1.

U ovom predmetu Sud je pozvan tumačiti odredbe članka 28. stavka 3. Uredbe (EU) br. 604/2013 ( 2 ) kako bi se utvrdili rokovi za postupak transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koji je zadržan do transfera u državu članicu odgovornu za razmatranje njegova zahtjeva.

2.

Za osiguranje provedbe transfera zakonodavac Unije dopušta državama članicama zadržavanje predmetne osobe u slučaju da postoji opasnost od izbjegavanja postupka transfera, na temelju ocjene svakog pojedinog slučaja, i to samo ako je mjera zadržavanja razmjerna i ako se ne mogu primijeniti druge manje prisilne mjere.

3.

Kako bi se osiguralo da zadržavanje bude što je kraće moguće, zakonodavac je člankom 28. stavkom 3. Uredbe Dublin III, čije se tumačenje ovdje zahtijeva, u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti utvrdio rokove za postupak određivanja odgovorne države članice i za praktično obavljanje postupka transfera.

4.

Sud koji je uputio zahtjev prethodnim pitanjima razmatra načine računanja predmetnih rokova u slučajevima koje zakonodavac Unije nije predvidio.

5.

Naime, podnositelj zahtjeva nije zadržan u ranoj fazi postupka, kao što je izričito predviđeno člankom 28. stavkom 3. predmetne uredbe, odnosno prije nego što država moliteljica podnese zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat podnositelja zahtjeva državi članici koju smatra odgovornom, nego u kasnijoj fazi istog, nakon što je potonja prihvatila predmetni zahtjev i kad još jedino valja obaviti praktične postupke provedbe transfera.

6.

Iako odgovor na pitanja suda koji je uputio zahtjev ne proizlazi iz odredaba članka 28. stavka 3. predmetne uredbe, on se ipak može izvesti, ponajprije, iz opće strukture tog članka i, posebice, iz načela razmjernosti i nužnosti na kojima se temelje rokovi za postupak transfera zadržanog podnositelja zahtjeva te, zatim, iz ciljeva kojima teži zakonodavac Unije po tom pitanju kao i, naposljetku, iz sudske prakse Suda.

7.

Slijedom moje analize, predložit ću Sudu da presudi da u takvoj situaciji države članice imaju šest tjedana od početka zadržavanja podnositelja zahtjeva kako bi obavile njegov transfer.

8.

Objasnit ću također da, u slučaju da je podnositelj podnio žalbu protiv odluke o transferu ili zatražio preispitivanje, taj rok iznova teče od trenutka kada prestaje suspenzivni učinak predmetnog postupka ili preispitivanja, bilo da je odgoda automatska, da ju je odredio nadležni nacionalni sud ili da ju je zatražila predmetna osoba u smislu članka 27. stavka 3. Uredbe Dublin III.

9.

Naposljetku ću izložiti razloge na temelju kojih zaključujem da se, uzimajući u obzir predmetno tumačenje, članku 28. stavku 3. predmetne uredbe protivi nacionalno zakonodavstvo poput onoga o kojemu je riječ, koje radi transfera podnositelja zahtjeva dopušta njegovo zadržavanje u trajanju od više od šest tjedana te odobrava produljenje zadržavanja do dvanaest mjeseci, iz razloga koji ne ispunjavaju zahtjeve jasnoće i predvidljivosti koji su obvezujući pri donošenju mjera ograničavanja slobode.

10.

U članku 8. stavku 3. točki (f) Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ( 3 ) navodi se:

„Podnositelja zahtjeva može se zadržati samo:

[…]

11.

Pod nazivom „Jamstva za zadržane podnositelje zahtjeva” članak 9. stavak 1. predmetne direktive predviđa:

„Podnositelja zahtjeva zadržava se što je kraće moguće i samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3.

Upravni postupci u vezi s razlozima za zadržavanje iz članka 8. stavka 3. izvršavaju se s dužnom pažnjom. Kašnjenja upravnih postupaka, koja se ne mogu pripisati podnositelju zahtjeva, ne opravdavaju nastavak zadržavanja.”

12.

Uvodnom izjavom 20. predviđa se sljedeće:

„Zadržavanje podnositelja zahtjeva primjenjuje se u skladu s temeljnim načelom da se osobu ne smije zadržati samo zbog toga što traži međunarodnu zaštitu. Zadržavanje bi trebalo biti što je kraće moguće i u skladu s načelom nužnosti i razmjernosti. Zadržavanje podnositelja zahtjeva trebalo bi posebno biti u skladu s člankom 31. Ženevske konvencije[, od 28. srpnja 1951., o statusu izbjeglica]. Postupci predviđeni ovom Uredbom u vezi sa zadržanom osobom moraju se primjenjivati kao prioritetni u najkraćem mogućem roku.”

13.

Članak 27. navedene uredbe pod nazivom „Pravni lijekovi” glasi:

„1.   Podnositelj zahtjeva […] ima pravo na djelotvoran pravni lijek, u obliku žalbe protiv odluke o transferu ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom.

[…]

3.   Za potrebe žalbi protiv odluka o transferu ili preispitivanja tih odluka, države članice u svom nacionalnom pravu određuju da:

4.   Države članice mogu odrediti da nadležna tijela po službenoj dužnosti mogu odlučiti da odgode izvršenje odluke o transferu do ishoda žalbe ili preispitivanja.”

14.

Članak 28. Uredbe Dublin III., u odjeljku V. pod nazivom „Zadržavanje u svrhu transfera”, glasi kako slijedi:

„1.   Države članice ne smiju zadržati osobu samo stoga jer se u vezi s njom provodi postupak određen ovom Uredbom.

2.   Kada postoji velika opasnost od bijega, države članice mogu zadržati predmetnu osobu[ ( 4 )] u svrhu osiguranja postupaka transfera u skladu s ovom Uredbom, na temelju ocjene svakog pojedinog slučaja i samo u onoj mjeri u kojoj je zadržavanje razmjerno te ako se ne mogu djelotvorno primijeniti druge manje prisilne mjere.

3.   Zadržavanje mora biti što je kraće moguće i ne smije trajati dulje nego što je to razumno potrebno kako bi se s dužnom pažnjom proveli potrebni upravni postupci sve do provedbe transfera u skladu s ovom Uredbom.

Kada je osoba zadržana u skladu s ovim člankom, rok za podnošenje zahtjeva za prihvat ili ponovni prihvat ne smije prelaziti jedan mjesec od podnošenja zahtjeva. Država članica koja vodi postupak u skladu s ovom Uredbom u takvim slučajevima traži žuran odgovor. Takav se odgovor mora dati u roku dva tjedna od zaprimanja zahtjeva. Neodgovaranje u roku od dva tjedna jednako je prihvaćanju zahtjeva i ima za posljedicu obvezu prihvata ili ponovnog prihvata osobe, uključujući i obvezu osiguranja odgovarajućih priprema za dolazak.

Kada je osoba zadržana u skladu s ovim člankom, transfer te osobe iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu provodi se čim je to praktički moguće, a najkasnije u roku od šest tjedana nakon što je druga država članica, implicitno ili eksplicitno, prihvatila zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe ili od trenutka kada prestaje suspenzivni učinak žalbe ili preispitivanja u skladu s člankom 27. stavkom 3.

Kada država članica moliteljica ne podnese zahtjev za prihvat u propisanim rokovima ili kada se transfer ne provede u roku od šest tjedana iz trećeg podstavka, osoba se više ne smije zadržavati. U skladu s tim, članci 21., 23., 24. i 29. na odgovarajući se način i dalje primjenjuju.

4.   U vezi s uvjetima zadržavanja i jamstvima koja se primjenjuju na zadržane osobe, u svrhu osiguranja postupaka transfera u odgovornu državu članicu primjenjuju se članci 9., 10. i 11. Direktive 2013/33/EU.”

15.

Članak 29. stavak 1. Uredbe Dublin III, koji pripada odjeljku VI. pod nazivom „Transferi”, glasi kako slijedi:

„Transfer podnositelja zahtjeva […] iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu provodi se u skladu s nacionalnim pravom države članice moliteljice, nakon savjetovanja među predmetnim državama članicama, čim je to praktički moguće, a najkasnije u roku od šest mjeseci nakon što je druga država članica prihvatila zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe ili nakon konačne odluke o žalbi ili preispitivanju kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. postoji suspenzivni učinak.

[…]”

16.

Utlänningslagen (Zakon o strancima) od 29. rujna 2005. ( 5 ) u poglavlju 1. članku 8. predviđa da se zakon mora u svakom pojedinačnom slučaju primjenjivati tako da ne ograničava slobodu predmetne osobe u većoj mjeri nego što je to potrebno.

17.

U poglavlju 1. članku 9. tog zakona navodi se da se odredbe o obvezi napuštanja područja i o protjerivanju mutatis mutandis primjenjuju i na odluke o transferu utemeljene na Uredbi Dublin III.

18.

Odredbe koje uređuju zadržavanje stranaca, odnosno njihovo stavljanje pod nadzor, nalaze se u poglavlju 10. tog zakona.

19.

U članku 1. drugom podstavku točki 3. tog poglavlja dopušta se zadržavanje stranaca u dobi od 18 godina ili starijih kako bi se pripremila ili izvršila provedba odluke o protjerivanju.

20.

Sukladno odredbama poglavlja 10. članka 1. trećeg podstavka predmetnog zakona, zadržavanje se može odrediti samo ako postoji opasnost da se predmetna osoba u Švedskoj počne baviti kažnjivim aktivnostima, pobjegne, izbjegne provedbu odluke o transferu ili je na neki drugi način omete.

21.

U skladu s poglavljem 10. člankom 4. drugim podstavkom Zakona o strancima, stranac se ne može zadržati radi transfera dulje od dva mjeseca, osim ako postoje ozbiljni razlozi koji opravdavaju dulje zadržavanje. Kad takvi razlozi postoje, stranac se ne može zadržati više od tri mjeseca. U slučaju da je vjerojatno da će za izvršenje odluke o transferu trebati više vremena zbog nesuradnje stranca odnosno kad je dobivanje potrebnih dokumenata dugotrajno, to maksimalno trajanje produljuje se na dvanaest mjeseci.

22.

U poglavlju 12. članku 13. tog zakona navodi se da Migrationsverket (Ured za migracije, Švedska) može odgoditi izvršenje odluka o udaljavanju kad za to postoje posebni razlozi.

23.

Mohammad Khir Amayry podnio je zahtjev za međunarodnu zaštitu u Švedskoj 19. prosinca 2014. Provjera u sustavu „Eurodac” pokazala je, međutim, da je dotični nekoliko dana prije, 6. prosinca 2014., stupio na talijansko državno područje te da je već 17. prosinca 2014. zatražio zaštitu pred danskim tijelima. Zato je, na temelju odredaba predviđenih člankom 13. stavkom 1. Uredbe Dublin III, Ured za migracije od talijanskih tijela 15. siječnja 2015. zatražio da prihvate dotičnu osobu.

24.

Talijanska tijela prihvatila su zahtjev 18. ožujka 2015.

25.

Ured za migracije 2. travnja 2015. odbio je stoga podnositeljev zahtjev za dozvolu boravka kao i njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu te ga je odlučio transferirati u Italiju. Usto, ocjenjujući da postoji velika opasnost od bijega dotične osobe, Ured za migracije odlučio je tu osobu zadržati.

26.

Dotična osoba je zatim osporavala te odluke pred sudom Förvaltningsrätten i Stockholm (Upravni sud u Stockholmu, Švedska). Povodom te tužbe Ured za migracije odlučio je odgoditi izvršenje odluke o transferu u skladu s poglavljem 12. člankom 13. Zakona o strancima i člankom 27. stavkom 3. točkom (c) Uredbe Dublin III. Ta je tužba odbijena 29. travnja 2015. jer je Förvaltningsrätten i Stockholm (Upravni sud u Stockholmu) ocijenio da, među ostalim, postoji opasnost da, u slučaju njegova puštanja na slobodu, Khir Amayry pobjegne, izbjegne izvršenje odluke o transferu ili je na neki drugi način omete. Potonji je podnio žalbu na tu odluku pred sudom koji je uputio zahtjev.

27.

Odluka o transferu izvršena je 8. svibnja 2015. Dotična osoba se nakon toga vratila u Švedsku, gdje je 1. lipnja 2015. podnijela novi zahtjev za međunarodnu zaštitu.

28.

Dana 30. srpnja 2015. sud koji je uputio zahtjev odbio je žalbu u dijelu u kojem se odnosi na odluku o transferu, ali je, s druge strane, prihvatio dio koji se odnosi na zadržavanje.

29.

U tim okolnostima Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (Žalbeni upravni sud u Stockholmu, Odjel za migracije, Švedska) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu prethodna pitanja kako slijedi:

30.

U nastavku ću redom analizirati prvo, treće i četvrto prethodno pitanje koja se sva odnose na tumačenje odredaba članka 28. stavka 3. Uredbe Dublin III. Naposljetku ću preispitati drugo pitanje analizirajući doseg tog tumačenja s obzirom na predmetne odredbe nacionalnog zakonodavstva.

31.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita Sud treba li, u situaciji sličnoj predmetnoj u kojoj je država članica moliteljica zadržala podnositelja nakon što je odgovorna država članica prihvatila zahtjev za (ponovni) prihvat tog podnositelja, članak 28. stavak 3. predmetne uredbe tumačiti na način da rok od šest tjedana, koji te države imaju na raspolaganju radi provedbe transfera, počinje teći od početka zadržavanja podnositelja. U suprotnom, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da u tom slučaju navede koji je početak tog roka.

32.

Drugim riječima, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da objasni pravni sustav koji se primjenjuje na dotičnu osobu i posebno da navede rokove za postupak predmetnog transfera.

33.

Odgovor na to pitanje ne proizlazi iz odredaba članka 28. stavka 3. predmetne uredbe s obzirom na to da zakonodavac nije izričito predvidio situaciju sličnu predmetnoj.

34.

Taj se odgovor ipak može izvesti, s jedne strane, iz opće strukture te odredbe i osobito iz načela koje je utvrdio zakonodavac u prvom podstavku te odredbe te iz primjene navedene u trećem podstavku predmetne odredbe i, s druge strane, iz ciljeva kojima teži Uredba Dublin III.

35.

Zakonodavac u članku 28. stavku 3. prvom podstavku predmetne uredbe utvrđuje načelo na temelju kojega zadržavanje mora biti „što je kraće moguće i ne smije trajati dulje nego što je to razumno potrebno kako bi se s dužnom pažnjom proveli potrebni upravni postupci sve do provedbe transfera” ( 6 ).

36.

Zakonodavac tako prenosi načelo iz uvodne izjave 20. predmetne uredbe na temelju kojeg trajanje zadržavanja mora biti u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti.

37.

Poštovanje tih načela mora zajamčiti da ograničenja u ostvarivanju prava na slobodu podnositelja budu u granicama onoga što je apsolutno nužno, a da se pritom osigura pružanje materijalnih uvjeta tijelima predmetnih država članica koji omogućuju pravilnu provedbu transfera.

38.

Na temelju predmetnih dvaju načela zakonodavac će u članku 28. stavku 3. drugom i trećem podstavku uredbe Dublin III utvrditi rokove na raspolaganju država članica koje ocjenjuje razumnima za ispunjenje svih koraka za utvrđivanje ponajprije odgovorne države članice, a zatim za transfer podnositelja zahtjeva u situaciji kada je on već zadržan.

39.

Člankom 28. stavkom 3. drugim podstavkom te uredbe uređuje se postupak koji prethodi prihvatu od strane zamoljene države članice. Zakonodavac na taj način utvrđuje vrijeme kojim država članica moliteljica raspolaže za podnošenje zahtjeva za (ponovni) prihvat državi članici koju smatra odgovornom i vrijeme kojim potonja raspolaže za odgovor.

40.

Na temelju tog podstavka država članica moliteljica raspolaže rokom od najviše jednog mjeseca od podnositeljeva zahtjeva za međunarodnu zaštitu kako bi podnijela zahtjev za (ponovni) prihvat državi članici koju smatra odgovornom, a potonja tada ima na raspolaganju rok od dva tjedna za odgovor. Istek potonjeg roka podrazumijeva prijenos odgovornosti na zamoljenu državu članicu.

41.

Člankom 28. stavkom 3. trećim podstavkom predmetne uredbe uređuje se, s druge strane, postupak nakon prihvaćanja zahtjeva od strane zamoljene države članice u cilju (ponovnog) prihvata podnositelja zahtjeva i donošenja odluke o transferu. Naime, zakonodavac izričito navodi rok za transfer podnositelja zahtjeva iz države članice moliteljice u „odgovornu državu članicu”, čime se podrazumijeva da je potonja bila jasno određena i da je implicitno ili eksplicitno pristala (ponovno) prihvatiti podnositelja. Usto, zakonodavac pobliže objašnjava da se transfer mora provesti „čim je to praktički moguće” ( 7 ), što podrazumijeva postojanje prethodne odluke koja utvrđuje načelo transfera podnositelja zahtjeva iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu.

42.

U toj odredbi zakonodavac, dakle, utvrđuje vrijeme kojim raspolaže država članica moliteljica kako bi organizirala praktični dio i provela postupak transfera radi kojeg je odlučeno o zadržavanju podnositelja zahtjeva.

43.

Zakonodavac stoga zaključuje da je razumni rok nužan za taj transfer najviše šest tjedana od implicitnog ili eksplicitnog prihvaćanja zahtjeva za (ponovni) prihvat ili od trenutka kada prestane suspenzivni učinak žalbe ili preispitivanja. Zakonodavac stoga utvrđuje početak roka od trenutka kada je buduća provedba transfera dogovorena i osigurana te kad se još moraju samo utvrditi praktični postupci njegove provedbe.

44.

Naposljetku, člankom 28. stavkom 3. četvrtim podstavkom uredbe Dublin III utvrđuju se posljedice povezane s povredom prethodno navedenih rokova. Ti rokovi postavljaju stroga ograničenja provedbi postupka transfera radi kojeg je odlučeno o zadržavanju jer će država članica moliteljica biti dužna okončati predmetno zadržavanje ako ne uspije podnijeti zahtjev ili ako ne uspije obaviti transfer podnositelja zahtjeva u određenim rokovima, i to bez obzira na razloge na koje bi se ta država mogla pozvati.

45.

Koji zaključci se mogu izvesti iz opće strukture tog teksta?

46.

Zaključujem da rokovi predviđeni člankom 28. stavkom 3. drugim i trećim podstavkom te uredbe postoje u okviru postupka u kojem je podnositelj zahtjeva zadržan u ranoj fazi postupka, odnosno prije nego što država članica moliteljica podnese zahtjev za njegov (ponovni) prihvat.

47.

To ne proizlazi samo iz odredaba drugog podstavka tog propisa, jer zakonodavac utvrđuje rok za podnošenje zahtjeva, već i iz teksta trećeg podstavka istog propisa, jer zakonodavac utvrđuje početak navedenog roka od šest tjedana koji teče od prihvaćanja predmetnog zahtjeva. Rok koji je zakonodavac tako utvrdio člankom 28. stavkom 3. trećim podstavkom predmetne uredbe pripada logičkom nizu odredaba predviđenih u prethodnom podstavku i temelji se na činjenici da je podnositelj već zadržan u trenutku kada država članica moliteljica podnosi zahtjev za (ponovni) prihvat.

48.

Prema tome, rokovi predviđeni člankom 28. stavkom 3. drugim i trećim podstavkom Uredbe Dublin III nisu predviđeni za primjenu u okviru postupka kao što je predmetni, u kojem je podnositelj zadržan nakon što je zamoljena država članica pristala na (ponovni) prihvat, ali prije nego što je praktični dio njegova transfera bio organiziran.

49.

Ne postoje dakle posebne odredbe koje bi obuhvatile situaciju u kojoj podnositelj, s obzirom na svoje zadržavanje, izlazi iz područja primjene članka 29. stavka 1. te uredbe, kojim se predviđa opći sustav i rok od najviše šest mjeseci za provedbu transfera podnositelja zahtjeva koji nije zadržan, i ulazi u područje primjene članka 28. te uredbe, kojim se utvrđuju specifične odredbe i posebna rješenja postupka transfera zadržanih osoba.

50.

Međutim, ne smatram da je riječ o pravnoj praznini.

51.

Naime, kao što sam napomenuo ( 8 ), odgovor na pitanje koje postavlja sud koji je uputio zahtjev nalazi se, ponajprije, u općem načelu koje zakonodavac Unije utvrđuje u članku 28. stavku 3. prvom podstavku Uredbe Dublin III. Zadržavanje stoga mora biti što je kraće moguće i, u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti, ne smije trajati dulje nego što je to razumno potrebno kako bi se proveli potrebni postupci radi provedbe transfera.

52.

Zatim valja razmotriti način na koji je zakonodavac Unije konkretno primijenio to načelo u članku 28. stavku 3. trećem podstavku te uredbe.

53.

Naime, pravna situacija dotičnoga može se lako usporediti sa situacijom predviđenom u okviru te odredbe jer je, u obama slučajevima, osoba bila zadržana u trenutku kad je između predmetnih država članica dogovoren transfer, koji od tada može biti praktično započet.

54.

U situaciji poput one o kojoj je riječ, ne vidim dakle razloga za odstupanje od tog roka od šest tjedana koji je utvrdio zakonodavac u navedenoj odredbi s obzirom na to da je, kao što sam to naveo ( 9 ), riječ o vremenu koje je zakonodavac ocijenio razumno potrebnim da bi predmetne države članice organizirale praktični dio transfera, od trenutka kada je njegova buduća provedba dogovorena i osigurana (bilo zbog prihvaćanja zahtjeva ili zbog prestanka suspenzivnog učinka žalbe ili preispitivanja) te kad se još moraju samo utvrditi praktični postupci njegove provedbe. Doista, u predmetnoj je situaciji zamoljena država članica, to jest Talijanska Republika, pristala na prihvat podnositelja zahtjeva.

55.

Taj rok mora stoga predmetnim državama članicama omogućiti da se dogovore o provedbi transfera, a posebno državi članici moliteljici da uredi tehničke načine njegove provedbe, koji se odvija u skladu s nacionalnim zakonodavstvom potonje države. Riječ je o roku koji su obje države dužne iskoristiti kako bi uredile tehničke postupke provedbe transfera ( 10 ).

56.

Ograničavanjem roka za izvršenje transfera na šest tjedana od trenutka kada je buduća provedba istog dogovorena i osigurana zakonodavac Unije uspostavio je ravnotežu između, s jedne strane, zahtjeva povezanih s izvršenjem takvog postupka, koji može biti pun praktičnih i organizacijskih poteškoća, i, s druge strane, stupnja miješanja mjere zadržavanja u pravo na slobodu utvrđenu člankom 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

57.

Što se tiče početka tog roka, tu može biti riječ samo o danu kada je podnositelj zahtjeva stvarno zadržan. Naime, očito je da se u situaciji poput one o kojoj je riječ, rok od šest tjedana naveden u članku 28. stavku 3. trećem podstavku Uredbe Dublin III ne može početi računati od prihvaćanja zahtjeva za (ponovni) prihvat. U takvoj situaciji moguće je da do zadržavanja podnositelja zahtjeva dođe nekoliko tjedana ili čak nekoliko mjeseci nakon tog prihvaćanja, i to se vrijeme dakako ne može odbiti od roka od šest tjedana koji je odobren predmetnim državama članicama za provedbu transfera. Naime, postojala bi opasnost da se taj rok potpuno poništi te da se, u svakom slučaju, u tolikoj mjeri smanji da ne samo da država članica moliteljica ne bi uspjela provesti taj transfer, nego bi bila prisiljena i okončati zadržavanje pa bi pritom postupak utvrđen tom odredbom bio lišen svakog korisnog učinka.

58.

S obzirom na sve te elemente, smatram dakle da se članak 28. stavak 3. prvi podstavak predmetne uredbe mora tumačiti na način da, u situaciji kao što je to predmetna u kojoj je država članica moliteljica zadržala podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu nakon što je zamoljena država članica pristala na njegov prihvat, te države članice raspolažu rokom od šest tjedana od početka zadržavanja tog podnositelja zahtjeva kako bi provele njegov transfer.

59.

Trećim i četvrtim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, od Suda se zahtijeva da navede način na koji treba računati rok od šest tjedana odobren državama članicama da provedu transfer zadržanog podnositelja zahtjeva u slučaju da je on podnio žalbu protiv odluke o transferu ili zatražio preispitivanje te odluke.

60.

Sud koji je uputio zahtjev posebice želi saznati valja li se članak 28. stavak 3. Uredbe Dublin III tumačiti na način da države članice raspolažu novim rokom od šest tjedana za provedbu transfera podnositelja zahtjeva od trenutka kada prestane suspenzivni učinak žalbe ili preispitivanja ili ga valja umanjiti za broj dana koje je dotični već bio zadržan nakon što je odgovorna država članica pristala na (ponovni) prihvat tog podnositelja zahtjeva.

61.

Usto, kako bi to ocijenio, sud koji je uputio zahtjev pita se valja li uzeti u obzir činjenicu da dotični od nadležnog nacionalnog suda nije zatražio odgodu provedbe odluke o transferu.

62.

Kao prvo, smatram da zatraženo tumačenje članka 28. stavka 3. predmetne uredbe proizlazi iz sudske prakse Suda te posebice iz njegovih razmatranja u presudi od 29. siječnja 2009., Petrosian ( 11 ).

63.

U tom predmetu od Suda je zatraženo tumačenje odredbe članka 20. stavka 1. točke (d) Uredbe (EZ) br. 343/2003 ( 12 ), kojim se predviđa da se transfer tražitelja azila u odgovornu državu članicu mora provesti što je prije praktično moguće, a najkasnije u roku od šest mjeseci od prihvaćanja zahtjeva za (ponovni) prihvat ili odluke o žalbi ili preispitivanju u slučaju suspenzivnog uvjeta.

64.

Od Suda se zahtijevao odgovor na pitanje počinje li rok za provedbu transfera iz te odredbe teći već od privremene sudske odluke kojom se odgađa provedba postupka transfera ili tek od sudske odluke o osnovanosti postupka.

65.

U odgovoru na to pitanje Sud je svoje stajalište utemeljio na teleološkom tumačenju predmetne odredbe, s naglaskom na cilj koji se nastoji postići utvrđivanjem roka u kojem su države članice dužne provesti transfer.

66.

Sud je stoga utvrdio da je svrha roka od šest mjeseci navedenog u članku 20. stavku 1. točki (d) Uredbe br. 343/2003, s obzirom na praktičnu složenost i organizacijske teškoće povezane s provedbom transfera, omogućiti dvjema predmetnim državama članicama da se dogovore u cilju njegove provedbe te, konkretnije, državi članici moliteljici da organizira postupak provedbe transfera ( 13 ). Sud je s obzirom na tu svrhu zaključio da se početak roka za provedbu transfera valja utvrditi na način da države članice mogu raspolagati rokom od šest mjeseci kako bi uredile tehničke postupke provedbe transfera. U tim okolnostima, taj rok mogao je početi teći tek kad je buduća provedba transfera bila dogovorena i osigurana te kad je valjalo riješiti još samo postupak njegove provedbe, što je prema tome podrazumijevalo da on teče od sudske odluke o osnovanosti postupka.

67.

Čini mi se da je u ovom predmetu tu analizu moguće preuzeti analogijom.

68.

Iako se člankom 28. stavkom 3. Uredbe Dublin III utvrđuje rok za provedbu transfera zadržane osobe, cilj kojem teži zakonodavac u tom kontekstu identičan je cilju navedenom u okviru članka 20. stavka 1. točke (d) Uredbe br. 343/2003. U skladu sa svim navedenim, predmetni rok od šest tjedana odobren državama članicama od prihvaćanja zahtjeva za (ponovni) prihvat ili od trenutka kada prestane suspenzivni učinak žalbe protiv odluke o transferu ili preispitivanja potonjima mora omogućiti da organiziraju praktični dio transfera zadržane osobe.

69.

Nije stoga riječ o skraćivanju predmetnog, ionako kratkog, roka, u kojemu je podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu zadržan.

70.

S jedne strane, valja imati na umu da se zadržavanje podnositelja zahtjeva radi provedbe njegova transfera mora razlikovati od zatvora. Nije primjenjiva ista logika kao za kaznu od koje valja umanjiti broj dana već provedenih u istražnom zatvoru. Riječ je o mjeri upravnog zadržavanja čije trajanje, koje mora biti što je kraće moguće, mora omogućiti tijelima da osiguraju transfer predmetne osobe.

71.

S druge strane, riječ je o osiguranju korisnog učinka odredaba iz članka 28. stavka 3. te uredbe. Rok za provedbu transfera ne može se stoga umanjiti za broj dana tijekom kojih je podnositelj zahtjeva zadržan nakon što ga je odgovorna država članica pristala (ponovno) prihvatiti. Naime, u tom bismo slučaju bili u opasnosti da se nađemo u situaciji u kojoj bi rok kojim raspolažu države članice za provedbu transfera podnositelja zahtjeva bio umanjen za vrijeme potrebno nacionalnom sudu da odluči o osnovanosti odluke o transferu. Doista, u takvom bi slučaju bilo moguće da se predmetni rok skrati na način da se predmetne države članice nađu u opasnosti da ne uspiju organizirati transfer podnositelja zahtjeva u tom iznimno kratkom razdoblju i da stoga budu primorane, na temelju članka 28. stavka 3. četvrtog podstavka predmetne uredbe, okončati zadržavanje predmetne osobe.

72.

Prema tome, početak tog roka treba utvrditi na način da države članice stvarno raspolažu rokom od šest tjedana za rješavanje praktičnih postupaka provedbe tog transfera, pri čemu taj rok treba, po mojem mišljenju, početi računati od trenutka kada prestane suspenzivni učinak žalbe protiv odluke o transferu ili preispitivanja te odluke, kako je predviđeno člankom 28. stavkom 3. trećim podstavkom Uredbe Dublin III.

73.

Kao drugo, smatram da se to tumačenje pravnog pravila ne može razlikovati ovisno o tome je li odgoda odluke o transferu činjenična, je li je odobrio nadležni nacionalni sud ili ju je zatražila predmetna osoba.

74.

Podsjećam da, u skladu s člankom 27. stavkom 3. predmetne uredbe i kako bi se podnositelju zahtjeva osigurao djelotvoran pravni lijek protiv odluke o transferu, države članice moraju nacionalnim pravom predvidjeti da predmetna osoba na temelju žalbe ili preispitivanja ima pravo ostati u predmetnoj državi članici do ishoda žalbe ili preispitivanja (točka (a) te odredbe), „ili” da se transfer automatski odgađa i sud nakon razmatranja u razumnom roku mora odlučiti o tome hoće li žalbi ili preispitivanju dodijeliti suspenzivni učinak (točka (b) navedene odredbe), „ili” da predmetna osoba ima mogućnost zatražiti odgodu izvršenja odluke o transferu do ishoda žalbe ili preispitivanja (točka (c) iste odredbe).

75.

Kao što to proizlazi iz odredaba koje je zakonodavac Unije upotrijebio u članku 27. stavku 3. predmetne uredbe i posebno iz koordinacijskog veznika „ili” koji je upotrijebljen u podstavcima (a) i (b) te odredbe, riječ je o alternativnim mjerama.

76.

Kao prvo, utvrđujem da u članku 28. stavku 3. trećem podstavku Uredbe Dublin III, zakonodavac utvrđuje početak roka od šest tjedana od trenutka kada prestaje suspenzivni učinak „u skladu s člankom 27. stavkom 3.” te uredbe. Zakonodavac dakle računa taj rok na istovjetan način bilo da je odgoda odluke o transferu automatska, u skladu s člankom 27. stavkom 3. točkom (a) predmetne uredbe, bilo da ju je odobrio nadležni nacionalni sud, u okviru članka 27. stavka 3. točke (b) uredbe Dublin III ili da ju je zatražila predmetna osoba na temelju mogućnosti koja joj je ponuđena u članku 27. stavku 3. točki (c) te uredbe.

77.

Kao drugo, kad je riječ o obliku i načinu odgode odluke o transferu, smatram da s obzirom na marginu prosudbe kojom raspolažu države članice na temelju članka 27. stavka 3. predmetne uredbe rok od šest tjedana naveden u članku 28. stavku 3. Uredbe Dublin III može stoga biti samo objektivni rok koji teče od trenutka kad prestaje suspenzivni učinak žalbe na odluku o transferu ili preispitivanju, neovisno o zakonodavnom izboru država članica.

78.

U predmetnom slučaju, iz činjenica koje je u svojem zahtjevu izložio sud koji je uputio zahtjev, proizlazi da je o toj odgodi odlučio Ured za migracije u skladu s poglavljem 12. člankom 13. Zakona o strancima.

79.

Uzimajući u obzir ta razmatranja, predlažem stoga Sudu da presudi da se članak 28. stavak 3. treći podstavak Uredbe Dublin III mora tumačiti na način da, u slučaju kad je podnositelj zahtjeva podnio žalbu protiv odluke o transferu ili zatražio njezino preispitivanje, predmetne države članice raspolažu rokom od šest tjedana za provedbu transfera predmetne osobe nakon što prestane suspenzivni učinak žalbe protiv odluke o transferu ili preispitivanju, bilo da je odgoda automatska, u skladu s člankom 27. stavkom 3. točkom (a) te uredbe, bilo da ju je odobrio nadležni nacionalni sud, u okviru članka 27. stavka 3. točke (b) navedene uredbe ili da ju je zatražila predmetna osoba na temelju članka 27. stavka 3. točke (c) te uredbe.

80.

Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita Sud treba li članak 28. Uredbe Dublin III tumačiti na način da je protivan nacionalnom zakonodavstvu kao što je to predmetno, kojim se u svrhu transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz države članice moliteljice u odgovornu državnu članicu dopušta zadržavanje u trajanju od najviše dva mjeseca u nedostatku ozbiljnih razloga koji opravdavaju dulje zadržavanje, najviše tri mjeseca ako takvi razlozi postoje ili najviše dvanaest mjeseci kad je vjerojatno da će provedba transfera zahtijevati više vremena u nedostatku suradnje podnositelja zahtjeva ili dokumenata potrebnih za provedbu postupka.

81.

Odgovor na to pitanje proizlazi, kao prvo, iz tumačenja odredaba članka 28. stavka 3. predmetne uredbe, koje sam zastupao u okviru razmatranja prvog prethodnog pitanja.

82.

Iz razloga koje sam upravo izložio, smatram da članak 28. stavak 3. navedene uredbe, u situaciji kao što je predmetna, treba tumačiti na način da države članice raspolažu rokom od najviše šest tjedana od početka zadržavanja podnositelja za provedbu njegova transfera u odgovornu državu članicu.

83.

Međutim, nacionalno zakonodavstvo kao što je predmetno, koje dopušta zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu dulje od šest tjedana i produljenje do najviše dvanaest mjeseci, čini mi se potpuno protivnim tumačenju koje valja usvojiti iz teksta obvezujuće i izravno primjenjive odredbe kao što je to ona iz članka 28. stavka 3. Uredbe Dublin III i obvezujućem učinku koji je povezan s uredbama Unije.

84.

Kao drugo, budući da odredbe tog nacionalnog zakonodavstva dopuštaju nastavak tog zadržavanja iz nejasnih razloga, i to do najviše dvanaest mjeseci „kad je vjerojatno da će za izvršenje odluke o transferu trebati više vremena zbog nesuradnje stranca ili kad je dobivanje potrebnih dokumenata dugotrajno ( 14 )”, one mi se čine ne samo protivnima načelima nužnosti i razmjernosti na kojima se mora temeljiti zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, nego i ne ispunjavaju ni zahtjeve jasnoće i predvidljivosti koji su obvezujući pri donošenju mjera ograničavanja slobode.

85.

Podsjećam da člankom 28. predmetne uredbe, zakonodavac Unije nastoji zajamčiti da ograničenja u pogledu provedbe prava na slobodu podnositelja zahtjeva budu u granicama onoga što je apsolutno nužno kako bi se državama članicama omogućila provedba njegova transfera.

86.

S jedne strane, na temelju članka 28. stavka 2. predmetne uredbe, zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu dopušteno je samo iz jednog razloga, odnosno ako postoji velika opasnost od bijega koju tijela moraju dokazati, a koja je utemeljena na njegovu ponašanju.

87.

S druge strane, to zadržavanje ne smije se nastaviti nakon rokova izričito utvrđenih u članku 28. stavku 3. drugom i trećem podstavku uredbe Dublin III. Predmetni rokovi postavljaju strogo ograničenje provedbi postupka. Zakonodavac Unije ne predviđa nijedan razlog koji bi mogao opravdati produljenje tih rokova pa država članica moliteljica naposljetku neće imati drugog izbora nego okončati zadržavanje podnositelja zahtjeva ako ne uspije, u utvrđenim rokovima, podnijeti zahtjev za (ponovni) prihvat ili provesti transfer tog podnositelja zahtjeva.

88.

Nacionalno zakonodavstvo, međutim, očito odstupa od tih načela.

89.

Kao prvo, to zakonodavstvo dopušta nastavak zadržavanja.

90.

Kao drugo, to zakonodavstvo temelji produljenje te mjere lišenja slobode na postojanju opasnosti ili mogućnosti („kad je vjerojatno da” ( 15 )), što je očito protivno zahtjevu za predvidljivost i ne osigurava potrebnu pravnu zaštitu zadržane osobe.

91.

Kao treće, to zakonodavstvo dopušta nastavak zadržavanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz „ozbiljnih razloga”, koji nisu navedeni ili iz drugih razloga, za koje smatram da nisu uvjerljivi.

92.

Naime, dopuštanjem nastavka tog zadržavanja do najviše dvanaest mjeseci, jer je „vjerojatno da će za izvršenje odluke o transferu trebati više vremena zbog nesuradnje stranca odnosno kad je dobivanje potrebnih dokumenata dugotrajno” ( 16 ), to zakonodavstvo proturječi razlozima zbog kojih se predmetno zadržavanje može naložiti u skladu s člankom 28. stavkom 2. Uredbe Dublin III.

93.

Podsjećam da je svrha zadržavanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu olakšati upravne i praktične postupke u pogledu transfera dotičnog te pritom zajamčiti da on, među ostalim, bude na raspolaganju nadležnih tijela i da ne dovede u opasnost provedbu postupka transfera. Od trenutka kada je podnositelj zahtjeva zadržan kako bi se zajamčila uspješna provedba tog transfera, čini mi se teško opravdati nastavak takve mjere pozivajući se na nedostatak suradnje potonjeg, a pri čemu je on lišen slobode

94.

Usto, što se tiče razloga koji se odnosi na nepostojanje dokumenata potrebnih za transfer, valja podsjetiti da je u članku 9. stavku 1. Direktive 2013/33, zakonodavac Unije izričito naveo da „[k]ašnjenja upravnih postupaka, koja se ne mogu pripisati podnositelju zahtjeva, ne opravdavaju nastavak zadržavanja”.

95.

S obzirom na te elemente, predlažem Sudu da presudi da članak 28. stavak 3. Uredbe Dublin III valja tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo kao što je to ono o kojem je riječ, kojim se u svrhu transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz države članice moliteljice u odgovornu državnu članicu dopušta zadržavanje u trajanju od najviše dva mjeseca u nedostatku ozbiljnih razloga koji opravdavaju nastavak zadržavanja, tri mjeseca ako takvi razlozi postoje ili najviše dvanaest mjeseci kad je vjerojatno da će provedba transfera zahtijevati više vremena zbog nesuradnje podnositelja zahtjeva ili nedostatka dokumenata potrebnih za provedbu postupka.

96.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je postavio Kammarrätten i Stockholm - Migrationsöverdomstolen (Upravni žalbeni sud za imigracijska pitanja, Stockholm, Švedska) odgovori sljedeće: