1. 

Glavno pitanje koje se postavlja ovim zahtjevom za prethodnu odluku, koji je Sudu uputio Raad van State (Državno vijeće, Belgija), odnosi se na to protivi li se članku 8. stavcima 6. i 8. Uredbe (EZ) br. 561/2006 o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet (u daljnjem tekstu: Uredba br. 561/2006) ( 2 ) to da se vozači koriste redovnim tjednim razdobljima odmora predviđenima tom Uredbom u vozilu. Sud koji je uputio zahtjev također želi znati krši li se određenim odredbama Uredbe br. 561/2006 načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni zajamčeno u članku 49. Povelje Europske unije o temeljnim pravima („Povelja”).

2. 

Ne treba pretpostaviti da se ovaj predmet odnosi samo na tehničke točke politike Unije o cestovnom prometu. Njime su obuhvaćena razmatranja složenih društvenih pitanja koja su izrazito važna u svakodnevnom životu građana Unije i država članica, kao što je održavanje cesta Europe sigurnima i zaštita radnika.

3.

U članku 8. stavcima 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 navodi se:

„6.   U bilo koja dva uzastopna tjedna vozač uzima najmanje:

Tjedno razdoblje odmora počinje najkasnije nakon završetka šest 24-satnih razdoblja od kraja prethodnog tjednog razdoblja odmora.

[…]

8.   Kada vozač odluči to učiniti, dnevna razdoblja odmora i skraćena tjedna razdoblja odmora izvan sjedišta mogu se provesti u vozilu, ako ono ima pogodno mjesto za odmor svakog vozača i ako je vozilo u mirovanju.”

4.

U članku 19. stavku 1. Uredbe br. 561/2006 navodi se:

„1.   Države članice utvrđuju pravila sankcioniranja koja se primjenjuju na kršenja ove Uredbe i Uredbe (EEZ) br. 3821/85 te poduzimaju mjere potrebne za osiguranje njihove provedbe. Te su sankcije učinkovite, proporcionalne, odvraćajuće i nediskriminirajuće. […]”

5.

Relevantne odredbe nacionalnog prava utvrđene su u Kraljevskom dekretu od 19. travnja 2014.„kojim se izmjenjuje Kraljevski dekret od 19. srpnja 2000. o naplati i plaćanju određenog iznosa novca nakon utvrđivanja određenih prekršaja u području cestovnog prijevoza” ( 3 ) (u daljnjem tekstu: pobijani dekret). ( 4 )

6.

U članku 2. pobijanog dekreta navodi se:

„U Dodatku I. Priloga 1. [Kraljevskom dekretu od 19. srpnja 2000.], podstavak (c) Razdoblja vožnje i razdoblja odmora nadopunjeno je točkom 8., u kojoj se navodi:

7.

Vaditrans BVBA (u daljnjem tekstu: tužitelj) belgijsko je poduzeće za cestovni prijevoz.

8.

Tužitelj je 8. kolovoza 2014. podnio tužbu pred Raad van State (Državno vijeće, Belgija) kojom je zatražio poništavanje pobijanog dekreta. U članku 2. pobijanog dekreta izriče se novčana kazna od 1800 eura za neusklađenost sa zabranom vozačima da se koriste svojim redovnim tjednim razdobljem odmora u vozilu.

9.

U prilog svojoj tužbi tužitelj pobija tumačenje članka 8. stavaka 6. i 8. Uredbe br. 561/2016 koje je implicitno sadržano u članku 2. pobijanog dekreta. Ta se odredba pobijanog dekreta temelji na pretpostavci da se, u skladu s Uredbom br. 561/2006, redovno tjedno razdoblje odmora ne može provoditi u vozilu. Tužitelj navodi da se takvo tumačenje temelji na a contrario rasuđivanju kojim se krši načelo zakonitosti u kaznenim stvarima.

10.

Belgische Staat (Belgijska Država, u daljnjem tekstu: tuženik) tvrdi da se člankom 8. stavcima 6. i 8. Uredbe br. 561/2016 onemogućuje korištenje redovnim tjednim razdobljem odmora u vozilu navedenim u toj Uredbi i da se člankom 2. pobijanog dekreta ne krši načelo zakonitosti u kaznenim stvarima.

11.

U tim je okolnostima Raad van State uputio sljedeća pitanja Sudu:

12.

Tužitelj, austrijska, belgijska, estonska, francuska, njemačka i španjolska vlada, Europski parlament, Vijeće i Komisija podnijeli su pisana očitovanja Sudu.

13.

Došao sam do zaključka da članak 8. stavke 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 treba tumačiti na način da vozači svoja tjedna razdoblja odmora, predviđena u toj Uredbi, ne smiju provoditi u vozilu. Također sam došao do zaključka da članak 8. stavci 6. i 8. u vezi s člankom 19. Uredbe br. 561/2006 ne krši načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni zajamčeno člankom 49. Povelje. Nastavno na te zaključke, moj odgovor na treće pitanje bit će relevantan samo ako se Sud ne složi s mojim odgovorom na prvo pitanje. Moje obrazloženje bit će izneseno u nastavku, ali najprije ću se osvrnuti na određena preliminarna pitanja o dopuštenosti koja su postavili Vijeće i tužitelj.

14.

Vijeće propituje dopuštenost drugog pitanja na temelju činjenice da sud koji je uputio zahtjev, u skladu s člankom 94. točkom (c) Poslovnika suda, ne objašnjava zašto sumnja u valjanost relevantnih odredbi Uredbe br. 561/2006 ili zašto bi prethodna odluka o valjanosti tih odredbi riješila spor u glavnom postupku. Osim toga, tužitelj dovodi u pitanje relevantnost trećeg pitanja.

15.

Prema mojem mišljenju, upućena pitanja dopuštena su zbog sljedećih razloga.

16.

Ustaljena je sudska praksa da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja ( 5 ).

17.

Štoviše, prikladno je podsjetiti da na temelju sudske prakse i kako je to izraženo u članku 94. točki (c) Poslovnika Suda ( 6 ), iz duha suradnje na kojem počiva prethodni postupak proizlazi da je nužno da nacionalni sud u odluci o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku navede točne razloge zbog kojih smatra da je odgovor na njegova pitanja o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije nužan za rješenje spora. Stoga je važno da nacionalni sud posebno navede točne razloge koji su ga naveli na postavljanje pitanja o valjanosti određenih odredaba prava Unije i da izloži razloge nevaljanosti koji mu se čine da bi mogli biti prihvaćeni ( 7 ).

18.

U ovom predmetu, sud koji je uputio zahtjev navodi da mu je potrebno tumačenje relevantnih odredbi Uredbe br. 561/2006 kako bi odlučio o jednom od tužbenih razloga.

19.

Sud koji je uputio zahtjev poziva se na treći stavak članka 267. UFEU‑a kojim se nacionalni sud, protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, kao što je Raad van State, obvezuje da pitanja povezana s tumačenjem i valjanosti prava Unije uputi Sudu ako smatra da je odluka o pitanju potrebna kako bi riješio spor.

20.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da, ovisno o odluci Suda o tumačenju relevantnih odredbi Uredbe br. 561/2006, „postavlja se pitanje” o tome krši li se tim odredbama načelo zakonitosti u kaznenim stvarima kao što je utvrđeno u članku 49. Povelje, zato što ne navode izričitu zabranu provođenja redovnih tjednih razdoblja odmora u vozilu.

21.

Slijedom toga, sud koji je uputio zahtjev dovoljno je detaljno iznio razloge koji su ga naveli na postavljanje pitanja valjanosti relevantnih odredbi Uredbe br. 561/2006 ( 8 ) i razloge nevaljanost koji mu se čine da bi mogli biti prihvaćeni kako bi omogućio Sudu da pruži koristan odgovor.

22.

Nadalje, belgijska, francuska, njemačka i španjolska vlada te Europski parlament, Vijeće i Komisija imali su mogućnost učinkovito iznijeti svoja stajališta o pitanju valjanosti koje je predano Sudu.

23.

Naposljetku, u odluci kojom se upućuje na prethodno pitanje uopće nema naznake da pitanja nemaju nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku ili da se odnose na potpuno hipotetski problem. Prema tome, osnove za obaranje pretpostavke relevantnosti zahtjeva za prethodnu odluku nisu dostatne.

24.

S obzirom na prethodno navedena razmatranja, zaključujem da su pitanja koja je Raad van State uputio u ovom slučaju dopuštena.

25.

Sud tek treba jasno odgovoriti na pitanje o tome treba li se članak 8. stavci 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 tumačiti na način da se redovna tjedna razdoblja odmora za vozače iz članka 8. stavka 6. mogu provoditi u vozilu ( 9 ).

26.

Austrijska, belgijska, francuska i njemačka vlada i Komisija smatraju da članak 8. stavke 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 treba tumačiti na način da vozač ne smije provoditi redovna tjedna razdoblja odmora u vozilu ( 10 ), dok tužitelj te estonska i španjolska vlada imaju suprotno stajalište.

27.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, pri tumačenju odredbe prava Unije potrebno je uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i njezin kontekst i ciljeve koji se ostvaruju propisima kojih je dio ( 11 ). Nastanak odredbe prava Unije može se također pokazati važnim za njezino tumačenje ( 12 ).

28.

Na temelju toga došao sam do zaključka da članak 8. stavke 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 treba tumačiti na način da vozači svoja redovna tjedna razdoblja odmora ne smiju provoditi u vozilu. Moji razlozi za takav zaključak su sljedeći.

29.

Kao što je vidljivo u točki 3. ovog mišljenja, prvim podstavkom članka 8. stavka 6. Uredbe br. 561/2006 utvrđuje se pravilo da tijekom bilo koja dva uzastopna tjedna vozač mora uzeti najmanje dva redovna tjedna razdoblja odmora ili jedno redovno tjedno razdoblje odmora i jedno skraćeno tjedno razdoblje odmora, pri čemu moraju biti zadovoljeni određeni zahtjevi. Drugim podstavkom članka 8. stavka 6. Uredbe br. 561/2006 dodatno se propisuje: „Tjedno razdoblje odmora počinje najkasnije nakon završetka šest 24-satnih razdoblja od kraja prethodnog tjednog razdoblja odmora.”

30.

U članku 8. stavku 8. Uredbe br. 561/2006 navodi se: „Kada vozač odluči to učiniti, dnevna razdoblja odmora i skraćena tjedna razdoblja odmora izvan sjedišta mogu se provesti u vozilu, ako ono ima pogodno mjesto za odmor svakog vozača i ako je vozilo u mirovanju.”

31.

Članak 8. stavci 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 trebaju se tumačiti u kontekstu članka 4. te uredbe kojim se utvrđuju definicije pojmova koje se u njoj upotrebljavaju.

32.

U članku 4. točki (f) Uredbe br. 561/2006 „odmor” se definira kao „bilo koje neprekinuto razdoblje tijekom kojega vozač slobodno raspolaže svojim vremenom”.

33.

U članku 4. točki (g) Uredbe br. 561/2006 definira se pojam „dnevno razdoblje odmora” kao „dnevno razdoblje tijekom kojega vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom” i navodi se da obuhvaća „redovno dnevno razdoblje odmora” i „skraćeno dnevno razdoblje odmora”, za koje su u članku propisane posebne definicije.

34.

U članku 4. točki (h) Uredbe br. 561/2006 definira se „tjedno razdoblje odmora” kao „tjedno razdoblje tijekom kojega vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom” i navodi se da obuhvaća „redovno tjedno razdoblje odmora” i „skraćeno tjedno razdoblje odmora”. Naime, „redovno tjedno razdoblje odmora” znači „bilo koje razdoblje odmora od najmanje 45 sati”, dok „skraćeno tjedno razdoblje odmora” znači „svako razdoblje odmora koje traje manje od 45 sati, koje u skladu s uvjetima iz članka 8. stavka 6. može biti skraćeno na najmanje 24 uzastopna sata”.

35.

U članku 4. točkama (g) i (h) Uredbe br. 561/2006 stoga se navodi razlika s obzirom na korištenje pojmovima redovna i skraćena dnevna i tjedna razdoblja odmora u toj Uredbi.

36.

To je vidljivo u članku 8. stavku 6. Uredbe br. 561/2006, koji se odnosi na redovna i skraćena tjedna razdoblja odmora u prvom odjeljku. Suprotno tome, drugi odjeljak članka 8. stavka 6. Uredbe br. 561/2006 odnosi se na „tjedno razdoblje odmora”, time obuhvaćajući oba pojma.

37.

To je također vidljivo u članku 8. stavku 8, Uredbe br. 561/2006. Na temelju upućivanja na „dnevna razdoblja odmora” u članku 8. stavku 8., kojim se obuhvaćaju redovna i skraćena dnevna razdoblja odmora, uz „skraćena tjedna razdoblja odmora”, tekst te odredbe jasno navodi na zaključak da redovna tjedna razdoblja odmora nisu obuhvaćena njezinim područjem primjene. Čini se da, u slučaju da se zakonodavstvom Unije namjeravalo obuhvatiti redovna tjedna razdoblja odmora i skraćena tjedna razdoblja odmora u članku 8. stavku 8, bio bi upotrijebljen pojam „tjedno razdoblje odmora” kako bi se obuhvatila oba pojma.

38.

Tumačenjem članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006 na način da obuhvaća redovno tjedno razdoblje odmora tekst članka 8. stavka 8. stoga bi bio nelogičan i suvišan. Također bi bilo nelogično tumačiti članak 8. stavke 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 kao da se vozaču dopušta da redovna tjedna razdoblja odmora provodi u vozilu pod uvjetima koji su manje strogi od onih koji moraju biti zadovoljeni u slučaju dnevnih razdoblja odmora i skraćenih tjednih razdoblja odmora.

39.

U suprotnosti s tužiteljevim argumentima, tumačenje članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006 na način da vozač ne može redovna tjedna razdoblja odmora provoditi u vozilu nije protivno definiciji „odmora” utvrđenoj u članku 4. točki (f) te uredbe time što ograničava sredstva pomoću kojih vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom. Ta se formulacija nalazi i u definicijama dnevnih i tjednih razdoblja odmora u stavcima (g) i (h) tog istog članka, što se prenosi i na pravila utvrđena u članku 8. stavcima 6. i 8. Uredbe br. 561/2006.

40.

Prema tome, može se zaključiti da se zbog predviđanja samo dnevnih razdoblja odmora i skraćenih tjednih razdoblja odmora u tekstu članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006, članak 8. stavci 6. i 8. te uredbe treba tumačiti na način da se vozač ne smije koristiti tjednim razdobljima odmora iz članka 8. stavka 6. u vozilu.

41.

Drugim riječima, s obzirom na to da se u članku 8. stavku 8. Uredbe br. 561/2006 izričito propisuju dnevna razdoblja odmora i skraćena tjedna razdoblja odmora, time se a contrario podrazumijeva da vozač ne smije redovna tjedna razdoblja odmora provoditi u vozilu.

42.

Takvo a contrario rasuđivanje nije bez presedana u sudskoj praksi povezano s Uredbom br. 561/2006. Na primjer, u presudi Eurospeed ( 13 ), Sud je zaključio da s obzirom na to da se prvom rečenicom članka 19. stavka 2. Uredbe br. 561/2006 izričito propisuje da mogućnost da nadležna nacionalna tijela izreknu kaznu poduzeću i/ili vozaču zbog kršenja te Uredbe postoji „čak i ako je kršenje počinjeno na području druge države članice ili treće zemlje”, čime se a contrario podrazumijeva da država članica u svakom slučaju ima pravo izreći kaznu ili poduzeću ili vozaču zbog kršenja počinjenog na njezinu državnom području.

43.

Prema sudskoj praksi, povijest donošenja mjere Unije ili njezine odredbe korisna je za razlučivanje namjere zakonodavca Unije na kojoj se mjera ili određena odredba temelji i stoga za potvrđivanje postignutog tumačenja ( 14 ). Takav je slučaj posebice ako je došlo do promjene predmetne odredbe prava Unije tijekom postupka njezina donošenja iz koje se može protumačiti namjera zakonodavca Unije ( 15 ).

44.

U ovom predmetu povijest donošenja članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006 pruža snažan dokaz o namjeri zakonodavca Unije da se redovna tjedna razdoblja odmora isključe iz područja primjene te odredbe.

45.

U prvotnom Komisijinu prijedlogu na temelju kojeg je nastala Uredba br. 561/2006 ( 16 ) navodi se: „Dnevna i tjedna razdoblja odmora mogu se provesti u vozilu, ako ono ima pogodno mjesto za odmor svakog vozača i ako je vozilo u mirovanju.” ( 17 )

46.

Europski parlament u svojem je prvom čitanju izbrisao upućivanje na tjedna razdoblja odmora u tekstu te odredbe ( 18 ). Opravdanje je bilo: „Dnevna razdoblja odmora, ali ne i tjedna razdoblja odmora, mogu se provoditi u vozilu u mirovanju. Dopuštanje tjednih razdoblja odmora u vozilu predstavljalo bi pogoršanje u usporedbi s trenutačnom uredbom i bilo bi neprikladno s obzirom na higijenu i dobrobit vozača ( 19 ).”

47.

U svojem izmijenjenom prijedlogu Komisija je donijela „kompromisno rješenje” predlaganjem da se samo skraćeni tjedni odmor koji se provodi izvan sjedišta može provoditi u vozilu ( 20 ).

48.

U svojem zajedničkom stajalištu Vijeće je preuzelo taj pristup napominjući: „Vijeće je kao kompromis donijelo odredbu u kojoj se navodi da se samo skraćena tjedna razdoblja odmora mogu provoditi u vozilu ( 21 ).”

49.

Parlament je u svojem drugom čitanju ponovno izmijenio odredbu kako bi se odnosila samo na dnevna razdoblja odmora navodeći: „Izbrisana je mogućnost da vozač skraćena tjedna razdoblja odmora provodi u vozilu ( 22 ).”

50.

U svojem mišljenju o tim amandmanima Komisija „i dalje smatra da se skraćeno tjedno razdoblje odmora može provoditi u odgovarajuće opremljenom vozilu jer se dizajn vozila znatno poboljšao tijekom proteklih 20 godina ( 23 ).”

51.

U zajedničkom tekstu koji je odobrio Odbor za mirenje preuzet je tekst koji se sada nalazi u članku 8. stavku 8. Uredbe br. 561/2006 ( 24 ).

52.

Na temelju odbijanja prvotnog prijedloga Komisije i sporazuma o obuhvaćanju samo dnevnih razdoblja odmora i skraćenih tjednih razdoblja odmora izvan sjedišta može se zaključiti da je zakonodavac Unije namjeravao redovna tjedna razdoblja odmora isključiti iz područja primjene članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006.

53.

Kao što je izloženo u mojem mišljenju u predmetu Pinckernelle ( 25 ), opća struktura i kontekst odredbe prava Unije, među ostalim, obuhvaća razmatranje konteksta predmetne odredbe u odnosu na ostale odredbe iste mjere Unije i druge mjere Unije koje se odnose na predmetnu mjeru Unije ili su na neki bitan način s njome povezani.

54.

Kao prvo, pregled drugih stavaka članka 8. Uredbe br. 561/2006 ( 26 ) i određenih uvodnih izjava njezine preambule ( 27 ) dokaz su o namjeri zakonodavca Unije da uspostavi razliku između pojmova „redovna tjedna razdoblja odmora” i „skraćena tjedna razdoblja odmora” odnosno općeg pojma „tjedno razdoblje odmora”.

55.

Kao drugo, uzimajući u obzir povezane mjere, estonska vlada tvrdi da je tumačenje članka 8. stavaka 6. i 8. Uredbe br. 561/2006, prema kojem se vozaču može dopustiti da redovna tjedna razdoblja odmora provodi u vozilu, poduprto Direktivom 2006/22/EZ (u daljnjem tekstu: Direktiva 2006/22) ( 28 ) i određenim mjerama koje je Komisija donijela na temelju te direktive. Tvrdi se da je razlog tome što se u prilozima tim mjerama ne upućuje na kršenje članka 8. stavaka 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 na osnovi činjenice da vozač redovna tjedna razdoblja odmora provodi u vozilu.

56.

Uredba br. 561/2006 jedna je od četiriju međusobno povezanih zakonodavnih mjera Unije kojima se donose socijalna pravila u cestovnom prijevozu i njihova provedba ( 29 ). U Direktivi 2002/15/EZ ( 30 ) navode se dodatne odredbe o organizaciji radnog vremena osoba koje se bave djelatnošću mobilnog cestovnog prijevoza; Uredba (EU) br. 165/2014 (u daljnjem tekstu: Uredba br. 165/2014) ( 31 ) odnosi se na tahografe (oprema za snimanje) u cestovnom prijevozu, a Direktivom 2006/22 ( 32 ) određuju se minimalni uvjeti za provedbu tih pravila.

57.

Direktiva 2006/22 sadržavala je Prilog III. s „netaksativnim” popisom o tome što se treba smatrati kršenjem onoga što je sada uređeno Uredbom br. 561/2006 i Uredbom br. 165/2014. Taj Prilog III. naknadno je zamijenjen novim prilogom u Direktivi Komisije 2009/5/EZ ( 33 ), kojim se daju „smjernice za zajedničku skupinu povreda” tih dviju uredbi koje su podijeljene u kategorije prema njihovoj težini ( 34 ). Uredbom Komisije (EU) 2016/403 ( 35 ) dodatno je izmijenjen Prilog III. Direktivi 2006/22 izmjenom stupnja težine određenih povreda ( 36 ).

58.

Iz toga slijedi da ni Direktiva 2006/22 ni naknadne mjere dosad donesene na temelju te direktive nemaju za cilj na sveobuhvatan ili iscrpan način propisati sve moguće povrede Uredbe br. 561/2006. Stoga, prema mojem mišljenju, nije uvjerljiv argument koji se temelji na nedostatku upućivanja na povredu članka 8. stavaka 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 u tim mjerama na temelju činjenice da vozač ne smije provoditi redovna tjedna razdoblja odmora u vozilu.

59.

U skladu s uvodnom izjavom 17. i člankom 1., Uredbom br. 561/2006 nastoje se poboljšati radni uvjeti zaposlenika u sektoru cestovnog prijevoza, poboljšati opću cestovnu sigurnost i uskladiti uvjete tržišnog natjecanja u cestovnom prijevozu ( 37 ).

60.

Kao što je naznačeno u podnescima belgijske, francuske i njemačke vlade i Komisije, tumačenje članka 8. stavaka 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 na način da onemogućuje vozaču provođenje redovnih tjednih razdoblja odmora u vozilu pridonosi postizanju ciljeva te Uredbe, to jest poboljšanju radnih uvjeta vozača i cestovne sigurnosti. To pokazuje i opravdanjem Parlamenta za brisanje redovnih tjednih razdoblja odmora u početnom prijedlogu kako to ne bi dovelo do pogoršanja radnih uvjeta ( 38 ).

61.

Tužitelj i estonska vlada tvrde da takvo tumačenje članka 8. stavaka 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 dovodi do toga da vozač može ostvariti lošije uvjete nego što bi to bio slučaj da redovna razdoblja odmora može provoditi u vozilu i da je taj zahtjev teško dokazati.

62.

Uredbom br. 561/2006 ne propisuju se izričito pravila o tome kako vozač može provoditi redovna tjedna razdoblja odmora. Pitanja kao što su prethodno navedena mogu rješavati države članice ili se mogu rješavati u kontekstu postupka odlučivanja Unije, ovisno o slučaju. Međutim, njima se ne predviđaju osnove za nesukladnost s pravilima koja uređuju razdoblja odmora vozača u Uredbi br. 561/2006.

63.

Zapravo, ovo pitanje pred sudom iznijeto je u javnost kao dio javnog savjetovanja o unaprjeđenju socijalnog zakonodavstva Unije u cestovnom prijevozu koje je Komisija pokrenula od 5. rujna 2016. do 11. prosinca 2016. ( 39 )

64.

Studijom o ex post evaluaciji socijalnog zakonodavstva Unije u cestovnom prijevozu i njegovoj provedbi ( 40 ) ocijenjena je primjena članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006 u državama članicama ( 41 ). U jednom od priloga ( 42 ) u toj studiji naznačeno je da među 24 anketirane države članice ( 43 ) u 19 država članica vozačima nije dozvoljeno provoditi redovna tjedna razdoblja odmora u vozilu ( 44 ), dok je u osam država članica vozačima to dozvoljeno ( 45 ) (međutim, u tri države članice primjenjiva su oba odgovora) ( 46 ).

65.

U toj se usporednoj studiji pokazuje da tumačenje članka 8. stavka 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 na način da vozač redovna tjedna razdoblja odmora ne smije provoditi u vozilu odgovara pristupu koji je preuzela većina država članica.

66.

S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, zaključujem da bi članak 8. stavke 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 trebalo tumačiti sa značenjem da vozač ne smije provoditi redovna tjedna razdoblja odmora iz članka 8. stavka 6. u vozilu.

67.

Ako Sud na prvo pitanje odgovori tako da se članak 8. stavke 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 treba tumačiti na način da vozač ne smije provoditi redovna tjedna razdoblja odmora u vozilu, drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita jesu li stavci 6. i 8. članka 8., koji se tumače zajedno s člankom 19. Uredbe br. 561/2006, nevaljani zbog kršenja načela zakonitosti kaznenih djela i kazni kako je izraženo u članku 49. Povelje, s obzirom na to da se tim odredbama izričito ne propisuje da vozač ne smije provoditi redovna tjedna razdoblja odmora u vozilu.

68.

Tužitelj i španjolska vlada tvrde da bi odgovor na drugo pitanje trebao biti potvrdan. Tužitelj posebice tvrdi da s obzirom na izostanak izričitih pravila u tom smislu, tumačenje Uredbe br. 561/2006 kojim se vozaču onemogućava da redovna tjedna razdoblja odmora provodi u vozilu čini a contrario tumačenje koje je zabranjeno načelom zakonitosti.

69.

Belgijska, francuska i njemačka vlada, Europski parlament, Vijeće i Komisija smatraju da prethodno navedene odredbe zbog toga nisu nevaljane jer je na državama članicama da uspostave relevantne kazne za kršenja Uredbe br. 561/2006. Stoga je to pitanje nacionalnog prava, a ne prava Unije.

70.

Smatram da bi trebalo odbiti argumente kojima se pobija valjanost članka 8. stavaka 6. i 8. u vezi s člankom 19. Uredbe br. 561/2006, s obzirom na načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni zajamčeno člankom 49. Povelje. Moje je obrazloženje sljedeće.

71.

U prvoj se rečenici članka 49. stavka 1. Povelje navodi: „Nitko ne može biti proglašen krivim za kazneno djelo počinjeno činom ili propustom koje, u času počinjenja, po unutrašnjem ili po međunarodnom pravu nije bilo predviđeno kao kazneno djelo ( 47 ).”

72.

Prema sudskoj praksi Suda, načelom zakonitosti kaznenih djela i kazni (lat. nullum crimen, nulla poena sine lege), koje je zajamčeno člankom 49. Povelje i poseban je izričaj općeg načela pravne sigurnosti, zahtijeva se da se pravilima Unije mora jasno utvrditi prekršaje i s njima povezane kazne. Taj se zahtjev zadovoljava ako pojedinac iz teksta relevantne odredbe može iščitati i, po potrebi uz pomoć tumačenja suda, koja ga djela i propusti čine kazneno odgovornim ( 48 ).

73.

Načelo da kaznena djela i kazne moraju biti utvrđeni zakonom ne može se stoga tumačiti kao da se njime isključuje postupno pojašnjavanje pravila o kaznenoj odgovornosti sudskim tumačenjem od slučaja do slučaja, uz uvjet da je rezultat bio razumno predvidiv u vrijeme počinjenja prekršaja, posebice s obzirom na tumačenje odredbe u sudskoj praksi u vrijeme nastanka činjenica ( 49 ). Smatram da tumačenje članka 8. stavaka 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 na način da vozač redovna tjedna razdoblja odmora ne smije provoditi u vozilu ispunjava te kriterije.

74.

S tim u vezi, u svakom slučaju smatram da se jasnoća zahtijeva u pogledu pobijane mjere i posljedica koje na temelju toga proizlaze s obzirom na primjenu Povelje.

75.

U ovom predmetu Uredba br. 561/2006 ne obvezuje države članice da propišu kaznenopravne sankcije za povrede te uredbe. One prije imaju samo opciju kažnjavanja kršenja Uredbe br. 561/2006 upućivanjem na kaznenopravne sankcije ( 50 ).

76.

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja i s obzirom na konkretno činjenično stanje, nije moguće pozvati se na članak 49. Povelje radi osporavanja valjanosti članka 8. stavaka 6. i 8. u vezi s člankom 19. Uredbe 561/2006 ( 51 ). Međutim, ako je država članica odlučila prenijeti Uredbu br. 561/2006 propisujući i kaznenopravne sankcije, prema članku 51. stavku 1. Povelje, država članica mora poštovati sve odredbe Povelje, uključujući članak 49. i njime zajamčeno načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni.

77.

Sud koji je uputio zahtjev nije postavio pitanje usklađenosti članka 2. pobijanog dekreta s načelom zakonitosti kaznenih djela i kazni kao što je opisano u članku 49. Povelje. Stoga to pitanje po mojem mišljenju prelazi opseg zahtjeva za prethodnu odluku u ovom slučaju. Pitanje o tome jesu li relevantni nacionalni zakoni sukladni s načelom zakonitosti kaznenih djela i kazni jest pitanje u nadležnosti suda koji je uputio zahtjev. Taj je sud naravno ovlašten podnijeti novi zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a.

78.

Ako odgovor Suda na prvo pitanje kojim se utvrđuje da se članak 8. stavci 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 treba tumačiti na način da vozač smije provoditi redovna tjedna razdoblja odmora u vozilu, trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita jesu li Uredbom br. 561/2006 dozvoljena nacionalna pravila, kao što je članak 2. pobijanog dekreta, kojima se zabranjuje vozaču da to učini.

79.

U odjeljku III.B svojeg mišljenja došao sam do zaključka da se članak 8. stavci 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 trebaju tumačiti na način da vozač ne smije provoditi redovna tjedna razdoblja odmora u vozilu. Ako Sud na taj način odgovori na prvo pitanje, slijedi da nema potrebe da Sud daje odgovor na to pitanje.

80.

Ipak, dat ću svoje podredno mišljenje u odnosu na treće pitanje.

81.

Tužitelj, estonska i španjolska vlada i Komisija tvrde da bi odgovor na to pitanje trebao biti negativan. Španjolska vlada smatra da je u nadležnosti zakonodavca Unije da se njime propisuje takva zabrana i da države članice to ne smiju samostalno činiti. Estonska vlada i Komisija posebice naglašavaju da takva zabrana nije u okviru ograničenih mogućnosti koje su dodijeljene državama članicama na temelju Uredbe br. 561/2006 i da bi dopuštanje svakoj državi članici da donese određena pravila o tome bilo u suprotnosti s ciljem Uredbe da se usklade uvjeti tržišnog natjecanja u cestovnom prijevozu.

82.

Belgijska i njemačka vlada tvrde da bi odgovor na to pitanje trebao biti potvrdan. Belgijska vlada posebice naglašava da je i dalje nadležna za propisivanje takve zabrane, što je opravdano jer služi važnom interesu zaštite radnika, na primjer kao mjera protiv socijalnog dampinga i osiguravanja cestovne sigurnosti. Njemačka vlada ističe da države članice imaju nadležnost donijeti pravila kojima se sprečavaju opasne ili zlouporabljujuće situacije, kao što su one koje se tiču odmorišta ili parkirališta za vozače, i da takva zabrana čini korisnu dopunu za postizanje ciljeva Uredbe, odnosno zaštite vozača i poboljšanja cestovne sigurnosti.

83.

Smatram da, ako se članak 8. stavci 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 tumače na način da ako vozač to odluči, tjedna (i dnevna) razdoblja odmora smije provoditi u vozilu, državama članicama nije dozvoljeno u svojem nacionalnom pravu propisivati zabranu vozaču da redovna tjedna razdoblja odmora provodi u vozilu. U tim bi okolnostima takva zabrana bila u izravnoj suprotnosti s tim pravilom sukladno tumačenju Suda, s obzirom na to da ne dopušta vozaču da čini nešto što je dopušteno na temelju pravila navedenih u članku 8. stavku 6. i 8. Uredbe br. 561/2006. ( 52 )

84.

Slijedom toga, zaključujem da ako Sud odluči da se članak 8. stavci 6. i 8. Uredbe br. 561/2006 trebaju tumačiti na način da vozač smije provoditi redovna tjedna razdoblja odmora u vozilu, nacionalna pravila kojima se to vozaču zabranjuje, kao što je članak 2. pobijanog dekreta, protive se Uredbi br. 561/2006.

85.

U skladu s prethodno navedenim razmatranjima predlažem Sudu da na pitanje koje je uputio Raad van State (Državno vijeće, Belgija) odgovori na sljedeći način:

Podredno, ako članak 8. stavke 6. i 8. treba tumačiti na način da vozač redovna tjedna razdoblja odmora smije provoditi u vozilu, Uredbi br. 561/2006 protive se nacionalna pravila, kao što je članak 2. pobijanog dekreta, kojima se vozaču zabranjuje da redovna tjedna razdoblja iz članka 8. stavka 6. te uredbe provodi u vozilu.