni bilježnici u Hrvatskoj. Ponovno. Uzimajući u obzir broj predmeta iz Hrvatske u vezi s tim pitanjem ( 78 ) kao i izjavu suda koji je uputio zahtjev u ovom predmetu, koja se podudara s izjavama drugih hrvatskih sudova u prethodnim predmetima o broju takvih predmeta koji su stvarno u tijeku pred nacionalnim sudovima, čini se da ti predmeti upućuju na strukturne probleme koji otvaraju niz pitanja.

125.

Smatram da se nelagoda prisutna u drugim državama članicama i, očito, kod nekih nacionalnih sudova, odnosi na ono što bi možda najbolje bilo opisati kao „dvostruku posebnost” institucionalnog i postupovnog izbora Hrvatske. Kao prvo, ono što bi se u drugim državama članicama češće smatralo upravnim pitanjem „eksternalizirano” je privatnom trgovačkom društvu. Kao drugo, ovrha (izvršenje) tako nastalog privatnopravnog potraživanja potom je povjerena osobama koje očito nisu dio redovnog pravosudnog sustava države članice u okviru postupka u kojem su, radi rasterećivanja sudova, postupovna prava eventualnih tuženika znatno „ekonomizirana” ( 79 ).

126.

Ako bi se ijedan od tih izbora razmatrao zasebno, oni možda ne bi privlačili preveliku pozornost. Uostalom, „privatizacija” nekih elemenata javne ovlasti događa se na svim razinama, od načina korištenja javnog prostora (uključujući javna parkirališta) ( 80 ), do privatne ovrhe dugova ili čak pokušaja osnivanja i vođenja privatnih zatvora. Jednako tako, rasterećivanje sudova već je niz godina pomodna riječ (buzzword), osobito u pogledu pojednostavljenja postupaka pred sudovima u sporovima male vrijednosti ili izvanparničnim postupcima.

127.

Međutim, čini se da druge države članice kombinaciju tih dvaju elemenata promatraju s određenom nelagodom, a jednako je tako, izgleda, promatraju i u Hrvatskoj, sudeći barem prema količini sporova koje su ta pitanja prouzročila tijekom niza godina. Svi se ovi predmeti do danas pojavljuju naizgled kao pitanja nadležnosti. Međutim, oni odražavaju niz dubljih meritornih pitanja koja intervenijenti u tim postupcima i dalje iznose kao pitanja nadležnosti ( 81 ), s obzirom na to da se ti predmeti sada nalaze u toj fazi. Međutim, oni su svjedoci dublje meritorne nelagode o nečemu što se može doživljavati kao prilično neobično postupovno i institucionalno uređenje koje je odabrala država članica za određenu vrstu zahtjeva.

128.

Budući da sam u potpunosti uvjeren da još nismo ni blizu rješenja tih pitanja i da će se ona neizbježno ponovno uputiti nazad ovom Sudu, uzeo bih relativnu slobodu priznatu nezavisnim odvjetnicima na temelju Ugovorâ da pomognem ne samo Sudu nego neizravno i nacionalnim sudovima, tako što ću se usredotočiti na tri aspekta u kojima je standardna postupovna autonomija države članice ograničena, koje potom trebaju ocijeniti nacionalni sudovi.

129.

Kao prvo, mogu postojati određena ograničenja „privatizacije” ili „eksternalizacije” u kojima izbor sustava i postupka nadilazi ono što može biti prihvatljivo na temelju nacionalne postupovne autonomije i počinje previše odstupati od zajedničke osnove i tradicije sustava drugih država članica. Te su granice općenito izražene u kontekstu načela ekvivalentnosti i djelotvornosti ( 82 ), izuzeća u pogledu obveze priznavanja ili izvršenja na temelju javnog poretka ( 83 ) i jednakosti građana Unije u njihovu jednakom pristupu pravnoj zaštiti, neovisno ili zajedno s njihovim pravom na djelotvoran pravni lijek na temelju članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

130.

Doduše, vjerojatno je da se takva izuzeća izraze kad država članica delegira uslugu koja je u biti javna privatnom subjektu, pridoda joj fikciju sklapanja građanskopravnog ugovora zajedno s nezanemarivom cijenom za njegovu povredu ( 84 ), a potom se u svrhu njezine ovrhe putem tijela koje se ne promatra odmah kao dio pravosudnog sustava tih država članica želi osloniti na akt prava Unije koji je u osnovi osmišljen za potpuno privatne sporove. Ukratko, takva dvostruka privatizacija može prouzročiti udaljavanje i, posljedično, odbijanje da se takve vrste odluka smatraju izvršivima u drugim državama članicama.

131.

Kao drugo, bilo koja moguća prepreka slobodnom kretanju osoba na temelju prava Unije može se ocijeniti iz niza kutova, počevši od mjesta javnih parkirališta do implicitnih uvjeta povezanih s parkiranjem na tom mjestu: možda je osobama s boravištem u Hrvatskoj izdana vinjeta, a plaćeni parking nužan je samo za nerezidente; možda su informacije pružene na parkiralištu nedovoljne kako bi se odredili točni uvjeti parkiranja; i možda tvrdnju o navodnoj „preferenciji” da se parkiranje plaća po satu, na kojoj inzistira hrvatska vlada, ne treba spremno prihvatiti ako se sva javna parkirališta nalaze blizu glavnog hotelskog područja ili turističkih atrakcija ( 85 ).

132.

Slično tomu, nikako ne tvrdim da imam cjelovito razumijevanje hrvatskog javnobilježničkog sustava. Međutim, općenito sam skeptičan u pogledu svakog sustava kojim se želi provesti pojednostavljena prekogranična ovrha navodno nepodmirenih dugova, kojim se „ovršitelju” isplaćuje nadoknada po osnovi takse, prihoda ili podjele dobiti po transakciji, i koji stoga potiče da se brzo izvršenje stavi iznad zakonitog postupanja. Ako, povrh toga, konačan trošak nije proporcionalan početnom dugu (u ovom slučaju veći je za više od dvadeset puta od originalne vrijednosti dnevne karte), čini mi se da ozbiljna pitanja ostaju otvorena.

133.

Kao treće, tu je pitanje zaštite fizičkih osoba kao potrošača i, općenito, primjene zakonodavstva Unije o zaštiti potrošača i u fazi nadležnosti ( 86 ), ali i kada se ocjenjuje meritum takvih zahtjeva ( 87 ). U ovom predmetu takva se pitanja ne pojavljuju jer je tužitelj pravna osoba. Međutim, ako fizička osoba sklopi ugovor s pravnom osobom koju je odredila država ili javna tijela, čak i dobrovoljno, ne bi li zakon trebao fizičku osobu smatrati „ranjivom”, s obzirom na to da je samo „prosječni” potrošač, i stoga primijeniti stroži standard nadzora ( 88 ), osobito kada se na temelju javne ovlasti povjerene privatnoj osobi kontrolira nešto što prilično podsjeća na monopol ili dominantan položaj u pružanju određenih usluga? Smatram da bi u takvim situacijama nadležni sudovi trebali pridavati još veću pažnju u pogledu te eventualne nepoštenosti u slučaju prekogranične ovrhe takvih potraživanja, u okviru privatnog sustava čija struktura naknada, kako se čini, potiče „ovršitelja” ( 89 ).

134.

Zaključno, zasigurno ne smatram da se privatizacija upravljanja parkiranjem na javnim cestama protivi pravu Unije. Njemu se ne protivi ni niz institucionalnih i postupovnih izbora za pojednostavljenu ovrhu duga. Međutim, „neuobičajeni” institucionalni izbori nužno će imati prilično neobične postupovne posljedice unutar sustava pojednostavljene suradnje koji se temelji na standardiziranim postupcima. Stoga, ako javna domena iznenada postane privatna, onda zaštita koja bi se uobičajeno primjenjivala na privatne i građanske transakcije također postaje primjenjiva. To je a fortiori tako u slučajevima u kojima određenu institucionalnu strukturu odgovarajući partneri u drugim državama članicama počnu doživljavati, pravilno ili pogrešno, manje kao nepristranog arbitra koji provodi zakon, a više kao prekogranični posao naplate dugovanja koji je proizišao iz javnog prava.

135.

Predlažem Sudu da na prvo do trećeg i peto do sedmog pitanja koja je uputio Visoki trgovački sud (Hrvatska) odgovori na sljedeći način:

Prvo pitanje i prvi dio trećeg pitanja

„Uredbu (EZ) br. 1393/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. studenoga 2007. o dostavi, u državama članicama, sudskih i izvansudskih pismena u građanskim ili trgovačkim stvarima (‚dostava pismena’), i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1348/2000 treba tumačiti na način da, kako bi se rješenje o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave moglo smatrati ‚sudskim pismenom’ u smislu članka 1. stavka 1. te uredbe, izdavatelj mora biti sud države članice koji je dio njezina pravosudnog sustava.

Članke 2. i 16. Uredbe br. 1393/2007 treba tumačiti na način da, kada država članica nije odredila javne bilježnike kao ‚tijela za slanje’ u smislu članka 2. stavka 1. te uredbe, ti javni bilježnici ne mogu dostavljati ‚izvansudska pismena’ u drugu državu članicu.”

Drugo pitanje i drugi dio trećeg pitanja

„Pojam ‚građanske i trgovačke stvari’ iz članka 1. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1215/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2012. o [sudskoj] nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima i članka 1. stavka 1. Uredbe br. 1393/2007 treba tumačiti na način da se njime zahtijeva da pravni odnos koji obilježava osnovni spor, ocijenjen u odnosu na okvir koji se općenito primjenjuje na privatne stranke u takvim situacijama, ne obilježava jednostrano izvršavanje javnih ovlasti jedne od stranaka u sporu.

Iako je na nacionalnom sudu da odredi jesu li ti uvjeti ispunjeni, ne čini se da se na okolnosti ovog predmeta primjenjuje takvo izvršavanje javnih ovlasti”.

Peto do sedmog pitanja

„Članak 7. stavak 1. Uredbe br. 1215/2012 treba tumačiti na način da parkiranje automobila na označenom parkirališnom mjestu na javnoj cesti može, u pravnom poretku države članice u kojem su izdavanje i naplata parkirnih karata povjereni privatnom subjektu, predstavljati ‚stvar povezanu s ugovorom’ u smislu te odredbe.”