1

U srpnju 2007. prvotužitelj, Gmina Miasto Gdynia (u daljnjem tekstu: općina Gdynia), i Gmina Kosakowo (u daljnjem tekstu: općina Kosakowo) osnovali su drugotužitelja, Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (u daljnjem tekstu: trgovačko društvo PLGK), koji je u cijelosti u njihovu vlasništvu, s ciljem prenamjene vojne zračne luke Gdynia‑Oksywie u civilne svrhe. Ta se zračna luka nalazi na području općine Kosakowo u Pomorju, na sjeveru Poljske. Ta je nova civilna zračna luka, čije je upravljanje povjereno trgovačkom društvu PLGK, trebala postati druga po redu važnosti zračna luka Pomorja i prije svega služiti općem zračnom prometu, niskotarifnim linijama i čarterskim zračnim prijevoznicima.

[omissis]

5

Odlukom od 2. srpnja 2013., Komisija je pokrenula formalni istražni postupak o predmetnoj mjeri, u skladu s odredbama članka 108. stavka 2. UFEU‑a, te je pozvala zainteresirane strane da podnesu svoja očitovanja (Odluka C(2013) 4045 final od 2. srpnja 2013., koja se odnosi na mjeru SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN i ex 2012/N) – Poljska – Osnivanje trgovačkog društva Gdynia‑Kosakowo Airport (SL 2013., C 243, str. 25., u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka)). Komisija od zainteresiranih osoba nije primila nikakvo očitovanje.

[omissis]

7

Komisija je 11. veljače 2014. usvojila odluku 2014/883/EU o mjeri SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Poljska – Osnivanje trgovačkog društva Gdynia‑Kosakowo Airport (SL 2014., L 357, str. 51.), u kojoj je utvrdila da planirani projekt financiranja čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, osobito zbog činjenice da je, zahvaljujući javnom financiranju općine Gdynia i općine Kosakowo, trgovačko društvo PLGK ostvarilo gospodarsku prednost koju ne bi ostvarilo u uobičajenim tržišnim uvjetima. Tom je odlukom Komisija od poljskih nadležnih tijela zatražila povrat državne potpore dodijeljene trgovačkom društvu PLGK.

[omissis]

10

Komisija je 26. veljače 2015. istim aktom povukla Odluku 2014/883 te je zamijenila Odlukom (EU) 2015/1586 o mjeri SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Poljska – Osnivanje trgovačkog društva Gdynia‑Kosakowo Airport (SL 2015., L 250, str. 165., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

11

Kad je riječ o povlačenju Odluke 2014/883, Komisija je navela da se tijekom postupka pred Općim sudom ispostavilo da državna potpora proglašena nespojivom s unutarnjim tržištem Odlukom 2014/883 uključuje određena ulaganja koja, prema odluci o pokretanju postupka, ne čine državne potpore, s obzirom na to da su ona u nadležnosti javne politike. Ta ulaganja obuhvaćaju zgrade i opremu za vatrogasce, carinske službenike, zaštitare u zračnoj luci, policijske službenike i graničnu policiju (uvodne izjave 15. i 16. pobijane odluke). Na toj je osnovi Komisija odlučila da valja staviti izvan snage Odluku 2014/883 te je zamijeniti pobijanom odlukom. Nadalje, Komisija je smatrala da nije potrebno pokrenuti formalni istražni postupak s obzirom na to da je spis sadržavao sve elemente potrebne za ocjenjivanje predmetne mjere (uvodna izjava 18. pobijane odluke).

[omissis]

16

U pobijanoj je odluci Komisija kao prvo navela okolnosti formalnog istražnog postupka.

[omissis]

18

Projekt ulaganja financiran je dokapitalizacijom koju su provele općine Gdynia i Kosakowo, a koja je trebala pokriti troškove ulaganja (u daljnjem tekstu: potpora za ulaganje) i početne troškove poslovanja zračne luke (u razdoblju do kraja 2019.) (u daljnjem tekstu: operativna potpora). Komisija ističe da su se, prije nego što su poljska nadležna tijela prijavila mjeru, općine Gdynia i Kosakowo već dogovorile o uplati ukupnog iznosa od oko 207,48 milijuna poljskih zlota (oko 51,87 milijuna eura) za potrebe provedbe projekta ulaganja i pokrivanja gubitaka zračne luke u prvim godinama poslovanja. Gdynia bi uplatila 142,48 milijuna poljskih zlota (oko 35,62 milijuna eura) u novcu u razdoblju 2007. – 2019. Kosakowo je osiguralo uplatu u novcu od 0,1 milijun poljskih zlota (oko 25.000 eura) kad je trgovačko društvo PLGK osnovano. Komisija je također navela da bi u razdoblju 2011. – 2040. općina Kosakowo izvršila i nenovčanu uplatu od 64,9 milijuna poljskih zlota (oko 16,2 milijuna eura), zamjenom dijela godišnje najamnine koju plaća zračna luka Gdynia u okviru zakupa za dionice zračne luke (uvodne izjave 31. i 32. pobijane odluke).

19

Kao drugo, Komisija je smatrala da dokapitalizacija u korist trgovačkog društva PLGK čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. S obzirom na to da je financiranje već stavljeno na raspolaganje trgovačkom društvu PLGK, Komisija je također smatrala da poljska nadležna tijela nisu postupala u skladu sa zabranom iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a (uvodna izjava 191. pobijane odluke).

20

Kao treće, Komisija je analizirala je li predmetna potpora spojiva s unutarnjim tržištem, posebno s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU‑a.

[omissis]

24

Kao četvrto, Komisija je istaknula da predmetna potpora mora biti vraćena poljskim nadležnim tijelima ako je isplaćena.

25

Na toj je osnovi Komisija donijela pobijanu odluku. Izreka pobijane odluke glasi kako slijedi:

„Članak 1.

Odluka 2014/883/EU povlači se.

Članak 2.

1.   Dokapitalizacija u korist trgovačkog društva [PLGK] provedena između 28. kolovoza 2007. i 17. lipnja 2013. čini državnu potporu koju je [Republika] Poljska nezakonito dodijelila protivno članku 108. stavku 3. [UFEU‑a] i koja nije spojiva s unutarnjim tržištem, osim u mjeri u kojoj je dokapitalizacija bila usmjerena na ulaganja nužna za izvršavanje djelatnosti za koje se u skladu s odlukom [o pokretanju postupka] mora smatrati da su u nadležnosti javne politike.

2.   Dokapitalizacija koju [Republika] Poljska planira provesti u korist trgovačkog društva [PLGK] nakon 17. lipnja 2013. za prenamjenu vojne zračne luke Gdynia‑Kosakowo u civilnu zračnu luku čini državnu potporu koja nije spojiva s unutarnjim tržištem. Državna potpora stoga se ne može provesti.

Članak 3.

1.   [Republika] Poljska mora od korisnika zatražiti povrat potpore iz članka 2. stavka 1.

2.   Na iznose koji se moraju vratiti obračunavaju se kamate od datuma kad su ti iznosi korisniku stavljeni na raspolaganje do njihova stvarnog povrata. Kamata se izračunava na temelju složenog kamatnog računa u skladu s poglavljem V. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 [od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka 93. Ugovora o EZ‑u (SL 2004., L 140, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 9.)].

3.   [Republika] Poljska mora otkazati sva nedospjela plaćanja potpore iz članka 2. stavka 2., s učinkom od datuma objave ove Odluke.

Članak 4.

1.   Povrat potpore iz članka 2. stavka 1. i kamata iz članka 3. stavka 2. stupaju na snagu odmah i odmah proizvode učinke.

2.   [Republika] Poljska mora osigurati da se ova Odluka provede u roku od četiri mjeseca od dana njezine objave.

Članak 5.

1.   U roku od dva mjeseca od obavijesti o ovoj Odluci, [Republika] Poljska mora Komisiji dostaviti sljedeće informacije:

2.   [Republika] Poljska mora izvješćivati Komisiju o napretku nacionalnih mjera koje su poduzete radi provedbe ove Odluke do potpunog povrata potpore iz članka 2. stavka 1. i kamata iz članka 3. stavka 2. Na jednostavan zahtjev Komisije mora odmah predočiti informacije o već poduzetim i planiranim mjerama u svrhu ispunjavanja uvjeta iz ove Odluke. Mora dostaviti i detaljne informacije o iznosima potpore i kamatama čiji je povrat već ostvaren od korisnika.

Članak 6.

Ova je Odluka upućena Republici Poljskoj.”

26

Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 15. svibnja 2015. općina Gdynia i trgovačko društvo PLGK pokrenuli su ovaj postupak.

27

Odlukom od 1. prosinca 2015. predsjednik šestog vijeća Općeg suda odobrio je intervenciju Republike Poljske u potporu zahtjevu tužiteljâ.

28

Odlukom od 15. travnja 2016. predmet je dodijeljen novom sucu izvjestitelju.

29

Budući da se sastav vijeća Općeg suda promijenio, primjenom članka 27. stavka 5. Poslovnika Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u sedmo vijeće, kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet.

30

Na temelju prijedloga suca izvjestitelja, Opći sud (sedmo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je, u okviru mjera upravljanja postupkom iz članka 89. stavka 3. Poslovnika, strankama postavio pitanja. Stranke su udovoljile tom zahtjevu u za to određenim rokovima.

31

Na raspravi održanoj 27. travnja 2017. saslušana su izlaganja stranaka kao i odgovori na pitanja koja im je postavio Opći sud.

32

Tužitelji, uzimajući u obzir pojašnjenja u replici trgovačkog društva PLGK te kao odgovor na mjere upravljanja postupkom općine Gdynia, od Općeg suda zahtijevaju da:

33

Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

34

Republika Poljska podupire zahtjeve tužiteljâ.

35

Tužba se u bitnome temelji na šest tužbenih razloga.

[omissis]

41

Šesti tužbeni razlog u bitnome se temelji na bitnoj povredi postupka te na povredi postupovnih pravila kao i načela dobre uprave, zaštite legitimnih očekivanja i poštovanja prava obrane.

42

Opći sud smatra prikladnim kao prvo ispitati šesti tužbeni razlog.

[omissis]

57

Šesti tužbeni razlog u bitnome se temelji na trima prigovorima. Kao prvo, tužitelji osporavaju nepostojanje objave pobijane odluke na dan podnošenja ove tužbe. Kao drugo, tužitelji smatraju da Komisija nije mogla povući Odluku 2014/883 na temelju članka 9. Uredbe br. 659/1999. Kao treće, tužitelji ističu da je Komisija prije donošenja pobijane odluke trebala ponovno pokrenuti formalni istražni postupak i osigurati poštovanje njihovih postupovnih prava ili onih Republike Poljske.

[omissis]

62

Kad je riječ o argumentu da je Komisija trebala pokrenuti formalni istražni postupak prije donošenja pobijane odluke te osigurati poštovanje postupovnih prava zainteresiranih osoba, valja podsjetiti da se, prema sudskoj praksi, postupak kojim se zamjenjuje nezakonit akt može pokrenuti u vezi s točno onom točkom u kojoj je ustanovljena nezakonitost, tj. da Komisija pritom ne mora ponovno pokretati postupak u odnosu na druge točke (vidjeti u tom smislu presude od 12. studenoga 1998., Španjolska/Komisija, C‑415/96, EU:C:1998:533, t. 31.; od 3. listopada 2000., Industrie des poudres sphériques/Vijeće, C‑458/98 P, EU:C:2000:531, t. 82. i od 9. srpnja 2008., Alitalia/Komisija, T‑301/01, EU:T:2008:262, t. 99. i 142.). Ta se sudska praksa o zamjenjivanju akta koji je poništio sud Unije primjenjuje i onda kada nije riječ o sudskom poništenju predmetnog akta, nego o tome da je nezakonit akt povukao ili zamijenio njegov autor (presuda od 16. ožujka 2016., Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152, t. 61.; vidjeti također u tom smislu presudu od 12. svibnja 2011., Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisija, T‑267/08 i T‑279/08, EU:T:2011:209, t. 83.).

63

Međutim, činjenica da Komisija ne mora ponovno pokretati postupak u odnosu na druge točke koje nemaju veze s onom u kojoj je ustanovljena nezakonitost ne znači da ona načelno ne mora pozvati zainteresirane osobe da podnesu svoja očitovanja prije donošenja nove odluke.

64

Točno je da nijedna odredba postupka nadzora državnih potpora među zainteresiranim osobama ne daje posebnu ulogu korisniku potpore (presuda od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija, C‑74/00 P i C‑75/00 P, EU:C:2002:524, t. 83) ili poddržavnom tijelu koje je dodijelilo potporu (vidjeti u tom smislu rješenje od 5. listopada 2016., Diputación Foral de Bizkaia/Komisija, C‑426/15 P, neobjavljeno, EU:C:2016:757, t. 45. i presudu od 12. svibnja 2011., Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisija, T‑267/08 i T‑279/08, EU:T:2011:209, t. 71.), što bi podrazumijevalo da se oni mogu pozvati na prava jednako široka kao sama prava obrane.

65

Međutim, iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a i iz članka 1. točke (h) Uredbe br. 659/1999 proizlazi da je Komisija u fazi istrage obvezna pozvati zainteresirane osobe, uključujući dotične poduzetnike i poddržavna tijela, da podnesu svoja očitovanja (vidjeti u tom smislu presude od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija, C‑49/05 P, neobjavljenu, EU:C:2008:259, t. 68. i od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, t. 55.). To pravilo ima narav postupovne pretpostavke (presude od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, t. 55. i od 12. rujna 2007., Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Komisija, T‑68/03, EU:T:2007:253, t. 42.). Ono zainteresiranim osobama mora omogućiti da budu uključene u postupak u mjeri koja je potrebna s obzirom na okolnosti predmetnog slučaja (vidjeti u tom smislu presudu od 25. lipnja 1998., British Airways i dr./Komisija, T‑371/94 i T‑394/94, EU:T:1998:140, t. 60.). U tim je okolnostima već utvrđeno da je Komisija, prema potrebi, od zainteresiranih osoba trebala tražiti njihova očitovanja kada se pravni sustav izmijenio prije nego što je ona donijela svoju odluku na temelju novih pravila, osim ako novi pravni sustav nije sadržavao bitnu izmjenu u odnosu na onaj koji je prije bio na snazi (vidjeti presudu od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, t. 56. i navedenu sudsku praksu).

66

Nadalje, iako se odluka o pokretanju postupka može ograničiti na sažet prikaz relevantnih činjeničnih i pravnih pitanja, privremenu ocjenu o tome čini li predložena mjera potporu i navođenje mogućih sumnji u pogledu njezine spojivosti s načelima unutarnjeg tržišta, ona mora zainteresiranim osobama na učinkovit način omogućiti sudjelovanje u formalnom istražnom postupku u kojem će one moći istaknuti svoje argumente (vidjeti u tom smislu presudu od 12. svibnja 2011., Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisija, T‑267/08 i T‑279/08, EU:T:2011:209, t. 80. i 81). Komisija, točnije, treba u dovoljnoj mjeri utvrditi okvir svojeg ispitivanja, kako pravo zainteresiranih osoba da podnesu svoja očitovanja ne bi izgubilo smisao (vidjeti presudu od 1. srpnja 2009., Operator ARP/Komisija, T‑291/06, EU:T:2009:235, t. 38. i navedenu sudsku praksu).

67

U ovom slučaju valja istaknuti da je u odluci o pokretanju postupka Komisija operativnu potporu privremeno ocijenila spojivom sa Smjernicama za regionalne potpore, uzimajući u obzir upućivanje u tom pogledu u člancima 27. i 63. Smjernica iz 2005. Točnije, Komisija je istaknula da se zračna luka Gdynia‑Kosakowo nalazi u regiji koja je u teškoj gospodarskoj situaciji obuhvaćenoj odstupanjem iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a te da je potrebno provjeriti jesu li ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 76. Smjernica za nacionalne regionalne potpore (uvodne izjave 64. i 65. odluke o pokretanju postupka).

68

Komisija je u odluci 2014/883 navela da se „zračna luka Gdynia nalazi u neprivilegiranoj regiji obuhvaćenoj odstupanjem iz članka 107. stavka 3. [točke] (a) UFEU‑a”, „što znači da Komisija mora procijeniti može li se predmetna operativna potpora smatrati spojivom u skladu sa smjernicama za regionalne potpore” (uvodna izjava 221. Odluke 2014/883). Primjenom članka 76. navedenih smjernica na ovaj slučaj, Komisija je zaključila da operativna potpora nije u skladu s „kriterijima iz smjernica za regionalne potpore” (uvodna izjava 228. Odluke 2014/883).

69

Međutim, kako je to pravilno istaknulo trgovačko društvo PLGK, kojemu su se u tome u svojim odgovorima na mjere upravljanja postupkom pridružili Republika Poljska i općina Gdynia, Komisija je u pobijanoj odluci, kad je riječ o analizi spojivosti operativne potpore, izvršila izmjenu pravnog sustava.

70

U tom pogledu, kao prvo, valja odbiti Komisijin argument prema kojem je izmjena pravne osnove u pobijanoj odluci novi tužbeni razlog koji je trgovačko društvo PLGK prvi put iznijelo u stadiju podnošenja replike. Naime, iz sudske prakse proizlazi da argument koji predstavlja izravno ili neizravno proširenje ranije navedenog tužbenog razloga u tužbi kojom se pokreće postupak treba smatrati dopuštenim (presuda od 19. svibnja 1983., Verros/Parlament, 306/81, EU:C:1983:143, t. 9.; vidjeti također u tom smislu presude od 26. travnja 2007., Alcon/OHIM, C‑412/05 P, EU:C:2007:252, t. 38. do 40. i od 17. srpnja 2008., Campoli/Komisija, C‑71/07 P, EU:C:2008:424, t. 63.). Međutim, u ovom su slučaju tužitelji u svojoj tužbi naveli da su trebali imati mogućnost izjasniti se o novim argumentima i o Komisijinoj novoj analizi te da je propust glede toga sam po sebi bitna povreda postupka. Preciznije, točka II.14. tužbe, koja sažima tužbene razloge iznesene u potporu tužbi, naslovljena je, primjerice: „Bitna povreda postupka u obliku tužiteljevih prava na podnošenje očitovanja i zauzimanje stajališta”. Argument iznesen u replici trgovačkog društva PLGK, koji se odnosi upravo na novu Komisijinu analizu provedenu u pobijanoj odluci, predstavlja proširenje tužbenog razloga iznesenog u tužbi, koji se temelji na bitnoj povredi postupka u vezi s pravom tužitelja na podnošenje njihovih očitovanja. Osim toga i u svakom slučaju, valja podsjetiti da pravilo prema kojem Komisija mora zainteresiranim osobama omogućiti podnošenje njihovih očitovanja ima narav bitne postupovne pretpostavke. Stoga povredu te bitne postupovne pretpostavke, koja predstavlja tužbeni razlog koji se odnosi na javni poredak, Sud može istaknuti po službenoj dužnosti (vidjeti u tom smislu presude od 7. svibnja 1991., Interhotel/Komisija, C‑291/89, EU:C:1991:189, t. 14.; od 4. travnja 2017., Ombudsman/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, t. 85. i od 16. ožujka 2016., Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152, t. 84.).

71

Kao drugo, u okviru pobijane odluke Komisija je navela da će primijeniti načela navedena u Smjernicama iz 2005. na nezakonite potpore za ulaganje dodijeljene zračnim lukama prije 4. travnja 2014. – to jest datuma početka primjene Smjernica iz 2014. – i „načela navedena u Smjernicama iz 2014. […] na sve slučajeve povezane s operativnim potporama […] zračnim lukama, čak i ako su potpore dodijeljene prije 4. travnja 2014.” (uvodna izjava 196. pobijane odluke), što je bio slučaj u ovom predmetu (uvodna izjava 197. i članak 2. pobijane odluke). Iz toga proizlazi da se Komisija, kako bi analizirala je li operativna potpora spojiva s unutarnjim tržištem, više ne temelji, kao što je to činila u odluci o pokretanju postupka i u Odluci 2014/883, na Smjernicama za nacionalne regionalne potpore, nego na načelima navedenima u Smjernicama iz 2014.

72

Kao treće, kao što to proizlazi iz Smjernica iz 2014., Komisija je izričito navela da „neće primjenjivati načela navedena u Smjernicama za nacionalne regionalne potpore za razdoblje od 2007. do 2013.” i „Smjernicama za regionalne državne potpore za razdoblje od 2014. do 2020. ni u svim budućim smjernicama za regionalne potpore na državne potpore koje se dodjeljuju za infrastrukturu zračne luke” (stavak 23. Smjernica iz 2014.).

73

Kao četvrto, osim izmjene provedene između Smjernica za nacionalne regionalne potpore i Smjernica iz 2014., Komisija je također izvršila izmjenu u analiziranom odstupanju u odnosu na članak 107. stavak 3. UFEU‑a. Naime, kao što to proizlazi iz odluke o pokretanju postupka i Odluke 2014/883, Komisija se stavila u okvir „odstupanja predviđenog člankom 107. stavkom 3. [točkom] (a) UFEU‑a”. Stavak 76. Smjernica za nacionalne regionalne potpore ujedno određuje da operativne potpore mogu iznimno biti dodijeljene u regijama na koje se primjenjuje odstupanje predviđeno člankom 107. stavkom 3. točkom (a) UFEU‑a. Međutim, kao što to i proizlazi iz stavka 112. Smjernica iz 2014., čija je načela Komisija primjenjivala u pobijanoj odluci, usklađenost operativnih potpora u tom se okviru analizirala „prema članku 107. stavku 3. [točki] (c) [UFEU‑a]”.

74

Kao peto, Smjernicama iz 2014. uvodi se „nov pristup procjeni” usklađenosti potpora za zračne luke, osobito kad je riječ o „operativnim potporama regionalnim zračnim lukama” (stavak 17. točka (d) Smjernica iz 2014.). Ta se nova pravila ocjenjivanja nalaze u točki 5.1.2. Smjernica iz 2014. Ona predviđaju šest kumulativnih kriterija, među kojima je prvi onaj koji je Komisija analizirala u uvodnoj izjavi 246. pobijane odluke, tj. činjenica određivanja pridonosi li operativna potpora ostvarenju jasno definiranog cilja od zajedničkog interesa. Taj se prvi kriterij sam po sebi temelji na trima alternativnim uvjetima, tj. na tome da operativna potpora poboljšava mobilnost građana Unije i povezanost regija zahvaljujući uspostavi pristupnih točaka za letove unutar Unije ili na tome da suzbija zagušenje zračnog prometa u glavnim čvorištima Unije ili na tome da olakšava regionalni razvoj. Dva od tih triju alternativnih kriterija Komisija je spomenula u uvodnoj izjavi 246. pobijane odluke.

75

Smjernice za nacionalne regionalne potpore u odnosu na njih predviđaju da se operativne potpore mogu dodijeliti „[ako] su opravdane u smislu svojeg doprinosa regionalnom razvoju i svoje prirode te [ako] je njihova visina razmjerna nedostacima koji se namjeravaju umanjiti”, što je ujedno navedeno u uvodnoj izjavi 222. Odluke 2014/883.

76

Iako se određeni kriteriji predviđeni Smjernicama iz 2014. i Smjernicama za nacionalne regionalne potpore mogu uskladiti, osobito s obzirom na doprinos potpore regionalnom razvoju, ti su kriteriji ipak, s jedne strane, razvijeniji u Smjernicama iz 2014. te su, s druge strane, različiti po prirodi, s obzirom na to da se Smjernice iz 2014. posebno odnose na potpore dodijeljene zračnim lukama i prijevoznicima. Usto, valja istaknuti da, iako je doprinos regionalnom razvoju bitan uvjet u Smjernicama za nacionalne regionalne potpore, u Smjernicama iz 2014. on je samo alternativan uvjet, kao što to pokazuje uporaba veznika „ili” u stavku 113. potonjih smjernica.

77

Kao šesto, valja istaknuti da se nov pristup ocjeni operativnih potpora predviđen Smjernicama iz 2014. osobito odnosi na određivanje prijelaznog razdoblja od deset godina tijekom kojeg zračne luke, pogotovo regionalne, mogu uživati te potpore, podložno ispunjavanju uvjeta predviđenih navedenim smjernicama (vidjeti, među ostalim, stavke 13., 14. i 112. Smjernica iz 2014.)

78

Imajući u vidu te elemente, treba smatrati da novi pravni sustav koji Komisija primjenjuje u pobijanoj odluci sadržava bitne izmjene u odnosu na onaj koji je prije bio na snazi te koji je uzet u obzir u odluci o pokretanju postupka i u Odluci 2014/883.

79

Osim toga, pod pretpostavkom da je, kao što to tvrdi Komisija, povlačenje Odluke 2014/883 dovelo do toga da je formalni istražni postupak ostao otvoren, zainteresirane osobe nisu bile u mogućnosti podnijeti svoja očitovanja kad je navedeni postupak ponovno okončan istodobno s donošenjem pobijane odluke. Također valja istaknuti da su Smjernice iz 2014. objavljene 4. travnja 2014., to jest nakon donošenja Odluke 2014/883 i stoga nakon početnog okončanja istražnog postupka. Iz toga slijedi da između trenutka objave Smjernica iz 2014. i donošenja pobijane odluke zainteresirane osobe nisu bile u mogućnosti valjano podnijeti svoja očitovanja o primjenjivosti i mogućem utjecaju navedenih smjernica, iako one predstavljaju promjenu pravnog sustava koji je Komisija odlučila primijeniti u ovom slučaju.

80

Ostali Komisijini argumenti ne mogu dovesti u pitanje ta razmatranja.

81

Točnije, treba odbaciti Komisijin argument prema kojem trgovačko društvo PLGK nije uspjelo dokazati u kojoj je mjeri činjenica da nije bilo pozvano izjasniti se o primjeni Smjernica iz 2014. mogla utjecati na njegovu pravnu situaciju ni u kojoj je mjeri mogućnost izjašnjavanja s tim u vezi mogla dovesti do drukčijeg sadržaja pobijane odluke. Naime, pravo zainteresiranih osoba na podnošenje njihovih očitovanja ima narav bitne postupovne pretpostavke, u smislu članka 263. UFEU‑a, čija povreda, utvrđena u ovom slučaju, dovodi do poništenja akta koji sadržava povredu a da pritom nije potrebno utvrditi postojanje utjecaja na stranku koja se poziva na takvu povredu ni to da je upravni postupak mogao dovesti do drukčijeg ishoda (vidjeti u tom smislu presude od 6. travnja 2000., Komisija/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, t. 52. i od 8. rujna 2016., Goldfish i dr./Komisija, T‑54/14, EU:T:2016:455, t. 47.; mišljenje nezavisnog odvjetnika Mengozzija u predmetu Bensada Benallal, C‑161/15, EU:C:2016:3, t. 92.). Usto i u svakom slučaju, uzimajući u obzir izmjene izvršene na pravnoj osnovi UFEU‑a (članak 107. stavak 3. točka (a) UFEU‑a, zatim članak 107. stavak 3. točka (c) UFEU‑a) i s obzirom na primjenjive smjernice koje bitno mijenjaju pravni sustav analize usklađenosti operativne potpore, ne smije se dovesti u pitanje doseg očitovanja koja su zainteresirane strane mogle podnijeti, čak i ako je Komisija u pobijanoj odluci došla do zaključka istovjetnog onomu iz odluke koja je prethodno bila na snazi.

82

Kad je riječ o činjenici da tužitelji nisu podnijeli očitovanja nakon donošenja odluke o pokretanju postupka, ona je bespredmetna za utvrđivanje toga jesu li oni mogli podnijeti svoja očitovanja nakon povlačenja Odluke 2014/883, a prije donošenja pobijane odluke.

83

Kad je riječ o Komisijinim argumentima iznesenima u okviru njezina odgovora na mjere upravljanja postupkom prema kojima nije primjenjivala „nov pristup” iz Smjernica iz 2014. kad je riječ o operativnim potporama, oni se uglavnom odnose na činjenicu da je u Odluci 2014/883 i u pobijanoj odluci Komisija smatrala da operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da potpora za ulaganje sama po sebi nije spojiva s navedenim tržištem. Tim je argumentima, međutim, u bitnome cilj istaknuti da bi pobijana odluka imala istovjetan sadržaj da su zainteresirane osobe bile pozvane podnijeti svoja očitovanja. Moraju se, dakle, odbaciti zbog jednakih razloga kao što su oni navedeni u točki 81. ove presude.

84

U svakom slučaju, valja podsjetiti da je, kao što to, među ostalim, proizlazi iz uvodnih izjava 196. i 197. pobijane odluke, Komisija istaknula da u ovom slučaju, kad je riječ o operativnim potporama, primjenjuje načela navedena u Smjernicama iz 2014. U tim je okolnostima Komisija u uvodnoj izjavi 245. pobijane odluke izričito ciljala na Smjernice iz 2014., time što je navela da je činjenica da operativna potpora nije u skladu s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da potpora za ulaganje kao takva nije u skladu s navedenim tržištem, također mjerodavna „u skladu sa Smjernicama iz 2014.”. Ona je, osim toga, primijenila prvi kriterij iz Smjernica iz 2014. na uvodnu izjavu 246. pobijane odluke, s obzirom na to da je navedeni kriterij bitno različit od uvjeta navedenih u stavku 76. Smjernica za nacionalne regionalne potpore (vidjeti točku 76. ove presude). Također valja naglasiti da su se, kao što to i proizlazi iz uvodnih izjava 198. do 202. pobijane odluke, načela proizišla iz Smjernica iz 2014. primjenjivala s ciljem razlikovanja financiranja koja se odnose na potpore za ulaganje od onih koja se odnose na operativne potpore.

85

Nadalje, valja istaknuti da pobijana odluka sadržava barem jednu nepreciznost, koju je Komisija ujedno navela u svojem odgovoru na mjere upravljanja postupkom u pogledu pravnog okvira u okviru kojeg je navela da operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da potpora za ulaganje kao takva nije spojiva s navedenim tržištem. Naime, Komisija je u uvodnoj izjavi 245. pobijane odluke navela da je taj zaključak (koji se također pojavljuje u uvodnoj izjavi 227. Odluke 2014/883) „donesen u skladu sa Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005.”, također mjerodavan u okviru Smjernica iz 2014. Međutim, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 227. i 228. Odluke 2014/883, Komisijina ocjena donesena je u okviru smjernica koje se odnose na nacionalne regionalne potpore te na temelju članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a. Preciznije, Komisijino razmatranje, koje ujedno proizlazi iz ustaljene sudske prakse, kao što to pokazuje uporaba izraza „u svakom slučaju”, nalazilo se prije zaključka donesenog u uvodnoj izjavi 228. Odluke 2014/883, prema kojoj „Komisija smatra da operativna potpora […] nije u skladu s kriterijima iz smjernica za regionalne potpore”.

86

Osim toga, razmatranje prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da potpora za ulaganje kao takva nije spojiva s navedenim tržištem, ne proizlazi iz uvjeta izričito predviđenog Smjernicama za nacionalne regionalne potpore ili Smjernicama iz 2014. Iz tih se smjernica stoga ne može zaključiti da su zainteresirane osobe mogle iznijeti svoja očitovanja s tim u vezi, kako to, pak, u bitnome ističe Komisija kao svoj odgovor na mjere upravljanja postupkom. Valja dodati da je Odluka 2014/883 povučena i da pitanje koje se postavlja nije toliko jesu li zainteresirane osobe mogle podnijeti svoja očitovanja u odnosu na tu odluku, nego jesu li to mogle učiniti u okviru formalnog istražnog postupka. Međutim, Komisija je u odluci o pokretanju postupka samo navela da operativna potpora načelno nije spojiva s unutarnjim tržištem, osim ako poštuje kriterije navedene u Smjernicama za nacionalne regionalne potpore, što se a priori čini da nije slučaj, uzimajući u obzir činjenicu da u Pomorju već postoji zračna luka Gdańsk (uvodni dio naslovljen „Ocjena mjere” i uvodne izjave 63. do 67. odluke o pokretanju postupka).

87

Kad je riječ o argumentu koji je Komisija prvi put iznijela na raspravi – a koji se temelji na tome da razmatranje prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da potpora za ulaganje kao takva nije spojiva s navedenim tržištem, proizlazi iz „autonomne” pravne osnove proizišle iz Ugovora – on ne nalazi temelj u tekstu Odluke 2014/883 ili u pobijanoj odluci. Naime, osim nepostojanja obrazloženja u tom smislu i pojašnjenja u pobijanoj odluci, Komisijino razmatranje učinjeno je, kao što je to već navedeno, u kontekstu članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a i Smjernica za nacionalne regionalne potpore, kad je riječ o Odluci 2014/883, te u kontekstu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a i Smjernica iz 2014., kad je riječ o pobijanoj odluci.

88

Napokon, kad je riječ o upućivanju koje je Komisija izvršila u predmetu u kojem je donesena presuda od 18. studenoga 2004., Ferriere Nord/Komisija (T‑176/01, EU:T:2004:336), valja istaknuti da je Opći sud u tom predmetu presudio da su „načela postavljena obama [predmetnim] okvirima u pogledu obrazloženja [pobijane odluke u tom predmetu] u bitnome istovjetna”. Točnije, oba predmetna okvira u tom predmetu predviđala su prihvatljivost ulaganja kojima je cilj bila zaštita okoliša i koja su sadržavala isti izračun prihvatljivih troškova za mjeru potpore (presuda od 18. studenoga 2004., Ferriere Nord/Komisija, T‑176/01, EU:T:2004:336, t. 77.). Nadalje, obrazloženja donesena u pobijanoj odluci odgovaraju bitno istovjetnim uvjetima postavljenima dvama okvirima. U ovom slučaju, kao što je to već navedeno, Smjernice za nacionalne regionalne potpore i Smjernice iz 2014. bitno su različite, osobito kad je riječ o prvom uvjetu definiranom Smjernicama iz 2014. koji je Komisija analizirala u pobijanoj odluci i, osim toga, provode drugu odredbu UFEU‑a.

89

Imajući u vidu sve te elemente, treba smatrati da Komisija nije ispunila svoju obvezu da zainteresiranim osobama omogući podnošenje njihovih očitovanja a da pritom nije potrebno odrediti je li taj propust također povreda postupovnih pravila, prava na dobru upravu, legitimnih očekivanja te prava obrane na koja se pozivaju tužitelji pred Općim sudom. Točnije, ne treba se izjasniti o mogućnosti tužitelja da se pred Općim sudom pozovu na povredu prava obrane Republike Poljske, koja je ranije navedena u intervencijskom podnesku te države članice. Jednako tako, u tom kontekstu nije potrebno odrediti ni je li Komisija ispunila svoju obvezu da zainteresiranim osobama omogući podnošenje njihovih očitovanja u pogledu činjeničnih izmjena u pobijanoj odluci.

90

Kad je riječ o dosegu tako utvrđene nezakonitosti, valja istaknuti da – čak i ako se predmetna potpora zapravo sastoji od dviju vrsta financiranja, to jest potpore za ulaganje i operativne potpore – ta je dva financiranja Komisija općenito analizirala kako bi ih, među ostalim, kvalificirala kao državnu potporu. Točnije, Komisija je u uvodnoj izjavi 191. pobijane odluke zaključila da „dokapitalizacije odobrene trgovačkom društvu [PLGK] čine državnu potporu”. Da bi došla do tog zaključka, Komisija je, među ostalim, primijenila test privatnog ulagača u tržišnoj ekonomiji, bez razlikovanja različitih načina financiranja. Ta se općenita analiza ujedno pojavljuje u izreci pobijane odluke, s obzirom na to da Komisija u njezinu članku 2. stavku 1. smatra da „dokapitalizacija u korist [trgovačkog društva PLGK] između 28. kolovoza 2007. i 17. lipnja 2013. čini državnu potporu koju je [Republika] Poljska nezakonito dodijelila”. Ta je dokapitalizacija, provedena između 28. kolovoza 2007. i 17. lipnja 2013., prikazana u tablici u uvodnoj izjavi 57. pobijane odluke a da Komisija pritom ne razlikuje iznose dodijeljene na ime operativne potpore od onih na ime potpore za ulaganje. Nadalje, u članku 3. stavku 1. pobijane odluke predviđeno je da „[Republika] Poljska mora od korisnika zatražiti povrat potpore iz članka 2. stavka 1.”, ponovno bez razlikovanja između financiranja vezanog uz ulaganje i operativnog financiranja. Napokon, analize spojivosti potpore za ulaganje i operativne potpore bile su usko povezane, što je Komisija potvrdila u svojem odgovoru na mjere upravljanja postupkom. U tim uvjetima izreku pobijane odluke nije moguće tumačiti na način da se njome jasno razlikuju potpora za ulaganje i operativna potpora. Kad je riječ o Komisijinu argumentu iznesenom na raspravi, prema kojem bi potpuno poništenje članaka 2. do 5. pobijane odluke izišlo izvan okvira dosega tužbenog razloga koji su podnijeli tužitelji, a koji govori samo o operativnoj potpori, dovoljno je istaknuti, kao prvo, da tužitelji zahtijevaju poništenje navedenih članaka, kao drugo, da je predmetni tužbeni razlog u javnom interesu te, kao treće, da Komisijin argument ne može dovesti u pitanje činjenicu da se članci 2. do 5. pobijane odluke odnose i na potpore za ulaganja i na operativne potpore.

91

S obzirom na navedeno, valja usvojiti šesti tužbeni razlog te posljedično poništiti članke 2. do 5. pobijane odluke a da pritom ne treba ispitati ostale tužbene razloge iznesene u potporu tužbi.

[omissis]

Slijedom navedenoga,

OPĆI SUD (sedmo vijeće)

proglašava i presuđuje: