1.

Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija) odnosi se na tumačenje članka 12. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 883/2004 ( 2 ) te članka 5. stavka 1. i članka 19. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 987/2009 ( 3 ).

2.

Taj je zahtjev upućen u okviru spora između Salzburger Gebietskrankenkasse (Regionalni fond zdravstvenog osiguranja savezne zemlje Salzburg, Austrija, u daljnjem tekstu: Fond zdravstvenog osiguranja u Salzburgu) i Bundesminister für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz (savezni ministar rada, socijalnih pitanja i zaštite potrošača, Austrija), te austrijskog poduzetnika, s jedne strane, i dva mađarska poduzetnika, s druge strane, u pogledu utvrđivanja primjenjivog zakonodavstva u području socijalne sigurnosti za radnike upućene u Austriju.

3.

Prvim i drugim prethodnim pitanjem koje je postavio sud koji je uputio zahtjev od Suda se traži da pojasni učinke koji proizlaze iz prenosivog dokumenta A1 ( 4 ), koji je izdan u skladu s člankom 19. stavkom 2. Uredbe br. 987/2009, kako bi se utvrdilo zakonodavstvo koje se primjenjuje na osobe na temelju odredbe glave II. Uredbe br. 883/2004. U tom pogledu, svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li prenosivi dokument A1 obvezujući za sud, u smislu članka 267. UFEU‑a, u državi članici domaćinu. U slučaju potvrdnog odgovora, sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem u biti pita je li prenosivi dokument A1 također obvezujući kada je Administrativna komisija za koordinaciju sustava socijalne sigurnosti (dalje u tekstu: Administrativna komisija) ( 5 ) donijela odluku o stavljanju izvan snage tog dokumenta, ali ga ustanova koja je izdala navedeni dokument nije stavila izvan snage. Sud koji je uputio zahtjev osim toga se pita o obvezujućem učinku prenosivog dokumenta A1 u slučaju kada je taj dokument izdan nakon što se na dotičnog radnika primijenio sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina i, ako je to primjenjivo, o mogućim retroaktivnim učincima navedenog dokumenta.

4.

Svojim trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita se o tumačenju članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004, na temelju kojeg se na osobu koju je njezin poslodavac uputio u drugu državu članicu radi obavljanja posla primjenjuje, pod određenim uvjetima, zakonodavstvo u području socijalne sigurnosti države članice podrijetla. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li uvjet iz te odredbe kojom se zahtijeva da osoba „nije poslana s ciljem da zamijeni drugu upućenu osobu” (u daljnjem tekstu: uvjet o nezamjenjivanju) povrijeđen kada se zamjena odvila u okviru upućivanja koje nije proveo isti, nego drugi poslodavac i je li, u tim okolnostima, važno imaju li oba poslodavca sjedište u istoj državi članici ili postoje li između njih osobne i/ili organizacijske veze.

5.

Člankom 11. Uredbe br. 883/2004, naslovljenim „Opća pravila”, koji se nalazi u okviru glave II., naslovljene „Određivanje zakonodavstva koje se primjenjuje”, u njegovom stavku 1. i stavku 3. točki (a) određuje se:

„1.   Na osobe na koje se primjenjuje ova Uredba, primjenjuje se zakonodavstvo samo jedne države članice. To se zakonodavstvo određuje u skladu s ovom glavom.

[…]

3.   Podložno člancima od 12. do 16.:

[…]”.

6.

Člankom 12., koji se nalazi u okviru iste glave u Uredbi br. 883/2004 i koji je naslovljen „Posebna pravila”, u njegovoj se prvotnoj verziji, u stavku 1., određivalo:

„Na osobu koja obavlja djelatnost kao zaposlena osoba u državi članici za poslodavca koji redovno obavlja svoju djelatnost tamo i kojeg je poslodavac uputio u drugu državu članicu radi obavljanja posla za tog poslodavca, i nadalje se primjenjuje zakonodavstvo prve države članice pod uvjetom da predviđeno trajanje takvog posla nije duže od dvadeset i četiri mjeseca i da nije poslan s ciljem da zamijeni drugu osobu.”

7.

Tijekom spornog razdoblja u glavnom predmetu, odnosno od 1. veljače 2012. do 13. prosinca 2013., članak 12. stavak 1. Uredbe br. 883/2004 izmijenjen je Uredbom br. 465/2012 s učinkom od 28. lipnja 2012. ( 6 ). Konkretno, riječi „da nije poslan s ciljem da zamijeni drugu osobu” iz zadnjeg dijela odredbe zamijenjene su riječima „da nije poslana s ciljem da zamijeni drugu upućenu osobu” ( 7 ).

8.

Člankom 76., naslovljenim „Suradnja”, koji se nalazi u glavi V. Uredbe br. 883/2004, naslovljenoj „Razne odredbe”, u njegovu stavku 6., određuje se:

„U slučaju poteškoća pri tumačenju ili primjeni ove Uredbe, koje bi moglo ugroziti prava osobe koja je njome obuhvaćena, ustanova nadležne države članice ili države članice boravišta dotične osobe stupa u kontakt s ustanovom ili ustanovama države ili država članica na koje se to odnosi. Ako se rješenje ne može pronaći u opravdanom razdoblju, navedena tijela traže intervenciju Administrativne komisije.”

9.

U glavi I. Uredbe br. 987/2009, naslovljenoj „Opće odredbe”, člankom 5., naslovljenim „Pravna valjanost dokumenata i popratnih dokaza izdanih u drugoj državi članici”, određuje se:

„1.   Ustanove drugih država članica prihvaćaju dokumente koje je izdala ustanova države članice, kojima se potvrđuje položaj neke osobe za potrebe primjene osnovne uredbe i provedbene uredbe te popratne dokaze na temelju kojih su ti dokumenti izdani sve dok ih država članica u kojoj su izdani ne ukine ili proglasi nevažećima.

2.   Ako postoji dvojba o valjanosti dokumenta ili točnosti činjenica na kojima se temelje u njemu sadržani podaci, ustanova države članice koja zaprimi dokument zahtijeva potrebna razjašnjenja od ustanove koja ga je izdala, a, kad je primjereno, i stavljanje izvan snage tog dokumenta. Ustanova koja je izdala dokument ponovno ispituje razloge za izdavanje dokumenta te ga prema potrebi povlači.

3.   U skladu s odredbama stavka 2., ako postoji dvojba o podacima koje je dostavila dotična osoba, valjanosti dokumenta ili popratnih dokaza ili točnosti činjenica na kojima se temelje u njima sadržani podaci, ustanova mjesta privremenog boravišta ili boravišta, ako je to moguće, pristupa potrebnoj provjeri tih informacija ili dokumenta na zahtjev nadležne ustanove.

4.   Ako dotične ustanove ne postignu dogovor, nadležna tijela mogu sa spornim pitanjem izaći pred Administrativnu komisiju najranije mjesec dana nakon datuma na koji je ustanova koja je primila dokument podnijela svoj zahtjev. Administrativna komisija nastoji pomiriti stavove u roku od šest mjeseci od datuma na koji je pitanje pred nju izneseno.”

10.

Člankom 19. Uredbe br. 987/2009, naslovljenim „Pružanje informacija dotičnim osobama i poslodavcima”, koji se nalazi u okviru glave II., naslovljene „Određivanje zakonodavstva koje se primjenjuje”, u njegovu stavku 2., određuje se:

„Na zahtjev dotične osobe ili poslodavca nadležna ustanova države članice čije se zakonodavstvo primjenjuje na temelju glave II. osnovne uredbe dostavlja potvrdu da se to zakonodavstvo primjenjuje i prema potrebi navodi do kojeg se datuma primjenjuje i pod kojim uvjetima.”

11.

Društvo Alpenrind GmbH, sa sjedištem u Austriji, društvo je koje djeluje sektoru trgovine stokom i mesom. Od 1997. u Salzburgu je vlasnik klaonice koju iznajmljuje.

12.

Društvo Alpenrind (ili društvo S GmbH čiji je sljednik) sklopilo je 2007. s društvom Martin‑Meat Szolgáltató és Kereskedelmi Kft (u daljnjem tekstu: Martin‑Meat), sa sjedištem u Mađarskoj, ugovor u skladu s kojim se potonje društvo obvezalo na obavljanje poslova rezanja mesa i pakiranja. Te su poslove u prostorijama društva Alpenrind obavljali radnici upućeni u Austriju ( 8 ). Martin‑Meat je te poslove obavljao do 31. siječnja 2012.

13.

Alpenrind je 24. siječnja 2012. sklopio ugovor s društvom Martimpex‑Meat Kft, sa sjedištem u Mađarskoj, u skladu s kojim se potonje društvo obvezalo da će od 1. veljače 2012. do 31. siječnja 2014. obavljati poslove rezanja mesa i pakiranja. Te su poslove u prostorijama društva Alpenrind obavljali radnici upućeni u Austriju.

14.

Od 1. veljače 2014. Alpenrind je ponovno društvu Martin‑Meat povjerio obavljanje navedenih poslova rezanja mesa u gore navedenim prostorijama s njegovim osobljem.

15.

Za više od 250 radnika zaposlenih kod društva Martimpex‑Meat tijekom spornog razdoblja, odnosno od 1. veljače 2012. do 13. prosinca 2013., nadležno mađarsko tijelo izdalo je prenosive dokumente A1 kojima se potvrđuje da se na te radnike primjenjuje mađarski sustav socijalne sigurnosti, u skladu s člancima 11. do 16. Uredbe br. 883/2004 i člankom 19. Uredbe br. 987/2009. Sud koji je uputio zahtjev navodi da su ti dokumenti izdani „djelomično retroaktivno i djelomično u slučajevima kada je austrijska ustanova za socijalnu sigurnost već utvrdila odlukom (koja nije konačna) da je dotični radnik obuhvaćen obveznim osiguranjem na temelju austrijskog zakonodavstva” ( 9 ). U svakom od tih dokumenata Alpenrind je bio naveden kao poslodavac u mjestu gdje se obavljala poslovna djelatnost.

16.

Odlukom od 13. prosinca 2013. Fond zdravstvenog osiguranja u Salzburgu utvrdio je da su gore navedeni radnici bili obuhvaćeni obveznim osiguranjem u Austriji tijekom spornog razdoblja u skladu s austrijskim zakonodavstvom u području socijalne sigurnosti.

17.

Presudom od 7. ožujka 2016. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija) poništio je odluku Fonda zdravstvenog osiguranja u Salzburgu jer potonji fond nije bio nadležan. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je ta presuda, među ostalim, obrazložena činjenicom da je „nadležna mađarska ustanova za socijalno osiguranje izdala, za svaku od osoba na koje se primjenjuje obvezno osiguranje u Austriji, [prenosivi] dokument A1 kojim je utvrđeno da je ta osoba od određenog datuma bila zaposlena u Mađarskoj u [društvu Martimpex‑Meat], da se na nju primjenjuje obvezno osiguranje i da ju je [Alpenrind] najvjerojatnije uputio u Austriju za vrijeme razdoblja navedenog u svakom obrascu, uključujući sporno razdoblje”.

18.

Fond zdravstvenog osiguranja u Salzburgu i savezni ministar rada, socijalnih pitanja i zaštite potrošača podnijeli su reviziju protiv te presude pred Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud), osporavajući apsolutni obvezujući učinak prenosivih dokumenata A1. Prema mišljenju tih stranaka, taj se obvezujući učinak temelji na poštovanju načela lojalne suradnje među državama članicama, koje je zajamčeno člankom 4. stavkom 3. UEU‑a. Međutim, nadležna mađarska ustanova nije poštovala to načelo u ovom slučaju. U tom smislu, savezni ministar rada, socijalnih pitanja i zaštite potrošača podnio je u okviru revizijskog postupka dokumente iz kojih proizlazi da je Administrativna komisija 20. i 21. lipnja 2016. zaključila da se Mađarska pogrešno proglasila nadležnom za dotične radnike i da stoga prenosive dokumente A1 treba staviti izvan snage.

19.

U svojim zaključcima od 20. i 21. lipnja 2016. Administrativna komisija potvrdila je, uz jednoglasnost delegacija koje nisu sudjelovale u sporu, mišljenje Povjerenstva za mirenje Administrativne komisije (u daljnjem tekstu: Povjerenstvo za mirenje) od 9. svibnja 2016. o sporu između Republike Austrije i Mađarske ( 10 ). Iz navedenog mišljenja proizlazi da je postupak pred Administrativnom komisijom proizašao iz spora od prije nekoliko godina između Republike Austrije i Mađarske o određivanju zakonodavstva primjenjivog na radnike koje su Martin‑Meat i Martimpex‑Meat uputili u Austriju u okviru ugovora koje su ti poduzetnici sklopili s društvom Alpenrind. Taj je spor dio općenitije rasprave u okviru Administrativne komisije o tumačenju uvjeta o nezamjenjivanju iz članak 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 ( 11 ).

20.

U svojem mišljenju od 9. svibnja 2016. Povjerenstvo za mirenje zaključilo je u korist stajališta Republike Austrije, pri čemu je u biti smatralo da se zbog okolnosti prema kojoj osoba koju uputi poslodavac koji nije onaj koji je prije uputio radnika ne može isključiti da se situacija može kvalificirati kao „zamjenjivanje” u smislu članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 ( 12 ). Na temelju toga, Povjerenstvo za mirenje smatralo je da su, u predmetnom slučaju, prenosivi dokumenti A1 izdani radnicima na zamjeni pogrešno izdani i da ih treba staviti izvan snage, načelno, od datuma kada je nadležna mađarska ustanova bila obaviještena i primila dokaze o situaciji u državi članici domaćinu. Međutim, budući da je uvidjelo da bi se retroaktivnim stavljanjem izvan snage prenosivih dokumenata A1 prouzročile znatne administrativne poteškoće i da bi to imalo nepoželjne učinke na dotične radnike, Povjerenstvo za mirenje istaknulo je mogućnost da Republika Austrija i Mađarska postignu dogovor u tom pogledu ( 13 ).

21.

Nesporno je da nadležna mađarska ustanova nakon postupka pred Administrativnom komisijom nije stavila izvan snage ili poništila prenosive dokumente A1 izdane dotičnim radnicima. U tom pogledu iz očitovanja koje su podnijele mađarska i austrijska vlada proizlazi da je postojao dijalog između tijela dviju država članica o načinima stavljanja izvan snage navedenih dokumenata, ali je taj dijalog trenutačno prekinut u iščekivanju da Sud odluči o ovom zahtjevu za prethodnu odluku.

22.

Odlukom od 14. rujna 2016., koju je Sud zaprimio 14. listopada 2016., Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

23.

Pisana očitovanja podnijeli su Fond zdravstvenog osiguranja u Salzburgu, društva Alpenrind, Martin Meat i Martimpex‑Meat ( 14 ), austrijska, belgijska, češka, njemačka, irska, mađarska i poljska vlada te Europska komisija. Na raspravi održanoj 28. rujna 2017. usmena očitovanja iznijeli su Fond zdravstvenog osiguranja u Salzburgu, društva Alpenrind, Martin Meat i Martimpex‑Meat, austrijska, češka, irska, francuska, mađarska i poljska vlada kao i Komisija.

24.

Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 5. stavak 1. Uredbe br. 987/2009 tumačiti na način da je prenosivi dokument A1 koji je izdala nadležna ustanova jedne države članice, u skladu s člankom 19. stavkom 2. navedene uredbe, kojim se potvrđuje da se na radnika primjenjuje sustav socijalne sigurnosti te države članice, na temelju odredbe glave II. Uredbe br. 883/2004, obvezujući za sud, u smislu članka 267. UFEU‑a, druge države članice ( 15 ).

25.

Kao i sve zainteresirane stranke koje su podnijele očitovanja Sudu u tom pogledu, osim Fonda zdravstvenog osiguranja u Salzburgu ( 16 ), smatram, iz sljedećih razloga, da na to pitanje treba odgovoriti potvrdno ( 17 ).

26.

Najprije, valja utvrditi da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, sve dok se ne ukine ili proglasi nevažećom, potvrda E 101 (prethodnik prenosivog dokumenta A1 ( 18 )) proizvodi učinak u unutarnjem pravnom poretku države članice u koju zaposlena osoba odlazi radi obavljanja rada i, prema tome, vezuje ustanove te države članice. Iz toga proizlazi da sud države članice domaćina nije ovlašten provjeravati valjanost potvrde E 101 u vezi s elementima na temelju kojih je ona izdana ( 19 ).

27.

Kao što je to utvrdio Sud, Uredba br. 987/2009, koja je trenutačno na snazi, kodificirala je sudsku praksu Suda i zadržala, među ostalim, obvezujuću narav potvrde E 101 i isključivu nadležnost ustanove izdavateljice u pogledu ocjene valjanosti navedene potvrde ( 20 ). Naime, člankom 5. stavkom 1. navedene uredbe predviđa se da ustanove drugih država članica prihvaćaju dokumente koje je izdala ustanova države članice, kojima se potvrđuje položaj neke osobe za potrebe primjene uredbi br. 883/2004 i 987/2009 te popratne dokaze na temelju kojih su ti dokumenti izdani sve dok ih država članica u kojoj su izdani ne ukine ili proglasi nevažećima ( 21 ).

28.

Prema mojem mišljenju, na temelju ni jednog elementa nije moguće pretpostaviti da je zakonodavac Unije tom kodifikacijom namjeravao ograničiti obvezujući učinak dokumenata iz članka 5. Uredbe br. 987/2009 samo na ustanove socijalne sigurnosti država članica i, stoga, odstupiti od ustaljene sudske prakse Suda prema kojoj je potvrda E 101 obvezujuća i za nacionalne sudove drugih država članica ( 22 ).

29.

Točno je da se u članku 5. stavku 1. Uredbe br. 987/2009 ne navode sudovi drugih država članica. Međutim, valja utvrditi da je navedena odredba uvelike sastavljena istim riječima koje je Sud upotrijebio u svojoj sudskoj praksi o potvrdi E 101. Sud je tako utvrdio da je potvrda E 101 obvezujuća za nadležnu ustanovu države članice u kojoj radnik obavlja posao i da, sve dok se navedena potvrda ne ukine ili proglasi nevažećom, navedena ustanova treba uzeti u obzir okolnost da se na tog radnika već primjenjuje zakonodavstvo iz područja socijalne sigurnosti države članice u kojoj se nalazi poslovni nastan poduzeća koje ga zapošljava pa ta ustanova, slijedom navedenog, ne može na dotičnog radnika primijeniti svoj vlastiti sustav socijalne sigurnosti ( 23 ). Osim toga, člankom 5. stavkom 1. Uredbe br. 987/2009 izričito se predviđa da dokumente iz te odredbe treba prihvatiti sve dok ih država članica u kojoj su izdani ne ukine ili proglasi nevažećima, što potvrđuje zaključak da druga država članica na temelju te odredbe ne može, posredstvom svojih sudova, dovesti u pitanje valjanost navedenih dokumenata.

30.

Ni pripremni akti povezani s Uredbom br. 987/2009 ne sadržavaju naznake da je zakonodavac Unije želio odstupiti od sudske prakse Suda u pogledu obvezujućeg učinka potvrde E 101 za nacionalne sudove. Naprotiv, iz prijedloga koji je doveo do donošenja navedene uredbe proizlazi da je njezin cilj samo pojednostavniti i osuvremeniti odredbe Uredbe br. 574/72 ( 24 ).

31.

Usto, valja utvrditi da iz uvodne izjave 12. Uredbe br. 987/2009 proizlazi da mjere i postupci predviđeni tom uredbom „proizlaze iz sudske prakse [Suda], odluka Administrativne komisije te iskustva stečenog tijekom više od 30 godina primjene koordinacije sustava socijalne sigurnosti u kontekstu temeljnih sloboda predviđenih Ugovorom” ( 25 ). To utvrđenje ukazuje na to da bi zakonodavac Unije, da je namjeravao odstupiti od sudske prakse Suda o obvezujućem učinku potvrde E 101, to izričito naveo.

32.

Naposljetku, što se tiče članka 6. Uredbe br. 987/2009, na koji upućuje sud koji je uputio zahtjev, valja utvrditi da se tom odredbom predviđa privremena primjena zakonodavstva u području socijalne sigurnosti u slučaju razlike u stavovima između ustanova ili tijela dviju ili više država članica u odnosu na određivanje mjerodavnog zakonodavstva ( 26 ). Međutim, prema mojem mišljenju, ništa ne upućuje na zaključak da je zakonodavac Unije tom odredbom namjeravao ograničiti obvezujući učinak dokumenata iz članka 5. navedene uredbe. U tom pogledu, valja utvrditi da se, na temelju njegova stavka 1., navedeni članak 6. primjenjuje „ako uredba [br. 987/2009] ne predviđa drukčije” ( 27 ).

33.

Na temelju prethodno navedenog, prema mojem mišljenju, valja smatrati da je zakonodavac Unije donošenjem Uredbe br. 987/2009 i, osobito, njezina članka 5. stavka 1. jednostavno htio kodificirati sudsku praksu Suda o obvezujućem učinku potvrde E 101. Zato smatram da se navedena sudska praksa primjenjuje mutatis mutandis na prenosive dokumente A1.

34.

Osim toga, dodajem da bi se tumačenjem članka 5. stavka 1. Uredbe br. 987/2009, kojim bi se ograničio obvezujući učinak prenosivog dokumenta A1 samo na ustanove socijalne sigurnosti država članica mogao oduzeti koristan učinak te odredbe. Kao što je Sud utvrdio u pogledu potvrde E 101, ako bi bilo prihvaćeno da nadležna nacionalna ustanova u postupku pred sudom države članice domaćina dotičnog radnika u kojoj se ona nalazi može ishoditi proglašenje ništavosti navedene potvrde, nastala bi mogućnost ugrožavanja sustava koji se temelji na lojalnoj suradnji između nadležnih ustanova država članica ( 28 ).

35.

U tom pogledu, valja utvrditi da, iako prethodni zakonski okvir uređen uredbama br. 1408/71 i 574/72 nije sadržavao odredbu koja odgovara članku 5. stavku 1. Uredbe br. 987/2009, Sud je ipak svoju sudsku praksu o obvezujućem učinku potvrde E 101, osobito, temeljio na poštovanju načela primjene zakonodavstva jedne države članice u području socijalne sigurnosti, koje je navedeno u članku 13. stavku 1. Uredbe br. 1408/71 (koji odgovara sadašnjem članku 11. stavku 1. Uredbe br. 883/2004 ( 29 )) i načela pravne sigurnosti osoba koje se kreću unutar Unije, kao i na obvezama koje proizlaze iz načela lojalne suradnje među državama članicama, koje je navedeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a ( 30 ). Prema mojem mišljenju, ta su razmatranja i dalje u potpunosti valjana u okviru uredbi br. 883/2004 i br. 987/2009.

36.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje odgovori da članak 5. stavak 1. Uredbe br. 987/2009 treba tumačiti na način da je, sve dok se ne ukine ili proglasi nevažećim, prenosivi dokument A1 koji je izdala nadležna ustanova jedne države članice, u skladu s člankom 19. stavkom 2. navedene uredbe, kojim se potvrđuje da se na radnika primjenjuje sustav socijalne sigurnosti te države članice, na temelju odredbe glave II. Uredbe br. 883/2004, obvezujući za sud, u smislu članka 267. UFEU‑a, druge države članice ( 31 ).

37.

Drugo prethodno pitanje, koje je postavljeno samo u slučaju da je odgovor na prvo pitanje potvrdan, ima dva dijela koji se odnose na dva vrlo specifična slučaja. U prvom se dijelu sud koji je uputio zahtjev pita o obvezujućem učinku prenosivog dokumenta A1 u slučaju da je postupak pokrenut pred Administrativnom komisijom (drugo prethodno pitanje, potpitanje (a)). U drugom dijelu taj sud pita ima li prenosivi dokument A1 obvezujući učinak u slučaju da je izdan nakon što se na dotičnog radnika primijenio sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina i, u slučaju potvrdnog odgovora, ima li dokument u tom slučaju retroaktivan učinak (drugo pitanje, potpitanje (b)). Dva slučaja razmotrit ću jednog za drugim.

38.

Svojim drugim prethodnim pitanjem, potpitanjem (a), sud koji je uputio zahtjev pita se o obvezujućem učinku prenosivog dokumenta A1, u slučaju da u prethodno vođenom postupku pred Administrativnom komisijom nije postignut dogovor niti su sporni dokumenti stavljeni izvan snage.

39.

U svojem obrazloženju, sud koji je uputio zahtjev navodi da tim pitanjem nastoji utvrditi je li, „barem nakon postupka pred Administrativnom komisijom u kojem nije postignut dogovor (u okviru kojeg ustanove obaju država članica sada smatraju da je potvrda valjana i točna), niti su sporni dokumenti stavljeni izvan snage (jer nije došlo do preporuke u tu svrhu ili jer ustanova koja je izdala potvrdu nije provela tu preporuku), obvezujući učinak dokumenta nepostojeći i je li moguće predvidjeti postupak za utvrđivanje obuhvaćenosti obveznim osiguranjem”.

40.

Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje i iz očitovanja podnesenih Sudu proizlazi da su, u ovom slučaju, predmetne države članice tražile intervenciju Administrativne komisije koja je donijela odluku o stavljanju izvan snage predmetnih prenosivih dokumenata A1. Osim toga, iz toga proizlazi da mađarska nadležna ustanova nakon postupka pred tom komisijom ipak nije stavila izvan snage navedene dokumente ( 32 ).

41.

U tim okolnostima, smatram da drugo prethodno pitanje, potpitanje (a) treba shvatiti kao da se njime želi u biti utvrditi je li prenosivi dokument A1 obvezujući i u situaciji kao što je ona u glavnom postupku u kojoj je Administrativna komisija donijela odluku o stavljanju izvan snage tog dokumenta, ali ga ustanova koja je izdala navedeni dokument nije stavila izvan snage ( 33 ).

42.

Fond zdravstvenog osiguranja u Salzburgu te austrijska, belgijska, češka ( 34 ) i francuska vlada u biti predlažu da se na to pitanje odgovori niječno. U tom pogledu, te stranke i zainteresirane osobe pozivaju se, među ostalim, na povredu načela lojalne suradnje među državama članicama, koje je utvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a, kada ustanova koja je izdala dokument ne poništi ili stavi izvan snage prenosivi dokument A1, u skladu s odlukom Administrativne komisije. Druge stranke i zainteresirane osobe koje su podnijele očitovanja Sudu tvrde, suprotno tome, da postupak pred Administrativnom komisijom ne može utjecati na obvezujući učinak prenosivog dokumenta A1. Dijelim njihovo mišljenje iz sljedećih razloga.

43.

Najprije, valja istaknuti da se ovaj predmet razlikuje od onog u kojem je donesena presuda A‑Rosa Flussschiff ( 35 ) po tome što su u ovom slučaju predmetne države članice pokrenule postupak pred Administrativnom komisijom koja je donijela odluku o stavljanju izvan snage predmetnih prenosivih dokumenata A1 ( 36 ). Prema mojem mišljenju, ta razlika ipak ne može utjecati na zaključak koji proizlazi iz navedene presude, koja se temelji na ustaljenoj sudskoj praksi Suda ( 37 ), prema kojoj potvrda E 101 (koja je postala prenosivi dokument A1) obvezuje institucije socijalne sigurnosti države članice u kojoj se rad obavlja i sudove te države članice.

44.

Naime, smatram da bi tumačenje članka 5. stavka 1. Uredbe br. 987/2009, prema kojem prenosivi dokument A1 gubi svoj obvezujući učinak u situaciji kao što je ona u glavnom postupku, zapravo dovelo do toga da bi se odlukama koje donosi Administrativna komisija pridala obvezujuća narav. Prema mojem mišljenju, takav ishod nije u skladu s trenutačnim zakonskim okvirom.

45.

U tom pogledu, valja podsjetiti na to da je Sud u presudi Romano ( 38 ) napomenuo da iz primarnog prava u području nadležnosti koje Vijeće dodjeljuje Komisiji za provedbu pravila koje utvrđuje Vijeće kao i iz pravosudnog sustava uspostavljenog Ugovorom [o EEZ‑u] proizlazi da Vijeće Europske unije ne može ovlastiti tijelo, kao što je Administrativna komisija, za donošenje „akata s normativnomsnagom”. Prema mišljenju Suda, odluka takvog tijela, iako može biti od pomoći institucijama odgovornima za primjenu prava Unije, nije takve naravi da obvezuje potonje institucije da slijede određene metode ili usvoje određena tumačenja kod primjene pravila Unije. Sud je iz toga zaključio da sporna odluka koju je donijela ta Administrativna komisija „ne obvezuje” sud koji je uputio zahtjev ( 39 ).

46.

Iako je točno da se može postaviti pitanje, nakon izmjena primarnog prava, među ostalim, Ugovorom iz Lisabona, nastavlja li se primjenjivati ta sudska praksa, osobito što se tiče mogućnosti da se tijelu kao što je Administrativna komisija dodijeli nadležnost donošenja akata koji proizvode pravne učinke ( 40 ), na temelju ni jednog elementa nije moguće pretpostaviti da je zakonodavac Unije stvarno namjeravao Administrativnoj komisiji dodijeliti takvu nadležnost.

47.

Naime, člankom 72. Uredbe br. 883/2004, u kojem su nabrojeni zadaci Administrativne komisije, predviđa se, u njegovoj točki (a), da navedena komisija „rješava administrativna pitanja i pitanja tumačenja koja proizlaze iz odredbi [Uredbe br. 883/2004] ili odredbi [Uredbe br. 987/2009], ili iz sklopljenih ugovora ili sporazuma sklopljenih u skladu s njima, ne dovodeći u pitanje prava određenih tijela, ustanova ili osoba da koriste postupke i sudove predviđene zakonodavstvom država članica, [Uredbom br. 883/2004] ili Ugovorom” ( 41 ). Sud je presudio, u pogledu gotovo iste odredbe predviđene člankom 43. ranije Uredbe br. 3 ( 42 ) da je „autoritet odluka [Administrativne komisije] utvrđen samim tekstom navedenog članka 43.” i da „u tom tekstu nisu mijenjane ovlasti sudova nadležnih za ocjenjivanje valjanosti i sadržaja odredi [navedene Uredbe br. 3], u pogledu kojih odluke [te komisije] imaju samo vrijednost mišljenja” ( 43 ).

48.

Osim toga, što se tiče pokretanja postupka pred Administrativnom komisijom, člankom 76. stavkom 6. Uredbe br. 883/2004 određuje se da, ako se rješenje ne može pronaći u opravdanom razdoblju, navedena tijela traže intervenciju te komisije. Člankom 5. stavkom 4. Uredbe br. 987/2009 još se pojašnjava da Administrativna komisija nastoji pomiriti stavove u roku od šest mjeseci od datuma na koji je pitanje pred nju izneseno ( 44 ). Prema mojem mišljenju, riječi „nastoji pomiriti”, koje su također upotrijebljene u članku 6. stavku 3. Uredbe br. 987/2009 i u Odluci A1 Administrativne komisije ( 45 ), jasno upućuju na neobvezujuću narav postupka pred tom komisijom ( 46 ).

49.

Čini mi se da se sudska praksa Suda o potvrdi E 101 također temelji na pretpostavci prema kojoj odluke Administrativne komisije nemaju obvezujući učinak. Prema toj sudskoj praksi, Sud je utvrdio mogućnosti koje države članice imaju u slučaju neslaganja s jednom ili više država članica u pogledu primjenjivog zakonodavstva u području socijalne sigurnosti u određenom slučaju ( 47 ). Prema mišljenju Suda, najprije, valja nastaviti dijalog s ustanovom koja je izdala predmetni dokument. Zatim, ako predmetne ustanove ne uspiju postići dogovor, mogu se u tom pogledu obratiti Administrativnoj komisiji. Naposljetku, ako ta komisija ne uspije pomiriti stavove nadležnih ustanova, ne dovodeći u pitanje eventualne pravne lijekove koji postoje u državi članici u kojoj se nalazi ustanova koja je izdala, država članica domaćin može pred Sudom pokrenuti postupak zbog povrede obveze u skladu s člankom 259. UFEU‑a ( 48 ). Suprotno tome, Sud u tom kontekstu ne navodi mogućnost podnošenja tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a protiv odluke Administrativne komisije, što bi, prema mojem mišljenju, bilo logično da je Sud smatrao da odluke te komisije imaju obvezujući učinak ( 49 ).

50.

Na temelju prethodno navedenog, zaključujem da, u trenutačnom stanju sustava uspostavljenog uredbama br. 883/2004 i br. 987/2009, odluke Administrativne komisije o sporu između dviju ili više država članica u pogledu zakonodavstva primjenjivog u konkretnom slučaju nemaju obvezujući učinak. Iz toga proizlazi, prema mojem mišljenju, da postupak pred Administrativnom komisijom ne može utjecati na obvezujući učinak prenosivog dokumenta A1.

51.

Drugim riječima, smatram da je, čak i u situaciji kao što je ona u glavnom postupku u kojoj su predmetne države članice tražile intervenciju Administrativne komisije u skladu s člankom 76. stavkom 6. Uredbe br. 883/2004 i člankom 5. stavkom 4. Uredbe br. 987/2009 ( 50 ), i u kojoj je ta komisija donijela odluku o stavljanju izvan snage prenosivog dokumenta A1, taj dokument obvezujući sve dok ga ustanova koja ga je izdala ne ukine ili proglasi nevažećim.

52.

Prema mojem mišljenju, to vrijedi neovisno o tome je li država članica u kojoj se nalazi ustanova koja je izdala dokument eventualno povrijedila, u okviru postupka pred Administrativnom komisijom, obveze koje proizlaze iz načela lojalne suradnje utvrđenog u članku 4. stavku 3. UEU‑a. Ako država članica domaćin smatra da je prva država članica povrijedila obveze koje ima na temelju prava Unije, može podnijeti tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 259. UFEU‑a ili od Komisije zatražiti da sama djeluje protiv predmetne države članice ( 51 ).

53.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da se na drugo prethodno pitanje, potpitanje (a), odgovori da je prenosivi dokument A1 obvezujući i u situaciji kao što je ona u glavnom postupku u kojoj je Administrativna komisija donijela odluku o stavljanju izvan snage tog dokumenta, ali ga ustanova koja je izdala navedeni dokument nije stavila izvan snage.

54.

Svojim drugim prethodnim pitanjem, potpitanjem (b), sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li prenosivi dokument A1 obvezujući i u slučaju kad je taj dokument izdan nakon što se na dotičnog radnika primijenio sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina i, u slučaju potvrdnog odgovora, ima li navedeni dokument retroaktivan učinak.

55.

Najprije, napominjem da to pitanje nije hipotetske naravi, kao što to tvrdi mađarska vlada. Ta vlada tvrdi, među ostalim, da u predmetnom slučaju nije dokazano da je mađarska nadležna ustanova retroaktivno izdala prenosive dokumente A1, nakon što su austrijska tijela utvrdila da se na dotične radnike primjenjuje austrijski sustav socijalne sigurnosti.

56.

Valja podsjetiti da je u okviru postupka iz članka 267. UFEU‑a Sud jedino ovlašten očitovati se o tumačenju propisa Unije polazeći od činjenica koje mu predstavi nacionalni sud. Stoga Sud nije nadležan odlučivati o činjenicama u glavnom postupku jer je taj zadatak u isključivoj nadležnosti nacionalnog suda ( 52 ). Međutim, u svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, sud koji je uputio zahtjev navodi da su predmetni prenosivi dokumenti A1 izdani djelomično retroaktivno i djelomično nakon što se na dotične radnike primijenio austrijski sustav socijalne sigurnosti ( 53 ). Iz toga slijedi da je potrebno odgovoriti na drugo prethodno pitanje, potpitanje (b).

57.

Kao i Alpenrind, Martin Meat i Martimpex‑Meat, češka, irska, mađarska i poljska vlada te Komisija, a suprotno mišljenju Fonda zdravstvenog osiguranja u Salzburgu i austrijske, belgijske i njemačke ( 54 ) vlade, smatram da na to pitanje valja odgovoriti potvrdno. Naime, smatram, iz razloga navedenih u nastavku, da je prenosivi dokument A1 obvezujući i u slučaju kad je taj dokument izdan nakon što se na dotičnog radnika primijenio sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina i da, u takvom slučaju, navedeni dokument može imati retroaktivan učinak

58.

Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, iz sudske prakse Suda proizlazi da potvrda E 101 može imati retroaktivan učinak. Sud je tako utvrdio da nadležna ustanova izdavanjem takve potvrde samo izjavljuje da se na dotičnog radnika i dalje primjenjuje zakonodavstvo države članice u kojoj se nalazi ta ustanova tijekom cijelog određenog razdoblja tijekom kojeg obavlja posao na državnom području druge države članice. Međutim, i dalje prema mišljenju Suda, takva izjava, iako je poželjno da se izda prije početka predmetnog razdoblja, može se sastaviti i tijekom tog razdoblja, ili čak nakon njegova isteka. Ništa se ne protivi, u tim okolnostima, tome da potvrda E 101, po potrebi, ima retroaktivan učinak ( 55 ).

59.

Ta je sudska praksa, prema mojem mišljenju, primjenjiva mutatis mutandis na novi zakonski okvir ( 56 ). U tim okolnostima, valja utvrditi da se člankom 15. Uredbe br. 987/2009, koji se odnosi na postupke za primjenu, među ostalim, članka 12. Uredbe br. 883/2004, izričito određuje, u njegovu stavku 1., da „ako osoba obavlja djelatnost u državi članici koja nije nadležna država članica prema odredbama glave II. [Uredbe br. 883/2004], poslodavac ili dotična osoba koja ne obavlja djelatnost kao zaposlena osoba o tome obavještava nadležnu ustanovu države članice čije se zakonodavstvo primjenjuje, kad god je to moguće unaprijed. Ta ustanova dotičnoj osobi izdaje potvrdu iz članka 19. stavka 2. [Uredbe br. 987/2009] i bez odlaganja čini dostupnima informacije o zakonodavstvu koje se primjenjuje na tu osobu, prema […] članku 12. [Uredbe br. 883/2004], ustanovi koju je imenovalo nadležno tijelo države članice u kojoj se djelatnost obavlja ( 57 ).”

60.

Ipak, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje ima li prenosivi dokument A1 obvezujući učinak i u slučaju kad je taj dokument izdan tek nakon što je utvrđeno da se na dotičnog radnika primjenjuje sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina. Prema mišljenju tog suda, moglo bi se, naime, smatrati da su akti kojima se utvrđuje takva primjenjivost također „dokumenti” iz članka 5. stavka 1. Uredbe br. 987/2009, što bi značilo da ti akti proizvode i obvezujuće učinke u odnosu na tijela ostalih država članica.

61.

Takvo rasuđivanje nije uvjerljivo.

62.

Kao prvo, smatram da takvo tumačenje nije u skladu s tekstom Uredbe br. 987/2009. Podsjećam na to da se članak 5. stavak 1. navedene uredbe odnosi na dokumente koje je izdala ustanova države članice, kojima se potvrđuje položaj neke osobe za potrebe primjene uredbi br. 883/2004 i br. 987/2009 te popratne dokaze ( 58 ). Međutim, odlukom o obuhvaćenosti osobe sustavom socijalne sigurnosti države članice ne „potvrđuje se” položaj te osobe u smislu članka 5. stavka 1. Uredbe br. 987/2009, nego se, prema mojem mišljenju, prije nastoji utvrditi pravni položaj te osobe. Osim toga, u skladu s člankom 19. stavkom 2. Uredbe br. 987/2009, nadležna ustanova države članice čije se zakonodavstvo primjenjuje na temelju glave II. Uredbe br. 883/2004 dostavlja potvrdu da se to zakonodavstvo primjenjuje, na zahtjev dotične osobe ili poslodavca ( 59 ). Odluka o utvrđivanju obuhvaćenosti osobe sustavom socijalne sigurnosti države članice ipak se ne izdaje „na zahtjev dotične osobe ili poslodavca”, u smislu potonje odredbe, nego prije na inicijativu predmetnih tijela.

63.

Kao drugo, kao što sam već naveo u ovom mišljenju, valja smatrati da je zakonodavac Unije donošenjem članka 5. stavka 1. Uredbe br. 987/2009 namjeravao kodificirati sudsku praksu Suda o obvezujućem učinku potvrde E 101 ( 60 ). Međutim, ta se sudska praksa odnosi samo na potvrde E 101 (koja je postala prenosivi dokument A1), a ne i na druge vrste dokumenata ( 61 ). Osim toga, čini mi se, u tom kontekstu, da se presuda Banks i dr. odnosila na situaciju koja odgovara onoj u glavnom postupku, u kojoj su predmetne potvrde E 101 izdane, barem djelomično, nakon što se na dotične radnike primijenio sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina ( 62 ). Ipak, ta okolnost nije utjecala na ocjenu Suda prema kojoj navedene potvrde imaju obvezujući učinak.

64.

Kao treće, smatram da bi tumačenje prema kojem se odluka o utvrđivanju obuhvaćenosti osobe sustavom socijalne sigurnosti države članice može kvalificirati kao „dokument” iz članka 5. stavka 1. Uredbe br. 987/2009 moglo dovesti do neprimjerenih ili čak arbitrarnih posljedica. Naime, kao što tvrdi poljska vlada, takav pristup može dovesti do utrke s vremenom među tijelima država članica pri čemu bi svaka nastojala prva donijeti odluku o obuhvaćenosti vlastitim sustavom socijalne sigurnosti, što bi ugrozilo pravnu sigurnost dotičnih osoba ( 63 ). Naime, svaka država članica bi u takvom scenariju imala financijski interes da budu prva.

65.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na drugo prethodno pitanje, potpitanje (b), odgovori da je prenosivi dokument A1 obvezujući i u slučaju kad je taj dokument izdan nakon što se na dotičnog radnika primijenio sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina i da, u takvom slučaju, navedeni dokument može imati retroaktivan učinak.

66.

U tom pogledu, dodajem da pitanje je li izdavanjem prenosivog dokumenta A1, nakon što se na dotičnog radnika primijenio sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina, ustanova koja je izdala dokument eventualno povrijedila svoju dužnost lojalne suradnje na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a, ili jesu li predmetna tijela u takvoj situaciji trebala primijeniti članak 6. Uredbe br. 987/2009, ne utječe na obvezujući učinak koji proizvodi navedeni dokument ( 64 ). Podsjećam na to da država članica, ako smatra da je druga država članica povrijedila svoje obveze koje ima na temelju prava Unije, može podnijeti tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 259. UFEU‑a ( 65 ).

67.

Treće prethodno pitanje odnosi se na tumačenje uvjeta o nezamjenjivanju koji je naveden u članku 12. stavku 1. Uredbe br. 883/2004 ( 66 ). Sud koji je uputio zahtjev navodi da je to pitanje postavljeno samo za slučaj da prenosivi dokument A1 pod određenim okolnostima ima samo ograničeni obvezujući učinak. S obzirom na odgovor koji predlažem na prvo i drugo prethodno pitanje, načelno, nije potrebno odgovoriti na treće prethodno pitanje.

68.

Međutim, radi korisnosti, s obzirom na to da je treće prethodno pitanje okosnica spora između Republike Austrije i Mađarske koji je pozadina spora u glavnom postupku ( 67 ), u nastavku ću iznijeti razmatranja o tom pitanju.

69.

Na temelju članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004., „na osobu koja obavlja djelatnost kao zaposlena osoba u državi članici za poslodavca koji redovno obavlja svoju djelatnost tamo i kojeg je poslodavac uputio u drugu državu članicu radi obavljanja posla za tog poslodavca, i nadalje se primjenjuje zakonodavstvo prve države članice pod uvjetom da predviđeno trajanje takvog posla nije duže od dvadeset i četiri mjeseca i da nije poslan s ciljem da zamijeni drugu osobu” ( 68 ) Tijekom spornog razdoblja u predmetnom slučaju, riječi „da nije poslan s ciljem da zamijeni drugu osobu” zamijenjene su riječima „da nije poslana s ciljem da zamijeni drugu upućenu osobu” ( 69 ).

70.

Sud koji je uputio zahtjev sumnja u doseg tog uvjeta o nezamjenjivanju i, osobito, u pitanje je li taj uvjet povrijeđen u situaciji, kao što je ona u ovom slučaju, u kojoj se zamjena odvija u okviru upućivanja koje nije proveo isti, nego drugi poslodavac. U tom pogledu, taj sud navodi da, iako osobe koje je Martimpex‑Meat uputio tijekom spornog razdoblja nisu stvarno zamijenile nijednog radnika navedenog društva, vjerojatno su zamijenile radnike društva Martin‑Meat ( 70 ). Osim toga, sud koji je uputio zahtjev pita se je li, u tom pogledu, važno imaju li oba poslodavca sjedište u istoj državi članici (treće prethodno pitanje, potpitanje (a)) ili postoje li između navedenih poslodavaca osobne i/ili organizacijske veze (treće prethodno pitanje, potpitanje (b)).

71.

Pred Sudom su zagovarane dvije teze u pogledu tumačenja uvjeta o nezamjenjivanju iz članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004.

72.

U skladu s prvim pristupom, koji odgovara stajalištu koje zagovaraju Fond zdravstvenog osiguranja u Salzburgu, te austrijska, belgijska, češka, njemačka i francuska vlada te Komisija, uvjetu o nezamjenjivanju protivi se svaka zamjena upućenih radnika, neovisno o tome provode li upućivanja isti ili različiti poslodavci. Iz toga proizlazi da taj uvjet nije ispunjen ako poslodavac B uputi radnika u drugu državu članicu radi obavljanja posla koji je prethodno obavljao radnik kojeg je uputio poslodavac A, pri čemu nije važno imaju li oba poslodavca sjedište u istoj državi članici ili postoje li između njih osobne i/ili organizacijske veze. To široko tumačenje uvjeta o nezamjenjivanju odgovara mutatis mutandis onom navedenom u Praktičnim smjernicama Administrativne komisije ( 71 ).

73.

U skladu s drugim pristupom, koji odgovara stajalištu koje zastupaju Alpenrind te mađarska i poljska vlada, uvjet o nezamjenjivanju valja uže tumačiti. Naime, taj uvjet nije povrijeđen kada se radi o upućivanjima koja provode različiti poslodavci, pri čemu nije važno, u tom pogledu, imaju li predmetni poslodavci sjedište u istoj državi članici ( 72 ).

74.

Oba pristupa temelje se na vrlo različitim gledištima. U skladu s prvim pristupom, uvjet o nezamjenjivanju ne treba shvatiti samo sa stajališta države članice podrijetla, nego i s onog države članice domaćina. Stoga bi se tom uvjetu protivilo to da određene zadaće ili funkcije u državi članici domaćinu kontinuirano provode upućeni radnici na koje se ne primjenjuje sustav socijalne sigurnosti te države članice.

75.

U praksi taj pristup znači, s jedne strane, da se poslodavac B ne može pozivati na sustav predviđen člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004 dok upućuje svoje radnike u drugu državu članicu radi pružanja usluge, ako je poslodavac A prije upotrijebio taj sustav za pružanje iste usluge u toj državi članici. S druge strane, primatelj usluge u državi članici domaćinu (odnosno, u ovom slučaju, Alpenrind), u skladu s tim pristupom, ne može se koristiti uzastopnim i različitim ugovorima s raznim poduzetnicima u pogledu obavljanja istih poslova od strane upućenih radnika na koje se ne primjenjuje sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina.

76.

Drugi pristup temelji se, suprotno tome, na stajalištu države članice podrijetla i poslodavca koji upućuje radnike. U skladu s tim pristupom, jedino je važno, sa stajališta navedenog poslodavca, jesu li upućeni radnici zamijenjeni.

77.

Najprije, valja utvrditi da sud koji je uputio zahtjev nije dao nikakvu naznaku u smislu bi li činjenice koje su mu podnesene u glavnom postupku mogle upućivati na prijevaru ili zlouporabu prava ( 73 ). Stoga polazim od pretpostavke prema kojoj se treće prethodno pitanje ne odnosi na konkretne slučajeve prijevare ili zlouporabe.

78.

Zatim, valja utvrditi da odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ne sadržava nijednu naznaku u smislu da u predmetnom slučaju postoje osobne i/ili organizacijske veze između predmetnih poslodavaca, odnosno između društava Martin‑Meat i Martimpex‑Meat, niti, u tom slučaju, o naravi takvih veza ( 74 ). Svojim trećim prethodnim pitanjem, potpitanjem (b), sud koji je uputio zahtjev pita se, međutim, o važnosti postojanja takvih veza, između predmetnih poslodavaca, za tumačenje članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 ( 75 ).

79.

U analizi koja slijedi, ispitat ću, kao prvo, pitanje protivi li se, u slučaju da ne postoje osobne i/ili organizacijske veze između predmetnih poslodavaca, uvjetu o nezamjenjivanju iz članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 to da poslodavac uputi radnika u drugu državu članicu radi obavljanja posla koji je prethodno obavljao radnik kojeg je uputio drugi poslodavac (odjeljak 2.).

80.

Odmah naglašavam da, prema mojem mišljenju, na to pitanje treba odgovoriti niječno. Naime, iz razloga navedenih u nastavku, smatram da je široko tumačenje uvjeta o nezamjenjivanju neutemeljeno i da ništa ne sprječava poslodavca B da provede upućivanje u skladu s člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004 kada je poslodavac A prethodno proveo takvo upućivanje.

81.

Kao drugo, ispitat ću potpitanja (a) i (b) trećeg prethodnog pitanja, kojima sud koji je uputio zahtjev u biti pita mogu li okolnosti u kojima, s jedne strane, poslodavci imaju sjedište u istoj državi članici i, s druge strane, između njih postoje osobne i/ili organizacijske veze utjecati na odgovor koji valja dati na treće prethodno pitanje. U tom pogledu, kao prvo, objasnit ću razloge iz kojih smatram da mjesto sjedišta svakog predmetnog poslodavca nije relevantno za uvjet o nezamjenjivanju (odjeljak 3.). Kao drugo, ukratko ću razmotriti slučaj u kojem između predmetnih poslodavaca postoje osobne i/ili organizacijske veze (odjeljak 4.).

82.

Odredbe glave II. Uredbe br. 883/2004, čiji je dio članak 12. stavak 1., čine potpun i ujednačen sustav kolizijskih pravila čiji je cilj da se na radnike koji se kreću unutar Unije primjenjuje sustav socijalne sigurnosti samo jedne države članice, kako bi se izbjeglo preklapanje nacionalnih zakonodavstava koja se primjenjuju i komplikacije koje bi zbog toga mogle nastati ( 76 ).

83.

U članku 11. stavku 3. točki (a) Uredbe br. 883/2004 navodi se opće pravilo za primjenu zakonodavstva prema kojem se na osobu koja obavlja djelatnost kao zaposlena ili samozaposlena osoba u državi članici primjenjuje zakonodavstvo te države članice (lex loci laboris) ( 77 ). Na temelju članka 12. stavka 1. navedene uredbe, na osobu koju njezin poslodavac uputi u drugu državu članicu, međutim, i dalje se primjenjuje zakonodavstvo države članice podrijetla. Drugim riječima, člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004 predviđa se mogućnost za poslodavca, pod određenim uvjetima, da svoje radnike uputi u drugu državu članicu a da pritom na te radnike ne mora primijeniti sustav socijalne sigurnosti potonje države članice.

84.

Među ostalim, cilj je navedenog članka 12. stavka 1. poticati slobodno pružanje usluga u korist poduzetnika koji se koriste tom slobodom tako što radnike upućuju u države članice u kojima nemaju sjedište. Naime, njime se nastoje prevladati prepreke kojima bi se moglo ometati slobodno kretanje radnika i također pridonijeti gospodarskom ispreplitanju, pritom izbjegavajući administrativne komplikacije, osobito za radnike i poduzetnike ( 78 ).

85.

Valja pojasniti da, suprotno tvrdnjama Fonda zdravstvenog osiguranja u Salzburgu te austrijske, belgijske, češke, njemačke i francuske vlade te Komisije, članak 12. stavak 1. Uredbe br. 883/2004 ne može se kvalificirati kao „iznimka”. Kao što izričito proizlazi iz njegova naslova, naime, taj je članak posebno pravilo koje se odnosi na posebnu situaciju koja opravdava druga mjerila za primjenu zakonodavstva ( 79 ). U tim okolnostima, Sud je utvrdio, u pogledu članka 14. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1408/71 (koji je prethodio članku 12. stavku 1. Uredbe br. 883/2004) da „u određenim posebnim situacijama, doslovna primjena općeg pravila iz članka 13. stavka 2. točke (a) [Uredbe br. 1408/71] [sada članak 11. stavak 3. točka (a) Uredbe br. 883/2004] može zapravo prouzročiti, umjesto izbjeći, upravne komplikacije kako za radnika tako i za poslodavca i tijela socijalne sigurnosti koje bi mogle stvoriti prepreke slobodi kretanja osoba obuhvaćenih navedenom uredbom […]. Posebna pravila za takve situacije predviđena su, među ostalim, u članku 14. Uredbe br. 1408/71 [sada članak 12. Uredbe br. 883/2004]” ( 80 ).

86.

U tim okolnostima, smatram da ne postoji nijedan razlog da se članak 12. stavak 1. Uredbe br. 883/2004 tumači osobito restriktivno.

87.

Na temelju članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004, na upućenu osobu i dalje se primjenjuje sustav socijalne sigurnosti države članice podrijetla, pod uvjetom, među ostalim, da „nije poslana s ciljem da zamijeni drugu upućenu osobu”.

88.

Taj uvjet o nezamjenjivanju nije bio naveden u prvotnoj verziji članka 13. točke (a) Uredbe br. 3 (koji je prethodio članku 12. stavku 1. Uredbe br. 883/2004), nego je u tekst navedene odredbe uveden Uredbom br. 24/64/EEZ ( 81 ). Iz prve uvodne izjave potonje uredbe proizlazi da je „primjena članka 13. točke (a) [Uredbe br. 3] dovela do određene zlouporabe i da valja revidirati tu odredbu kako bi se spriječile te zlouporabe i pritom očuvala mogućnost da se na upućene radnike i dalje primjenjuje zakonodavstvo zemlje uobičajenog zaposlenja” [neslužbeni prijevod].

89.

Prema mojem tumačenju nastanka uvjeta o nezamjenjivanju, zakonodavac Unije tim je uvjetom želio popuniti očitu prazninu utvrđenu u Uredbi br. 3 jer su određeni poslodavci zaobilazili uvjet o trajanju upućivanja ( 82 ) tako što su izmjenjivali svoje upućeno osoblje kako bi se na to osoblje moglo i dalje primjenjivati zakonodavstvo države članice podrijetla u kojoj su doprinosi za socijalno osiguranje bili manji nego u državi članici domaćinu ( 83 ). Uvjet o nezamjenjivanju kasnije je, bez znatnih izmjena, zadržan u članku 14. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1408/71, a zatim i u članku 12. stavku 1. Uredbe br. 883/2004 ( 84 ).

90.

U ovom se predmetu postavlja pitanje je li zakonodavac Unije uvođenjem uvjeta o nezamjenjivanju također nastojao spriječiti druge situacije osim one u kojoj isti poslodavac izmjenjuje svoje upućeno osoblje kako bi zaobišao uvjet o trajanju upućivanja i, osobito, je li želio zabraniti uzastopna upućivanja koja provode različiti poslodavci.

91.

Smatram da to nije slučaj.

92.

Kao prvo, ne vidim nijedan element ni u tekstu uredbi br. 3, br. 1408/71 i br. 883/2004, ni u povezanim pripremnim aktima koji ukazuju na takvu volju zakonodavca.

93.

Iako iz teksta članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004, na temelju kojeg upućena osoba „nije poslana s ciljem da zamijeni drugu upućenu osobu”, nije moguće izvesti konačan zaključak, ipak smatram da ide u prilog tumačenju prema kojem cilj uvjeta o nezamjenjivanju nije izbjeći uzastopna upućivanja koja provode različiti poslodavci. Naime, u doslovnom smislu, riječi „poslana s ciljem da zamijeni” koje su navedene u svim jezični verzijama članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004, osim u njemačkoj verziji, prema mojem mišljenju, ukazuju na to da poslodavac upućuje radnika u svrhu zamjene drugog upućenog radnika ( 85 ).

94.

Međutim, osim u slučaju zlouporabe, cilj upućivanja koje provodi poslodavac B nije zamjena radnika kojeg je uputio poslodavac A. Cilj je prije pružanje usluge u državi članici domaćinu. U tom pogledu, dodajem da nije ni sigurno da poslodavac B ima saznanje o prethodnom upućivanju koje je proveo poslodavac A ( 86 ).

95.

Osim toga, riječi „poslana s ciljem da zamijeni”, prema mojem mišljenju, potvrđuju tvrdnju prema kojoj uvjet o nezamjenjivanju treba razmatrati samo sa stajališta poslodavca koji upućuje radnika. Podsjećam da se člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004 predviđaju uvjeti u kojima taj poslodavac može uputiti svoje radnike a da pritom na njih ne treba primijeniti sustav socijalne sigurnosti te države članice ( 87 ). U tom pogledu, u toj odredbi navodi uvjet prema kojem upućena osoba nije poslana (od strane navedenog poslodavca) s ciljem da zamijeni drugu upućenu osobu. Sa stajališta samog teksta, uvjet o nezamjenjivanju polazi dakle s gledišta poslodavca koji upućuje radnika.

96.

Stoga, prema mojem mišljenju, ne postoji „[zamjena]” u smislu članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 kada poslodavac B upućuje radnika radi obavljanja posla koji je prethodno obavljao radnik kojeg je uputio poslodavac A. Drugim riječima, smatram da ništa ne sprječava poslodavca B da provede takvo upućivanje. Iz toga također proizlazi da se primatelj usluge u državi članici domaćinu nije spriječen u tome da se koristi uzastopnim i različitim ugovorima s raznim poduzetnicima u pogledu obavljanja istih poslova od strane upućenih radnika na koje se ne primjenjuje sustav socijalne sigurnosti države članice domaćina.

97.

U tom pogledu dodajem da bi suprotno tumačenje dovelo do stavljanja poslodavca B u nepovoljniji položaj od poslodavca A, samo zato što je potonji poslodavac prvi iskoristio mogućnost predviđenu člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004 (načelo prvenstva). Međutim, prema mojem mišljenju, nikako se ne može pretpostaviti da je zakonodavac Unije želio takav rezultat. Stoga smatram da bi takvo tumačenje dovelo do uvođenja u navedenu odredbu novog uvjeta koji ne proizlazi iz njezina teksta, što bi, prema mojem mišljenju, bilo protivno načelu pravne sigurnosti zainteresiranih osoba ( 88 ).

98.

U tim okolnostima, valja smatrati da je zakonodavac Unije pri donošenju Uredbe br. 883/2004 savršeno poznavao problematiku zamjene upućenih radnika i da je također bio svjestan potencijalnih gospodarskih prednosti koje poslodavac i, podredno, njegov suugovaratelj u državi članici domaćinu ostvaruju od članka 12. stavka 1. navedene uredbe. Da je želio spriječiti uzastopna upućivanja koja provode različiti poslodavci, nesumnjivo bi to mnogo jasnije izrazio.

99.

Kao drugo, što se tiče cilja kojim se želi izbjeći zlouporaba, smatram da nije moguće općenito pretpostaviti da se radi o zlouporabi kada poslodavac B upućuje svoje radnike, u skladu s člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004, radi obavljanja radova koje su prethodno obavljali radnici koje je uputio poslodavac A. Uostalom, podsjećam na to da u takvom slučaju poslodavac B ne zna nužno za prethodno upućivanje koje je proveo poslodavac A ( 89 ).

100.

Kao treće, smatram da se širokim tumačenjem uvjeta o nezamjenjivanju, prema kojem bi tim uvjetom bila obuhvaćena i uzastopna upućivanja koja provode različiti poslodavci, mogu ugroziti ciljevi članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004. Podsjećam na to da je cilj te odredbe, među ostalim, poticati slobodno pružanje usluga i slobodno kretanje radnika kao i pridonijeti gospodarskom ispreplitanju, pritom izbjegavajući administrativne komplikacije, osobito za radnike i poduzetnike ( 90 ).

101.

Široko tumačenje uvjeta o nezamjenjivanju u praksi bi podrazumijevalo da poslodavac u trenutku upućivanja potencijalno ne bi bio siguran u to je li položaj upućenog radnika obuhvaćen člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004 i stoga primjenjuje li se na navedenog radnika, tijekom njegova upućivanja, sustav socijalne sigurnosti države članice podrijetla ili onaj države članice domaćina. Naime, poslodavac B može legitimno smatrati da su ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004. Međutim, ako se zatim pokaže da je radnik kojeg je uputio poslodavac A prethodno obavljao predmetni posao u državi članici domaćinu, poslodavac B mora, u skladu s navedenim tumačenjem, prihvatiti da se na radnika kojeg upućuje primjenjuje sustav države članice domaćina. To vrijedi neovisno o tome je li nadležna ustanova države članice podrijetla eventualno izdala prenosivi dokument A1, kojim se potvrđuje da se na navedenog radnika primjenjuje sustav socijalne sigurnosti te države članice ( 91 ).

102.

Takav bi razvoj mogao znatno izmijeniti gospodarske uvjete u kojima poslodavac B pruža usluge u državi članici domaćinu ( 92 ) te bi, osim toga, doveo do administrativnih komplikacija za poslodavca B i dotičnog radnika osobito u pogledu toga primjenjuje li se na navedenog radnika sustav države članice domaćina, u pogledu povrata već plaćenih doprinosa u državi članici podrijetla i stavljanja izvan snage prenosivog dokumenta A1 od strane ustanove koja ga je izdala. Smatram da to što takva nesigurnost postoji za poslodavca B nije u skladu s načelom pravne sigurnosti te da to može ometati slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja radnika unutar Unije, suprotno cilju članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004.

103.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na treće prethodno pitanje odgovori da se uvjetu o nezamjenjivanju iz članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 ne protivi to da poslodavac uputi radnika radi obavljanja posla koji je prethodno obavljao radnik kojeg je uputio drugi poslodavac.

104.

Radi cjelovitosti, želim naglasiti da se tumačenje koje predlažem u pogledu članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 razlikuje od onog koje je primijenila Administrativna komisija ( 93 ). U tom je pogledu dovoljno utvrditi da je zakonodavac Unije i dalje slobodan izmijeniti navedenu uredbu ako uvjet o nezamjenjivanju, predviđen tom odredbom, želi proširiti na uzastopna upućivanja koja provode različiti poslodavci. U postojećem pravnom okviru, ipak ne vidim nikakav temelj za odabir takvog rezultata.

105.

Trećim prethodnim pitanjem, potpitanjem (a), sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li okolnost prema kojoj predmetni poslodavci imaju sjedište u istoj državi članici utjecati na odgovor koji valja dati na treće prethodno pitanje.

106.

Prema mojem mišljenju, na to pitanje nesumnjivo treba odgovoriti niječno.

107.

Naime, iz prethodne analize nije proizašao nijedan element kojim bi se opravdalo razlikovanje prema mjestu sjedišta svakog predmetnog poslodavca. Stoga smatram da se uvjetu o nezamjenjivanju, iz članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004, ne protivi to da poslodavac uputi radnika u drugu državu članicu radi obavljanja posla koji je prethodno obavljao radnik kojeg je uputio drugi poslodavac, neovisno o tome imaju li navedeni poslodavci sjedište u istoj državi članici.

108.

Prema tome, predlažem Sudu da na treće pitanje, potpitanje (a), odgovori da za potrebe trećeg prethodnog pitanja nije važno imaju li predmetni poslodavci sjedište u istoj državi članici.

109.

Svojim trećim prethodnim pitanjem, potpitanjem (b), sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li okolnost prema kojoj između predmetnih poslodavaca postoje osobne i/ili organizacijske veze utjecati na odgovor koji valja dati na treće prethodno pitanje.

110.

Valja podsjetiti na to da se analiza koju sam upravo iznio u pogledu tumačenja uvjeta o nezamjenjivanju iz članka 12. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 odnosi na slučaj u kojem između predmetnih poslodavaca ne postoje osobne i/ili organizacijske veze ( 94 ). Osim toga, podsjećam na to da sud koji je uputio zahtjev nije pružio nikakvu naznaku o tome da u predmetnom slučaju između predmetnih poslodavaca postoje osobne i/ili organizacijske veze, ni, u tom slučaju, o naravi takvih veza ( 95 ).

111.

U tim okolnostima, samo ću utvrditi da, u slučaju da između predmetnih poslodavaca postoje osobne i/ili organizacijske veze, prema mojem mišljenju, valja ispitati je li cilj upućivanja koja su proveli navedeni poslodavci bio zaobići uvjet o nezamjenjivanju predviđen člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004. Podsjećam na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, stranke ne mogu pozivati na odredbe prava Unije u svrhu utaje ili zlouporabe i da se primjena propisa Unije ne može proširiti do te mjere da bi se njima pokrile zlouporabe gospodarskih subjekata ( 96 ).

112.

Sud koji je uputio zahtjev ipak nije dostavio nijedan dokaz da bi činjenice koje su joj podnesene u glavnom postupku mogle činiti prijevaru ili zlouporabu prava ( 97 ). U tim okolnostima, smatram da Sud ne treba dodatno odlučivati o tom pitanju.

113.

Na temelju prethodno navedenog, predlažem Sudu da na treće prethodno pitanje, potpitanje (b), odgovori da, u slučaju da između predmetnih poslodavaca postoje osobne i/ili organizacijske veze valja ispitati je li cilj upućivanja koja su proveli navedeni poslodavci bio zaobići uvjet o nezamjenjivanju predviđen člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004.

114.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na sljedeći način odgovori na prethodna pitanja koja je postavio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija):