–

za osobu PG, Sz. M. Sánta, ügyvéd,

–

za mađarsku vladu, u početku M. Z. Fehér, G. Tornyai i M. M. Tátrai, zatim M. Z. Fehér i M. M. Tátrai, u svojstvu agenata,

–

za njemačku vladu, u početku T. Henze i R. Kanitz, zatim R. Kanitz, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, M. Condou‑Durande, A. Tokár i J. Tomkin, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravak SL 2020., L 76, str. 38.), u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe PG i Bevándorlási és Menekültügyi Hivatala (Ured za imigraciju i azil, Mađarska; u daljnjem tekstu: Ured), nakon odluke potonjeg da odbije zahtjev te osobe za međunarodnu zaštitu i naloži njezino protjerivanje uz zabranu ulaska i boravka u trajanju od dvije godine.

3

U uvodnim izjavama 18., 50. i 60. Direktive 2013/32 navedeno je:

[…]

[…]

4

U skladu s člankom 1. Direktive 2013/32, njezina je svrha uspostava zajedničkih postupaka za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite u skladu s Direktivom 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.).

5

U članku 2. točki (f) Direktive 2013/32 „tijelo odlučivanja” definira se kao „nesudsko ili upravno tijelo u državi članici nadležnoj za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koje je ovlašteno donositi odluke u prvom stupnju u tim predmetima”.

6

U skladu s člankom 46. stavcima 1., 3., 4. i 10. te direktive:

„1.   Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom, protiv:

[…]

3.   Zbog usklađivanja sa stavkom 1., države članice osiguravaju da učinkovit pravni lijek [predvidi] u potpunosti i u ex nunc razmatranju [potpuno i ex nunc razmatranje] činjeničnih i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95/EU, barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom.

4.   Države članice utvrđuju razumne rokove i druga potrebna pravila za ostvarivanje prava podnositelja zahtjeva na učinkovit pravni lijek u skladu sa stavkom 1. […]

[…]

10.   Države članice mogu utvrditi rokove u kojima sud prema stavku 1., treba razmotriti odluku tijela odlučivanja.”

7

Stavci 2., 3., 5. i 6. članka 68. menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvényja (Zakon br. LXXX iz 2007. o pravu na azil) glase kako slijedi:

„2.   Sud donosi odluku u roku od 60 dana od dana zaprimanja akta kojim se pokreće sudski postupak.

[…]

4.   […] Sud u potpunosti razmatra činjenična i pravna pitanja na datum donošenja sudske odluke.

[…]

5.   Sud ne može izmijeniti odluku tijela nadležnog za azil.

6.   Protiv meritorne sudske odluke kojom se završava postupak nije moguće podnijeti žalbu.”

8

Osoba PG, pripadnik kurdske etničke skupine iz Iraka, stigla je 22. kolovoza 2017. bez osobnih isprava u tranzitnu zonu u Mađarskoj, gdje je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu zbog navodnih opasnosti za svoj život u zemlji podrijetla. Mađarska tijela odbila su taj zahtjev 14. ožujka 2018. i „utvrdila da se na nju ne može primijeniti načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja”. Protiv nje je donesena mjera vraćanja, uz dvogodišnju zabranu boravka.

9

Navedena osoba sudu koji je uputio zahtjev podnijela je tužbu protiv odbijanja da joj se prizna međunarodna zaštita.

10

Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je mađarski sud različit od onoga koji je uputio zahtjev po službenoj dužnosti već poništio dvije ranije odluke – jednu od 25. listopada 2017., a drugu od 18. siječnja 2018. – kojima se navedenoj osobi odbija zahtjev za međunarodnu zaštitu. Tako je odluka od 14. ožujka 2018. treća kojom se odbija zahtjev za međunarodnu zaštitu osobe PG, nakon što su prethodne dvije poništene.

11

Sud koji je uputio zahtjev napominje da mađarsko pravo od 2015. godine više ne dopušta sudovima da mijenjaju upravne odluke u području međunarodne zaštite i da sami priznaju pojedini oblik zaštite. Takve se odluke mogu, ako se pokaže potreba, isključivo poništavati, pri čemu se zainteresirana osoba tada ponovno stavlja u položaj podnositelja zahtjeva Uredu. Navedeni sud smatra da se, slijedom toga, postupak u kojem Ured odbija, a sud potom poništava može ponavljati ad libitum. Stoga se pita nisu li zbog navedene opasnosti nove izmjene mađarskih postupovnih pravila nesukladne s pravilima Direktive 2013/32 u području prava na učinkovit pravni lijek.

12

Osim toga, sud koji je uputio zahtjev mora donijeti presudu u roku od najviše 60 dana koji mu je odredio mađarski zakonodavac. On smatra da u određenim predmetima – među kojima je, čini se, i glavni predmet – takav rok nije dostatan za prikupljanje potrebnih dokaza, utvrđivanje činjeničnog okvira, saslušanje zainteresirane osobe i, prema tome, donošenje valjano obrazložene sudske odluke. On stoga dvoji o sukladnosti spomenutog roka s pravom na učinkovit pravni lijek, predviđenim u Direktivi 2013/32 i članku 47. Povelje.

13

U tim je okolnostima Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

14

Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se u ovom predmetu odluči u hitnom prethodnom postupku, predviđenom člankom 23.a Statuta Suda Europske unije. Nakon što je saslušalo nezavisnog odvjetnika, prvo vijeće odlučilo je 31. srpnja 2018. ne prihvatiti taj zahtjev.

15

Iako se prethodna pitanja, na način na koji ih je sastavio sud koji je uputio zahtjev, odnose na tumačenje članka 31. Direktive 2013/32, kojim se uređuje razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u upravnom postupku, valja napomenuti da se zahtjev za prethodnu odluku u stvarnosti odnosi na ostvarivanje prava na učinkovit pravni lijek, predviđenog u članku 46. spomenute direktive. Prema tome, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, valja protumačiti tu odredbu, a napose njezin stavak 3.

16

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se sudovima dodjeljuje isključivo ovlast poništenja odluka nadležnih tijela u području međunarodne zaštite, ali ne i ovlast izmjene tih odluka.

17

Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 21. i 31. svojeg mišljenja, Sud se, nakon primitka predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, o tom pitanju izjasnio u presudama od 25. srpnja 2018., Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584) i od 29. srpnja 2019., Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626).

18

Sud je tako u točkama 145. i 146. presude od 25. srpnja 2018., Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584) istaknuo da se članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32 odnosi samo na „razmatranje” pravnog lijeka, ali ne i na posljedice eventualnog poništenja pobijane odluke. Na taj način, donošenjem spomenute direktive zakonodavac Unije nije namjeravao uvesti nijedno zajedničko pravilo prema kojem bi nesudsko ili upravno tijelo iz članka 2. točke (f) te direktive trebalo izgubiti svoju nadležnost nakon poništenja svoje prvotne odluke o zahtjevu za međunarodnu zaštitu. Stoga države članice mogu predvidjeti da se spis nakon takvog poništenja mora vratiti na ponovno odlučivanje tom tijelu kako bi ono donijelo novu odluku.

19

U točkama 147. i 148. spomenute presude Sud je pojasnio da bi se, s obzirom na navedeno, članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32 oduzeo svaki koristan učinak ako bi se prihvatilo da – nakon donošenja presude kojom prvostupanjski sud u skladu s tom odredbom provodi potpuno i ex nunc razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom podnositelja zahtjeva na temelju Direktive 2011/95 – navedeno tijelo može donijeti odluku u suprotnosti s tom ocjenom ili dopustiti da protekne znatno vrijeme, čime se može povećati opasnost od nastanka novih elemenata koje treba ocijeniti. Stoga, čak iako predmet Direktive 2013/32 nije uspostava zajedničkih pravila u pogledu nadležnosti za donošenje nove odluke o zahtjevu za međunarodnu zaštitu nakon poništenja prvotne odluke, iz njezina cilja, koji se sastoji od osiguranja postupanja s takvim zahtjevima u najkraćem mogućem roku, obveze da se članku 46. stavku 3. zajamči koristan učinak i nužnosti osiguranja učinkovitosti pravnog lijeka, koja proizlazi iz članka 47. Povelje, ipak proizlazi obveza svake države članice koju navedena direktiva obvezuje da uredi svoje zakonodavstvo na način da se, nakon poništenja prvotne odluke i u slučaju vraćanja spisa na ponovno odlučivanje nesudskom ili upravnom tijelu iz članka 2. točke (f) te direktive, nova odluka donese u kratkom roku u skladu s ocjenama iz presude kojom je proglašeno poništenje.

20

Prema tome, čim sud poništi odluku upravnog tijela nakon potpunog i aktualiziranog razmatranja potreba za međunarodnom zaštitom podnositelja zahtjeva s obzirom na sva relevantna činjenična i pravna pitanja i utvrdi da mu se mora priznati međunarodna zaštita, nakon čega vraća predmet upravnom tijelu radi donošenja nove odluke, to je tijelo dužno – osim u slučaju pojave činjeničnih ili pravnih pitanja koja objektivno zahtijevaju novu aktualiziranu ocjenu – priznati zatraženu međunarodnu zaštitu jer bi se u protivnom članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje, te člancima 13. i 18. Direktive 2011/95 oduzeo koristan učinak (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, t. 66.).

21

Kada je riječ o nadzoru odluke koju je spomenuto upravno tijelo donijelo nakon navedene presude, Sud je naglasio da iako članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32 ne obvezuje države članice na to da sudovima nadležnima za odlučivanje o pravnim lijekovima na temelju te odredbe daju ovlast izmjene, ti sudovi moraju, u svakom slučaju te s obzirom na posebne okolnosti pojedinog predmeta, zajamčiti poštovanje prava na učinkovit pravni lijek, propisanog člankom 47. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, t. 69. i 70.).

22

Kada je riječ o postupovnim pravilima koja se primjenjuju u glavnom postupku, Sud je iz navedenog zaključio da – u slučaju da naknadna odluka nadležnog upravnog tijela proturječi sudskoj odluci u kojoj su potpuno i ex nunc razmotrene potrebe dotične osobe za međunarodnom zaštitom, nakon čega je sud ocijenio da joj valja priznati tu zaštitu – navedeni sud mora, ako mu nacionalno pravo ne pruža nikakvo sredstvo kojim bi prisilio na poštovanje svoje presude, izmijeniti tu odluku upravnog tijela i zamijeniti je vlastitom odlukom, prema potrebi ne primjenjujući nacionalni propis koji bi ga u tome sprečavao (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, t. 68., 72. i 77.).

23

Stoga na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim se sudovima dodjeljuje isključivo ovlast poništenja odluka nadležnih tijela u području međunarodne zaštite, ali ne i ovlast izmjene tih odluka. Međutim, u slučaju vraćanja predmeta nadležnom upravnom tijelu, nova odluka mora se donijeti u kratkom roku i u skladu s ocjenama iz presude kojom se prethodna odluka poništava. Nadalje, ako nacionalni sud utvrdi, nakon potpunog i ex nunc razmatranja svih relevantnih činjeničnih i pravnih pitanja koja je iznio podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu, da mu – primjenom kriterija iz Direktive 2011/95 – valja priznati takvu zaštitu zbog razloga koji iznosi u prilog tom zahtjevu, ali da je upravno tijelo naknadno donijelo suprotnu odluku, pri čemu nije u tu svrhu dokazalo da su se pojavila nova pitanja koja zahtijevaju novu ocjenu potreba za međunarodnom zaštitom dotičnog podnositelja zahtjeva, taj sud mora, ako mu nacionalno pravo ne pruža nikakvo sredstvo kojim bi prisilio na poštovanje svoje ranije donesene presude, izmijeniti s njome neusklađenu odluku i zamijeniti je vlastitom odlukom o zahtjevu za međunarodnu zaštitu, prema potrebi ne primjenjujući nacionalni propis koji bi mu zabranjivao takvo postupanje.

24

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji sudu nameće rok od 60 dana za odlučivanje o pravnom lijeku protiv odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

25

Valja navesti da Direktiva 2013/32 ne samo da ne predviđa usklađena pravila u području rokova za donošenje presude nego u članku 46. stavku 10. čak ovlašćuje države članice da utvrde takve rokove.

26

Nadalje, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, kada u određenom području u pravu Unije ne postoje pravila, unutarnji pravni poredak svake države članice treba uspostaviti postupovna pravila za sudske postupke koji trebaju osigurati zaštitu prava pojedinaca na temelju načela procesne autonomije, ali pod uvjetom da ona nisu nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine u praksi nemogućim ili pretjerano otežanim korištenje prava dodijeljenih pravom Unije (načelo djelotvornosti) (presuda od 15. ožujka 2017., Aquino, C‑3/16, EU:C:2017:209, t. 48. i navedena sudska praksa).

27

Što se tiče poštovanja uvjeta koji se tiče načela ekvivalentnosti kad je riječ o roku za donošenje presude poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku – pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev – valja navesti da iz spisa kojim Sud raspolaže ne proizlazi niti se tvrdilo da se slične situacije uređuju nacionalnim postupovnim pravilima povoljnijima od onih koja su predviđena za provedbu Direktive 2013/32 i koja se primjenjuju u glavnom postupku (vidjeti po analogiji presudu od 7. studenoga 2019., Flausch i dr., C‑280/18, EU:C:2019:928, t. 28.).

28

Kad je riječ o poštovanju načela djelotvornosti, valja podsjetiti na to da članak 46. stavak 1. Direktive 2013/32 podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu priznaje pravo na učinkovit pravni lijek pred sudom protiv odluka u vezi s njihovim zahtjevom. U članku 46. stavku 3. te direktive određuje se doseg tog prava, pri čemu se pojašnjava da države članice koje ona obvezuje moraju osigurati da sud pred kojim se osporava odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu „u potpunosti i ex nunc razm[o]tr[i] [kako] činjeničn[a] [tako] i pravn[a] pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom [2011/95]” (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, t. 51.).

29

Nadalje, ustaljena je sudska praksa da se svaka odluka o odobravanju statusa izbjeglice ili statusa osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita mora temeljiti na pojedinačnoj procjeni (presuda od 25. siječnja 2018., F, C‑473/16, EU:C:2018:36, t. 41. i navedena sudska praksa), kojom se želi utvrditi jesu li, s obzirom na osobne okolnosti podnositelja zahtjeva, ispunjeni uvjeti za odobravanje takvog statusa (presuda od 5. rujna 2012., Y i Z, C‑71/11 i C‑99/11, EU:C:2012:518, t. 68.).

30

Nadalje, valja podsjetiti, kako je to učinio i nezavisni odvjetnik u točkama 62. i 63. svojeg mišljenja, da su u okviru postupka po pravnom lijeku iz članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32 njegovu podnositelju zajamčena konkretna postupovna prava, to jest pravo na tumača, mogućnost komuniciranja, među ostalim, s Uredom visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice i pristup određenim informacijama (na temelju članka 12. stavka 2. te direktive), mogućnost besplatne pravne pomoći i zastupanja (na temelju članka 20. spomenute direktive), pristup pravnom savjetniku (na temelju njezina članka 22.) odnosno prava osoba s posebnim potrebama i maloljetnika bez pratnje (na temelju članaka 24. i 25. te direktive).

31

Sud je također bio u prilici upozoriti na to da je u fazi sudskog postupka u načelu nužno predvidjeti saslušanje podnositelja zahtjeva, osim ako nisu ispunjeni određeni kumulativni uvjeti (vidjeti u tom smislu presudu od 26. srpnja 2017., Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, t. 37. i t. 44. do 48.). Osim toga, može se pokazati korisnim nalaganje nekih drugih mjera izvođenja dokaza, osobito zdravstvenog pregleda, navedenog u članku 18. stavku 1. prvom podstavku Direktive 2013/32.

32

U predmetnom slučaju sud koji je uputio zahtjev ističe da je moguće da sud kojem je podnesen pravni lijek protiv odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu, uzimajući u obzir njegovo radno opterećenje i uvjete rada odnosno osobitu složenost pojedinih slučajeva, nema materijalnih uvjeta da u nametnutom mu roku od 60 dana osigura poštovanje svih pravila navedenih u točkama 27. do 31. ove presude u svim slučajevima koji su mu dani u razmatranje.

33

Istodobno, valja upozoriti na to da je sud koji je uputio zahtjev okvalificirao spomenuti rok kao „obvezujući”.

34

Ako u takvoj situaciji ne postoji nijedno nacionalno pravilo koje omogućuje da se odluka u predmetu donese u razumnom roku, poput pravila koje bi predviđalo da se nakon isteka roka od 60 dana spis dodjeljuje drugom sudu, načelo djelotvornosti prava Unije podrazumijeva obvezu suda da ne primijeni nacionalni propis u kojem se taj rok smatra obvezujućim.

35

Međutim, još valja napomenuti da Direktiva 2013/32 u članku 46. stavku 4. propisuje i obvezu država članica da utvrde razumne rokove za donošenje presude. Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 48. svojeg mišljenja, takvi rokovi doprinose ispunjenju općeg cilja što je moguće bržeg rješavanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, utvrđenog u uvodnoj izjavi 18. te direktive.

36

Na taj način, obveza suda da ne primijeni nacionalni propis kojim se predviđa rok za donošenje presude koji nije u skladu s načelom djelotvornosti prava Unije ne oslobađa taj sud obveze hitnosti, nego mu samo nameće da propisani rok smatra indikativnim, pri čemu u slučaju njegova prekoračivanja mora odlučiti što prije.

37

Slijedom navedenog, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis koji sudu nameće rok od 60 dana za odlučivanje o pravnom lijeku protiv odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu, pod uvjetom da taj sud u spomenutom roku može osigurati djelotvornost materijalnih pravila i postupovnih jamstava koja podnositelju zahtjeva priznaje pravo Unije. U protivnom, navedeni sud dužan je ne primijeniti nacionalni propis kojim se utvrđuje rok za donošenje presude i nakon njegova isteka donijeti presudu što je moguće prije.

38

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje: