–

za A, T. Ryhl i C. Friis Bach Ryhl, advokater,

–

za dansku vladu, J. Nymann‑Lindegren i M. Wolff, u svojstvu agenata, uz asistenciju R. Holdgaarda, advokat,

–

za Europsku komisiju, M. Van Hoof, D. Martin i L. Grønfeldt, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 13. Odluke Vijeća za pridruživanje br. 1/80 od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja. Vijeće za pridruživanje osnovano je Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, koji su u Ankari 12. rujna 1963. potpisale Republika Turska, s jedne strane, te države članice EEZ‑a i Zajednica, s druge, te je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (SL 1964., 217, str. 3685.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 115., str. 3.; u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe A i Udlændinge- og Integrationsministerieta (Ministarstvo stranaca i integracije, Danska), prije Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Ministarstvo izbjeglica, useljenika i integracije) zbog odbijanja njegova zahtjeva za dozvolu boravka u Danskoj na temelju spajanja obitelji.

3

Iz članka 2. stavka 1. Sporazuma o pridruživanju proizlazi da je njegov cilj promicati trajno i uravnoteženo jačanje trgovinskih i gospodarskih odnosa među strankama, uzimajući u cijelosti u obzir potrebu da se osigura ubrzani razvoj gospodarstva Turske i poveća stopa zaposlenosti i životni uvjeti turskog naroda.

4

U skladu s člankom 12. Sporazuma o pridruživanju, „stranke potpisnice suglasne su voditi se člancima [39. UEZ‑a], [40. UEZ‑a] i [41. UEZ‑a] u svrhu postupnog ostvarivanja slobode kretanja radnika među njima.” [neslužbeni prijevod]

5

Člankom 13. Odluke 1/80 određuje se:

„Države članice Zajednice i Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjetâ pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji su na njihovu državnom području zaposleni i imaju zakonit boravak.” [neslužbeni prijevod]

6

U skladu s člankom 14. te odluke:

„1.   Odredbe ovog odjeljka primjenjuju se uz ograničenja opravdana razlozima javnog poretka, javne sigurnosti i javnog zdravlja.

2.   One ne utječu na prava i obveze koje proizlaze iz nacionalnog zakonodavstva ili dvostranih sporazuma između Turske i država članica Zajednice u mjeri u kojoj predviđaju povoljniji sustav za svoje građane.” [neslužbeni prijevod]

7

U skladu s člankom 9. Udlændingelovena (Zakon o strancima), u njegovoj verziji primjenjivoj na predmet u glavnom postupku:

„1.   Dozvola boravka može se izdati na zahtjev:

[…]

7.   Osim ako za to postoje posebni razlozi koji se odnose osobito na zajedništvo obiteljskog doma, dozvola boravka […] u skladu sa stavkom 1. točkom 1. podtočkama (b) do (d) može se izdati samo ako su bračni ili izvanbračni drugovi snažnije povezani s Danskom nego s nekom drugom zemljom. […]”

8

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, iz pripremnih radova koji se odnose na članak 9. stavak 7. Zakona o strancima proizlazi da, u okviru ocjene jesu li bračni ili izvanbračni drugovi snažnije povezani s Danskom nego s nekom drugom zemljom, nadležna nacionalna tijela trebaju uzeti u obzir sve elemente koji su im stavljeni na raspolaganje.

9

Navedena tijela trebaju odvagnuti, s jedne strane, povezanost sponzora s Danskom i, s druge strane, povezanost njegova bračnog ili izvanbračnog druga s njegovom zemljom podrijetla. Također trebaju uzeti u obzir povezanost sponzora sa zemljom podrijetla njegova bračnog druga.

10

Konkretnije, nadležna nacionalna tijela trebaju voditi računa, među ostalim, o trajanju i prirodi boravka bračnih drugova u njihovim zemljama podrijetla, obiteljske odnose bračnih drugova s Danskom u odnosu na one iste prirode sa zemljom podrijetla bračnog druga sponzora, poznavanje jezikâ bračnih drugova i njihovu obrazovnu ili profesionalnu povezanost s Danskom ili s drugom zemljom.

11

A, tužiteljica u glavnom postupku, turska je državljanka rođena u Turskoj koja je 24. svibnja 1983. sklopila brak s osobom B, koji je također turski državljanin. Prije nego što su se razveli, 24. lipnja 1998., dobili su četvero djece koja su se rodila u Turskoj.

12

B je 7. siječnja 1999. sklopio brak s njemačkom državljankom koja boravi u Danskoj. B je kao bračni drug građanke Unije dobio dozvolu boravka u Danskoj od 6. srpnja 1999. On je 27. travnja 2006. dobio dozvolu stalnog boravka na temelju danskih odredbi kojima se prenosi Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.).

13

Četvero djece rođeno u braku između A i B također je dobilo dozvolu boravka u Danskoj na temelju spajanja obitelji s osobom B.

14

Razvod braka između osobe B i njegova bračnog druga njemačkog državljanstva izrečen je 25. lipnja 2009. Nakon toga B je ponovno sklopio brak s osobom A u Danskoj 28. kolovoza 2009. A je, pozivajući se na svoj brak s osobom B, zaposlenom u toj državi članici, 3. rujna 2009. Udlændingestyrelsenu (Danski ured za migracije, Danska), prije Udlændingeservice (Služba za strance), podnijela zahtjev za dozvolu boravka u Danskoj.

15

Odlukom od 26. svibnja 2010. Danski ured za migracije odbio je taj zahtjev u skladu s odredbama članka 9. Zakona o strancima.

16

Odlukom od 30. rujna 2010. Ministarstvo stranaca i integracije odbilo je žalbu koju je A podnijela protiv odluke od 26. svibnja 2010. jer A i B nisu ispunjavali uvjet iz članka 9. stavka 7. Zakona o strancima. Naime, prema mišljenju tog ministarstva povezanost koju su A i B zadržali s Turskom bila je mnogo snažnija od one koju su imali s Danskom.

17

Konkretnije, Ministarstvo stranaca i integracije je, među ostalim, istaknulo da su A i B rođeni i odrasli u Turskoj te su tamo pohađali školu. U toj trećoj državi također su vodili dug obiteljski život, s obzirom na to da su tijekom tog razdoblja dobili četvero djece.

18

A je 10. ožujka 2014. Rettenu i Ålborg (Općinski sud u Ålborgu, Danska) podnijela tužbu za poništenje odluke Ministarstva stranaca i integracije od 30. rujna 2010., kojom je tražila da se njezin zahtjev za spajanje obitelji preispita. Predmet je 26. svibnja 2014. upućen Københavns Byretu (Općinski sud u Kopenhagenu, Danska). Taj je sud 14. prosinca 2016. uputio predmet Østre Landsretu (Žalbeni sud regije Istok, Danska) s obzirom na to da prvostupanjski sudovi na temelju nacionalnog prava mogu žalbenim sudovima uputiti predmete u kojima se javljaju načelna pitanja kako bi oni o njima odlučili u prvom stupnju.

19

Sud koji je uputio zahtjev u biti smatra da nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku čini „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80. Međutim, ističe da je Sud već presudio, među ostalim, u predmetu u kojem je donesena presuda od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) da se „nova ograničenja” u smislu te odredbe mogu dopustiti ako su opravdana važnim razlozima u općem interesu, kao što je cilj koji se sastoji u jamstvu uspješne integracije državljana treće zemlje u državi članici domaćinu, ako su prikladna za ostvarivanje legitimnog cilja koji se želi postići i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo ostvarivanje.

20

U tom okviru se sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku, kako su je provodila nadležna tijela, proporcionalna s obzirom na cilj koji se želi postići.

21

U tim je okolnostima Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

22

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 13. Odluke br. 1/80 tumačiti na način da nacionalna mjera koja spajanje obitelji između turskog radnika koji zakonito boravi u dotičnoj državi članici i njegova bračnog druga uvjetuje time da njihova povezanost s tom državom članicom bude snažnija od one s trećom državom predstavlja „novo ograničenje”, u smislu te odredbe, i, u slučaju potvrdnog odgovora, može li se takva mjera opravdati ciljem koji se sastoji u jamstvu uspješne integracije državljana treće zemlje u dotičnoj državi članici.

23

U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da klauzula standstill, navedena u članku 13. Odluke br. 1/80, općenito zabranjuje uvođenje potpuno novih unutarnjih mjera koje bi imale za cilj ili bi im učinak bio takav da ostvarivanje slobode kretanja radnika turskog državljanina bude podvrgnuto restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na dan stupanja na snagu navedene odluke u odnosu na dotičnu državu članicu (presuda od 29. ožujka 2017., Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 25. i navedena sudska praksa).

24

U ovom slučaju nesporno je da je nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku, odnosno članak 9. stavak 7. Zakona o strancima, donesena nakon datuma stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u Danskoj i da je postrožila, u području spajanja obitelji, uvjete prvog ulaska na dansko državno područje za bračne drugove turskih državljana koji zakonito borave u toj državi članici u odnosu na one koji su se primjenjivali na dan stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u toj državi članici.

25

Osim toga, iz spisa koji je podnesen Sudu proizlazi da je B turski radnik koji je u Danskoj zaposlen i da mu se njegov bračni drug, A, želi u toj državi članici pridružiti. Kao što to u biti proizlazi iz točaka 15. i 16. ove presude, nadležna nacionalna tijela odbila su zahtjev za spajanje obitelji, koji je podnijela A, na temelju članka 9. stavka 7. Zakona o strancima.

26

Budući da se situacija osobe B, kao turskog radnika zakonito integriranog na tržištu rada u Danskoj, odnosi na jednu ekonomsku slobodu, u ovom slučaju slobodu kretanja radnika, valja smatrati da je takva situacija obuhvaćena člankom 13. Odluke br. 1/80 (presuda od 12. travnja 2016., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 36.).

27

Posljedično, valja govoriti samo o situaciji turskog radnika koji boravi u dotičnoj državi članici, u ovom slučaju osobe B, prilikom utvrđivanja treba li, na temelju klauzule standstill iz članka 13. Odluke br. 1/80, izuzeti od primjene nacionalnu mjeru poput one u pitanju u glavnom postupku ako se pokaže da ona može utjecati na njegovu slobodu obavljanja djelatnosti kao zaposlene osobe u toj državi članici (vidjeti u tom smislu presudu od 12. travnja 2016., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 37.).

28

U tom kontekstu, valja podsjetiti na to da nacionalni propis kojim se postrožuju uvjeti spajanja obitelji turskih radnika koji zakonito borave u dotičnoj državi članici u odnosu na uvjete koji su bili primjenjivi u vrijeme stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u toj državi članici čini „novo ograničenje” slobode kretanja radnika za te turske radnike u navedenoj državi članici u smislu članka 13. te odluke (presuda od 7. kolovoza 2018., Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, t. 64. i navedena sudska praksa).

29

To je zato što bi na odluku turskog državljanina da se uputi u državu članicu kako bi obavljao djelatnost zaposlene osobe moglo negativno utjecati to da zakonodavstvo te države otežava ili onemogućuje spajanje obitelji, na takav način da bi se navedeni državljanin, ovisno o slučaju, mogao smatrati obveznim odabrati između svoje djelatnosti u dotičnoj državi članici i svojeg obiteljskog života u Turskoj (vidjeti u tom smislu presudu od 7. kolovoza 2018., Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, t. 61. i 62.).

30

U ovom slučaju, postrožavanjem uvjeta za prijam bračnog druga turskog državljana, radnika zakonito zaposlenog na danskom tržištu rada, u cilju spajanja obitelji, nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku predstavlja, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 15. svojeg mišljenja, „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 izvršavanja slobode kretanja radnika osobe B u dotičnoj državi članici.

31

Upravo kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, ograničenje koje ima za cilj ili kao učinak podrediti ostvarivanje slobode kretanja radnika turskog državljanina na nacionalnom državnom području restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na datum stupanja na snagu Odluke br. 1/80 zabranjeno je, osim ako potpada pod ograničenja iz članka 14. te odluke ili ako je opravdano važnim razlogom u općem interesu, prikladno za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ne prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao (presuda od 7. kolovoza 2018., Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, t. 72. i navedena sudska praksa).

32

U tom pogledu nije sporno da nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku nije obuhvaćena ograničenjima iz članka 14. Odluke br. 1/80.

33

Sud koji je uputio zahtjev ističe da se cilj koji se želi postići člankom 9. stavkom 7. Zakona o strancima sastoji od jamstva uspješne integracije državljana treće zemlje u Danskoj. Prema mišljenju danske vlade, nacionalnom mjerom o kojoj je riječ u glavnom postupku također se želi postići cilj učinkovitog upravljanja migracijskim tokovima.

34

Kao prvo, kad je riječ o cilju koji se sastoji u jamstvu uspješne integracije, Sud je već presudio da takav cilj može, s obzirom na važnost koja se u okviru prava Unije daje mjerama integracije, predstavljati važan razlog u općem interesu za potrebe članka 13. Odluke br. 1/80 (presuda od 12. travnja 2016., Genc, C–561/14, EU:C:2016:247, t. 55. i 56).

35

Stoga, treba ispitati je li članak 9. stavak 7. Zakona o strancima, koji spajanje obitelji turskog radnika koji zakonito boravi u Danskoj i njegova bračnog druga uvjetuje time da njihova povezanost s tom državom članicom bude snažnija od one s trećom državom, prikladan za jamčenje ostvarenja cilja koji se želi postići i ne prekoračuje ono što je nužno da bi ga se postiglo.

36

U tom pogledu, kad je riječ o prikladnosti nacionalne mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku za jamčenje ostvarenja cilja koji se želi postići, valja utvrditi da se, u skladu s navedenom mjerom, uspješna integracija u Danskoj bračnog druga turskog radnika koji zakonito boravi u toj državi članici ne može jamčiti kad je njihova povezanost s trećom državom snažnija od one s Danskom.

37

Međutim, s obzirom na to da veze s trećom državom i bračnog druga koji se već nalazi na danskom državnom području i tužiteljice u glavnom postupku nemaju velik utjecaj na njezine šanse da se uspješno integrira u toj državi članici, nacionalnom mjerom o kojoj je riječ u glavnom postupku ne omogućava se utvrditi, u stadiju ispitivanja zahtjeva za dozvolu boravka na temelju spajanja obitelji, da se uspješna integracija podnositelja zahtjeva u Danskoj ne može jamčiti.

38

Naime, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 31. svojeg mišljenja, navedenom mjerom se ne omogućava ocjena mogućnosti integracije bračnog druga turskog radnika koji zakonito boravi u Danskoj ili para koji on čini s navedenim radnikom u toj državi članici.

39

U ovom slučaju, iz spisa koji je podnesen Sudu proizlazi da su nadležna nacionalna tijela smatrala da je B imao snažniju povezanost s Turskom nego s Danskom. Međutim, valja utvrditi da je B turski radnik koji je zakonito integriran na danskom tržištu rada i zakonito boravi sa svojom djecom u toj državi članici više godina. Iz toga proizlazi da povezanost turskog državljanina s njegovom zemljom podrijetla ne može ograničiti mogućnosti njegove integracije, s obzirom na to da odnos s tom državom i onaj s državom članicom domaćinom nisu takvi da se međusobno isključuju.

40

Usto, s jedne strane, člankom 9. stavkom 7. Zakona o strancima ne predviđa se nijedna mjera integracije kojom se mogu poboljšati mogućnosti integracije bračnog druga turskog radnika koji zakonito boravi u Danskoj, a koji se tom radniku u toj državi članici želi pridružiti.

41

S druge strane, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da se ocjena uvjeta iz članka 9. stavka 7. Zakona o strancima koju provode nadležna nacionalna tijela temelji na difuznim i nepreciznim kriterijima koji uzrokuju različite i nepredvidive prakse povredom načela pravne sigurnosti.

42

Iz toga slijedi da nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku nije prikladna za ostvarivanje cilja koji se sastoji u jamstvu uspješne integracije državljana treće zemlje u Danskoj.

43

Kao drugo, u odnosu na cilj učinkovitog upravljanja migracijskim tokovima na koji se poziva danska vlada, Sud je već presudio da takav cilj može činiti važan razlog u općem interesu koji može opravdati novo ograničenje u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 (presuda od 29. ožujka 2017., Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 39.).

44

Međutim, navedena vlada pojasnila je, u svojim pisanim očitovanjima, da je nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku prikladna za osiguravanje cilja učinkovitog upravljanja migracijskim tokovima jer se njome omogućava ograničavanje spajanja obitelji bračnih drugova samo na slučajeve u kojima će vjerojatnost integracije podnositelja zahtjeva za dozvolu boravka u Danskoj biti veća.

45

Međutim, kao što to proizlazi iz točaka 37. i 38. ove presude, navedenom mjerom se ne omogućava ocjena mogućnosti integracije podnositelja zahtjeva za dozvolu boravka na temelju spajanja obitelji u Danskoj.

46

U tim okolnostima, mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku nije prikladna za ostvarenje cilja učinkovitog upravljanja migracijskim tokovima.

47

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 13. Odluke br. 1/80 treba tumačiti na način da nacionalna mjera koja spajanje obitelji turskog radnika koji zakonito boravi u dotičnoj državi članici i njegova bračnog druga uvjetuje time da njihova povezanost s tom državom članicom bude snažnija od one s trećom državom predstavlja „novo ograničenje” u smislu te odredbe. Takvo ograničenje nije opravdano.

48

S obzirom na odgovor na prvo pitanje, nije potrebno odgovoriti na drugo pitanje.

49

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Članak 13. Odluke br. 1/80 od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja, koju je donijelo Vijeće za pridruživanje osnovano Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, koji su 12. rujna 1963. u Ankari potpisali, s jedne strane, Republika Turska i, s druge strane, države članice EEZ‑a i Zajednica te koji je u ime potonje sklopljen, odobren i potvrđen Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963., treba tumačiti na način da nacionalna mjera koja spajanje obitelji turskog radnika koji zakonito boravi u dotičnoj državi članici i njegova bračnog druga uvjetuje time da njihova povezanost s tom državom članicom bude snažnija od one s trećom državom predstavlja „novo ograničenje” u smislu te odredbe. Takvo ograničenje nije opravdano.