1.

Kao što je poznato, predsudski postupak naveden u članku 258. UFEU‑a od velikog je značaja za ograničenje predmeta spora u postupku zbog povrede obveze. Prije nego što Komisija uputi predmet Sudu kako bi Sud utvrdio da je država članica povrijedila pravo Unije, najprije je mora saslušati o tom navodu na način da joj pošalje takozvano pismo opomene. Zatim Komisija mora obrazloženim mišljenjem pojasniti navodnu povredu i odrediti državi članici krajnji rok za prestanak povrede. Tek nakon toga Komisija može pokrenuti postupak i pritom smije navesti samo one povrede koje su već bile predmet pisma opomene i obrazloženog mišljenja.

2.

U ovom slučaju Sud je iznova ( 2 ) suočen s pitanjem u pogledu mjere u kojoj zahtjeve razrađene za postupak zbog povrede obveze u skladu s člankom 258. UFEU‑a treba prenijeti na postupak za provedbu presuda u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a. Pritom je potrebno uzeti u obzir razlike u odnosu na ranije važeći članak 228. stavak 2. UEZ‑a, kojim je, kao i člankom 258. UFEU‑a, bilo predviđeno pismo opomene i obrazloženo mišljenje jer obrazloženo mišljenje više nije potrebno u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a.

3.

Usto se javlja pitanje o značenju koje ima ograničenje predmeta spora na temelju presude koju je potrebno provesti.

4.

Povod za to čini odlagalište otpada koje dugo postoji u Slovačkoj, a za koje do sada nije izdana dozvola u skladu s Direktivom o odlagalištima ( 3 ) niti je zatvoreno u skladu s tom direktivom. Sud je presudom Komisija/Slovačka (C‑331/11, EU:C:2013:271) utvrdio predmetnu povredu članka 14. Direktive. U tom je pogledu od posebnog interesa činjenica mora li konačna odluka u smislu te odredbe biti pravomoćna, odnosno da se više ne može pobijati pred sudom.

5.

Članak 13. Direktive o odlagalištima sadržava odredbe o zatvaranju odlagališta:

„Države članice poduzimaju mjere kako bi u skladu s dozvolom, gdje je to primjenjivo:

6.

Člankom 14. Direktive o odlagalištima utvrđuje se postupanje u pogledu postojećih odlagališta:

„Države članice poduzimaju mjere kako bi se spriječile da odlagališta kojima je izdana dozvola, ili koji već obavljaju djelatnost u vrijeme prijenosa ove Direktive u nacionalno zakonodavstvo, nastave s radom prije provođenja niže navedenih postupaka i to u najkraćem mogućem roku, a najkasnije osam godina od datuma utvrđenog člankom 18. stavkom 1.:

7.

U presudi od 25. travnja 2013., Komisija/Slovačka (C‑331/11, EU:C:2013:271), Sud je utvrdio da Slovačka, time što je dopustila rad odlagališta otpada Žilina – Považský Chlmec bez plana sanacije i bez donošenja konačne odluke o tome može li to odlagalište nastaviti s radom na temelju odobrenog plana sanacije, nije ispunila obveze koje je imala na temelju članka 14. točaka (a), (b) i (c) Direktive o odlagalištima. Ta se odluka temeljila na činjenici da nije bio izrađen plan sanacije predmetnoga odlagališta.

8.

Na upit Komisije Slovačka je 7. lipnja 2013. odgovorila da namjerava zatvoriti odlagalište. Zatim je 21. studenoga 2013. Komisija formalno pozvala Slovačku Republiku da se očituje o provedbi presude u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a te joj je odredila rok od dva mjeseca koji je stoga istekao 21. siječnja 2014.

9.

U odgovoru na taj zahtjev, kao i u ostalim priopćenjima, Slovačka Republika navela je koje je mjere donijela u pogledu zatvaranja odlagališta otpada Žilina – Považský Chlmec.

10.

Iz tih priopćenja najprije proizlazi da najkasnije od 8. siječnja 2014. nije dopušteno odlaganje dodatnog otpada na odlagalište.

11.

Usto su 2013. godine nadležna tijela odlučila zatvoriti dijelove 2a i 2b odlagališta, ali su nakon isteka navedenoga roka 10. travnja 2014. poništila tu odluku radi provedbe procjene učinka na okoliš. Tek su 15. kolovoza 2016. ponovno donijela odluku o zatvaranju tih dijelova. Tu je odluku 9. studenoga 2016. potvrdilo više upravno tijelo.

12.

Suprotno tomu, postupak odlučivanja o preostalom dijelu 2c odlagališta prekinut je zbog sporova o vlasništvu nad tim površinama.

13.

Unatoč tomu, Komisija je zaključila da Slovačka Republika još uvijek nije u potpunosti provela presudu. Stoga je odlučila pokrenuti postupak na temelju članka 260. UFEU‑a.

14.

Komisija od Suda zahtijeva da:

15.

Slovačka Republika od Suda zahtijeva da:

16.

Stranke su podnijele pisana očitovanja. Slovačka je 14. studenoga 2017., nakon zaključenja pisanog dijela postupka, Sudu dostavila daljnje podatke o zatvaranju spornog odlagališta i o zakonodavnom postupku koji je u tijeku. Međutim, ti podaci ne mijenjaju ništa na odluci koja se predlaže u ovom mišljenju.

17.

U nastavku je najprije potrebno ispitati dopuštenost tužbe, potom provedbu presude Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) te naposljetku pitanje financijskih sankcija.

18.

Slovačka tužbu smatra nedopuštenom. Pritom se poziva na to da joj Komisija u tužbi stavlja na teret činjenicu da odlagalište otpada na koje se odnosi spor još nije u potpunosti zatvoreno u smislu članka 13. Direktive o odlagalištima. Međutim, poštovanje te odredbe nije bilo predmet prve presude niti je Komisija stavila na teret povredu te odredbe u opomeni u skladu s člankom 260. UFEU‑a.

19.

Točno je da se presuda Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) ne odnosi na članak 13. Direktive o odlagalištima. Naprotiv, ograničena je na utvrđivanje povrede članka 14. točaka (a), (b) i (c) Direktive o odlagalištima. Navedena povreda proizlazi iz toga što je Slovačka dopustila rad odlagališta, bez plana sanacije i bez donošenja konačne odluke o tome može li odlagalište nastaviti s radom na temelju odobrenoga plana sanacije.

20.

To se utvrđenje može u strogom smislu njegova teksta tumačiti na način da je Sud samo dopuštanje rada odlagališta smatrao povredom članka 14. Direktive o odlagalištima.

21.

Međutim, takvi se navodi Suda moraju tumačiti uzimajući u obzir odredbu koja je povrijeđena. U tom je pogledu točno da je člankom 14. Direktive o odlagalištima zabranjen daljnji rad postojećih odlagališta ako nisu ispunjeni uvjeti koji su ondje propisani.

22.

No, kao što i Slovačka ističe, u skladu s člankom 14. točkom (b) Direktive o odlagalištima države članice imaju na raspolaganju dvije mogućnosti za ispunjavanje svojih obveza u pogledu postojećih odlagališta. Mogu odobriti nastavak rada uz poštovanje Direktive o odlagalištima ili mogu poduzeti potrebne mjere za hitno zatvaranje odlagališta koja nisu imala odobrenje za nastavak rada u skladu s člankom 7. točkom (g) i člankom 13. ( 4 ).

23.

U pogledu mogućnosti nastavka rada Sud je već utvrdio da obveze članka 14. Direktive o odlagalištima nisu ispunjene konačnim odobrenjem nastavka rada na temelju plana sanacije. Naprotiv, potrebno je provesti predviđene mjere kako bi odlagalište radilo u skladu s Direktivom ( 5 ).

24.

Isto je tako neprihvatljivo jednostavno zaustaviti daljnje odlaganje otpada u slučaju odbijanja nastavka rada odlagališta. Naprotiv, potrebno je provesti mjere potrebne za zatvaranje ( 6 ). Naime, takva odlagališta predstavljaju znatne rizike za okoliš i bez dodatnog otpada. Samo se konačnim zatvaranjem u skladu s Direktivom o odlagalištima ti rizici smanjuju na prihvatljivu razinu.

25.

Ako država članica ne provodi članak 14. Direktive o odlagalištima izdavanjem dozvole za nastavak rada, nego zatvaranjem odlagališta otpada, onda se mora pridržavati i zahtjeva iz članka 13.

26.

Moraju vrijediti ista pravila ako se država članica pridržava članka 14. Direktive o odlagalištima nakon što je Sud utvrdio povredu te odredbe.

27.

Poštovanje članka 13. Direktive o odlagalištima otpada stoga je prešutno, ali i nužno obuhvaćeno predmetom presude Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) te se može provesti u skladu s člankom 260. UFEU‑a.

28.

Slovačka, međutim, zastupa i stajalište da se tužbom proširuje predmet postupka u odnosu na prvotnu Komisijinu opomenu od 21. studenoga 2013. da se treba očitovati o prigovoru da presuda Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) nije u potpunosti provedena. Takvo je proširenje nedopušteno.

29.

Prije nego što je Komisija Slovačkoj uputila tu opomenu, ta ju je država članica već izvijestila da namjerava zatvoriti odlagalište otpada.

30.

Međutim, Komisija je najavljene mjere smatrala nedovoljnima. Konkretno je navela dva prigovora.

31.

Kao prvo, člankom 14. Direktive o odlagalištima zahtijeva se da operater odlagališta otpada dostavi plan sanacije. Međutim, to nije učinjeno ni najavljeno. Nadležna tijela nisu još donijela ni konačnu odluku na temelju takvog plana.

32.

Kao drugo, na odlagalište otpada ne primjenjuju se propisi o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja ( 7 ), nego posebne odredbe o odlagalištima, odnosno propis kojim se Direktiva o odlagalištima prenosi u slovačko pravo. Time je Komisija razradila utvrđenja navedena u točkama 32. do 36. presude Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) da se pri izdavanju dozvole za odlagalište otpada potrebno pridržavati pravila o odlagalištima.

33.

Nasuprot tomu, Komisija u tužbi iznosi prigovor da su nadležna slovačka tijela donijela odluku o zatvaranju određenih dijelova odlagališta otpada (dijelovi 2a i 2b), ali tu odluku nisu provela u potpunosti u skladu s člankom 13. Direktive o odlagalištima te osim toga da odluka o zatvaranju još uvijek nije pravomoćna. Kao drugo, ističe prigovor da u pogledu drugog dijela odlagališta otpada (dio 2c) čak nije ni donesena odluka o zatvaranju.

34.

Ako bi Sud odredio stroge zahtjeve za usklađenost između opomene i tužbe, tada bi u najboljem slučaju prigovor nepostojanja konačne, odnosno pravomoćne odluke o zatvaranju odlagališta bio dopušten predmet ovog postupka. Naime, u opomeni od 21. studenoga 2013. navedeno je nepostojanje pravomoćne odluke.

35.

Suprotno tomu, moguća povreda članka 13. Direktive o odlagalištima nije ni izričito ni prešutno navedena u opomeni. Stoga bi taj prigovor u slučaju strogog razmatranja u sudskom postupku bio nedopušten.

36.

Međutim, upitno je može li se zahtijevati takva podudarnost između predmeta opomene i predmeta tužbe.

37.

U prilog tomu ide sudska praksa u pogledu ranije važećeg članka 228. stavka 2. UEZ‑a (nakon izmjene sada članak 260. stavak 2. UFEU‑a). Dopušteni predmet tužbe koja je podnesena na tom temelju ograničen je predsudskim postupkom predviđenim tim pravnim pravilom na način da Komisija u svojoj tužbi ne može proširiti predmet postupka podnošenjem novih prigovora u odnosu na prigovore u obrazloženom mišljenju ( 8 ).

38.

Sud je također naglasio da je Komisija obvezna u obrazloženom mišljenju podnesenom u skladu s člankom 228. stavkom 2. UEZ‑a pojasniti u kojem pogledu predmetna država članica nije provela presudu Suda kojom je utvrđena povreda obveze. Stoga se predmet spora ne može proširiti na obveze koje nisu navedene u obrazloženom mišljenju jer bi se time povrijedili bitni postupovni zahtjevi kojima se osigurava dobro odvijanje postupka ( 9 ).

39.

Uzimajući u obzir izmjene uvedene Ugovorom iz Lisabona, člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a više se ne zahtijeva da Komisija preda obrazloženo mišljenje.

40.

Na temelju ukidanja obrazloženog mišljenja zaključuje se da je sada potrebno uvesti osobito stroge zahtjeve za utvrđivanje predmeta spora opomenom. U slučaju takvog tumačenja predmet spora morao bi se precizno odrediti. Naime, ta je opomena jedino službeno očitovanje Komisije kojim se može odrediti predmet spora u postupku u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a ( 10 ).

41.

Međutim, tomu se protivi činjenica da Ugovorom iz Lisabona nije ukinuta opomena, već obrazloženo mišljenje, iako se umjesto toga mogla ukinuti opomena, o čemu se raspravljalo u okviru Europske konvencije ( 11 ). Međutim, bilo bi proturječno ukidanje razine koja podliježe strožim zahtjevima kako bi se zatim postrožili zahtjevi za preostalu razinu.

42.

Osim toga, cilj racionalizacije predsudskog postupka bila je veća djelotvornost i pojednostavnjenje odredbe u odnosu na sankcije u slučaju neprovedbe presuda Suda ( 12 ). Postrožavanje zahtjeva u pogledu opomene nije u skladu s tim ciljem.

43.

Suprotno tomu, sa stajališta prava na obranu i pravne sigurnosti u pravilu je dovoljno obavijestiti države članice o tome da Komisija razmatra primjenu članka 260. UFEU‑a te im uopće omogućiti da iznesu svoje očitovanje ( 13 ). Suprotno tomu, predmet postupka u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a u dovoljnoj je mjeri određen već prvom presudom Suda. Nadalje, države članice u potpunosti su upoznate sa svojom obvezom poduzimanja mjera koje proizlaze iz presude Suda kojom je utvrđena povreda obveze države članice, kao i s posljedicama koje povreda te obveze može imati ( 14 ).

44.

Osim toga, od Komisije se ne može očekivati da navede sve moguće nedostatke u provedbi presude već u svojem prvom i jedinom službenom priopćenju. Takvi zahtjevi ne bi doveli do učinkovitijeg i jednostavnijeg postupka.

45.

Stoga Komisija u načelu nije obvezna u opomeni u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a navesti sve moguće razloge kojima se može potkrijepiti sumnja u zadovoljavajuću provedbu prve presude.

46.

Međutim, cilj učinkovitije i jednostavnije provedbe presuda Suda mora uključivati i Komisijinu primjenu članka 260. stavka 2. UFEU‑a. Iz toga proizlazi osobito da opomena ne smije dovesti državu članicu u zabludu, već sadržavati što korisnije smjernice za provedbu prve presude. U tu svrhu Komisija mora uložiti posebne napore kako bi na odgovarajući način razmotrila dostavljene informacije o namjerama provedbe koje ima država članica. Samo je to, osim toga, u skladu s obvezom Komisije na uzajamnu lojalnu suradnju s državama članicama u skladu s člankom 4. stavkom 3 UFEU‑a ( 15 ).

47.

Opomena od 21. studenoga 2013. nije u skladu s tim mjerilom. Iako je Komisija bila upoznata s namjerom zatvaranja koju je imala Slovačka, nije navela zahtjeve za zatvaranje postojećih odlagališta otpada. Naprotiv, bavila se općenitim pitanjima postupka u skladu s člankom 14. Direktive o odlagalištima i pojedinostima slovačkog prava. Međutim, u tužbi su samo djelomično obuhvaćeni ti prigovori.

48.

Osim toga, Komisija je u dovoljno navrata prije podnošenja tužbe mogla dopunjenom opomenom pojasniti svoje prigovore, a posebno značenje članka 13. Direktive o odlagalištima. Više od dvije godine proteklo je između primitka slovačkog odgovora na opomenu 14. siječnja 2014. i odluke Komisije o podizanju tužbe koja je donesena 16. lipnja 2016. ( 16 ). Čak je više od tri godine proteklo od prve presude koja je donesena 25. travnja 2013.

49.

Iako je Slovačka zasigurno bila svjesna svojih obveza koje proizlaze iz članka 13. Direktive o odlagalištima, nije morala računati na to da će Komisija u odnosu na te obveze podnijeti tužbu u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a.

50.

Slijedom navedenog smatram da tužba nije dopuštena s obzirom na to da se njome ističe povreda članka 13. Direktive o odlagalištima.

51.

Osim toga, Komisija u svojem odgovoru ističe prigovor da odluke o zatvaranju iz 2016. godine ne upućuju na plan sanacije. U odnosu na tužbu to je novi tužbeni razlog koji bi u skladu s člankom 127. stavkom 1. Poslovnika Suda bio dopušten samo ako se temelji na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tek tijekom postupka. Međutim, navedeno nije slučaj jer je Komisija u trenutku podnošenja tužbe bila u potpunosti upoznata barem s odlukom od 15. kolovoza 2016. ( 17 ). Stoga je i taj argument nedopušten.

52.

Stoga je Komisijina tužba dopuštena te je potrebno ispitati njezin meritum samo u dijelu u kojem se njome osporava nepostojanje konačne odluke u smislu članka 14. Direktive o odlagalištima. Za slučaj da Sud bude smatrao dopuštenim prigovor koji se odnosi na povredu članka 13., u okviru kasnijeg ispitivanja osnovanosti tužbe i financijskih sankcija podredno ću ukratko razmotriti i taj tužbeni razlog (odjeljci IV. B. 3. i IV. C. 3.). Suprotno tomu, neću razmotriti prigovor u pogledu nepostojanja plana sanacije, koji je također nedopušten.

53.

U presudi Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271), Sud je utvrdio da Slovačka, time što je dopustila rad odlagališta otpada Žilina – Považský Chlmec bez plana sanacije i bez donošenja konačne odluke o tome može li to odlagalište nastaviti s radom na temelju odobrenog plana sanacije, nije ispunila obveze koje je imala na temelju članka 14. točaka (a), (b) i (c) Direktive o odlagalištima.

54.

Prilikom ispitivanja je li ta presuda provedena, relevantnim trenutkom za utvrđivanje postojanja povrede obveze u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a smatra se istek roka koji je određen u opomeni u skladu s tom odredbom ( 18 ). U ovom je predmetu potrebno ispitati situaciju od 21. siječnja 2014.

55.

Za ispitivanje izricanja paušalnog iznosa i/ili novčane kazne u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a relevantna je situacija u trenutku odluke Suda u ovom predmetu. Novčana je kazna posebice opravdana samo ako povreda zbog neizvršenja prethodne presude Suda traje i dalje ( 19 ).

56.

Stoga ću u nastavku razmotriti provedbu prve presude od 21. siječnja 2014., a zatim trenutačnu situaciju.

57.

Kao što je već navedeno, za provedbu presude Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) potrebna je ili dozvola za nastavak rada odlagališta na temelju plana sanacije koji je u skladu sa zahtjevima Direktive o odlagalištima ili konačna odluka o zatvaranju koju je, između ostalog, potrebno provesti u skladu s člankom 13. Direktive o odlagalištima. Slovačka se odlučila za zatvaranje ali Komisija smatra da su dosad poduzete mjere nedovoljne.

58.

Prema neosporenoj argumentaciji Slovačke, od 7. siječnja 2014. zabranjena je upotreba odlagališta te se ondje više ne odlaže otpad.

59.

Ipak, kao što Komisija pravilno navodi, to nije dovoljno. Naprotiv, nadležna tijela moraju donijeti konačnu odluku o mogućnosti nastavka rada odlagališta otpada u skladu s člankom 14. točkom (b) Direktive o odlagalištima. Stoga je potrebno izdati novu dozvolu ili donijeti odluku o zatvaranju odlagališta otpada.

60.

Točno je da su nadležna tijela još 21. listopada 2013. donijela odluku o zatvaranju dijelova odlagališta, i to dijelova 2a i 2b, ali ta je odluka poništena 10. travnja 2014., kako bi se najprije provela procjena učinaka na okoliš. Suprotno tomu, postupak zatvaranja preostalog dijela 2c prekinut je jer je vlasništvo nad tim površinama bilo sporno (a i dalje je sporno).

61.

Najprije je potrebno ispitati može li se odluka o zatvaranju dijelova 2a i 2b koja je postala pravomoćna istekom roka priznati kao konačna odluka u smislu članka 14. točke (b) Direktive o odlagalištima.

62.

U prilog tomu ide činjenica da su u skladu s postojećim informacijama nadležna tijela namjeravala odlučiti o konačnom zatvaranju tih dijelova već tom odlukom.

63.

Točno je da se ta odluka još mogla osporiti pred sudom, ona dakle nije bila pravomoćna. Međutim, u skladu s člankom 14. točkom (b) Direktive o odlagalištima zahtijeva se samo konačna odluka nadležnog tijela. Pravomoćnost ne može biti uvjet za to.

64.

Naime, prije isteka rokova za pravni lijek, u Uniji prava, koja osigurava djelotvornu sudsku zaštitu, posebno u provedbi prava Unije ( 20 ), odluka tijela ne može biti konačna u smislu da sudsko preispitivanje nije moguće. Nadležna tijela ne mogu spriječiti pravodobna pobijanja. Unatoč dugom roku od osam godina, koji je određen člankom 14. Direktive o odlagalištima, nije moguće jamčiti da su istekom roka okončani svi sudski postupci u pogledu odluka koje je potom potrebno donijeti. Usto, valja smatrati da taj rok nije određen s obzirom na moguće pravne lijekove, nego zbog mogućih poteškoća prilikom sanacije ili zatvaranja odlagališta otpada.

65.

Stoga u načelu mora biti dovoljno da odluka nadležnog tijela, kao što je to odluka od 21. listopada 2013., bude donesena kao konačni propis za predmetni slučaj.

66.

Međutim, nadležna su tijela ponovno poništila tu odluku 10. travnja 2014., dakle nakon isteka roka iz opomene. To je poništenje, kao prvo, nova povreda obveze provedbe presude Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271), koja nije postojala u relevantnom trenutku, odnosno pri isteku roka. Kao drugo, njime je postojeća odluka o zatvaranju retroaktivno poništena i stoga i u trenutku isteka roka.

67.

Stoga Slovačka nije pravodobno provela spornu presudu u pogledu dijelova 2a i 2b.

68.

Međutim, Slovačka smatra da veći napredak u zatvaranju ovih dijelova nije bio moguć jer bi za upravni postupak bilo potrebno vrijeme.

69.

U tom pogledu načelno vrijedi da se država članica ne može pozivati na odredbe, praksu ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije. Sud je stoga odbio odgovarajući argument o provedbi presuda u pogledu propisa o otpadu ( 21 ), ali i u pogledu provedbe Direktive o otpadnim vodama ( 22 ), prema kojima je potrebno redovito i uz velike troškove graditi postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda i kanalizacijske sustave ( 23 ).

70.

Međutim, Slovačka osobito naglašava da je bilo potrebno provesti procjenu učinaka na okoliš u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš ( 24 ). Stoga je potrebno priznati da je za odluku o zatvaranju odlagališta otpada doista potrebno takvo ispitivanje ako se zatvaranje odnosi na promjenu lokacije odlagališta otpada zbog radova ili promjene materijalnog stanja i može imati značajne (nepovoljne) ( 25 ) učinke na okoliš ( 26 ).

71.

Unatoč tomu, procjena učinaka na okoliš koja je potrebna na temelju prava Unije ne može biti opravdanje za kašnjenje u provedbi presude koja je predmet spora. Naime, Slovačka je zasigurno već odavno bila upoznata s obvezama koje proizlaze iz Direktive o odlagalištima i naporima potrebnim za njihovo ispunjavanje. Stoga je imala dovoljno vremena za provedbu Direktive o odlagalištima u pogledu odlagališta otpada koje je predmet spora. U slučaju nesavladivih poteškoća, Slovačka je prilikom pristupanja Europskoj uniji 2004. godine trebala zatražiti produljenje rokova.

72.

Stoga Slovačka nije provela presudu Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) u pogledu dijelova 2a i 2b unutar roka iz opomene.

73.

U pogledu dijela 2c odlagališta otpada nikada nije donesena odluka o zatvaranju.

74.

Prema tvrdnjama Slovačke, razlog su tom kašnjenju sporovi o vlasništvu nad tim površinama. Međutim, ti sporovi postoje barem od 2009. godine a do isteka roka Slovačka nije pojasnila zašto ih dosad nije riješila. U svakom slučaju takvi sporovi ne mogu biti opravdanje za prihvaćanje rizika za okoliš koji su povezani s odlagalištem otpada koje nije zatvoreno na propisani način.

75.

Stoga Slovačka nije provela presudu Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) ni u pogledu dijela 2c unutar roka iz opomene.

76.

Slijedom toga, Slovačka Republika povrijedila je svoju obvezu u skladu s člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a i presudom Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) time što do 21. siječnja 2014. još nije donijela konačnu odluku o zatvaranju odlagališta otpada Žilina – Považský Chlmec.

77.

Trenutačna se situacija od stanja u trenutku isteka roka razlikuje po odluci nadležnih tijela od 15. kolovoza 2016. da se dijelovi 2a i 2b odlagališta otpada više ne upotrebljavaju nego da se zatvaraju i obnavljaju. Nadležno nadzorno tijelo potvrdilo je tu odluku nakon prigovora 9. studenoga 2016. Točno je da je u međuvremenu podnesen pravni lijek pred sudom, ali on nije protivan provedbi odluke.

78.

Točno je da Komisija osporava konačnost te odluke zbog nepostojanja pravomoćnosti, međutim, kako je već pojašnjeno, pravomoćnost nije uvjet za konačnost odluke.

79.

Stoga treba odbiti argument Komisije da odluke o dijelovima 2a i 2b odlagališta otpada nisu konačne.

80.

Suprotno tomu, još nije donesena odluka o zatvaranju i obnovi dijela 2c.

81.

Stoga Komisija i dalje opravdano iznosi prigovor zbog nedonošenja odluke o dijelu 2c.

82.

Zato trenutačno Slovačka Republika povrjeđuje svoju obvezu u skladu s člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a i presudom Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) time što još nije donijela konačnu odluku o zatvaranju dijela 2c odlagališta otpada Žilina – Považský Chlmec.

83.

Međutim, ako Sud bude smatrao dopuštenom Komisijinu tužbu u pogledu prigovora povrede članka 13. Direktive o odlagalištima, bit će potrebno dodatno utvrditi daljnji nedostatak u provedbi. Naime, među strankama je nesporno da odlagalište nije bilo zatvoreno u smislu članka 13. Direktive o odlagalištima ni do isteka roka te da ni dalje nije zatvoreno.

84.

Pri primjeni članka 260. stavka 2. UFEU‑a, zadatak je Suda da u svakom predmetu, na temelju okolnosti pojedinog slučaja koji razmatra kao i na temelju procijenjenog stupnja uvjerenosti ili razuvjerenosti koji joj se čini potrebnim, odredi primjerenu financijsku sankciju kako bi se osiguralo što brže izvršenje presude kojom je utvrđena povreda obveze te spriječilo ponavljanje sličnih povreda prava Unije ( 27 ).

85.

Pritom prijedlozi Komisije ne obvezuju Sud, nego čine samo korisnu referentnu osnovu. Usto, smjernice iz komunikacija Komisije ne vežu Sud, ali mogu pridonijeti osiguravanju transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti u Komisijinu postupanju ( 28 ).

86.

Za potrebe određivanja iznosa novčane kazne, osnovni kriteriji koje treba uzeti u obzir kako bi se osigurala prinudna narav novčane kazne, u cilju ujednačene i učinkovite primjene prava Unije, u pravilu su težina povrede, njezino trajanje (od prve presude) i mogućnost plaćanja države članice o kojoj je riječ. Za primjenu tih kriterija treba voditi računa osobito o posljedicama koje neprovedba ima na privatne i javne interese kao i o hitnosti koju treba primijeniti da država članica postupi u skladu sa svojim obvezama ( 29 ).

87.

Kao prvo, kad je riječ o težini povrede, Komisija na temelju svoje tužbe koja se odnosi na nepostojanje konačne odluke za cijelo odlagalište kao i na nepostojanje mjera zatvaranja u skladu s člankom 13. Direktive o odlagalištima, ocjenjuje tu povredu koeficijentom težine 2 od najviše 20.

88.

Međutim, prema mojim prethodnim navodima u pogledu zahtjeva članka 13. tužba je nedopuštena, a u pogledu odluke o dijelovima 2a i 2b više nije ni osnovana. Potrebno je još jedino donijeti konačnu odluku o dijelu 2c koji obuhvaća otprilike polovicu površine odlagališta otpada.

89.

To ide u prilog znatno nižem koeficijentu težine od koeficijenta koji je predložila Komisija.

90.

Unatoč tomu, treba uzeti u obzir da su povrede zakonodavstva o otpadu u pravilu osobito značajne, da suprotno argumentu stranaka učinci na okoliš nisu isključivo lokalne naravi, da problem postoji već relativno dugo, ali i da protiv Slovačke dosad nije donesena presuda za povrede zakonodavstva o otpadu.

91.

Sud je osobito već presudio da je obveza zbrinjavanja otpada bez dovođenja u opasnost zdravlja ljudi i bez nanošenja štete okolišu dio samih ciljeva politike Unije u području okoliša, kao što to proizlazi iz članka 191. UFEU‑a ( 30 ). Sud je na temelju toga odlučio i da su predmetne povrede zakonodavstva o otpadu osobito teške.

92.

To se u načelu primjenjuje i na povredu članka 14. Direktive o odlagalištima u pogledu svakog pojedinačnog odlagališta. Naime, kako je Sud pojasnio u točki 34. presude Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271), poštovanje te odredbe temelj je prema kojem odlagalište otpada koje je predmet spora ispunjava zahtjeve Direktive o odlagalištima. Stoga se ne radi samo o formalnoj povredi ( 31 ).

93.

Osim toga, Slovačka je 7. siječnja 2014. okončala upotrebu odlagališta otpada. Točno je da su time spriječeni novi rizici za zdravlje ljudi i/ili okoliš, ali ta okolnost opravdava sumnju u to da odlagalište može uopće raditi u skladu s Direktivom o odlagalištima bez većih poteškoća. Naprotiv, postoji zabrinutost da je prethodni rad već bio popraćen značajnim rizicima te vrste. Kako bi se ti rizici otklonili, odlagalište se mora barem pravilno zatvoriti. To nije moguće bez konačne odluke o zatvaranju.

94.

U pogledu argumenata obiju stranaka povezanih s lokalnom naravi mogućih negativnih utjecaja, valja napomenuti da se odlagalište otpada koje je predmet spora nalazi na obali rijeke Váh koja može biti zagađena te nizvodno dalje prenositi nečistoće.

95.

Osim toga, povreda prava Unije traje od 16. srpnja 2009. do kada je najkasnije u skladu s člankom 14. Direktive o odlagalištima bilo potrebno donijeti konačnu odluku o nastavku rada ili zatvaranju odlagališta, dakle više od osam godina. Nadalje, Slovačka je od svojeg pristupanja Uniji 2004. godine imala dovoljno vremena za donošenje takve odluke, čak i ako je za nju zaista bila potrebna procjena učinaka na okoliš.

96.

S druge strane, Slovačka pravilno navodi da dosad Sud nije donio presudu protiv nje zbog povrede zakonodavstva o otpadu iako se već bavio tim područjem politike u pogledu Slovačke ( 32 ).

97.

Stoga općenito smatram primjerenim koeficijent težine od samo 0,5.

98.

Kao drugo, trajanje povrede od donošenja presude o izvornoj povredi obveze treba procijeniti uzimajući u obzir dan kad je Sud ocjenjivao činjenice u okviru tog postupka ( 33 ). U ovom je slučaju trajanje povrede koju je potrebno ispitati znatno jer će pri izricanju presude krajem travnja iduće godine proteći pet godina od donošenja prve presude 25. travnja 2013., unatoč tomu što je bilo potrebno samo donijeti konačnu odluku o zatvaranju kako bi se ovaj prigovor otklonio. Koeficijent trajanja stoga bi iznosio 6 na temelju kriterija Komisije kojima se određuje koeficijent trajanja od 0,1 mjesečno.

99.

U skladu s time novčana kazna iznosi 3345,60 eura po danu uzimajući u obzir sposobnost plaćanja Slovačke ( 34 ). Sud treba taj iznos zaokružiti na 3300 eura i izreći ga kao novčanu kaznu koju je potrebno platiti po danu do konačne odluke o dijelu 2c odlagališta otpada.

100.

Sud je u izvršavanju diskrecijske ovlasti koja mu je dodijeljena u području o kojem je riječ ovlašten izreći, kumulativno, novčanu kaznu i paušalni iznos. Princip nalaganja isplate paušalnog iznosa temelji se pretežno na ocjeni posljedica koje neizvršenje obveza države članice o kojoj je riječ ima na privatne i javne interese, posebice kad je povreda dulje trajala, nakon objave presude kojom je prvotno utvrđena. O takvom se nalaganju u svakom zasebnom slučaju mora odlučiti vodeći računa o ukupnim relevantnim elementima koji se odnose kako na karakteristike utvrđene povrede tako i na stav države članice na koju se odnosi postupak pokrenut na temelju članka 260. UFEU‑a. U tom pogledu, tim je člankom Sudu dodijeljena široka diskrecijska ovlast za odlučivanje o tome hoće li ili ne izreći tu sankciju ( 35 ).

101.

U pogledu paušalnog iznosa, Komisija predlaže njegovo izračunavanje na temelju dnevnog osnovnog iznosa od 230 eura, istog koeficijenta „n” za sposobnost plaćanja, 1,64, istog koeficijenta težine (u ovom slučaju 0,5) pomnoženog s brojem dana između presude od 25. travnja 2013., Komisija/Slovačka (EU:C:2013:271) i presude u ovom postupku. U tom pogledu potrebno je odrediti iznos od 188,60 eura.

102.

Uz pretpostavku donošenja potonje presude nakon točno pet godina, 25. travnja 2018., iz toga proizlazi paušalni iznos od približno 344195 eura.

103.

Međutim, pri određivanju paušalnog iznosa treba uzeti u obzir da je konačna odluka o zatvaranju dijelova 2a i 2b donesena tek 2016. godine ( 36 ). Naime, do tog je trenutka povreda imala gotovo dvostruko veću težinu jer ni za jedan dio odlagališta otpada još nije bila donesena potrebna konačna odluka. Stoga je još jednom potrebno dodati početni iznos od 188,60 eura za 1575 dana. Iz toga proizlazi dodatnih 297045 eura.

104.

Zaokruživanjem se dobiva paušalni iznos od 600000 eura. Točno je da je taj iznos znatno manji od minimalnog paušalnog iznosa od 939000 eura koji je Komisija odredila za Slovačku, ali ga unatoč tomu smatram primjerenim. Osobito se ne radi samo o simboličnom iznosu koji Komisija želi izbjeći određivanjem minimalnog iznosa ( 37 ).

105.

Ako Sud polazi od toga da je povreda članka 13. Direktive o odlagalištima također predmet ovog postupka, treba učetverostručiti iznos novčane kazne i utrostručiti paušalni iznos. Taj se prijedlog temelji na razmatranju da je konačna odluka u skladu s člankom 14. točkom (b) doista uvjet za zatvaranje, ali da daljnje mjere zatvaranja u skladu s člankom 13. imaju znatno veći praktični značaj.

106.

U skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika Suda svaka stranka snosi svoje troškove ako obje djelomično uspiju, a djelomično ne uspiju u postupku.

107.

Točno je da Sud zbog odstupanja od Komisijinih zahtjevâ u pogledu novčane kazne i paušalnog iznosa ne smatra Komisiju djelomično poraženom ( 38 ), ali je u ovom slučaju Komisijina tužba povrh toga djelomično nedopuštena i djelomično neosnovana.

108.

Posljedično treba utvrditi da su Komisija i Slovačka djelomično uspjele u svojim zahtjevima. Stoga svaka od njih treba snositi svoje troškove.

109.

Stoga predlažem Sudu da odluči kako slijedi: