1.

Vlasnik depozita na tekućem računu otvorenom na njegovo ime u Korporativnoj Targovskoj Banci (u daljnjem tekstu: banka KTB) pred bugarskim sudom ( 2 ) pokrenuo je 2016. postupak protiv Balgarske Narodne Banke (Bugarska narodna banka; u daljnjem tekstu: BNB) za naknadu štete koju je pretrpio zbog kašnjenja s isplatom tog depozita.

2.

Tužitelj je u tom sporu tvrdio da je BNB trebao proglasiti nedostupnost depozitâ u banci KTB u roku propisanom Direktivom 94/19/EZ ( 3 ). Budući da nije tako postupio, snosi odgovornost za kašnjenje s povratom i mora platiti zatezne kamate koje su dospjele do isplate iznosa depozita.

3.

Nadležni sud uputio je zahtjev za prethodnu odluku o kojem je Sud odlučio u presudi Kantarev od 4. listopada 2018. ( 4 ).

4.

Prije donošenja presude Kantarev, drugi bugarski sud, Administrativen sad Sofia‑grad (Upravni sud grada Sofije), uputio je zahtjev za prethodnu odluku u okviru sličnog spora koji se također odnosio na tužbu zbog BNB‑ove imovinske odgovornosti, utemeljenu na argumentima koji se djelomično podudaraju.

5.

Nakon donošenja presude Kantarev Sud je zatražio od Administrativen sad Sofia‑grad (Upravni sud grada Sofije) da se izjasni o tome želi li ostati pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku, što je potonji potvrdio.

6.

U skladu s uputom Suda, ovo mišljenje odnosi se samo na dva upućena pitanja koja se u presudi Kantarev ili nisu razmatrala ili je to učinjeno iz drugog kuta: (a) pojam „dospjeli i naplativi depozit” iz članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19; i (b) učinak Preporuke Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (u daljnjem tekstu: EBA) od 17. listopada 2014. ( 5 ).

7.

Budući da sam ograničio svoju analizu na ta dva pitanja, na presudu Kantarev uputit ću, prema potrebi, u prikazu pravnog okvira te prilikom iznošenja činjenica na temelju kojih je utvrđen povrat sredstava deponiranih u banci KTB i svoje ocjene o njima.

8.

Što se tiče relevantnih uvodnih izjava i članaka te direktive, upućujem na točke 3. do 6. presude Kantarev.

9.

Uvodne izjave 27. do 29. glase kako slijedi:

10.

Člankom 1. stavkom 2. propisuje se:

„Tijelo djeluje u okviru ovlasti koje su mu dodijeljene ovom Uredbom te u okviru područja primjene Direktive 2006/48/EZ, Direktive 2006/49/EZ, Direktive 2002/87/EZ, Uredbe (EZ) br. 1781/2006, Direktive 94/19/EZ, i u mjeri u kojoj se ti akti primjenjuju na kreditne i financijske institucije i nadležna tijela koja ih nadziru, u okviru relevantnih dijelova Direktive 2005/60/EZ, Direktive 2002/65/EZ, Direktive 2007/64/EZ i Direktive 2009/110/EZ, uključujući sve direktive, uredbe i odluke koje se temelje na tim aktima, te u okviru bilo kojeg drugog zakonski obvezujućeg akta Unije kojim se Tijelu dodjeljuju zadaće.”

11.

Člankom 4. točkom 2. podtočkom iii. definiraju se kao „nadležna tijela”:

„s obzirom na sustave osiguranja depozita, tijela koja upravljaju sustavima osiguranja depozita u skladu s Direktivom 94/19/EZ ili, ako poslovanjem sustava osiguranja depozita upravlja privatno društvo, tijelo javne vlasti koje nadzire te sustave u skladu s tom Direktivom.”

12.

Člankom 16. predviđa se:

„1.   S ciljem uspostavljanja dosljednih, učinkovitih i efektivnih nadzornih praksi unutar ESFS‑a te osiguravanja zajedničke, ujednačene i dosljedne primjene prava Unije, Tijelo izdaje smjernice i preporuke upućene nadležnim tijelima ili financijskim institucijama.

[…]

3.   Nadležna tijela i financijske institucije moraju ulagati napore da se usklade s tim smjernicama i preporukama.

U razdoblju od dva mjeseca od izdavanja smjernice ili preporuke svako nadležno tijelo dužno je potvrditi da je usklađeno ili da se namjerava uskladiti s tom smjernicom ili preporukom. U slučaju da nadležno tijelo nije usklađeno ili da se ne namjerava uskladiti, dužno je o tome obavijestiti Tijelo, navodeći svoje razloge.

Tijelo objavljuje činjenicu da nadležno tijelo nije usklađeno ili da se ne namjerava uskladiti s tom smjernicom ili preporukom. Tijelo također može odlučiti, na pojedinačnoj osnovi, objaviti razloge koje je navelo nadležno tijelo za neusklađivanje s tom smjernicom ili preporukom. Nadležno tijelo mora o toj objavi biti unaprijed obaviješteno.

Ako se to zahtijeva u toj smjernici ili preporuci, financijske institucije moraju jasno i detaljno izvješćivati o tome jesu li usklađene s tom smjernicom ili preporukom.

[…]”

13.

Člankom 17. utvrđuje se:

„1.   Ako nadležno tijelo ne primjenjuje akte iz članka 1. stavka 2., ili ih primjenjuje na način za koji se čini da predstavlja kršenje prava Unije, uključujući regulatorne tehničke standarde i provedbene tehničke standarde utvrđene u skladu s člancima od 10. do 15., a posebno ako nije osiguralo da financijska institucija zadovoljava zahtjeve propisane tim aktima, Tijelo djeluje u skladu s ovlastima iz stavaka 2., 3. i 6. ovog članka.

2.   Na zahtjev jednog nadležnog tijela ili više njih, Europskog parlamenta, Vijeća, Komisije ili Interesne skupine za bankarstvo ili na vlastitu inicijativu, a nakon što je izvijestilo dotično nadležno tijelo, Tijelo može istražiti navodno kršenje ili neprimjenjivanje prava Unije.

[…]

3.   Najkasnije dva mjeseca od početka istrage, Tijelo može uputiti preporuku dotičnom nadležnom tijelu te navesti mjeru koja je potrebna za usklađivanje s pravom Unije.

Nadležno tijelo izvješćuje u roku deset radnih dana od primitka preporuke Tijelo o mjerama koje je poduzelo ili koje namjerava poduzeti kako bi se osigurala usklađenost s pravom Unije.

4.   Ako se nadležno tijelo nije uskladilo s pravom Unije u roku mjesec dana od primitka preporuke Tijela, Komisija može, nakon što ju je Tijelo o tome obavijestilo ili na vlastitu inicijativu, izdati formalno mišljenje u kojemu od nadležnog tijela zahtijeva da poduzme mjere potrebne za usklađivanje s pravom Unije. Formalno mišljenje Komisije uzima u obzir preporuku Tijela.

Komisija mora izdati takvo formalno mišljenje najkasnije tri mjeseca od donošenja preporuke. Komisija može produljiti to razdoblje za mjesec dana.

Tijelo i nadležna tijela moraju osigurati Komisiji sve potrebne informacije.

5.   Nadležno tijelo dužno je u roku deset radnih dana od primitka formalnog mišljenja iz stavka 4. izvijestiti Komisiju i Tijelo o mjerama koje je poduzelo ili koje namjerava poduzeti radi usklađivanja s tim formalnim mišljenjem.

6.   Ne dovodeći u pitanje ovlasti Komisije iz članka 258. UFEU‑a, ako se nadležno tijelo ne uskladi s formalnim mišljenjem iz stavka 4. u razdoblju koje je u njemu navedeno te ako je potrebno pravodobno ispraviti takvu neusklađenost kako bi se održali ili ponovno uspostavili neutralni uvjeti tržišnog natjecanja ili osiguralo uredno funkcioniranje i cjelovitost financijskog sustava, Tijelo može, ako su relevantni zahtjevi iz akata navedenih u članku 1. stavku 2. izravno primjenjivi na financijske institucije, donijeti pojedinačnu odluku upućenu financijskoj instituciji kojom zahtijeva da provede potrebne mjere kako bi ispunio svoje obveze prema pravu Unije, uključujući prestanak bilo kakve prakse.

Odluka Tijela mora biti u skladu s formalnim mišljenjem koje je izdala Komisija na temelju stavka 4.

7.   Odluke koje su donesene u skladu sa stavkom 6. imaju prednost nad svim prethodnim odlukama koje su o istom pitanju donijela nadležna tijela.

Kada se poduzimaju mjere u vezi s pitanjima koja su predmet formalnog mišljenja u skladu sa stavkom 4. ili donose odluke u skladu sa stavkom 6., nadležna tijela moraju se uskladiti s formalnim mišljenjem ili odlukom, ovisno o slučaju.

[…]”

14.

Članak 26. stavak 2. glasi:

„Članak 16. koji se odnosi na ovlasti Tijela za donošenje smjernica i preporuka primjenjuje se na sustave osiguranja depozita.”

15.

Upućujem na prijepis bugarskih zakona iz točaka 8. do 25. presude Kantarev.

16.

Ističem jedino sadržaj članka 23. stavaka 1. i 5. Zakona za garantirane na vlogovete v bankite (Zakon o osiguranju bankovnih depozita) ( 8 ):

„1.   Fond nadoknađuje dugove dotične banke njezinim deponentima do osiguranih iznosa kad je [BNB] oduzeo odobrenje za rad komercijalnoj banci.

[…]

5.   Fond počinje s isplatama najkasnije 20 radnih dana nakon datuma na koji je [BNB] donio odluku iz stavka 1.”

17.

Tužitelj BT i banka KTB sklopili su 2008., 2010. i 2011. tri ugovora o depozitima po viđenju, u eurima i bugarskim levima (BGN), za koje Fond za osiguranje bankovnih depozita (u daljnjem tekstu: Fond) jamči do iznosa od 196000 bugarskih leva po osobi.

18.

Stanje banke KTB u 2014. godini i postupanje nacionalnih tijela na sljedeći su način opisani u presudi Kantarev (t. 27. i 28.):

„Nakon što je banka KTB bila suočena s likvidnosnom krizom zbog masovnog povlačenja depozita koji su bili kod nje položeni, njezini predstavnici su 20. lipnja 2014. od BNB‑a zatražili uspostavu posebnog nadzora nad tom kreditnom institucijom. Oni su također obavijestili BNB o prestanku plaćanja i o svim bankovnim djelatnostima te institucije. Odlukom od istog dana upravni odbor BNB‑a je banku KTB stavio pod poseban nadzor za razdoblje od tri mjeseca. Izvršavanje obveza te kreditne institucije prekinuto je i njezina je djelatnost ograničena. Imenovani su upravitelji i BNB ih je zadužio da uz pomoć vanjskog revizora provedu procjenu aktive i pasive te institucije.

[…] Iz te je procjene proizišlo da je financijski rezultat banke KTB negativan i da ona ne ispunjava zahtjeve u području vlastitog kapitala koje predviđaju propisi Unije. Posljedično, BNB je odlukom od 6. studenoga 2014., kao prvo, oduzeo odobrenje za rad banci KTB, kao drugo, odlučio da se trebaju poduzeti mjere za otvaranje stečajnog postupka nad njom i, kao treće, odlučio da o tome treba obavijestiti Fond.”

19.

Odlukom Upravnog odbora BNB‑a od 30. lipnja 2014. snižene su s učinkom od 1. srpnja 2014. kamatne stope za depozite u banci KTB na prosječan tržišni iznos i utvrđena je ljestvica standardnih kamatnih stopa ( 9 ).

20.

Europska komisija je 1. kolovoza 2014. poslala je službenu opomenu bugarskom ministru financija u okviru postupka u skladu s člankom 258. UFEU‑a zbog pogrešnog prenošenja Direktive 94/19 i povrede članka 63. UFEU‑a ( 10 ).

21.

Odlukom od 16. rujna 2014. Upravni odbor BNB‑a produljio je nadzorne mjere do 20. studenoga 2014.

22.

EBA je 17. listopada 2014. izdala Preporuku EBA/2014/02 upućenu BNB‑u i Fondu u skladu s člankom 17. stavkom 3. Uredbe br. 1093/2010. U njoj je utvrdila da je BNB povrijedio pravo Unije time što nije poduzeo potrebne korake za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ u skladu s člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 i time što je odlučio obustaviti ispunjenje svih obveza i ne dopustiti deponentima pristup osiguranim depozitima.

23.

U skladu s uvodnom izjavom 27. te preporuke, BNB‑ova odluka od 20. lipnja 2014. o stavljanju banke KTB pod poseban nadzor i obustavi njezinih obveza odgovara utvrđivanju nedostupnosti depozitâ u smislu članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19 i stoga je Fond trebao platiti osigurane iznose nedostupnih depozita.

24.

Povrat depozitâ tužitelju izvršen je na način sličan onome iz presude Kantarev ( 11 ), s tim što je, prema podacima suda koji je uputio zahtjev, Fond tužitelju isplatio njegove osigurane depozite u banci KTB u iznosu od 196000 bugarskih leva, uvećanom za odgovarajuće kamate od 30. lipnja do 6. studenoga 2014. Njegovi ostali depoziti u iznosu od 44070 bugarskih leva (oko 22500 eura) uvršteni su na popis priznatih tražbina u okviru stečajnog postupka prema redoslijedu predviđenom primjenjivim bugarskim zakonodavstvom.

25.

Dana 7. ožujka 2015. Sofijski apelativen sad (Žalbeni sud u Sofiji, Bugarska) proglasio je 20. lipnja 2014. datumom početka insolventnosti banke KTB s obrazloženjem da je vlasnički kapital banke KTB od tada negativan.

26.

Postupak zbog povrede obveze koji je Komisija pokrenula protiv Bugarske obustavljen je 10. prosinca 2015.

27.

BT je sudu koji je uputio zahtjev podnio tužbu ( 12 ) za naknadu štete koja je nastala izravno ili neizravno zbog činjenja i propusta BNB‑a koji je, prema njegovu mišljenju, povrijedio pravo Unije u pogledu intervencije banke KTB.

28.

Tužba sadrži dva zahtjeva:

29.

Kako bi odlučio o tim zahtjevima, Administrativen sad Sofia‑grad (Upravni sud grada Sofije) uputio je Sudu zahtjev za prethodnu odluku s nekoliko pitanja, od kojih prenosim samo ona na koja se odnosi moja analiza:

„[…]

[…]

30.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 6. kolovoza 2018.

31.

BNB i Komisija podnijeli su pisana očitovanja, ali se nije smatralo potrebnim održati raspravu.

32.

U odgovoru na pitanje Suda nakon objave presude Kantarev sud koji je uputio zahtjev naveo je 9. studenoga 2018. da ostaje pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku jer, među ostalim, nisu otklonjene dvojbe o obvezi uzimanja u obzir Preporuke EBA/2014/02.

33.

Ukratko, sud koji je uputio zahtjev želi znati obuhvaća li osiguranje predviđeno Direktivom 94/19 (članak 1. stavak 3. podstavak i., u vezi s njezinim člankom 7. stavkom 6. i člankom 10.), deponente:

34.

U slučaju potvrdnog odgovora, sud koji je uputio zahtjev pita treba li izuzeti iz primjene takvu ugovornu odredbu prilikom ispitivanja zahtjeva za naknadu štete uzrokovane zakašnjelim plaćanjem osiguranog iznosa depozitâ u skladu s Direktivom 94/19.

35.

Presuda Kantarev odnosila se na zahtjev za naknadu štete osobi čiji su depoziti u banci KTB bili naplativi (koji trebaju biti isplaćeni) nesumnjivo već u trenutku utvrđivanja nedostupnosti depozita. Međutim, u predmetu koji se sada razmatra riječ je o tome štiti li se istim odredbama Direktive 94/19 i deponent čiji depoziti u banci KTB tada nisu bili naplativi.

36.

Detaljna analiza mehanizma osiguranja depozitâ uvedenog Direktivom 94/19 omogućuje, prema mojem mišljenju, da se objasni i odgovarajuće primijeni sudska praksa Kantarev.

37.

Uključivanje nacionalnih sustava osiguranja depozitâ (u daljnjem tekstu: SOD) započinje postupkom čiji su osnovni elementi uređeni Direktivom 94/19. On ima dvostruki cilj: zaštititi deponente ( 13 ) i osigurati stabilnost bankarskog sustava ( 14 ).

38.

Postupak provedbe osiguranja bankovnih depozita bolje se razumije ako razlikujemo tri faze:

39.

Nadležno nacionalno tijelo treba odlučiti jesi li depoziti u financijskoj instituciji dostupni. Za donošenje te odluke člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 zahtijeva se:

40.

Rok u kojem nadležno nacionalno tijelo treba donijeti tu prvotnu odluku vrlo je kratak: „najkasnije pet radnih dana nakon što je prvi put utvrdilo da kreditna institucija nije isplatila dospjele i naplative depozite”.

41.

Presudom Kantarev pojašnjeno je više elemenata uređenja te početne faze, na koje valja podsjetiti:

42.

Međutim, u presudi Kantarev nije bilo riječi o pitanju koje sud koji je uputio zahtjev sad postavlja: obuhvaća li definicija „nedostupnog depozita” onaj koji zbog ugovorne odredbe nema svojstvo dospjelosti ni naplativosti jer se u ugovoru upućuje na nacionalni zakon prema kojem naplativost postoji samo u slučaju oduzimanja odobrenja za rad banci.

43.

Prema mojem mišljenju, takav depozit ne može se kvalificirati kao „nedostupni depozit” tijekom te prve faze postupka. Depozit koji nije dospio niti je naplativ, u skladu sa zakonskim i ugovornim uvjetima koji se primjenjuju u skladu s nacionalnim pravom, nadležno nacionalno tijelo ne može uzeti u obzir kao nedostupan depozit.

44.

Ključ za utvrđivanje je li depozit dospio i naplativ prije svega jest u ugovornom odnosu financijske institucije i njezina klijenta. Ako su oboje suglasni s time da financijska institucija nije dužna vratiti klijentu iznos njegova depozita do određenog trenutka, nije moguće govoriti o dospijeću ili obvezi ako taj trenutak još nije nastupio.

45.

Takav depozit stoga ne može sam po sebi dovesti kreditnu instituciju do „financijske situacije” iz članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19, u kojoj nije sposobna izvršiti isplatu depozitâ.

46.

Međutim, uz depozite koji u određenom trenutku nisu dospjeli ni naplativi, financijska institucija raspolaže i brojnim dospjelim i naplativim depozitima. Ako je to slučaj, „dovoljno [je] da se utvrdi da ta kreditna institucija nije isplatila određene depozite i da su ispunjeni uvjeti iz članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19 kako bi se proglasila nedostupnost svih depozita koje drži ta institucija” ( 24 ).

47.

Ukratko, utvrđivanje nedostupnosti „odnosi [se] na objektivnu financijsku situaciju kreditne institucije i općenito se odnosi na sve depozite koje drži ta institucija, a ne na svaki pojedinačni” ( 25 ).

48.

U drugoj fazi postupka nadležno nacionalno tijelo mora odlučiti o depozitima koje SOD treba isplatiti ( 26 ).

49.

Direktivom 94/19 u tu svrhu propisuje se:

50.

SOD treba vratiti (logično, u osiguranim iznosima) sve depozite bankarske institucije obuhvaćene izjavom o nedostupnosti, osim depozita koji su obuhvaćeni nekim razlogom za isključenje. Višestruke su posljedice te pretpostavke za ovaj spor.

51.

Najprije, kao što sam već naveo, utvrđivanje nemogućnosti vraćanja ovisi isključivo o uvjetima iz članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19. Ni ta ni bilo koja druga njezina odredba ne dopuštaju utvrđivanje dodatnih ni različitih uvjeta.

52.

U presudi Kantarev odbačeno je da utvrđenje nedostupnosti depozitâ može ovisiti o prethodnom neuspješnom zahtjevu za isplatu sredstava (t. 81.), insolventnosti kreditne institucije ili oduzimanju njezina odobrenja za rad (t. 51.) ili o prethodnom stavljanju pod poseban nadzor koje provode bankarska tijela (t. 60.).

53.

Nacionalni propis koji nameće takve ili druge zahtjeve, osim zahtjeva navedenih u članku 1. točki 3. podtočki i., povređuje tu odredbu te članak 10. stavak 1. Direktive 94/19.

54.

Kao drugo, nadležno tijelo odlučuje o utvrđivanju nedostupnosti nakon što ocijeni poteškoće s kojima se kreditna institucija suočava pri isplati depozitâ zbog svoje financijske situacije. Iako, kao što sam također već naveo, ne bi bilo logično da se pri donošenju takve odluke automatski uzimaju u obzir depoziti s predviđenom obvezom povrata u budućnosti, ocjena nadležnog tijela odnosi se, kad postane odlukom, na sve depozite koje drži ta kreditna institucija ( 28 ).

55.

Stoga je od tog trenutka opće pravilo da se vraćaju svi depoziti financijske institucije, neovisno o tome kad dospijevaju i kad ih treba vratiti (osim depozita navedenih u iscrpnom popisu iz članka 2. Direktive 94/19).

56.

Drugim riječima, treba vratiti dospjele i naplative depozite kao i one koji to još nisu, kad se institucija nađe u objektivnom stanju financijske nesposobnosti ispunjavanja obveze vraćanja depozita. Ta situacija utječe kako na prošle i sadašnje obveze (dospjele i naplative depozite) tako i na buduće (nedospjele i nenaplative depozite).

57.

Stoga nadležno tijelo u srednjoj fazi treba utvrditi sve depozite institucije kako bi SOD, ovisno o slučaju, izvršio naknadni povrat. To tumačenje članka 1. točke 3. podtočke i. i članka 10. stavka 1. Direktive 94/19 u najvećoj je mjeri u skladu s ciljevima Direktive 94/19 (zaštita deponenata i jamstvo stabilnosti financijskog sustava).

58.

Kad povrat nedospjelih i nenaplativih depozita kreditne institucije podvrgnute SOD‑u u toj fazi ne bi bio izvršen mehanizmom osiguranja, deponenti bi bili izloženi riziku da u budućnosti neće ishoditi povrat svoje štednje u postupcima restrukturiranja i likvidacije kreditne institucije u teškoćama. Osim toga, stabilnost financijskog sustava bila bi ugrožena zbog nepostojanja povjerenja kupaca u sigurnost njihovih srednjoročnih i dugoročnih depozita.

59.

U toj fazi SOD izvršava povrat ili isplatu depozitâ. U skladu s člankom 7. stavkom 1.a prvim podstavkom Direktive 94/19 države članice osiguravaju povrat iznosa do 100000 eura.

60.

Povrat se mora izvršiti u kratkom roku (20 dana) ( 29 ) kako se ne bi dogodilo da deponentima njihove štednje postanu nedostupne i da im se time onemogući zadovoljavanje njihovih svakodnevnih potreba. Stabilnost bankarskog sustava također zahtijeva da povrat bude brz ( 30 ).

61.

SOD‑ov povrat depozitâ nije povezan s mogućim postupcima restrukturiranja i likvidacije kreditne institucije jer se jedino tako može hitro provesti u roku od 20 dana od odluke o nedostupnosti ( 31 ). Dvojbe koje u tom pogledu može potaknuti uvodna izjava 12. Direktive 2009/14 ( 32 ) Sud je pojasnio na način da ti postupci ne utječu na nedostupnost depozita ni na njihov povrat ( 33 ).

62.

Povrat depozitâ ne može se uvjetovati ni postojanjem prethodnog neuspješnog deponentovog potraživanja ( 34 ). Člankom 10. stavkom 3. Direktive 94/19 naglašava se da SOD ne može pozvati na rok od 20 dana kako bi deponentu koji nije mogao pravodobno podnijeti zahtjev za isplatu uskratio mogućnost da iskoristi pravo na osiguranje.

63.

Ako SOD ne poštuje rok od 20 dana za isplatu osiguranih depozita, deponenti mogu zahtijevati, među ostalim, plaćanje pripadajućih kamata ( 35 ).

64.

Članak 7. stavak 6. Direktive 94/19 određuje da „[d]ržave članice osiguravaju da prava deponenata na naknadu mogu biti predmetom zahtjeva koji podnosi deponent protiv sustava osiguranja depozita”.

65.

Deponenti stoga mogu iskoristiti pravna sredstva koja su im na raspolaganju u njihovim nacionalnim porecima i tražiti poništenje SOD‑ovih odluka i propusta te zahtijevati naknadu štete koju im je on prouzročio.

66.

Podsjećam da, prema mišljenju Suda, članak 1. točka 3. podtočka i. Direktive 94/19 „ima izravan učinak i pravno je pravilo koje pojedincima daje prava” ( 36 ).

67.

U svojim tužbama pred nacionalnim sudovima deponenti mogu iskoristiti načelo nadređenosti prava Unije. Na temelju toga, nacionalni sud treba izuzeti iz primjene sva nacionalna pravila koja se protive Direktivi 94/19 ( 37 ): za potrebe ovog predmeta, iz primjene treba izuzeti nacionalnu odredbu koja se protivi članku 1. točki 3. podtočki i. Direktive ( 38 ).

68.

Ta dužnost ne ovisi o činjenici je li bugarski zakonodavac tu odredbu Direktive 94/19 prenio u unutarnje provedbeno pravilo ( 39 ).

69.

Načelo nadređenosti također podrazumijeva da, kada je nacionalno pravilo koje nije usklađeno s pravom Unije dio sadržaja ugovorne odredbe, nacionalni sud može na tu ugovornu odredbu proširiti posljedice nastale na temelju njezine neusklađenosti s pravom Unije. Nije važno iznosi li se argumentacija stranaka u tom pogledu u tužbi za naknadu štete ili u okviru drugih sudskih postupaka.

70.

U predmetnim okolnostima, ništa ne priječi nacionalni sud da primijeni načelo nadređenosti ako (a) nacionalna odredba uvjetuje SOD‑ovu dužnost da isplati vlasnike još nedospjelih i nenaplativih depozita prethodnim oduzimanjem odobrenja za rad financijske institucije čiji su depoziti proglašeni nedostupnima; i ako se (b) to isto zakonsko uređenje prenosi u ugovornu odredbu koju prihvaća nacionalno pravo.

71.

Prethodna razmatranja navode me na to da predložim sljedeći odgovor na četvrto prethodno pitanje:

Članak 1. točku 3. podtočku i. Direktive 94/19 u vezi s njezinim člankom 7. stavkom 6. i člankom 10. treba tumačiti na način da:

72.

Drugo prethodno pitanje odnosi se na Preporuku EBA/2014/02 donesenu na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1093/2010. Konkretno, sud želi znati (a) mogu li se deponenti, iako nisu njezini adresati, pozivati na nju u okviru spora za naknadu štete zbog povrede prava Unije i (b) je li valjana.

73.

EBA je nadležna intervenirati u provedbi direktiva Unije o SOD‑ima. u skladu s člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. 1093/2010 ( 40 ).

74.

U izvršavanju te zadaće EBA se može obratiti „nadležnim [nacionalnim] tijelima” u pogledu osiguranja depozitâ ( 41 ). U skladu s uvodnom izjavom 20. Uredbe br. 1093/2010, dužna je to učiniti radi promicanja dosljednog pristupa i osiguravanja jednakih pravila igre za sve i jednakog tretmana deponenata u cijeloj Uniji.

75.

S obzirom na svoje ovlasti u pogledu SOD‑ova, EBA može:

76.

EBA‑ine preporuke nisu pravno obvezujuće. Kao što to proizlazi iz njihova naziva, njima se ne nalaže, nego samo poziva na djelovanje. One ulaze u kategoriju predviđenu u članku 288. petom stavku UFEU‑a ( 47 ).

77.

Međutim, člankom 16. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1093/2010 zahtijeva se da nadležna tijela i financijske institucije ulažu napore da se usklade s tim preporukama.

78.

Tako shvaćene, ove preporuke imaju određen, ali neobvezujući, pravni učinak: nadležna nacionalna tijela dužna su u roku od dva mjeseca potvrditi da su usklađena s preporukom, da se namjeravaju uskladiti ili da se neće uskladiti s njom. U potonjem slučaju moraju EBA‑i navesti razloge na kojima se temelje (članak 16. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1093/2010), a EBA objavljuje činjenicu da nadležno tijelo nije usklađeno i njegove razloge ( 48 ).

79.

EBA‑ine preporuke koje se temelje na članku 17. stavku 3. Uredbe br. 1093/2010 razlikuju se u nekim aspektima od preporuka iz članka 16.:

80.

Protiv nacionalnog tijela kojem je upućena preporuka iz članka 17. stavka 3. može se, ako je se ne pridržava ( 50 ), pokrenuti postupak zbog povrede obveze na koji ću se kasnije osvrnuti. Na neki način, te preporuke jesu (ili mogu biti) početak navedenog postupka ( 51 ) koji EBA pokreće uz potporu Komisije.

81.

Preporuke iz članka 17. stavka 3. mogu, osim toga, osporavati dotične osobe pred Odborom za žalbe europskih nadzornih tijela na temelju članka 60. Uredbe br. 1093/2010.

82.

EBA‑ine preporuke iz članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1093/2010 nisu konačne niti proizvode obvezujuće pravne učinke, što utječe na mogućnost pozivanja na njih i na njihovo sudsko preispitivanje. Konkretno, zbog tih svojstava nije moguće provesti nadzor nad njihovom zakonitošću tužbom za poništenje iz članka 263. UFEU.

83.

Naime, sudska praksa Suda dopušta tužbe za poništenje samo protiv obvezujućih pravnih akata ( 52 ), s obzirom na njihov stvarni sadržaj, kontekst njihova donošenja i ovlasti institucije koja ih je donijela ( 53 ).

84.

Međutim, na EBA‑ine preporuke može se pozvati u sporu pred nacionalnim sudovima u kojima je potrebno tumačiti obvezujuće odredbe Unije s kojima su preporuke povezane ( 54 ).

85.

Prije nego što razmotrim to pitanje, upućujem na postupak predviđen člankom 17. stavcima 1. do 8. Uredbe br. 1093/2010 ( 55 ) u skladu s kojim EBA‑ine preporuke postaju obvezujuće odluke posredstvom Komisije.

86.

Kada EBA utvrdi da je nacionalno tijelo navodno netočno ili nedovoljno primjenjivalo odredbe prava Unije, ona mu šalje preporuku u kojoj navodi mjere koje mora poduzeti.

87.

Ako nadležno nacionalno tijelo ne uzme u obzir tu preporuku i nastavi s njezinim nepridržavanjem, Komisija može intervenirati. To čini formalnim mišljenjem u kojem ga poziva da poduzme mjere koje su nužne za usklađivanje s pravom Unije.

88.

U završnoj fazi postupka EBA može donijeti pojedinačnu odluku upućenu financijskoj instituciji i naložiti joj poduzimanje mjera potrebnih za ispunjenje obveza koje proizlaze iz prava Unije, uključujući i napuštanje neke prakse, pod uvjetom da je riječ o izravno primjenjivim pravilima ( 56 ).

89.

EBA‑ine odluke tijekom te posljednje faze moraju biti u skladu s formalnim mišljenjem Komisije i imaju prednost pred svakom ranijom odlukom koja je donesena u odnosu na isti predmet. Riječ je, dakle, o pravnim aktima koji obvezuju financijske institucije kojima su upućeni, kao i nadležna nacionalna tijela, koje obvezuje formalno mišljenje Komisije ( 57 ).

90.

Sud koji je uputio zahtjev pita može li se deponent (u ovom slučaju BT) pozvati na Preporuku EBA/2014/02 u sporu koji je pokrenuo protiv BNB‑a.

91.

Preporuka EBA/2014/02, donesena na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1093/2010, bila je upućena, kao što sam već naveo, BNB‑u i Fondu i sadržavala je relevantnu mjeru kako bi se uskladili s Direktivom 94/19 i prestali povređivati njezin članak 1. točku 3. podtočku i.

92.

Prije donošenja Preporuke EBA/2014/02 Komisija je već podnijela tužbu zbog povrede obveze (članak 258. UFEU‑a) protiv Bugarske i uputila pismo opomene toj državi članici (1. kolovoza 2014.), a da se postupak zbog povrede kasnije nije nastavio ( 58 ).

93.

Naime, nakon preporuke EBA/2014/02 nije uslijedilo formalno mišljenje Komisije, što je dovelo do toga da EBA nije donijela nikakvu odluku na temelju članka 17. stavka 6. Uredbe br. 1093/2010 ( 59 ).

94.

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev dvojbena je usklađenost Preporuke EBA/2014/02 s pravom Unije (Direktiva 94/19 i Uredba br. 1093/2010). Kako bih odgovorio na te dvojbe, upućujem na općenitu mogućnost pozivanja na EBA‑ine preporuke pred nacionalnim sudovima, kao i na mogućnost pozivanja na preporuku o kojoj je ovdje riječ.

95.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, „iako cilj preporuke nije stvaranje obvezujućih učinaka, nacionalni sudovi moraju uzeti u obzir te preporuke radi rješavanja sporova koji se pred njima vode, osobito kada razjašnjavaju tumačenje nacionalnih odredbi donesenih u svrhu osiguravanja njihove provedbe ili kada im je cilj dopunjavanje odredaba Unije koje imaju obvezujuću snagu” ( 60 ).

96.

Slažem se s nezavisnim odvjetnikom M. Bobekom ( 61 ) da se obveza nacionalnih sudova da „uzima[ju] u obzir” preporuke, kada odlučuju o sporovima u kojima se primjenjuje obvezujuće pravo Unije koje se na njih odnosi, ne podudara s obvezom „usklađenog tumačenja” u smislu sudske prakse Von Colson i Kamann ( 62 ).

97.

Ako nacionalni sudovi trebaju obratiti pozornost na preporuke (uključujući preporuke koje izdaje EBA) radi provedbe obvezujućeg prava Unije u državama članicama, logično je da Sudu mogu uputiti pitanja o tumačenju njihova sadržaja ( 63 ). Međutim, mogu li to učiniti kako bi ispitali njihovu valjanost?

98.

Na prvi pogled, s obzirom na to da izravni nadzor zakonitosti preporuke tužbom za poništenje nije moguć, moglo bi se smatrati da se njezin neizravan nadzor zakonitosti, odnosno upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku o ocjeni valjanosti, također ne bi mogao provesti. Ima li smisla proglasiti nevaljanim akt koji nema obvezujuće pravne učinke?

99.

Ako ne griješim, Sud se dosad ( 64 ) nije kategorički izjasnio u tom pogledu. Čini se da je presudom Grimaldi prešutno prihvaćena mogućnost prethodnih pitanja o ocjeni valjanosti preporuka ( 65 ), što nezavisni odvjetnik M. Bobek otvoreno priznaje ( 66 ).

100.

Prema mojem mišljenju, najdosljednije bi bilo prihvatiti dopuštenost prethodnih pitanja o ocjeni valjanosti preporuka, polazeći od pretpostavke da ih nacionalni sud mora uzeti u obzir prilikom tumačenja obvezujućih odredaba prava Unije. Ne bi bilo logično da se taj nacionalni sud u svrhu tumačenja poziva na preporuku za koju s pravom sumnja da nije u skladu s pravom Unije, a nije na njemu da to utvrđuje ( 67 ).

101.

Ponavljam, EBA‑ine preporuke koje se temelje na članku 17. stavku 3. Uredbe br. 1093/2010 jedan su od elemenata koje nadležni sud treba odvagnuti prilikom odlučivanja o sporu. Podsjećam da je riječ o tome je li povreda propisa Unije dovoljno ozbiljna pa stoga ispunjava jedan od triju uvjeta o kojima ovisi odgovornost države članice za povredu prava Unije ( 68 ).

102.

Nacionalni sud može uzeti u obzir EBA‑inu preporuku prilikom rješavanja spora samo ako je njezin sadržaj u skladu s pravilima prava Unije, čiju provedbu može olakšati. Ako nacionalni sud smatra, kao što je to u ovom predmetu, da nije tako, ovlašten je uputiti zahtjev za prethodnu odluku Sudu, koji je jedini nadležan za utvrđivanje takve neusklađenosti.

103.

Sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti Preporuke EBA/2014/02 s pravom Unije jer (a) je upućena nacionalnom tijelu (BNB‑u) koje nije nadležno za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ u pogledu banke KTB, a pritom nije namijenjena financijskim institucijama; i jer (b) bi mogla biti neusklađena s uvodnom izjavom 27. Uredbe br. 1093/2010 s obzirom na to da se člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 ne utvrđuju jasne i bezuvjetne obveze.

104.

U skladu s člankom 4. točkom 2. podtočkom iii. Uredbe br. 1093/2010 „nadležna tijela” su „s obzirom na sustave osiguranja depozita, tijela koja upravljaju sustavima osiguranja depozita u skladu s Direktivom 94/19/EZ ili, ako poslovanjem sustava osiguranja depozita upravlja privatno društvo, tijelo javne vlasti koje nadzire te sustave u skladu s tom Direktivom”.

105.

Među tim tijelima može biti, osim SOD‑a, tijelo za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ, koje je u brojnim državama članicama nacionalna središnja banka ( 69 ).

106.

Naime, člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 „državama članicama ostavlja [se] margin[a] prosudbe kako bi odredile nadležno tijelo koje utvrđuje nedostupnost depozita” ( 70 ).

107.

Sud koji je uputio zahtjev i Sud presudili su u predmetu Kantarev da je BNB tijelo nadležno za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ u skladu s člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 ( 71 ). Suprotno tomu, čini se da je sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu prihvatio argumente BNB‑a kojima se upućuje na suprotno ( 72 ).

108.

Od 25. ožujka 2014., stupanjem na snagu izmjena Zakona za kreditnite institutsii (Zakon o kreditnim institucijama) ( 73 ) i u skladu s njegovim člankom 1. stavkom 2. točkom 1., BNB je tijelo koje je u Republici Bugarskoj nadležno za nadzor banaka u smislu članka 4. stavka 1. točke 40. Uredbe (EU) br. 575/2013 ( 74 ).

109.

Novim Zakonom o osiguranju bankovnih depozita (Zakon za garantirane na vlogovete v bankite) iz 2015. u bugarsko se zakonodavstvo prenosi Direktiva 2014/49 koja kao nadležno tijelo za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ proglašava tijelo koje je nadležno za bonitetni nadzor u skladu s Uredbom br. 575/2013 ( 75 ). Dakle, nema dvojbe da je BNB od 14. kolovoza 2015. nadležno tijelo za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ u Bugarskoj.

110.

Komisija smatra da je nadzorno tijelo također bilo nadležno za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ, čak i prije 14. kolovoza 2015.

111.

Međutim, smatram da nijednim Unijinim pravilom do donošenja Direktive 2014/49 nije utvrđen taj paralelizam. Uvodnom izjavom 50. te direktive ističe se da bi „[s] obzirom na razilaženja u administrativnim praksama u vezi sa SOD‑ovima u državama članicama, države članice trebale […] slobodno odlučiti o tijelu koje utvrđuje nedostupnost depozita”.

112.

U tim okolnostima, na sudu je koji je uputio zahtjev da, na temelju bugarskog prava koje se primjenjuje u trenutku BNB‑ova postupanja prema banci KTB, odluči o tome je li tijelo nadležno za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ bio BNB.

113.

Ne treba zaboraviti da je Sud u presudi Kantarev već presudio da činjenica da bugarska tijela nisu utvrdila nedostupnost depozitâ u slučaju banke KTB predstavlja dovoljno ozbiljnu povredu članka 1. stavka 3. podtočke i. Direktive 94/19 ( 76 ).

114.

Što se tiče nužnosti da se Preporuka EBA/2014/02 odnosi na izravno primjenjive zahtjeve prava Unije (u ovom slučaju iz Direktive 94/19), taj je zahtjev propisan tek člankom 17. stavkom 6. Uredbe br. 1093/2010 kako bi EBA donosila odluke upućene financijskim institucijama u kojima se zahtijeva da ispune obveze propisane pravilima Unije.

115.

Zadnja rečenica uvodne izjave 27. Uredbe br. 1093/2010 ( 77 ) odnosi se na takve konačne EBA‑ine odluke, ali ne i na preporuke koje ona može donijeti na početku postupka. Logično je da je tako kad je riječ o EBA‑inoj obvezujućoj odluci, ali ne i kad je riječ o preporuci bez obvezujućih pravnih učinaka.

116.

U svakom slučaju, kao što sam već naveo, članak 1. točka 3. podtočka i. Direktive 94/19 ima, u skladu s presudom Kantarev, izravan učinak tako da se pojedinci pred sudom koji je uputio zahtjev mogu pozivati na tu odredbu i preporuku koja se na nju odnosi ( 78 ). Stoga dvojbe o tom elementu Preporuke EBA/2014/02 nisu osnovane.

117.

Prema Preporuci EBA/2014/02 ( 79 ), BNB je povrijedio članak 1. točku 3. podtočku i. Direktive 94/19 time što nije prijavio nedostupnost depozitâ u roku od pet dana nakon što banka KTB više nije mogla isplaćivati dospjele i naplative depozite.

118.

EBA je smatrala da je BNB‑ova odluka da stavi banku KTB pod poseban nadzor i da privremeno obustavi njezine obveze jednaka proglašenju nedostupnosti depozitâ u smislu članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19.

119.

Presuda Kantarev to izjednačavanje ne dopušta. Naprotiv, Sud je u toj presudi presudio da se nedostupnost depozitâ mora utvrditi izričitim aktom nadležnog nacionalnog tijela, pri čemu se ona ne može izvesti iz drugih akata nadležnih tijela (poput odluke BNB‑a o stavljanju banke KTB pod poseban nadzor) niti presumirati iz okolnosti poput onih u glavnom postupku ( 80 ).

120.

Stoga sud koji je uputio zahtjev ne treba uzeti u obzir taj element Preporuke EBA/2014/02 prilikom tumačenja prava Unije jer nije u skladu s člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19.

121.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Administrativen sadu Sofia‑grad (Upravni sud grada Sofije) odgovori na sljedeći način: