1.

Zahtjevom za prethodnu odluku Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud, Austrija) pita Sud o usklađenosti pojedinih odredbi Urlaubsgesetza ( 2 ) (austrijski Zakon o godišnjem odmoru; u daljnjem tekstu: UrlG) sa zabranom diskriminacije na temelju državljanstva radnika predviđenom člankom 45. stavkom 2. UFEU‑a i člankom 7. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 492/2011 ( 3 ), kao i s načelom slobode kretanja radnika zajamčenog člankom 45. stavkom 1. UFEU‑a.

2.

U biti, predmetnim odredbama UrlG‑a odobrenje šestog tjedna plaćenog godišnjeg odmora uvjetuje se radnim stažem od najmanje 25 godina kod istog, sadašnjeg poslodavca. Kod računanja tog staža, međutim, razdoblja rada ostvarena kod prethodnih poslodavaca uzimaju se u obzir dodatno i ograničeno.

3.

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru revizijskog postupka između Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach GmbH (u daljnjem tekstu: radničko vijeće) i EurothermenResort Bad Schallerbach GmbH u pogledu pravila za odobrenje tog šestog tjedna plaćenog godišnjeg odmora. Prema mišljenju radničkog vijeća, pravom Unije zahtijeva se da se razdoblja rada koja su radnici ostvarili kod svojih prethodnih poslodavaca, u državama članicama koje nisu Republika Austrija, uzmu u obzir u istoj mjeri kao i ona ostvarena kod sadašnjeg poslodavca.

4.

U ovom ću mišljenju iznijeti razloge iz kojih smatram da nacionalno zakonodavstvo kao što je UrlG, kojim se, u svrhu dodjele prava na plaćeni godišnji odmor, razdoblja rada koja je radnik ostvario kod svojih prethodnih poslodavaca uzimaju u obzir na manje povoljan način od onih koja je ostvario kod sadašnjeg poslodavca, ne čini diskriminaciju na temelju državljanstva ni prepreku slobodi kretanja radnika. Pod pretpostavkom da Sud smatra da to zakonodavstvo dovodi do takve diskriminacije ili do takve prepreke, podredno ću iznijeti razloge iz kojih se prema mojem mišljenju ona može opravdati.

5.

U članku 7. stavku 1. Uredbe br. 492/2011 određuje se:

„Prema radniku koji je državljanin države članice ne smije se, zbog njegovog državljanstva, u drugoj državi članici postupati drukčije nego što se postupa prema domaćim radnicima kad je riječ o uvjetima zapošljavanja i rada, a posebno primicima od rada i otpuštanju te, ako postane nezaposlen, vraćanju na posao ili ponovnom zapošljavanju.”

6.

Člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a predviđa se:

„Radniku za svaku godinu rada pripada neprekinuti plaćeni odmor. Trajanje odmora kod manje od 25 godina radnog staža iznosi 30 radnih dana, te se navršavanjem 25. godine povećava na 36 radnih dana.”

7.

U skladu s člankom 3. UrlG‑a:

„1)   Kod određivanja trajanja odmora treba zbrojiti razdoblja rada ostvarena kod istog poslodavca, koja nisu prekinuta razdobljima duljim od tri mjeseca.

[…]

2)   Za određivanje trajanja odmora u obzir se uzima:

[…]

3)   razdoblja iz stavka 2. točke 1. zbrajaju se do najdulje pet godina. […]

[…]”

8.

EurothermenResort Bad Schallerbach austrijsko je društvo koje posluje u sektoru turizma. To društvo, među ostalim, zapošljava određeni broj radnika koji su prethodna razdoblja rada ostvarili kod prijašnjih poslodavaca na državnom području država članica koje nisu Republika Austrija.

9.

Radničko vijeće podnijelo je tužbu protiv društva EurothermenResort Bad Schallerbach pred Landesgerichtom Wels (Zemaljski sud u Welsu, Austrija) u pogledu prava na plaćeni godišnji odmor dotičnih radnika. U tom je okviru navedeno radničko vijeće tvrdilo da se, time što ograničava mogućnost uzimanja u obzir, na temelju radnog staža koji se zahtijeva člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a za odobrenje šestog tjedna odmora, ranijih razdoblja rada ostvarenih u državama članicama koje nisu Republika Austrija, uzimajući u obzir da se ta razdoblja računaju samo za najviše pet godina, člankom 3. stavkom 2. točkom 1. i člankom 3. UrlG‑a u nepovoljniji položaj stavljaju osobito radnici migranti te austrijskim radnicima čini manje privlačnim ostvarivanje njihove slobode kretanja. Radničko je vijeće tvrdilo da, u skladu s pravom Unije, ta prethodna razdoblja rada treba uračunavati u cijelosti, tako da svaki radnik s 25 godina radnog iskustva ima pravo na šesti tjedan odmora u skladu s člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a.

10.

Presudom od 25. siječnja 2017. Landesgericht Wels (Zemaljski sud u Welsu) odbio je tu tužbu. Taj je sud osobito smatrao da se spornim odredbama UrlG‑a ne uvodi diskriminacija na temelju državljanstva, s obzirom na to da se sa svim prethodnim razdobljima rada ostvarenim kod prethodnih poslodavaca postupa na jednak način. U tom pogledu, iako odredba članka 3. stavka 2. točke 1. UrlG‑a upućuje samo na razdoblja rada ostvarena na državnom području, sudskom praksom Oberster Gerichtshofa (Vrhovni sud) nalaže se jednako uzimanje u obzir razdoblja rada ostvarenih na državnom području drugih država članica. Osim toga, države članice mogu predvidjeti prednosti u korist radnika koji imaju određeni radni staž u istom poduzeću.

11.

Presudom od 3. svibnja 2017. Oberlandesgericht Linz (Visoki zemaljski sud u Linzu, Austrija) potvrdio je prvostupanjsku presudu. U tom je pogledu žalbeni sud smatrao da, iako nije isključeno da gubitak šestog tjedna plaćenog godišnjeg odmora odvraća austrijskog radnika od ostvarivanja slobode kretanja, prepreka koja iz toga proizlazi opravdava se ciljem nagrađivanja vjernosti radnika svojem poslodavcu.

12.

Radničko vijeće potom je podnijelo reviziju protiv te presude pred Oberster Gerichtshofom (Vrhovni sud). U tim je okolnostima potonji sud odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 45. UFEU‑a i članak 7. stavak 1. [Uredbe br. 492/2011] tumačiti na način da im je protivan nacionalni propis, kao što je onaj iz glavnog postupka [članak 3. stavak 2. točka 1. u vezi s člankom 3. i člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a)], prema kojem radnik koji je ostvario ukupno 25 godina radnog staža, ali ne kod istog austrijskog poslodavca, ima pravo na [plaćeni] godišnji odmor u trajanju od samo pet tjedana, dok radnik koji je 25 godina radnog staža ostvario kod istog austrijskog poslodavca, ima pravo na šest tjedana godišnjeg odmora?”

13.

Zahtjev za prethodnu odluku zaprimljen je u tajništvu Suda 19. srpnja 2017. Radničko vijeće, EurothermenResort Bad Schallerbach, austrijska vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja Sudu. Iste su zainteresirane osobe sudjelovale na raspravi održanoj 3. svibnja 2018.

14.

Temeljna socijalna pravna stečevina, pravo na plaćeni godišnji odmor koje se priznaje radnicima, predmet je propisa prava Unije. U tom pogledu, člankom 7. stavkom 1. Direktive 2003/88/EZ, takozvane Direktive o radnom vremenu ( 4 ), svim se radnicima Europske unije jamči plaćeni godišnji odmor u trajanju od četiri tjedna. Budući da se tom direktivom utvrđuju samo minimalni uvjeti, države članice i dalje imaju slobodu da radnicima koji su obuhvaćeni njihovim zakonodavstvom odobre veća prava. Međutim, mogući uvjeti kojima te iste države članice podvrgavaju ta dodatna prava moraju biti u skladu s općim odredbama prava Unije, uključujući pravila koja se odnose na slobodu kretanja radnika i koja su predviđena člankom 45. UFEU‑a i Uredbom br. 492/2011.

15.

Upravo se austrijskim zakonodavstvom u području odmora odnosno UrlG‑om prekoračuju četiri tjedna zajamčena pravom Unije. Člankom 2. stavkom 1. tog zakona radnicima se za svaku godinu zaposlenja priznaje pet ili šest tjedana plaćenog godišnjeg odmora, ako ima 25 godina radnog staža.

16.

Radni staž koji se time traži izračunava se prema pravilima predviđenima člankom 3. UrlG‑a. U skladu s člankom 3. stavkom 1., razdoblja rada ostvarena kod istog, sadašnjeg poslodavca zbrajaju se ako nisu bila prekinuta dulje od tri mjeseca ( 5 ). U članku 3. stavku 2. predviđa se da se razdoblja rada ostvarena kod jednog ili više prethodnih poslodavaca također uzimaju u obzir ako je svaki raniji radni odnos trajao najmanje šest mjeseci ( 6 ). Međutim, na temelju članka 3. stavka 3., ta prethodna razdoblja rada uzimaju se u obzir ukupno u trajanju do najviše pet godina.

17.

Kako bi se shvatio doseg tih odredbi, zamislimo slučaj jednog radnika, g. Mahlera, koji je proveo 5 godina u poduzeću X, zatim 8 u poduzeću Y prije nego što se konačno zaposlio u poduzeću Z, u kojem radi već 15 godina bez prekida. U skladu s člankom 2. stavkom 1. i člankom 3. stavcima 1. do 3. UrlG‑a, opseg prava na plaćeni godišnji odmor g. Mahlera izračunan je uzimajući u obzir najprije njegov radni staž u poduzeću Z odnosno 15 godina, kojem se dodatno pribraja njegovo radno iskustvo kod dva prethodna poslodavca, odnosno 13 godina, od kojih se međutim uzima u obzir samo 5 godina, odnosno 20 godina ukupno. Posljedično, iako profesionalna karijera g. Mahlera traje 28 godina, njome se ne ispunjava 25 godina radnog staža koje se zahtijevaju za ostvarivanje prava na šesti tjedan plaćenog godišnjeg odmora u skladu s člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a.

18.

Prijedlog za ponavljanje postupka koji je radničko vijeće podnijelo pred Oberster Gerichtshofom (Vrhovni sud) temelji se na pretpostavci prema kojoj sporna pravila UrlG‑a imaju učinke koji se protive pravu Unije. Tim se pravilima povređuje načelo nediskriminacije propisano člankom 45. stavkom 2. UFEU‑a, kao i člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 492/2011 te se ograničava sloboda kretanja radnika, osobito austrijskih. Stoga ta dva aspekta valja razmotriti zasebno, tako da se najprije ispitaju razlozi iz kojih, prema mojem mišljenju, propis kao što je UrlG ne dovodi ni do kakve diskriminacije na temelju državljanstva (B), a zatim razlozi iz kojih se, prema mojem mišljenju, do istog zaključka dolazi u pogledu postojanja ograničenja slobode kretanja radnika (C).

19.

Člankom 45. stavkom 2. UFEU‑a zabranjuje se svaka diskriminacija na temelju državljanstva među radnicima iz država članica u vezi sa zapošljavanjem, primicima od rada i ostalim uvjetima rada i zapošljavanja. Članak 7. stavak 1. Uredbe br. 492/2011 pak predstavlja poseban izraz te zabrane u specifičnom području uvjeta rada i zapošljavanja. Te dvije odredbe prema tome treba tumačiti na isti način ( 7 ).

20.

Pravila kao što su ona predviđena UrlG‑om obuhvaćena su područjem primjene navedenih odredbi, s obzirom na to da je pravo na plaćeni godišnji odmor koje se priznaje radnicima nesporno dio područja uvjeta zapošljavanja i rada.

21.

Što se tiče postojanja eventualne zabranjene diskriminacije, člankom 2. stavkom 1. i člankom 3. stavcima 1. do 3. UrlG‑a uvodi se, radi opsega prava radnika na plaćeni godišnji odmor, razlika koja se temelji na njihovu radnom stažu. Te se odredbe primjenjuju bez razlike na sve radnike, neovisno o njihovu državljanstvu. Stoga one ne dovode do diskriminacije koja se izravno temelji na tom kriteriju.

22.

Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, člankom 45. stavkom 2. UFEU‑a i člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 492/2011 zabranjuje se ne samo diskriminacija koja se izravno temelji na državljanstvu radnika, nego i ona koja se neizravno temelji na tom kriteriju, odnosno „ svi prikriveni oblici diskriminacije koji, uz primjenu drugih kriterija razlikovanja, u stvarnosti dovode do istog rezultata” ( 8 ).

23.

„Test” primjenjiv u ovom području prvi je put naveden u presudi od 23. svibnja 1996., O’Flynn ( 9 ). Prema mišljenju Suda, „osim ako je objektivno opravdana i proporcionalna cilju koji teži postići, odredbu nacionalnog prava treba smatrati neizravno diskriminatornom ako je po samoj svojoj prirodi podobna više oštetiti radnike migrante nego domaće radnike i ako stoga postoji opasnost da radnike migrante stavlja u osobito nepovoljan položaj” ( 10 ).

24.

Iz toga proizlazi da je na temelju državljanstva neizravno diskriminatorna svaka mjera, osim ako je objektivno opravdana, za koju je s obzirom na opće poznate činjenice ( 11 ) ili druge podatke vjerojatno da će potencijalno imati različite učinke na domaće radnike i na državljane drugih država članica, a osobito nepovoljne na potonje državljane. To treba proizlaziti iz same prirode mjere, odnosno iz odabranog razlikovnog kriterija, koji unatoč prividnoj neutralnosti mora imati istu vrstu učinaka kao i oni koje proizvodi kriterij državljanstva. Potencijalna diskriminatorna narav odnosnog kriterija provjerava se hipotetskim odvajanjem domaćih i stranih radnika u dvije različite skupine te, potom, pretpostavljanjem udjela osoba unutar svake skupine na koje bi mogao negativno utjecati predmetni kriterij te, naposljetku, usporedbom ta dva udjela ( 12 ).

25.

Sudska praksa Suda pruža brojne primjere kriterija kojima se u praksi u nepovoljan položaj osobito stavlja skupina stranih državljana: boravište ( 13 ), mjesto iz kojeg dolazi ( 14 ), jezik ( 15 ) ili mjesto stjecanja znanja jezika ( 16 ), mjesto stjecanja diplome ( 17 ) ili pak sustav nacionalnog obrazovanja u koji je upisan pripravnik ( 18 ).

26.

Takvi kriteriji otkrivaju vezu s određenom državom članicom jer se odnose na obilježja te države, kao što su njezino državno područje ili njezin jezik te se, prema tome, približavaju kriteriju državljanstva. Krinka neutralnosti krhke je naravi ( 19 ). Točno je da se može dogoditi da kriteriji koji ničime nisu povezani s državljanstvom ipak na temelju toga budu neizravno diskriminatorni. U sudskoj praksi Suda postoji nekoliko povijesnih primjera za to ( 20 ). Međutim, tada su potrebni dodatni podaci za otkrivanje postojanja nejednakog postupanja koje se izravno temelji na državljanstvu ( 21 ).

27.

U ovom slučaju, radničko vijeće i Komisija tvrde da je kriterij radnog staža na kojem se temelje članak 2. stavak 1. i članak 3. stavci 1. do 3. UrlG‑a, u praksi povoljniji za austrijske radnike nego za radnike koji su državljani drugih država članica. Smatraju, naime, da prvonavedeni radnici u velikoj većini slučajeva imaju boravište u Austriji, tamo započinju profesionalnu karijeru i mogu ostati zaposleni kod jednog te istog poslodavca bez prekida tijekom 25 godina koje se zahtijevaju u skladu s člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a, kako bi ostvarili pravo na šesti tjedan plaćenog godišnjeg odmora. Suprotno tomu, drugonavedeni radnici općenito započinju profesionalnu karijeru u svojoj državi članici podrijetla te se zapošljavaju kod austrijskog poslodavca tek kasnije u svojoj karijeri. U tim okolnostima, radnicima drugih država članica teže je steći radni staž koji se tako traži, s obzirom da se njihovo prethodno radno iskustvo uzima u obzir samo do pet godina utvrđenih člankom 3. stavkom 3. UrlG‑a ( 22 ).

28.

EurothermenResort Bad Schallerbach i austrijska vlada suprotnog su mišljenja. Prema njihovu mišljenju, ne može se donijeti zaključak o postojanju, u ovom slučaju, neizravne diskriminacije na temelju državljanstva s obzirom na to da se pravilima UrlG‑a na isti način tretiraju austrijski radnici i radnici iz drugih država članica. Prihvaćajući isti pristup, sud koji je uputio zahtjev navodi da nije općepoznato da austrijski radnici žele ostati zaposleni kod istog poslodavca tijekom 25 godina i da, prema tome, mogu ostvariti pravo na šesti tjedan plaćenog godišnjeg odmora predviđen člankom 2. stavkom 1. tog zakona u znatno većoj mjeri od radnika iz drugih država članica. Naprotiv, austrijski radnici često mijenjaju poslodavca.

29.

Kao što sam prethodno naveo, slažem se s potonjim mišljenjem.

30.

Naime, kriterijem od 25 godina radnog staža upotrijebljenim u članku 2. stavku 1. UrlG‑a u povoljan se položaj stavljaju radnici koji ne mijenjaju poslodavca tijekom razdoblja koje se u njemu zahtijeva. S tim u vezi, tim se kriterijem u nepovoljan položaj stavljaju svi radnici koji su tijekom svoje karijere promijenili poslodavca i čije se radno iskustvo stečeno kod prethodnih poslodavaca uračunava u ukupnih pet godina predviđenih člankom 3. stavkom 3. UrlG‑a. U tom pogledu, državljanstvo prethodnog poslodavca ili poslodavaca i mjesto izvršavanja predmetnog radnog odnosa ili više njih nisu relevantne okolnosti. Pravilima tog zakona ne razlikuje se unutarnja mobilnost radnika na austrijskom državnom području od njegove vanjske mobilnosti prema drugoj državi članici ili iz nje. Razdoblja rada koja je taj radnik ostvario kod jednog ili više prethodnih poslodavaca uzimaju se u obzir na jednak način, bez obzira na to jesu li ostvarena na državnom području ili u drugoj državi članici ( 23 ).

31.

Prema tome, točno je da na sve radnike koji su državljani država članica koje nisu Republika Austrija, s radnim iskustvom duljim od pet godina kod jednog ili više poslodavaca različitih od sadašnjeg, propisi UrlG‑a negativno utječu. Međutim, jednako negativno utječu i na sve austrijske radnike koji su tijekom svoje karijere promijenili poslodavca. Stoga kriterij radnog staža na sličan način utječe na skupinu domaćih radnika i na skupinu radnika iz drugih država članica ( 24 ). To bi bilo drukčije da se dodatnim podacima otkrije ili barem omogući pretpostavka da prvonavedeni radnici znatno manje mijenjaju zaposlenje od drugonavedenih radnika. Međutim, kao što je primijetio sud koji je uputio zahtjev, ništa ne upućuje na to ( 25 ).

32.

Komisija ipak tvrdi da činjenica da na znatan dio austrijskih radnika pravila UrlG‑a negativno utječu nije prepreka za zaključak da postoji neizravna diskriminacija na temelju državljanstva. Naime, dovoljno je utvrditi da većina radnika koji ispunjavaju uvjet od 25 godina radnog staža predviđen člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a ima austrijsko državljanstvo i/ili da većina onih na koje utječe ograničeno uzimanje u obzir razdoblja rada ostvarenih kod prethodnih poslodavaca, predviđeno člankom 3. stavkom 3. UrlG‑a, ima državljanstvo drugih država članica.

33.

U tom pogledu, podsjećam da, kako bi se utvrdilo da nacionalni propis stvarno dovodi do nejednakog postupanja na temelju državljanstva, nije nužno ni dovoljno zaključiti da većina osoba na koje on povoljno utječe budu domaći radnici ili da većina osoba na koje on nepovoljno utječe budu strani radnici. U takvoj logici postoje ozbiljni nedostaci ( 26 ). Kao što je pojašnjeno u točki 24. ovog mišljenja, potrebno je razmotriti eventualno postojanje razlike u udjelu stranih radnika na koje UrlG negativno utjecati u odnosu na udio domaćih radnika koje može staviti u nepovoljan položaj. Međutim, ta razlika prema mojem mišljenju nije niti približno vjerojatna u ovom slučaju ( 27 ).

34.

Drukčiji zaključak ne proizlazi, suprotno onomu što tvrdi Komisija, iz sudske prakse Suda prema kojoj nije nužno, da bi se neka mjera mogla označiti kao neizravno diskriminatorna, da ona vlastite državljane stavlja u povoljniji položaj ili da samo državljane drugih država članica, a ne i vlastite, stavlja u nepovoljniji položaj ( 28 ).

35.

Naime, ta sudska praksa nije od pomoći u predmetu kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku. Navedenom se sudskom praksom upućuje ni više ni manje na to da, ako nacionalno zakonodavstvo može više utjecati na skupinu stranih radnika, nego na skupinu domaćih radnika, činjenica da ono utječe i na određeni udio potonjih radnika nije prepreka za zaključak da postoji neizravna diskriminacija na temelju državljanstva. Suprotno tomu, ista sudska praksa ne omogućuje zaključak da takva diskriminacija postoji kad je riječ o propisu koji, kao u ovom slučaju, ima slične učinke na domaće i strane radnike ( 29 ).

36.

Točno je da postoji sudska praksa Suda o izračunu radnog staža u javnoj službi država članica radi napredovanja i pogodnosti koje su s njim općenito povezane. U skladu s tom sudskom praksom, nacionalni propisi kojima se u tom području potpuno isključuje uzimanje u obzir razdoblja rada koja je radnik ostvario u javnoj upravi druge države članice ili kojima se uračunavanje tih razdoblja podvrgava strožim uvjetima od onih koji su primjenjivi na radni staž ostvaren u nacionalnoj javnoj upravi, neizravno su diskriminatorni na temelju državljanstva ( 30 ).

37.

Međutim, iako su se predmetni propisi u tim prethodnim predmetima temeljili na kriteriju razlikovanja, odnosno radnom stažu u nacionalnoj javnoj službi, koji je naizgled sličan onom na kojem se u ovom slučaju temelji UrlG, ti se propisi stvarno razlikuju od tog zakona u njihovoj primjeni.

38.

Presuda od 30. rujna 2003., Köbler ( 31 ), u tom pogledu pruža eklatantan primjer. U tom je predmetu bila riječ o naknadi za radni staž koju Austrijska Država u svojstvu poslodavca dodjeljuje sveučilišnim profesorima koji su to zanimanje osobito obavljali tijekom najmanje petnaest godina na bilo kojem austrijskom javnom sveučilištu. Kao što je istaknuo Sud, posljedica te naknade bilo je nagrađivanje profesora na austrijskim sveučilištima koji su nastavljali obavljati svoje zanimanje na austrijskom državnom području na štetu onih koji su takvo zanimanje obavljali na državnim područjima drugih država članica.

39.

Takvim se propisom stoga omogućavala velika mobilnost unutar skupine različitih domaćih poslodavaca ( 32 ). Suprotno tomu, UrlG je povoljan samo za radni staž ostvaren kod jednog te istog poslodavca, odnosno sadašnjeg poslodavca. Kao što je pojašnjeno u točki 30. ovog mišljenja, tim se zakonom podjednako rigorozno postupa s unutarnjom mobilnošću na nacionalnom državnom području i s vanjskom mobilnošću: svaka promjena poslodavca dovodi do primjene nepovoljnog postupanja.

40.

K tomu, kao što je EurothermenResort Bad Schallerbach tvrdio na raspravi, a da ga se u tom pogledu nije osporavalo, sadašnji poslodavac ne mora nužno biti austrijski poslodavac. Člankom 2. stavkom 1. i člankom 3. stavkom 1. UrlG‑a ne zahtijeva se čak ni to da razdoblja rada kod sadašnjeg poslodavca budu ostvarena na državnom području. U tom pogledu, tuženik u glavnom postupku tvrdi, a da ga se ni u tome ne osporava, da se na istovjetan način postupa sa svim razdobljima rada koje je radnik proveo kod istog poslodavca, neovisno o tome gdje su ostvarena ( 33 ). Jedini uvjet koji se implicitno ali očito dodaje zadržavanju kod jednog te istog poslodavca jest obuhvaćenost austrijskim pravom u trenutku odobrenja šestog tjedna.

41.

Zamislimo stoga slučaj njemačkog radnika koji se zapošljava u određenoj poslovnoj jedinici poduzeća smještenoj u Njemačkoj i koji se nakon nekoliko godina rada zapošljava u poslovnoj jedinici istog poduzeća smještenoj u Austriji te tako, u načelu, ulazi u područje primjene austrijskog prava ( 34 ). U svrhu odobrenja šestog tjedna odmora u skladu sa spornim pravilima UrlG‑a, s razdobljima rada koja je ostvario kod poslodavca na njemačkom državnom području postupa se jednako povoljno kao s onima ostvarenim na austrijskom državnom području jer je uvjet koji se odnosi na identitet poslodavca ispunjen ( 35 ).

42.

Radničko vijeće i Komisija ipak su se oslanjali na presudu od 5. prosinca 2013., SALK ( 36 ), koja se po njihovu mišljenju mora po analogiji primijeniti u ovom predmetu. Podsjećam da se ta presuda odnosi na zakon Landa Salzburg, odnosno, u biti, na regionalno zakonodavstvo u kojem se, radi utvrđivanja referentnog datuma za potrebe napredovanja zaposlenika holding društva koje se sastoji od triju bolnica i nekoliko drugih ustanova koje se nalaze u tom Landu, razlikuje radnike koji su radili samo za službe navedenog Landa i one koji su radili i za druge domaće ili strane poslodavce. Kod prvonavedenih radnika razdoblja rada uzimaju se u obzir u cijelosti, dok se kod drugonavedenih radnika razdoblja rada prije zapošljavanja kod istog Landa uzimaju u obzir samo u manjem postotku.

43.

Međutim, u tom se predmetu, kao i u ovom, moglo razumno tvrditi da se s unutarnjom mobilnošću i s vanjskom mobilnošću istovjetno postupalo. To nije spriječilo Sud da zaključi da postoji neizravna diskriminacija na temelju državljanstva, primjenjujući svoje presedane o radnom stažu u javnoj službi država članica i podsjećajući na sudsku praksu koja se navodi u točki 34. ovog mišljenja ( 37 ).

44.

Imam rezerve u pogledu presude SALK ( 38 ). U tom predmetu, kao i radnici iz drugih država članica, svi austrijski radnici koji su imali javnog ili privatnog poslodavca koji nije Land Salzburg bili su u nepovoljnom položaju. Sumnjam da je u tom predmetu stvarno postojala neizravna diskriminacija na temelju državljanstva. Prema mojem mišljenju, prenošenje sudskih praksi koje se odnose na propise primjenjive na nacionalnoj razini, kao što su oni koji se odnose na radni staž u nacionalnoj javnoj službi, na slične propise koje su donijela lokalna ili regionalna tijela može se provesti samo s oprezom. Na primjer, ako je vjerojatno da se uvjetom boravišta, koji se nalaže na nacionalnoj razini, u nepovoljan položaj stavljaju osobito državljani drugih država članica, to je sasvim nesigurno kad takav uvjet nalaže lokalno tijelo ( 39 ).

45.

Prema tome, ako se pretpostavi da Sud ne želi dovesti u pitanje tu presudu, uvijek je se može razlikovati od ovog predmeta. Naime, propisom o kojem je riječ u navedenoj presudi dodatno se u povoljan položaj stavlja određeni stupanj unutarnje mobilnosti jer radnik tog Landa može promijeniti posao te nastaviti koristiti se povoljnim pravilima o izračunu radnog staža samo zato jer je odabrao zaposlenje u drugom javnom poduzeću koje je pod nadležnošću navedenogLanda. Pravila UrlG‑a stoga se jasno razlikuju od propisa o kojima je riječ navedenoj presudi.

46.

Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, smatram da zakonodavstvo kao što je UrlG ne dovodi ni do kakvog izravnog ili neizravnog nejednakog postupanja na temelju državljanstva radnika. Drukčije bi bilo samo u slučaju da je vjerojatno da austrijski radnici znatno rjeđe mijenjaju poslodavca od radnika koji su državljani drugih država članica. Na to se ne upućuje ničime iz spisa kojim raspolaže Sud.

47.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, člankom 45. UFEU‑a zabranjuje se ne samo izravna ili neizravna diskriminacija na temelju državljanstva, već i nacionalni propisi koji, iako primjenjivi neovisno o državljanstvu predmetnih radnika, sadržavaju prepreke njihovoj slobodi kretanja ( 40 ).

48.

Člankom 45. UFEU‑a štite se radnici jedne države članice koji žele stupiti na tržište rada druge države članice, kako prema njihovoj državi članici podrijetla tako i prema državi članici domaćinu. Stoga u ovom predmetu valja utvrditi mogu li odredbe kao što su odredbe UrlG‑a biti prepreka za „ulazak” radnika koji su državljani drugih država članica na austrijsko tržište (1.) ili prepreku „izlazak” austrijskih radnika s domaćeg tržišta na tržište drugih država članica (2.).

49.

Prema sudskoj praksi Suda, članku 45. UFEU‑a protivi se svaka mjera koja, iako primjenjiva bez diskriminacije na temelju državljanstva, može otežati ili učiniti manje privlačnim uživanje temeljnih sloboda koje Ugovor jamči građanima Unije ( 41 ).

50.

Kao što se Direktivom 2003/88 predviđaju samo minimalni uvjeti za pravo na plaćeni godišnji odmor koje se priznaje radnicima, među državama članicama i dalje postoje razlike u tom području. U ovom slučaju, pravilima UrlG‑a može se u apsolutnom smislu za radnika učiniti manje privlačnom ideju nastavljanja karijere u Austriji, pod pretpostavkom da mu se radnim pravom njegove države članice podrijetla dodjeljuje više odmora nego navedenim pravilima.

51.

Prema tome, člankom 45. UFEU‑a ne može se radniku jamčiti da mu odlazak u državu članicu koja nije njegova država podrijetla neće utjecati na njegovu socijalnu situaciju s obzirom na to da takvo premještanje, uzimajući u obzir razlike navedene u prethodnoj točki, može, ovisno o slučaju, za dotičnu osobu biti manje ili više povoljno u tom pogledu. Stoga se tim člankom navedenom radniku ne dodjeljuje pravo da se u državi članici domaćinu poziva na uvjete rada na koje je imao pravo u državi članici podrijetla na temelju nacionalnog zakonodavstva potonje države ( 42 ). U načelu može ostvariti pravo na uvjete rada primjenjive na domaće radnike, u skladu s načelom jednakog postupanja ( 43 ). Ako to nije moguće, bilo koje zakonodavstvo države članice domaćina radnika koje je manje povoljno od onog njegove države članice podrijetla jest prepreka slobodi kretanja radnika. Takvo bi rasuđivanje imalo duboke posljedice na socijalna zakonodavstva država članica.

52.

Prema tome, smatram da odredbe kao što su odredbe UrlG‑a ne mogu biti prepreka ulasku radnika koji su državljani drugih država članica na austrijsko tržište rada.

53.

Iz sudske prakse Suda proizlazi da je cilj svih odredbi UFEU‑a o slobodi kretanja osoba olakšati građanima Unije obavljanje profesionalnih djelatnosti svih vrsta na području Unije i da su im protivne mjere koje te državljane mogu staviti u nepovoljniji položaj kada žele obavljati gospodarsku djelatnost na državnom području neke druge države članice. U tim okolnostima, državljani država članica imaju osobito pravo, koje proizlazi izravno iz UFEU‑a, napustiti svoju državu članicu podrijetla i otići na državno područje druge države članice te tamo boraviti radi obavljanja gospodarske djelatnosti ( 44 ).

54.

Prema tome, odredbe kojima se sprečava ili odvraća državljanina države članice da napusti svoju državu članicu podrijetla radi ostvarivanja prava na slobodno kretanje prepreka su slobodi kretanja radnika ( 45 ).

55.

U ovom slučaju, nesporno je da pravila UrlG‑a za učinak nemaju spriječiti austrijske radnike da nastave raditi u drugim državama članicama. Stoga je u najboljem slučaju riječ o utvrđivanju može li ih se tim pravilima od toga odvratiti.

56.

S obzirom na to da se pravilima UrlG‑a odobrenje šestog tjedna plaćenog godišnjeg odmora uvjetuje ostankom u službi kod istog poslodavca određeni broj godina, njima se radnike neizbježno potiče na to da ne napuštaju svojeg sadašnjeg poslodavca. Međutim, ne smatram da se tim pravilima austrijske radnike može odvratiti od ostvarivanja njihove slobode kretanja.

57.

U tom smislu, činjenica da radnik mijenja poslodavca ne dovodi do gubitka stečenog prava ( 46 ). Time što napušta svojeg poslodavca kako bi otišao kod drugog, uključujući u drugoj državi članici, radnik samo prekida kontinuitet radnog staža koji se zahtijeva za dobivanje tog šestog tjedna te stoga umanjuje svoje eventualne mogućnosti za stjecanje te prednosti.

58.

Čak i ako se pretpostavi da radnik radije želi ostati kod sadašnjeg poslodavca kako bi u skladu s UrlG‑om stekao traženi radni staž za ostvarivanje prava na dodatni šesti tjedan godišnjeg odmora ( 47 ), umjesto da se zaposli kod poslodavca u drugoj državi članici u kojoj je zakonodavstvo u području odmora manje velikodušno, to nije ograničenje koje se protivi članku 45. UFEU‑a iz razloga navedenih u točki 51. ovog mišljenja: tim se člankom radniku ne može jamčiti da premještanje u državu članicu različitu od njegove države podrijetla neće utjecati na njegovu socijalnu situaciju. Ne postoji prepreka slobodi kretanja radnika svaki put kada osoba odabere nastaviti raditi u određenoj državi članici kako bi ostvarila socijalnu povlasticu, umjesto da ode raditi u državu članicu u kojoj je zakonodavstvo za nju manje povoljno. Suprotno bi rasuđivanje i ovdje imalo duboke posljedice na socijalna zakonodavstva država članica.

59.

Radničko vijeće i Komisija međutim tvrde da se pravilima UrlG‑a od ostvarivanja slobode kretanja mogu odvratiti austrijski radnici koji žele napustit sadašnjeg poslodavca kako bi otišli kod poslodavca u drugoj državi članici, pri čemu se potom žele vratiti prvotnom poslodavcu. U tom pogledu, valja podsjetiti da se na temelju članka 3. stavka 1. UrlG‑a radni staž koji je radnik ostvario kod istog poslodavca uzima u obzir u cijelosti samo ako nije prekinut na dulje od tri mjeseca. Stoga, ako radnik da otkaz sa svog radnog mjesta, ode pružati svoje usluge drugom poslodavcu, stranom ili domaćem, te se potom vrati na svoje prvotno radno mjesto, razdoblja rada koja je ostvario prije nego što je dao otkaz ne uzimaju se u obzir, kao ni razdoblja rada koja je ostvario kod drugog poslodavca, osim u okviru pet godina predviđenih člankom 3. stavkom 3. UrlG‑a.

60.

Međutim, kao što pravilno primjećuje sud koji je uputio zahtjev, takva se argumentacija temelji na nizu okolnosti koje su previše neizvjesne i neizravne da bi UrlG bio prepreka slobodi kretanja radnika, koja se protivi članku 45. UFEU‑a ( 48 ).

61.

U tom pogledu, točno je da je u svojoj presudi Köbler ( 49 ) Sud presudio da se nacionalnim propisom, kojim se radi dodjele naknade za radni staž u javnoj upravi ne predviđa uzimanje u obzir razdoblja rada ostvarenih u drugoj državi članici, može odvratiti radnike dotične države članice od ostvarivanja slobode kretanja jer se, po povratku u javnu upravu navedene države, njihovo relevantno profesionalno iskustvo stečeno u drugoj državi članici ne vrednuje. Sud je slično tumačenje donio u presudi SALK u pogledu radnika zaposlenih u javnim službama Landa Salzburg koji su se u te službe željeli vratiti nakon što su ostvarili svoju slobodu kretanja.

62.

Međutim, ni tu nisam siguran da se logika te sudske prakse koja se odnosi na javnu upravu može prenijeti na ovaj predmet. U tom pogledu, austrijska vlada tvrdi da je povratak zaposlenika javnog sektora u prvotnu službu, nakon što je određeno razdoblje bio upućen u upravu druge države članice ili bio u statusu mirovanja namijenjenom stjecanju profesionalnog iskustva kod drugog javnog ili privatnog poslodavca, uobičajena praksa. Suprotno tomu, znatno manje je uobičajeno da se radnik u privatnom sektoru koji je promijenio poslodavca vrati u svoje prvotno poduzeće kako bi ondje nastavio svoju karijeru. Takav bi povratak, za radnika koji oklijeva između ostanka u službi svojeg poslodavca i otkaza, bio neizvjestan i neizravan događaj. Naime, taj eventualni povratak ovisio bi o ispunjavanju određenog broja uvjeta koji ne ovise o volji dotičnog radnika, kao što je dostupnost zaposlenja po njegovu povratku i izbor poslodavca da ponovno zaposli njega, a ne nekog drugog. Ta je argumentacija, prema mojem mišljenju, potpuno razumna.

63.

K tomu, postojeća sudska praksa Suda odnosi se, podsjećam, na uzimanje u obzir radnog staža u svrhu izračuna naknade zaposlenicima u javnoj upravi. U tom području, učinci radnog staža osjećaju se odmah ili u kratkom roku. Suprotno tomu, u ovom slučaju, čak i ako se pretpostavi da se radnik uspije vratiti svojem prvotnom poslodavcu nakon što je ostvario svoju slobodu kretanja, dobivanje prava na šesti tjedan odmora u svakom je slučaju neizravan događaj, koji će se dogoditi u općenito daljoj budućnosti, s obzirom na 25 godina staža koje se zahtijevaju u tom pogledu. Stoga je potrebno da dotični radnik kod svojeg poslodavca ostane u potrebnom razdoblju, što će ovdje ovisiti i o relativno neizvjesnim okolnostima koje se odnose na osobni život navedenog radnika, koji iz različitih razloga može odlučiti opet otići, kao i o njegovu poslodavcu, koji može biti primoran raskinuti radni odnos iz različitih razloga.

64.

Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, smatram da pravila predviđena UrlG‑om nisu prepreka za „izlazak” austrijskih radnika na tržište rada drugih država članica.

65.

Radi sveobuhvatnosti i pod pretpostavkom da Sud smatra da članak 2. stavak 1. i članak 3. stavci 1. do 3. UrlG‑a dovode do neizravnog nejednakog postupanja na temelju državljanstva ili da su te odredbe prepreka slobodi kretanja radnika, u sljedećim ću točkama iznijeti razloge iz kojih mi se čini da su te odredbe u svakom slučaju opravdane.

66.

U tom pogledu, podsjećam da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nejednako postupanje koje se neizravno temelji na državljanstvu nije zabranjena diskriminacija jer je objektivno opravdana i proporcionalna zacrtanom cilju. Nacionalna mjera kojom se sprečava sloboda kretanja radnika također je u skladu s pravom Unije ako odgovara istim uvjetima.

67.

Što se tiče, u ovom slučaju, postojanja objektivnog opravdanja, austrijska vlada tvrdi da je cilj spornih odredbi UrlG‑a nagraditi vjernost radnika njihovu poslodavcu.

68.

Sud nikad nije formalno prihvatio da se ciljem nagrađivanja vjernosti opravdava nejednako postupanje koje se neizravno temelji na državljanstvu ili prepreka slobodnom kretanju radnika. Samo je u više navrata, ali uvijek s određenom rezervom, presudio da se „ne može isključiti” ( 50 ) da nagrađivanje vjernosti može biti takvo opravdanje, pri čemu je odbacio da se na taj cilj moguće pozvati u konkretnom slučaju ( 51 ).

69.

Prema mojem mišljenju, ciljem nagrađivanja vjernosti zapravo se može opravdati nejednako postupanje na temelju državljanstva ili prepreka, koji se protive članku 45. UFEU‑a. Naime, legitimni ciljevi socijalne politike i politike zapošljavanja koje nastoje postići države članice moraju se po mojem mišljenju smatrati prihvatljivim opravdanjima u tom pogledu. Međutim, prema trenutačnom stanju prava Unije, te iste države članice raspolažu širokom marginom prosudbe, osobito u izboru ciljeva koje nastoje postići u okviru te politike ( 52 ). Dakle, ne vidim nikakvu prepreku tomu da se nagrađivanje vjernosti smatra takvim legitimnim ciljem. Kao što tvrdi EurothermenResort Bad Schallerbach, kontinuitet radnog odnosa radniku daje određenu sigurnost. Komisija je također s razlogom tvrdila da je vjernost radnika dobra stvar za poslodavca, koji svoju djelatnost može lakše planirati kad je siguran u stabilnost svoje radne snage.

70.

Što se, nadalje, tiče testa proporcionalnosti, valja podsjetiti da se njime zahtijeva da predmetni propis bude prikladna za ostvarenje predmetnog cilja i da ne prelazi ono što je nužno za njegovo postizanje ( 53 ).

71.

Međutim, s jedne strane smatram da su pravila UrlG‑a primjerena za postizanje cilja nagrađivanja vjernosti. U tom pogledu primjećujem da se u predmetima koji se odnose na radni staž radnika u javnoj službi o kojima je odlučivao Sud, spornim propisima vrednovalo i nagrađivalo profesionalno iskustvo stečeno ne samo kod jednog poslodavca već kod više njih ( 54 ). S obzirom na to utvrđenje, Sud je presudio da ti propisi nisu primjereni za ostvarenje tog cilja ( 55 ). Ukratko, bila je riječ o „lažnim” nagradama za vjernost. Suprotno tomu, kao što se navodilo u cijelom ovom mišljenju, pravilima UrlG‑a uglavnom se nagrađuje radni staž stečen kod istog poslodavca. Šesti tjedan plaćenog godišnjeg odmora predviđen člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a stoga je „prava” nagrada za vjernost ( 56 ).

72.

Radničko vijeće međutim tvrdi da se pravilima UrlG‑a ne postiže taj cilj nagrađivanja vjernosti na učinkovit način, s obzirom na to da radnici koji imaju staž potreban za ostvarivanje prava na šesti tjedan plaćenog godišnjeg odmora, predviđenog člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a, u praksi nisu brojni. Osim toga, pravilima UrlG‑a ne štite se radnici od eventualnog otkaza prije stjecanja tog radnog staža. K tomu, mogu se predvidjeti bolje mjere za nagrađivanje vjernosti.

73.

Prema tome, široka margina prosudbe država članica, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 69. ovog mišljenja, odnosi se i na definiciju mjera kojima se mogu ostvariti ciljevi socijalne politike i politike zapošljavanja koje nastoje postići. Stoga, u okviru analize primjerenosti zakonodavstva kao što je UrlG, Sud ne treba provjeriti je li ono najbolji način za osiguranje vjernosti radnika. Dovoljno je da se njime samo pridonosi toj vjernosti. Međutim, prema mojem mišljenju, to jest slučaj.

74.

S druge strane, što se tiče pravila UrlG‑a s obzirom na cilj nagrađivanja vjernosti koji se nastoji postići, čini mi se da široka margina prosudbe koja se priznaje državama članicama u toj fazi također treba imati ulogu. Konkretno, nije na Sudu da određuje što je to primjereni radnog staž jer bi inače zamijenio nacionalnog zakonodavca. Isto tako, opet, sama činjenica da postoje druge metode nagrađivanja vjernosti koje se nedvojbeno provode u drugim državama članicama nije dovoljna kako bi se smatralo da su pravila UrlG‑a neproporcionalna ( 57 ).

75.

Smatram da za ocjenu jesu li pravila UrlG‑a potrebna također valja imati na umu da se njima dodjeljuje povlastica radnicima, time što se njima prekoračuje ono što se nalaže Direktivom 2003/88. Oni koji ne ostvaruju pravo na šesti tjedan plaćenog godišnjeg odmora predviđenog člankom 2. stavkom 1. UrlG‑a i dalje mogu dobiti jedan tjedan odmora više od minimalnog standarda od četiri tjedna zajamčenog tom direktivom.

76.

Nadalje, suprotno onomu što tvrdi Komisija, spornim se odredbama ni u čemu ne sprečava poslodavca da nagradi vjernosti svojih radnika na drugi način. EurothermenResort Bad Schallerbach naveo je, a da mu o tom pitanju nitko nije proturječio, da u austrijskom pravu u tu svrhu postoji mnogo drugih mjera. Nadalje, to društvo i austrijska vlada naveli su da socijalni partneri i poslodavci pojedinačno, na razini svojeg poduzeća, mogu prekoračiti odredbe UrlG‑a time da, na primjer, dodjelu šestog tjedna plaćenog godišnjeg odmora uvjetuju kraćim radnim stažem, što je na raspravi priznala i sama Komisija.

77.

Naposljetku, navedena mjera ne proizvodi učinak zatvaranja nacionalnog tržišta rada opisanog u presudi Köbler ( 58 ). U tom pogledu, podsjećam da je Sud u toj presudi zaključio da je to što se nagrađivalo samo profesionalno iskustvo stečeno na austrijskim javnim sveučilištima, predmetna naknada za radni staž mogla imati posljedice na odluku sveučilišnog profesora hoće li izabrati radno mjesto na austrijskom ili na sveučilištu neke druge države članice, što slijedom toga dovodi do zatvaranja nacionalnog tržišta rada protivno samom načelu slobode kretanja radnika – što doprinosi neopravdanosti tog propisa ( 59 ). Suprotno tomu, u ovom slučaju, s obzirom na to da radnik prekida kontinuitet radnog staža, u svrhu dodjele šestog tjedna plaćenog godišnjeg odmora, neovisno o tome radi li kod domaćeg poslodavca ili poslodavca druge države članice, učinak pravila UrlG‑a nije usmjeravanje radnika u izboru između zaposlenja u austrijskom poduzeću ili zaposlenja u poduzeću u drugoj državi članici ( 60 ).

78.

S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da su odredbe kao što su članak 2. stavak 1. i članak 3. stavak 1. UrlG‑a opravdane i proporcionalne.

79.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je uputio Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud, Austrija) odgovori na sljedeći način:

Članak 45. stavke 1. i 2.UFEU‑a i članak 7. stavak 1. Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis, kao što je onaj iz glavnog postupka, na temelju kojeg radnik koji ima ukupno 25 godina radnog staža, ali ga nije ostvario kod istog poslodavca, ima pravo na godišnji odmor u trajanju od samo pet tjedana, dok radnik koji je 25 godina radnog staža ostvario kod istog poslodavca, ima pravo na šest tjedana godišnjeg odmora.