1. 

Direktiva 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (u daljnjem tekstu: Direktiva o prihvatu) ( 2 ), sadržava popis razloga iz kojih države članice mogu naložiti zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Među tim razlozima nalazi se onaj iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (e) Direktive o prihvatu, koji se odnosi na „zaštitu nacionalne sigurnosti ili javnog poretka“ (u daljnjem tekstu: sporna odredba). Svojim zahtjevom za prethodnu odluku Raad van State (državni savjet) pita Sud o sukladnosti te odredbe s pravom na slobodu i osobnu sigurnost, zajamčenim člankom 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). To pitanje pristiglo je Sudu u okviru spora u vezi s odlukom od 14. rujna 2014., kojom se nalaže zadržavanje u Nizozemskoj tražitelja azila koji je višestruko kazneno osuđivan, uglavnom za krađu, i u odnosu na kojeg je naloženo udaljavanje uz zabranu ulaska prije podnošenja posljednjeg zahtjeva za azil.

2.

Na temelju članka 31. stavka 1. Konvencije o pravnom položaju izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. i koja je stupila na snagu 22. travnja 1954. ( 3 ), kako je dopunjena Protokolom o pravnom položaju izbjeglica zaključenom u New Yorku 31. siječnja 1967., koji je sam stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija), države ugovornice neće izreći kazne zbog nezakonitog ulaska na svoj teritorij ili boravka na njemu izbjeglicama koje dolaze izravno s teritorija gdje su im život ili sloboda ugroženi u smislu članka 1., a ulaze na njihov teritorij ili se nalaze na njemu bez dozvole, i ako se bez odgađanja jave vlastima te predoče valjane razloge svojeg nezakonitog ulaska ili boravka.

3.

Prema članku 32. stavku 1. Ženevske konvencije, države ugovornice neće protjerati izbjeglicu koji legalno boravi na njezinu teritoriju osim zbog razloga nacionalne sigurnosti ili javnog poretka.

4.

Članak 5. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), naslovljen „Pravo na slobodu i sigurnost“, određuje:

„1.   Svatko ima pravo na slobodu i na osobnu sigurnost. Nitko se ne smije lišiti slobode, osim u sljedećim slučajevima i u postupku propisanom zakonom:

2.   Svatko tko je uhićen mora u najkraćem roku biti obaviješten, na jeziku koji razumije, o razlozima toga uhićenja i o svakoj optužbi protiv sebe.

3.   Svatko uhićen ili pritvoren u uvjetima predviđenim stavkom 1.c) ovoga članka mora se u najkraćem roku izvesti pred suca, ili pred drugo zakonom određeno tijelo sudbene vlasti, i ima pravo u razumnom roku biti suđen ili pušten na slobodu do suđenja. […]

4.   Svatko tko je lišen slobode uhićenjem ili pritvaranjem ima pravo pokrenuti sudski postupak u kojem će se brzo odlučiti o zakonitosti njegova pritvaranja ili o njegovu puštanju na slobodu ako je pritvaranje bilo nezakonito.

5.   Svatko tko je žrtva uhićenja ili pritvaranja suprotno odredbama ovoga članka ima izvršivo pravo na odštetu.“

5.

Naslovljen „Derogiranje u vrijeme izvanrednog stanja“, članak 15. EKLJP‑a u svojem stavku 1. određuje da „[u] vrijeme rata ili drugog izvanrednog stanja koje ugrožava opstanak naroda svaka visoka ugovorna stranka može, u opsegu koji je strogo određen potrebama tih izvanrednih prilika, poduzeti mjere koje derogiraju njezine obveze iz ove Konvencije, uz uvjet da te mjere nisu nespojive s njezinim ostalim obvezama po međunarodnom pravu“. Pravo na slobodu i sigurnost potpada pod ona prava koja države stranke mogu derogirati u takvim okolnostima ( 4 ).

6.

Članak 4. stavak 2. UEU‑a među ostalim određuje da Unija „poštuje […] temeljne državne funkcije, uključujući […] očuvanje javnog poretka i zaštitu nacionalne sigurnosti“ i da nacionalna sigurnost „ostaje isključiva odgovornost svake države članice“.

7.

Sukladno članku 6. stavku 1. podstavku 3. UEU‑a prava, slobode i načela navedena u Povelji tumače se u skladu s njezinim općim odredbama iz glave VII., kojima se uređuje tumačenje i primjena Povelje, uzimajući u obzir u njoj navedena objašnjenja u kojima su naznačeni izvori tih odredaba.

8.

U skladu s člankom 72. UFEU‑a, politika Unije vođena na temelju glave V. trećeg dijela tog ugovora, posvećene prostoru slobode, sigurnosti i pravde, ne utječe na izvršavanje odgovornosti koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti. Članak 78. stavak 1. UFEU‑a, koji se nalazi u istoj glavi, navodi da Unija razvija zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite čiji je cilj svakom državljaninu treće zemlje kojem je potrebna međunarodna zaštita ponuditi odgovarajući status i osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja imigranta (non‑refoulement). U nastavku članka navodi se da ta politika mora osobito biti u skladu sa Ženevskom konvencijom.

9.

Na temelju članka 6. Povelje svatko ima pravo na slobodu i osobnu sigurnost.

10.

Članak 51. stavak 1. Povelje među ostalim predviđa da se njezine odredbe odnose na institucije, tijela, urede i agencije Unije, uz poštovanje načela supsidijarnosti, te na države članice samo kada provode pravo Unije.

11.

Naslovljen „Opseg i tumačenje prava i načela“, članak 52. Povelje iz njezine glave VII. naslovljene „Opće odredbe kojima se uređuje tumačenje i primjena Povelje“, propisuje:

„1.   Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.

[...]

3.   U onoj mjeri u kojoj ova povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima [EKLJP‑om], značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz [EKLJP‑a]. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu.

[...]

7.   Sudovi Unije i država članica uzimaju u obzir objašnjenja sastavljena kao smjernice za tumačenje ove povelje“

12.

Preambula Direktive o prihvatu među ostalim otkriva da je zajednička politika azila, uključujući zajednički europski sustav azila, sastavni dio cilja Europske unije za postupno stvaranje područja slobode, sigurnosti i pravde, otvorenog za one koje su okolnosti prisilile na zakonito traženje zaštite u Uniji ( 5 ). Također u skladu s preambulom, zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu trebalo bi primjenjivati u skladu s temeljnim načelom prema kojem se osobu ne bi smjelo zadržavati samo zato što traži takvu zaštitu, posebno u skladu s međunarodnim pravnim obvezama država članica i člankom 31. Ženevske konvencije ( 6 ). Podnositelje zahtjeva smije se stoga zadržati samo pod vrlo jasno definiranim iznimnim okolnostima koje su utvrđene u Direktivi o prihvatu te u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti u odnosu na način i svrhu takvog zadržavanja ( 7 ). Zadržavanje ne smije k tome biti dulje nego što je to opravdano potrebno za dovršavanje svih odgovarajućih postupaka ( 8 ). Prema uvodnoj izjavi 17., „[r]azlozi za zadržavanje navedeni u ovoj direktivi ne dovode u pitanje druge razloge za zadržavanje, uključujući razloge za zadržavanje u okviru kaznenog postupka koji se primjenjuju prema nacionalnom pravu, koji nisu povezani sa zahtjevom za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva“. Naposljetku je u preambuli Direktive o prihvatu pojašnjeno da se njome poštuju temeljna prava i čuvaju načela koja su posebno priznata u Povelji i da ona nastoji osigurati puno poštovanje ljudskog dostojanstva i poticati primjenu, među ostalim, članka 6. Povelje ( 9 ).

13.

Prema članku 2. Direktive o prihvatu:

„[…]

[…]

[…]“

14.

Članak 8. Direktive o prihvatu, naslovljen „Zadržavanje“, određuje kako slijedi:

„1.   Države članice ne smiju zadržati osobu samo zato jer je podnositelj zahtjeva u skladu s [Direktivom o postupcima ( 12 )].

2.   Kada se pokaže potrebnim, i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, države članice mogu zadržati podnositelja zahtjeva, ako se ne mogu [učinkovito] primijeniti druge manje prisilne mjere.

3.   Podnositelja zahtjeva može se zadržati samo:

4.   Države članice osiguravaju da su pravila o alternativama zadržavanju, kao što su redovito javljanje tijelima, davanje financijskog jamstva ili obveza boravka na određenome mjestu, utvrđena nacionalnim pravom.“

15.

Članak 9. Direktive o prihvatu, naslovljen „Jamstva za zadržane podnositelje zahtjeva“, posebice određuje:

„1.   Podnositelja zahtjeva zadržava se što je kraće moguće i samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3.

Upravni postupci u vezi s razlozima za zadržavanje iz članka 8. stavka 3. izvršavaju se s dužnom pažnjom. Kašnjenja upravnih postupaka, koja se ne mogu pripisati podnositelju zahtjeva, ne opravdavaju nastavak zadržavanja.

2.   Zadržavanje podnositelja zahtjeva u pisanom obliku određuju sudska ili upravna tijela. U nalogu o zadržavanju navode se stvarni i pravni razlozi na kojima se zadržavanje temelji.

3.   Kada zadržavanje nalažu upravna tijela, države članice osiguravaju brzo sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja koje se provodi po službenoj dužnosti i/ili na zahtjev podnositelja zahtjeva. Kada se razmatranje provodi po službenoj dužnosti, takvo razmatranje provodi se što je prije moguće od početka zadržavanja. Kada se provodi na zahtjev podnositelja zahtjeva, provodi se što je prije moguće nakon pokretanja odgovarajućih postupaka. […]

Kada se u okviru sudskog razmatranja dokaže da je zadržavanje nezakonito, predmetni podnositelj zahtjeva odmah se oslobađa.

4.   Zadržani podnositelji zahtjeva odmah se pisanim putem, na jeziku koji razumiju ili se opravdano pretpostavlja da ga razumiju, obavješćuju o razlozima zadržavanja i postupcima utvrđenim nacionalnim pravom za osporavanje naloga za zadržavanje kao i o mogućnosti traženja besplatne pravne pomoći i zastupanja.

5.   Zadržavanje u razumnim vremenskim razmacima razmatra sudsko tijelo po službenoj dužnosti i/ili na zahtjev predmetnog podnositelja zahtjeva, posebno kada zadržavanje dulje traje, kada se pojave relevantne okolnosti ili su dostupne nove informacije koje mogu utjecati na zakonitost zadržavanja.

[…]“

16.

Prema njezinu članku 1., svrha Direktive o postupcima je uspostava zajedničkih postupaka za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite u skladu s Direktivom o kvalifikaciji.

17.

Članak 2. točka (q) Direktive o postupcima u biti definira „naknadni zahtjev“ kao daljnji zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu.

18.

Članak 9. stavak 1. te direktive određuje da se podnositeljima zahtjeva dopušta ostanak u državi članici isključivo zbog postupka, dok tijelo odlučivanja ne donese odluku u prvostupanjskom postupku o zahtjevu za međunarodnu zaštitu i da to pravo na ostanak ne predstavlja ovlaštenje na dozvolu boravka. Prema stavku 2. navedenog članka, države članice mogu napraviti iznimku, među ostalim, samo ako osoba naknadno podnese zahtjev iz članka 41. navedene direktive.

19.

Članak 26. u biti navodi da države članice ne zadržavaju osobu samo zato što je on ili ona podnositelj zahtjeva, da su razlozi i uvjeti zadržavanja i jamstva koja su na raspolaganju podnositeljima zahtjeva u skladu s Direktivom o prihvatu i da zadržavanje mora biti popraćeno mogućnošću ubrzanog sudskog razmatranja u skladu s potonjom direktivom.

20.

Prema članku 33. stavku 2. točki (d) Direktive o postupcima, države članice mogu smatrati zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopuštenim ako je zahtjev naknadni zahtjev u kojemu nikakvi novi elementi ili utvrđenja nisu navedeni niti ih je podnositelj iznio u vezi s ispitivanjem ispunjava li pretpostavke kao ovlaštenik međunarodne pravne zaštite na temelju Direktive o kvalifikaciji.

21.

Članak 40. stavak 2. te direktive određuje da je, u svrhu odlučivanja o dopuštenosti u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d), naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu najprije predmet prethodnog razmatranja o tome koji su se novi elementi ili utvrđenja pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio, a odnose se na razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95/EU. Članak 40. stavak 3. u biti određuje da se zahtjev u pravilu ispituje ako se u prethodnom razmatranju zaključi da su se pojavili novi elementi ili utvrđenja koji značajno povećavaju vjerojatnost da se zahtjevu udovolji. S druge strane, ako to nije slučaj, u skladu sa stavkom 5. navedenog članka, zahtjev se smatra nedopuštenim u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) navedene direktive.

22.

Članak 41. stavak 1. Direktive o postupcima predviđa da države članice mogu utvrditi iznimke od prava ostanka na državnom području ako osoba ili uloži prvi naknadni zahtjev koji se ne razmatra dalje u skladu s člankom 40. stavkom 5. samo zato da bi se odgodilo ili onemogućilo izvršenje odluke na temelju koje bi ta osoba trebala biti udaljena iz te države članice, ili uloži sljedeći naknadni zahtjev u istoj državi članici nakon donošenja konačne odluke o prvom naknadnom zahtjevu kojim se on proglašava nedopuštenim u skladu s navedenim člankom 40. stavkom 5., ili nakon konačne odluke o odbijanju zahtjeva kao neosnovanog. Takva iznimnka je ipak moguća samo uz poštovanje načela non‑refoulement.

23.

Sukladno svojem članku 2. stavku 1., Direktiva o vraćanju primjenjuje se na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.

24.

Članak 3. te direktive među ostalima sadrži sljedeće definicije:

„[…]

[…]

[…]“

25.

Članak 7. stavak 4. određuje da se države članice mogu suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana u okviru odluke o vraćanju, osobito ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.

26.

Prema članku 8. stavku 1., države članice poduzimaju potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak ili ako obveza vraćanja nije izvršena u odobrenom vremenu za dobrovoljni odlazak.

27.

Prema članku 11. stavku 1., odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak ili ako nije poštovana obveza vraćanja. U drugim slučajevima, zabrana ulaska se može ali ne mora nužno odrediti. Članak 11. stavak 2. predviđa da se trajanje zabrane ulaska utvrđuje u pogledu svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne može prelaziti pet godina, osim ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost. U potonjem slučaju zabrana ulaska može trajati do deset godina. U skladu sa stavkom 5., ta pravila primjenjuju se ne dovodeći u pitanje pravo na međunarodnu zaštitu.

28.

Članak 15. stavak 1. propisuje:

„Ako u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, države članice mogu samo zadržati državljanina treće zemlje u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja kako bi pripremile povratak i/ili provele postupak vraćanja, posebno kada:

Svako zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.“

29.

Zakon o strancima iz 2000. (Vreemdelingenwet 2000) u svojim člancima 8. i 59.b određuje:

30.

Članak 3.1 Odluke o strancima iz 2000. (Vreemdelingenbesluit 2000) posebice određuje da nakon podnošenja zahtjeva za azil protjerivanje u pravilu nije dopušteno, osim ako među ostalim stranac podnese naknadni zahtjev nakon što je prethodni naknadni zahtjev konačno proglašen nedopuštenim ili je konačno odbijen kao očito nedopušten, a nisu se pojavili novi elementi ili činjenice koji mogu biti relevantni za ocjenu zahtjeva.

31.

Tužitelj u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: J. N.) je tuniski državljanin koji je ušao u Nizozemsku 23. rujna 1995. Podnio je prvi zahtjev za azil, koji je odbijen 18. siječnja 1996. Pravni lijek J. N.-a protiv te odluke odbijen je 5. lipnja 1997.

32.

J. N. je podnio naknadni zahtjev za azil 19. prosinca 2012., koji je povukao 24. prosinca iste godine.

33.

Dana 8. srpnja 2013. J. N. je podnio novi naknadni zahtjev za azil. Odlukom od 8. siječnja 2014. (u daljnjem tekstu: odluka o vraćanju) staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravosuđe, u daljnjem tekstu: državni tajnik) odbio je taj zahtjev i naložio J. N.-u da odmah napusti područje Europske unije. Odluka o vraćanju bila je popraćena zabranom ulaska na to isto područje u trajanju od deset godina. Pravni lijek J. N.-a protiv te odluke odbio je Rechtbank Den Haag (sud u Haagu) zasjedajući u Amsterdamu (Nizozemska) presudom od 4. travnja 2014. Ta presuda postala je pravomoćna.

34.

Pored toga, između 25. studenoga 1999. i 17. lipnja 2015., J. N. je počinio 36 kaznenih djela, uglavnom krađa. Osuđen je dvadeset i jedan put za ta djela, na kazne u rasponu od novčane kazne do kazne zatvora u trajanju od tri mjeseca.

35.

Dok je izdržavao kaznu zatvora („strafrechtelijke detentie“), J. N. je 27. veljače 2015. podnio svoj posljednji naknadni zahtjev za azil („posljednji zahtjev za azil“). Sud koji je uputio zahtjev navodi da je, u skladu s njegovom sudskom praksom, odluka o vraćanju zbog toga bila na taj dan stavljena izvan snage po sili zakona. Ako se zahtjev za azil odbije, bit će na državnom tajniku da u tom slučaju donese novu odluku o vraćanju.

36.

U odgovoru na pisano pitanje Suda nizozemska vlada je navela da je 29. svibnja 2015. služba za imigraciju i naturalizaciju (Immigratie- en Naturalisatiedienst) Ministarstva sigurnosti i pravosuđa (Ministerie van Veiligheid en Justitie) obavijestila J. N.-a da se njegov posljednji zahtjev za azil namjerava odbiti. Nadležno tijelo međutim još nije odlučilo o tom zahtjevu.

37.

J. N. je 1. srpnja 2015. bio osuđen na kaznu zatvora od tri mjeseca za krađu, kao i za povredu zabrane ulaska na područje Unije ( 15 ). Dok je izdržavao tu kaznu, državni tajnik odlučio je 23. srpnja 2015. podvrgnuti ga liječničkom pregledu, prilikom kojega je utvrđeno da navedeni podnositelj zahtjeva nije bio u stanju biti saslušan o svojem posljednjem zahtjevu za azil.

38.

Dana 14. rujna 2015., po isteku te kazne zatvora, državni tajnik naložio je upravno zadržavanje J. N.-a kao stranca („vreemdelingenbewaring“) ( 16 ). Navodeći da je od podnošenja njegova posljednjeg zahtjeva za azil boravak J. N.-a u Nizozemskoj bio nezakonit na temelju članka 8. točke (f) Zakona o strancima iz 2000., državni tajnik je smatrao da dotičnog treba zadržati zato što je bio „osumnjičen ili osuđen za kazneno djelo“ i da stoga predstavlja opasnost za javni poredak, u smislu članka 59.b stavka 1. točke (d) Zakona o strancima iz 2000. ( 17 ). Sporna odluka među ostalim spominje brojne prethodne osude J.-N‑a, činjenicu da nema sredstava za život ni prebivalište ili stalno boravište, kao i činjenicu da navodi da ne želi napustiti Nizozemsku unatoč odluci o vraćanju koja mu je upućena ( 18 ). Sporna odluka također predviđa da ga se stavi u odjel za posebnu njegu odgovarajućeg centra za zadržavanje kako bi se vodilo računa o njegovu zdravstvenom stanju ( 19 ).

39.

Rechtbank Den Haag (sud u Haagu) je presudom od 28. rujna 2015. odbio tužbu koju je J. N. podnio protiv sporne odluke i radi dobivanja naknade štete.

40.

U svojoj žalbi na tu presudu koju je podnio pred sudom koji je uputio zahtjev J. N. osobito smatra da je mjera zadržavanja koja mu je izrečena protivna članku 5. stavku 1. točki (f) EKLJP‑a jer ta odredba dopušta lišenje slobode samo u svrhu udaljavanja. Ta odredba ne može opravdati mjeru zadržavanja državljanina treće zemlje koji zakonito boravi u Nizozemskoj.

41.

U tim je uvjetima Raad van State odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

42.

Dopisom od 17. studenoga 2015., koji je tajništvo Suda zaprimilo istog dana, sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se zahtjev za prethodnu odluku povrdgne hitnom prethodnom postupku predviđenom u članku 23.a Statuta Suda Europske unije (u daljnjem tekstu: Statut Suda) i članka 107. Poslovnika Suda. Sud koji je uputio zahtjev u tom je dopisu istaknuo da je J. N. u tom trenutku bio lišen slobode. Pojasnio je međutim da od 23. listopada 2015. J. N. više nije zadržan kao stranac, nego izdržava kaznu zatvora ( 21 ). Sud koji je uputio zahtjev je neovisno o tome napomenuo da će, po isteku te kazne (odnosno 1. prosinca 2015.), J. N. nesumnjivo ponovno biti zadržan, sukladno praksi državnog tajnika.

43.

Sud je 24. studenoga 2015. odlučio prihvatiti zahtjev nacionalnog suda da se o zahtjevu za prethodnu odluku odlučuje u hitnom postupku te je smatrao da važnost postavljenog pitanja zaslužuje pažnju velikog vijeća. Štoviše, Sud je smatrao da je poželjno da se pisani dio postupka ne ograniči (kako to predviđa članak 109. Poslovnika) samo na one stranke koje vladaju jezikom postupka (u ovom slučaju stranke glavnog postupka, Kraljevina Nizozemska, Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija). Slijedom toga, Sud je primjenom članka 24. Statuta Suda pozvao stranke i druge zainteresirane osobe navedene u članku 23. Statuta Suda da se pisanim putem izjasne o nizu pitanja.

44.

Dana 1. prosinca 2015. sud koji je uputio zahtjev podnio je Sudu dopis u kojem navodi da je državni tajnik tog istog dana donio novu odluku o upravnom zadržavanju J. N.-a kao stranca. Iz toga slijedi da se od tog trenutka zadržavanje temelji na članku 58.b stavku 1. točkama (b) i (d) Zakona o strancima iz 2000. Prema tome, ta nova odluka više se ne oslanja isključivo na opasnost koju J. N. predstavlja za nacionalnu sigurnost ili javni poredak (točka (d)), nego u biti i na činjenicu da se taj podnositelj zahtjeva, uzimajući u obzir opasnost od njegova bijega, mora zadržati kako bi se mogle pribaviti informacije koje su nužne za ocjenu njegova posljednjeg zahtjeva za azil (točka (b)). Međutim, ta nova odluka nije predmet glavnog postupka.

45.

Pisana očitovanja podnijeli su J. N., nizozemska vlada, Parlament, Vijeće i Komisija, dok su belgijska, češka, talijanska, ciparska i poljska vlada pisanim putem odgovorile na pitanja Suda ( 22 ). J. N., nizozemska, belgijska i grčka vlada, kao i Parlament, Vijeće i Komisija, sudjelovali su na raspravi održanoj 22. siječnja 2016.

46.

Poduzevši postupovne korake opisane u točki 43. ovoga stajališta, Sud je nedvojbeno pridonio tome da se ovaj predmet dublje prethodno ispita, a što ne bi bilo moguće u klasičnom hitnom prethodnom postupku. Međutim, htjela bih navesti sljedeće primjedbe.

47.

Članak 267. zadnji stavak UFEU‑a određuje da „[a]ko se [prethodno] pitanje postavi u predmetu koji je u tijeku pred sudom neke države članice u pogledu osobe kojoj je oduzeta sloboda, Sud Europske unije djeluje u najkraćem mogućem roku“. To pravilo je značajno samo ako odgovor na pitanje upućeno Sudu ima određenu važnost i utjecaj na činjenicu da je dotična osoba pritvorena. U suprotnom je brži ili sporiji tretman predmeta od strane Suda od male važnosti.

48.

Čak i kad je ta pretpostavka ispunjena, ništa međutim prema mojem mišljenju ne dovodi do zaključka da bi Sud bio dužan postupati brže nego što to priroda, osjetljivost ili složenost postavljenih pitanja dopuštaju. Isto vrijedi posebice kada Sud smatra da prethodno ispitivanje predmeta zahtijeva da sve zainteresirane osobe iz članka 23. Statuta Suda imaju mogućnost pisanim putem izraziti svoje stajalište. Sud naime raspolaže ne samo s jednim postupovnim instrumentom za tretman hitnih zahtjeva za prethodnu odluku, nego s dva, od kojih je drugi ubrzani prethodni postupak iz članka 105. Poslovnika ( 23 ). A jedna od glavnih razlika između potonjeg postupka i hitnog prethodnog postupka počiva upravo u činjenici da je sudjelovanje u pisanom dijelu otvoreno za sve navedene zainteresirane osobe. Takav ubrzani prethodni postupak zasigurno se može voditi onim tempom kojim se vodi računa o pravilu sadržanom u člankom 267. zadnjem stavku UFEU‑a i tako se pokazati prikladnim za postupanje po zahtjevu za prethodnu odluku poput ovog.

49.

Moje rasuđivanje prati sljedeću strukturu. Nakon nekoliko uvodnih razmatranja i pojašnjenja u vezi sa standardima ispitivanja valjanosti koje je Sud pozvan provesti u ovom predmetu, smjestit ću spornu odredbu u kontekst zakonodavne povijesti Direktive o prihvatu. Zatim ću navesti dva opća razmatranja o članku 8. stavku 3. Direktive o prihvatu, prije nego što se detaljno usredotočim na tumačenje sporne odredbe u užem smislu. Na tim ću temeljima naposlijetku ispitati je li u ovom postupku utvrđen ikoji element koji može dovesti u pitanje valjanost sporne odredbe.

50.

Boravak J. N.-a u Nizozemskoj bio je nezakonit u smislu Direktive o vraćanju, počevši od datuma kad je presuda Rechtbank Den Haag (sud u Haagu) od 4. travnja 2014., kojom se potvrđuje odluka o vraćanju, postala pravomoćna.

51.

J. N. je neovisno o tome podnio svoj posljedjni zahtjev za azil 27. veljače 2015. U takvom slučaju članak 9. stavak 1. Direktive o postupcima u pravilu predviđa – baš kao i stara Direktiva o postupcima ( 24 ) – da podnositelj zahtjeva ima pravo na ostanak u državi članici prihvata sve dok tijelo nadležno za odlučivanje u prvostupanjskom postupku o zahtjevu za međunarodnu zaštitu ne odluči u skladu s prvostupanjskim postupcima predviđenima u poglavlju III. iste direktive ( 25 ). Članak 9. stavak 2. Direktive o postupcima dopušta iznimku od pravila iz stavka 1. navedenog članka samo pod strogim pretpostavkama, tj. ako je među ostalim riječ o „naknadnom zahtjevu“, u smislu članka 41. navedene direktive ( 26 ).

52.

Kao što sam navela, u ovom predmetu je neosporno da o posljednjem zahtjevu za azil još nije odlučeno. Nadalje, iako je J. N. u prošlosti već podnio više zahtjeva za međunarodnu zaštitu u Nizozemskoj i iako nijedan od njih nije bio prihvaćen, ni iz jednog elementa podnesenog Sudu ne proizlazi da je državni tajnik odlučio zabraniti mu boraviti u toj državi članici tijekom ispitivanja njegova posljednjeg zahtjeva za azil ( 27 ). I u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi nizozemska je vlada naprotiv navela da takva odluka još nije donesena. U tim uvjetima, kako to pravilno ističu sud koji je uputio zahtjev i J. N., potonji trenutačno zakonito boravi u Nizozemskoj, u smislu članka 9. stavka 1. Direktive o postupcima. Prema tome, on više ne potpada pod Direktivu o vraćanju, u skladu s njezinim člankom 2. stavkom 1., nego je ponovno „podnositelj zahtjeva“, u smislu članka 2. točke (b) Direktive o prihvatu.

53.

K tome, sporna odluka temelji se isključivo na članku 59.b stavku 1. točki (d) Zakona o strancima iz 2000., koji je u nizozemsko pravo prenio spornu odredbu. Za razliku od nove odluke o zadržavanju donesene 1. prosinca 2014., sporna odluka se nikako ne temelji na odredbi nizozemskog prava koja prenosi članak 8. stavak 3. prvi podstavak točku (b) Direktive o prihvatu. Sudu je u međuvremenu podnesen drugi zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Den Haag (sud u Haagu), zasjedajući u Haarlemu (Nizozemska), o valjanosti točaka (a) i (b) članka 8. stavka 3. prvog podstavka Direktive o prihvatu, koji članak 59.b stavak 1. točka (a) i (b) Zakona o strancima iz 2000. prenose u nizozemsko pravo (predmet C‑18/16, K., postupak u tijeku pred Sudom). Navedeno pitanje valjanosti nije međutim postavljeno u ovom predmetu pa se neće ispitivati u ovom stajalištu.

54.

Osim toga, jasno je da je, s jedne strane, situacija poput one u glavnom postupku načelno obuhvaćena provedbom Direktive o prihvatu od strane države članice i da zbog toga potpada pod područje primjene Povelje, osobito njezina članka 6., na temelju njezina članka 51. stavka 1. i da je, s druge strane, J. N. u svojstvu podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu obuhvaćen područjem primjene iste direktive. K tome nije osporavano da se mjera lišenja slobode poput one u glavnom postupku, iako je u obliku upravnog zadržavanja ( 28 ), može smatrati „zadržavanje[m] podnositelja zahtjeva od strane države članice na određenom mjestu na kojem [mu] je […] uskraćena sloboda kretanja“, u smislu članka 2. točke (h) Direktive o prihvatu. Ta mjera svakako predstavlja miješanje u pravo J. N.-a na slobodu i sigurnost, ugrađeno u članak 6. Povelje.

55.

Sud koji je uputio zahtjev u biti se pita o sukladnosti sporne odredbe s člankom 6. Povelje, tumačenim s obzirom na članak 5. stavak 1. točku (f) EKLJP‑a.

56.

To ponajprije postavlja pitanje o vezi između zaštite prava na slobodu i sigurnost, zajamčenog člankom 6. Povelje, i zaštite koja proizlazi iz članka 5. EKLJP‑a s obzirom na to da te dvije odredbe ne glase jednako.

57.

Članak 6. Povelje ograničava se na zaštitu, općenito govoreći, prava svake osobe na slobodu i sigurnost. Članak 52. stavak 1. Povelje u tom pogledu dopušta da se ostvarivanje prava može podvrgnuti ograničenjima ako su ta ograničenja predviđena zakonom, ako poštuju bit tih prava i sloboda, te ako su - u skladu s načelom proporcionalnosti - nužna i ako doista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba ( 29 ).

58.

U skladu s člankom 52. stavkom 7. Povelje, potrebno je međutim uzeti u obzir Objašnjenja vezana uz Povelju. Ta objašnjenja navode da prava u članku 6. jesu prava zajamčena člankom 5. EKLJP‑a, „i u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje imaju jednako značenje i opseg primjene“. Slijedom toga, prema istim objašnjenjima, „ograničenja koja mogu biti legitimno uvedena u vezi s [tim pravima], ne smiju premašiti ona koja dozvoljava EKLJP, u skladu s tekstom članka 5.“ koji je naveden u tim objašnjenjima ( 30 ). Slijedi da se ispitivanje valjanosti koje je Sud pozvan provesti u ovom predmetu mora učiniti s obzirom na članak 6. Povelje, tumačen s obzirom na članak 5. EKLJP‑a.

59.

Nadalje, glavna preokupacija suda koji je uputio zahtjev odnosi se na pitanje može li sporna odredba biti obuhvaćena jednom od dopuštenih iznimaka od prava na slobodu i sigurnost zajamčenog člankom 6. Povelje, odnosno onom navedenom u točki (f) članka 5. stavka 1. EKLJP‑a. Međutim, ispitivanje valjanosti sporne odredbe ne može se ograničiti na članak 6. Povelje, tumačen samo s obzirom na navedenu točku (f).

60.

Naime, s jedne strane, članak 5. stavak 1. EKLJP‑a sadržava druge iznimke od prava na slobodu i sigurnost, za koje je potrebno ocijeniti mogu li opravdati zadržavanje na temelju sporne odredbe ( 31 ). S druge strane, prethodno pitanje upućeno Sudu u ovom predmetu na općenitijoj razini odnosi se na sukladnost sporne odredbe s člankom 6. Povelje. Kako bi se radi pravne sigurnosti iscrpno odgovorilo na to pitanje, čini mi se potrebnim usredotočiti se na druga jamstva koja nude potonje odredbe i na pitanje može li se sporna odredba, promatrana u kontekstu odredaba Direktive o prihvatu posvećenih zadržavanju, primijeniti na način koji je u potpunosti u skladu s tim odredbama ili ne može ( 32 ).

61.

Osim toga, u ovom stadiju svoje analize navodim da točka (f) članka 5. stavka 1. EKLJP‑a nije relevantna u okviru spora u glavnom postupku.

62.

U tom pogledu, sudska praksa Europskog suda za ljudska prava koju navodi sud koji je uputio zahtjev, odnosno presude R. U. protiv Grčke, Ahmade protiv Grčke i Nabil i dr. protiv Mađarske, odnosi se na situacije u kojima su tražitelji azila smatrali da su arbitrarno lišeni slobode dok je u odnosu na njih postojao nalog za protjerivanje. Europski sud za ljudska prava je u tim presudama smatrao da se ispitivanje mogućih povreda članka 5. stavka 1. EKLJP‑a mora provesti samo s obzirom na točku (f) te odredbe ( 33 ). Posebice je naveo da ta odredba zahtijeva samo da postupak protjerivanja bude u tijeku i da stoga ne nudi istu zaštitu kao navedeni članak 5. stavak 1. točka (c) s obzirom na to da zadržavanje može biti opravdano na tom temelju a da pritom nije nužno, primjerice, za sprječavanje osobe da počini kazneno djelo ili pobjegne ( 34 ). Neovisno o tome, jedino odvijanje postupka protjerivanja ili izručenja opravdava zadržavanje na temelju članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a i, ako se taj postupak ne vodi s traženom pažnjom, zadržavanje prestaje biti opravdano ( 35 ).

63.

S druge strane, u sporu u glavnom postupku, iz odluke o postavljanju prethodnog pitanja proizlazi ne samo da je J. N. od 27. veljače 2015. zakonito boravio u Nizozemskoj, nego i da je njegovo podnošenje posljednjeg zahtjeva za azil tog datuma stavilo odluku vraćanju izvan snage ( 36 ). U tim okolnostima, predmetno zadržavanje nije se moglo temeljiti na potrebi sprječavanja nezakonitog ulaska na državno područje Nizozemske (prva situacija iz članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a). Uzimajući u obzir gore navedenu sudsku praksu, to zadržavanje također nije moglo biti opravdano drugim razlogom navedenim u članku 5. stavku 1. točki (f) EKLJP‑a. Čim je odluka o vraćanju stavljena izvan snage, zadržavanje više nije bilo dio postupka protjerivanja ili izručenja u tijeku.

64.

Naposljetku, više stranaka i zainteresiranih osoba koje su podnijele očitovanja iznijelo je svoje mišljenje, kao odgovor na pitanje koje im je postavio Sud o mogućoj važnosti članka 15. EKLJP‑a (odredba čiji ekvivalent ne postoji u Povelji), kako bi odgovorile na pitanje o valjanosti koje je postavljeno u ovom predmetu.

65.

U tom pogledu, Objašnjenja uz Povelju uistinu pojašnjavaju da ona „ne utječe na mogućnosti država članica da iskoriste članak 15. EKLJP‑a koji omogućuje derogiranja od prava EKLJP‑a u slučaju rata ili ostalih javnih opasnosti koje ugrožavaju život naroda, pri poduzimanju mjera u području nacionalne obrane u slučaju rata ili održavanja zakona i reda, u skladu s njihovim odgovornostima iz članka 4. stavka 1. [UEU‑a] i članaka 72. i 347. [UFEU‑a]“ ( 37 ).

66.

Međutim, kao što to ističu Vijeće i Komisija, nijedan dokument spisa ne omogućuje pretpostaviti da se Kraljevina Nizozemska poziva na tu klauzulu ili na moguće „izvanredno stanje“ u predmetu u glavnom postupku kako bi derogirala od temeljnih prava i opravdala sporno zadržavanje. Iz očitovanja nizozemske vlade prije proizlazi da ona zapravo smatra da je sporna odluka sukladna posebice članku 6. Povelje, tumačenom s obzirom na članak 5. EKLJP‑a. Štoviše, članak 15. EKLJP‑a nije takve prirode da bi doveo u pitanje zaštitu koju, kao opće pravilo, pruža članak 5. EKLJP‑a i on, prema tome, nema nikakav utjecaj na pitanje je li sporna odredba u skladu s člankom 6. Povelje ili nije.

67.

Stara Direktiva o prihvatu nije sadržavala posebne odredbe o zadržavanju. Stara Direktiva o postupcima ograničila se na to da u svojem članku 18. predvidi, s jedne strane, da države članice ne mogu zadržati osobu isključivo zato što se radi o tražitelju azila i da su, s druge strane, u slučaju zadržavanja tražitelja azila, države članice dužne osigurati da im se omogući ubrzano sudsko preispitivanje ( 38 ). Kao što je Sud naveo u svojoj presudi ( 39 ), nijedna od direktiva „nije uskladila razloge iz kojih se zadržavanje tražitelja azila može naložiti“ s obzirom na to da je „prijedlog iscrpne liste razloga bio napušten tijekom pregovora koji su prethodili donošenju [stare Direktive o postupcima] i da je tek u okviru preinake [stare Direktive o prihvatu] bilo predviđeno sastavljanje takve liste na razini Unije“ ( 40 ). Sud je iz toga zaključio da je na državama članicama da, uz puno poštovanje svojih obveza koje proizlaze i iz međunarodnog prava i iz prava Unije, uspostave razloge iz kojih se zadržavanje tražitelja azila može odrediti ili produljiti ( 41 ).

68.

Lista u članku 8. stavku 3. prvom podstavku Direktive o prihvatu u tom smislu predstavlja novost. U svojem prijedlogu direktive Komisija je navela da je unošenje posebne odredbe posvećene zadržavanju podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu opravdano ne samo s obzirom na to što države članice često koriste tu vrstu mjere, nego i s obzirom na razvoj sudske prakse Europskog suda za ljudska prava ( 42 ).

69.

Prijedlog je već obuhvaćao slučaj u kojem je zadržavanje potrebno za zaštitu nacionalne sigurnosti ili javnog poretka. U tom pogledu je upućivao na Preporuku Odbora ministara Vijeća Europe o mjerama zadržavanja tražitelja azila, čija točka 3. među ostalim navodi da se, iako „svrha zadržavanja nije kažnjavanje tražiteljâ azila“, takva mjera može pokazati nužnom „kad to zahtijevaju zaštita nacionalne sigurnosti i javnog poretka“ ( 43 ). Kao što to proizlazi iz njezine preambule, Preporuka Odbora ministara sama je po tom pitanju inspirirana Zaključkom br. 44 (XXXVII) 1986. Izvršnog odbora programa Visokog povjerenstva Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR) od 13. listopada 1986. o pritvaranju izbjeglica i tražitelja azila ( 44 ).

70.

U svojoj zakonodavnoj rezoluciji od 7. svibnja 2009. Europski parlament nije predložio nijednu bitnu izmjenu onoga što je trebalo postati članak 8. Direktive o prihvatu ( 45 ). S druge strane Komisija je, u svojem izmijenjenom prijedlogu predstavljenom 1. lipnja 2011., predložila, „u skladu s raspravama vođenima u Vijeću“, da se u članku 8. stavku 3. prvom podstavku pojasni da lista razloga zadržavanja koju sadržava ta odredba ne utječe na pritvaranje u okviru kaznenih postupaka ( 46 ). Iako taj predloženi nacrt nije bio prihvaćen ( 47 ), načelo koje je u njemu izraženo nalazi se u biti u uvodnoj izjavi 17. Direktive o prihvatu, koja unatoč tome na općenitiji način obuhvaća svaki razlog zadržavanja primjenjiv na temelju nacionalnog prava neovisno o zahtjevu za međunarodnu zaštitu, a ne samo razloge za lišenje slobode obuhvaćene kaznenim pravom.

71.

Članak 8. stavak 3. Direktive o prihvatu ponajprije zahtijeva dva pojašnjenja.

72.

Kao prvo, iz uvodne rečenice članka 8. stavka 3. prvog podstavka Direktive o prihvatu proizlazi da razlozi nabrojani u toj odredbi mogu predstavljati temelj mjere zadržavanja donesene samo u odnosu na podnositelja zahtjeva, u smislu članka 2. točke (b) navedene direktive. Iz definicije u toj odredbi proizlazi da osoba gubi to svojstvo kad se o njezinu zahtjevu za međunarodnu zaštitu donese konačna odluka. Posljedično, mjera zadržavanja donesena u odnosu na osobu ne može se više temeljiti na spornoj odredbi počevši od trenutka u kojem je nadležno nacionalno tijelo konačno odlučilo o njezinu zahtjevu za međunarodnu zaštitu, bilo tako da ga je odbilo ili da ga je prihvatilo ( 48 ).

73.

To utvrđenje međutim ne ostavlja državu članicu nemoćnom u odnosu na opasnost koju za nacionalnu sigurnost ili javni poredak predstavlja stranac čiji je zahtjev za međunarodnu zaštitu pravomoćno odbijen i u odnosu na koji je donesena odluka o vraćanju. Država naime može, pod pretpostavkama navedenima u članku 15. Direktive o vraćanju, ne samo odrediti zadržavanje stranca, nego ga i produljiti u toj vrsti situacije kako bi se pripremio njegov odlazak i/ili provelo udaljavanje. Ništa ne isključuje to da takvo zadržavanje može biti opravdano potrebom zaštite nacionalne sigurnosti ili javnog poretka. Članak 15. stavak 1. Direktive o vraćanju naime navodi opasnost od bijega ili situaciju u kojoj konkretni državljanin izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje samo kao primjere razloga zadržavanja u takvom kontekstu ( 49 ).

74.

Kao drugo, pitanje može li se sporna odredba tumačiti kao neovisna odredba pojavilo se na raspravi. To pitanje, koje se prije svega odnosi na vezu između razloga zadržavanja predviđenog u spornoj odredbi s ostalim razlozima nabrojenima u članku 8. stavku 3. prvom podstavku Direktive o prihvatu, može se proširiti na svaki pojedini od tih drugih razloga. Prema mojem mišljenju, odgovor na njega je potvrdan.

75.

Popis razloga za zadržavanje sadržan u članku 8. stavku 3. prvom podstavku Direktive o prihvatu uistinu je iscrpan i mora se, s obzirom na to da je riječ o iznimci od načela odraženog u stavku 1. navedenog članka, strogo tumačiti ( 50 ). To međutim ne može dovesti do toga da se bilo koji od tih razloga tumači na takav način da mu se oduzme dodana vrijednost u odnosu na druge. To bi primjerice bio slučaj da je spornu odredbu moguće koristiti jedino zajedno s drugim razlogom zadržavanja iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka. Sam tekst sporne odredbe potvrđuje da je ona u potpunosti zasebna u odnosu na druge razloge zadržavanja nabrojane u tom članku.

76.

Što se tiče posebno sporne odredbe, njezina neovisnost ima dodatnu važnost. S jedne strane, okolnost da se u odnosu na osobu koja traži međunarodnu zaštitu vodi postupak vraćanja prije nego što je podnesen taj zahtjev i da se taj postupak jednostavno suspendira tijekom ispitivanja tog zahtjeva nije takve prirode da bi sama po sebi opravdala zadržavanje na temelju sporne odredbe. S druge strane, primjena te odredbe ne pretpostavlja nužno da se u odnosu na zadržanu osobu već vodi postupak vraćanja, u smislu Direktive o vraćanju. Kasnije ću se osvrnuti na svaki pojedini od tih aspekata ( 51 ).

77.

Osvrnut ću se sada na srž tumačenja sporne odredbe: što znači rečenica „kada to zahtijeva zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog poretka“?

78.

Direktiva o prihvatu ne definira izraz „zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog poretka“. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, značenje i opseg pojmova za koje pravo Unije ne daje definiciju moraju se utvrditi s obzirom na njihovo uobičajeno značenje u svakodnevnom jeziku, uzimajući u obzir kontekst u kojem su korišteni i ciljeve propisa koji ih sadržavaju. Kad se ti izrazi pojavljuju u odredbi koja predstavlja odstupanje od načela, treba ih tumačiti usko ( 52 ).

79.

Predvidjevši da države članice ne smiju zadržati osobu samo zato što je ona podnositelj zahtjeva u skladu s Direktivom o postupcima, članak 8. stavak 1. Direktive o prihvatu teži tome da osigura poštovanje temeljnog prava državljana trećih zemalja u pitanju na slobodu i sigurnost. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 15. Direktive o prihvatu, samo su u iznimnim okolnostima i derogirajući od općeg pravila države članice ovlaštene zadržati takvog podnositelja zahtjeva, u skladu s načelima nužnosti i proporcionalnosti u odnosu na način i svrhu takvog zadržavanja ( 53 ).

80.

U tom kontekstu, iz članka 4. stavka 2. UEU‑a i članka 72. UFEU‑a uistinu proizlazi da države članice u biti zadržavaju slobodu da odrede zahtjeve javnog poretka i nacionalne sigurnosti u skladu sa svojim nacionalnim potrebama koje se mogu razlikovati ovisno o kojoj državi članici i o kojem se razdoblju radi ( 54 ).

81.

Međutim, kao što to proizlazi iz njezina opisa koji sam gore navela ( 55 ), sporna odredba doima se kao opravdanje za moguće odstupanje država članica od obveze nametnute s ciljem osiguranja poštovanja temeljnih prava podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu prilikom njihova prihvata u Uniji. Zahtjevi koji se odnose na nacionalnu sigurnost i javni poredak moraju se usko tumačiti, a države članice ne mogu jednostrano određivati njihovo područje primjene bez nadzora institucija Unije, osobito Suda ( 56 ).

82.

Potonji zahtjevi doimaju se tim važnijima što se sporna odredba razlikuje od ostalih razloga predviđenih člankom 8. stavkom 3. prvim podstavkom Direktive o prihvatu po općenitosti pojmova koji se u njoj koriste. Ta se odredba ni u kojem slučaju ne može tumačiti tako široko da bi postojala opasnost da se oduzme svaki učinak okviru koji je za zadržavanje tražitelja azila strogo propisan Direktivom o prihvatu.

83.

Naposljetku smatram da, prema općem načelu tumačenja, akt Unije mora se tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri tako da se ne dovede u pitanje njegova valjanost i sukladnost s cjelokupnim primarnim pravom, a osobito odredbama Povelje ( 57 ). Države članice su tako dužne ne samo tumačiti svoje nacionalno pravo obuhvaćeno područjem primjene prava Unije na način koji je u skladu s potonjim, nego i osigurati da se ne oslanjaju na tumačenje odredaba sekundarnog prava koje bi se sukobilo s temeljnim pravima zaštićenima pravnim poretkom Unije ili s drugim općim načelima prava Unije ( 58 ).

84.

U ovom slučaju, to načelo znači da su države članice, kad izaberu propisati da se podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu može zadržati iz razloga što to zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog poretka zahtijevaju, sukladno spornoj odredbi, dužne osigurati da takvo zadržavanje bude u potpunosti u skladu s pravom na slobodu i sigurnost zajamčenim člankom 6. Povelje.

85.

Pored toga, kao što to pravilno ističu talijanska vlada i Komisija, iz uvodne izjave 17. Direktive o prihvatu, koja može pružiti pojašnjenja o području primjene navedene direktive ( 59 ), nedvojbeno proizlazi da se razlog za zadržavanje iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka Direktive o prihvatu razlikuje od slučajeva zadržavanja predviđenih nacionalnim pravom (osobito kaznenim) koji su primjenjivi na svakoga, neovisno o zahtjevu za međunarodnu zaštitu.

86.

Navedena uvodna izjava 17. tako potvrđuje da Direktiva o prihvatu ni na koji način ne utječe na mogućnost država članica da liše podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu slobode iz istih razloga i u istim uvjetima kao i svaku drugu osobu nad kojom imaju nadležnost, osobito svoje državljane i državljane trećih zemalja koji zakonito borave na njihovu državnom području. Slijedi da sporna odredba primjerice ne utječe na mogućnost da se na podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – u istim uvjetima kao i na svaku drugu osobu – primijene odredbe nacionalnog prava koje omogućuju da se osoba koja sudjeluje u prosvjedu uhiti i upravno zadrži, na kratko razdoblje, kada to zahtijevaju održavanje ili ponovno uspostavljanje javnog reda ili nacionalne sigurnosti. Isto tako, Direktiva o prihvatu ni na koji način ne usklađuje zakonodavstva država članica kojima se predviđa da se osobu, bilo da je riječ o podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili ne, može kazniti zatvorom ako počini kazneno djelo (primjerice ubojstvo ili silovanje).

87.

Međutim, jedna od funkcija kaznenog prava jest upravo zaštititi društvo od napada na javni poredak, odnosno nacionalnu sigurnost. Slijedom toga, pojašnjenje koje sam iznijela u prethodnim točkama ne isključuje mogućnost da određene okolnosti istovremeno potpadaju pod nacionalno kazneno pravo i da mogu opravdati mjeru zadržavanja na temelju sporne odredbe. Tako, da navedem samo jedan očit primjer, pripremanje terorističkog napada može predstavljati i materijalna obilježja kaznenog djela (što ovisno o slučaju dovodi do kazne zatvora) i dovesti do potrebe za preventivnim zadržavanjem na temelju sporne odredbe ( 60 ). Kao što to u biti sugerira Komisija, ta odredba dopušta državi članici da u toj vrsti okolnosti tijelu nadležnom za odlučivanje o zahtjevu za azil povjeri ovlast sprječavanja ozbiljnog ugrožavanja nacionalne sigurnosti ili javnog poretka tako da samo naloži zadržavanje podnositelja zahtjeva ( 61 ). U takvom slučaju međutim članak 9. stavak 3. prvi podstavak Direktive o prihvatu zahtijeva od dotične države članice da predvidi brzo sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja koje se provodi po službenoj dužnosti i/ili na zahtjev podnositelja zahtjeva, kao i da se podnositelja zahtjeva odmah oslobađa ako se zadržavanje ocijeni nezakonitim ( 62 ).

88.

Kad je riječ o značenju, u pravom smislu riječi, koncepata „nacionalna sigurnost“ i „javni poredak“, Sud je u svojoj presudi T. ( 63 ) već imao priliku protumačiti te pojmove, koji se spominju u članku 24. stavku 1. stare Direktive o kvalifikaciji ( 64 ), analogno pojmovima „javna sigurnost“ i „javni poredak“ korištenima u člancima 27. i 28. Direktive 2004/38/EZ ( 65 ). Kao što sam već ranije navela, iako su države članice slobodne odrediti zahtjeve javnog reda i nacionalne sigurnosti, Sud je ipak smatrao da se širina zaštite kojom jedno društvo želi zaštititi svoje temeljne interese ne može razlikovati prema pravnom položaju osobe koja nanosi štetu tim interesima ( 66 ).

89.

Slijedom toga, Sud je presudio da pojam „javne sigurnosti“ pokriva i unutarnju sigurnost države članice i njezinu vanjsku sigurnost te da stoga ima negativan utjecaj na djelovanje institucija i bitnih javnih službi kao i na opstanak stanovništva, a nosi i rizik teškog poremećaja u vanjskim odnosima ili miroljubivom suživotu ljudi ili još šteti vojnim interesima koji mogu utjecati na javnu sigurnost ( 67 ).

90.

Što se tiče pojma „javni poredak“, Sud ga je u različitim kontekstima protumačio na način da u svakom slučaju pretpostavlja, osim teškoće za društveni poredak koju predstavlja svako kršenje zakona, postojanje stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva ( 68 ). Slijedi da je, u okviru ocjene tog izraza, relevantan svaki pravni ili činjenični element u svezi s položajem odnosnog državljanina treće zemlje koji može razjasniti pitanje predstavlja li njegovo osobno ponašanje takvu prijetnju ( 69 ).

91.

Ova pojašnjenja su prema mojem mišljenju u potpunosti primjenjiva na tumačenje koncepata „nacionalna sigurnost“ i „javni poredak“ u spornoj odredbi.

92.

Također navodim da uvodna izjava 37. Direktive o kvalifikaciji, u skladu s kojom se sporna odredba treba tumačiti, pruža ilustraciju onoga što može predstavljati ozbiljnu prijetnju nacionalnoj sigurnosti ili javnom poretku. Prema toj uvodnoj izjavi, „[p]ojam nacionalne sigurnosti i javnog reda [poretka] obuhvaća […] slučajeve u kojima državljanin treće zemlje pripada udruženju koje podržava međunarodni terorizam ili podržava takvo udruženje“ ( 70 ). Ako je uredno ustanovljena, takva pripadnost bi mogla biti dovoljna za utvrđivanje potrebe za mjerom zadržavanja na temelju sporne odredbe.

93.

Budući da omogućuje poduzimanje mjera za izbjegavanje narušavanja nacionalne sigurnosti ili javnog poretka, sporna odredba ima isključivo preventivnu funkciju.

94.

Taj preventivni karakter povezan je sa zahtjevom, koji proizlazi iz članka 8. stavka 2. Direktive o prihvatu, prema kojem se zadržavanje na temelju sporne odredbe može odrediti samo nakon „pojedinačne ocjene svakog slučaja“. Taj zahtjev podrazumjeva provjeru može li iz činjeničnih ili pravnih elemanata u situaciji podnositelja zahtjeva proizlaziti da njegovo osobno ponašanje opravdava da ga se zadrži zbog postojanja stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koju on predstavlja za nacionalnu sigurnost ili javni poredak. U tom pogledu nije bitno što sporna odredba izričito ne upućuje na „opasnost“ koju podnositelj zahtjeva predstavlja za javni poredak ili javnu sigurnost, za razliku od primjerice članka 7. stavka 4. Direktive o vraćanju.

95.

Zahtjev naveden u prethodnoj točki znači da se država članica ne može osloniti na opću praksu ili proizvoljnu pretpostavku za utvrđivanje postojanja takve prijetnje za nacionalnu sigurnost ili javni poredak u smislu sporne odredbe a da pritom ne vodi pažljivo računa o osobnom ponašanju državljanina i prijetnji koju takvo ponašanje predstavlja u tom pogledu ( 71 ).

96.

Iz tog razloga ne mogu se složiti sa stajalištem Komisije prema kojem sporna odredba omogućuje državi članici da odredi zadržavanje tražitelja azila ako su oni dijelom masovnog i iznenadnog priljeva migranata koji ugrožava unutarnji red te države i njezine mogućnosti nošenja s tim priljevom. Potrebno je osim toga navesti u vezi s tim da, na temelju njezina članka 3. stavka 3., Direktiva o prihvatu nije primjenjiva ako se primjenjuje Direktiva Vijeća 2001/55/EZ od 20. srpnja 2001. o minimalnim standardima za dodjelu privremene zaštite u slučaju masovnog priljeva raseljenih osoba te o mjerama za promicanje uravnoteženih napora država članica pri prihvatu i snošenju posljedica prihvata tih osoba ( 72 ).

97.

Isto tako, činjenica da je podnositelj zahtjeva osumnjičen ili osuđen za djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ne može, sama po sebi, opravdati njegovo zadržavanje iz razloga što to nacionalna sigurnost ili javni poredak zahtijevaju ( 73 ). Preventivni karakter zadržavanja na temelju sporne odredbe naime isključuje to da ono samo po sebi može služiti kažnjavanju ranijeg ponašanja podnositelja zahtjeva. Osim toga navodim da bi drukčiji zaključak stvarao poteškoće u pogledu načela non bis in idem jer bi tada bila moguća situacija u kojoj bi se osoba, nakon što je osuđena za jedno ili više kaznenih djela i nakon što je izdržala pripadajuće kazne, mogla „sankcionirati“ ponovno za ta ista djela tako da joj se odredi zadržavanje na temelju sporne odredbe.

98.

Također je korisno u tom pogledu pojasniti da je Sud u svojoj presudi El Dridi ( 74 ) presudio da je Direktivi o vraćanju, a osobito njezinim člancima 15. i 16., protivan propis države članice koji predviđa izricanje zatvorske kazne državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom samo iz razloga što on, kršeći nalog da napusti državno područje te države u određenom roku, boravi na tom području bez opravdanog razloga. Kazna takve prirode bi naime mogla ugroziti ostvarenje cilja za kojim ide navedena direktiva, odnosno uspostavljanje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom ( 75 ). Slijedi da, suprotno onome što predlaže nizozemska vlada, okolnost da je državljanin treće zemlje bio u prošlosti osuđen na takvu kaznu ne može ni u kojem slučaju pridonijeti utvrđenju da taj državljanin, nakon što je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu, predstavlja trenutačnu prijetnju za nacionalnu sigurnost ili javni poredak kojom se opravdava njegovo zadržavanje na temelju sporne odredbe.

99.

S druge strane, kao što to u biti ističe belgijska vlada, utvrđenje prijetnje za nacionalnu sigurnost ili javni poredak ne pretpostavlja nužno da nadležno nacionalno tijelo sumnja da je podnositelj zahtjeva počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili, a fortiori, da može dokazati da je to slučaj ili čak i da je podnositelj zahtjeva već bio osuđen iz tog razloga. Naime, moguće je da nakon ispitivanja svih relevantnih okolnosti podnositelj zahtjeva može predstavljati stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju za nacionalnu sigunost zbog postojanja ozbiljnih indicija koje stvaraju sumnju da se sprema počiniti takvo djelo.

100.

Okolnost da je u odnosu na podnositelja zahtjeva donesena odluka o vraćanju prije podnošenja njegova zahtjeva za azil, ili da je čak osuđen zbog izbjegavanja provedbe te odluke, sama po sebi nije povezana s utvrđenjem da navedeni podnositelj zahtjeva predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju za nacionalnu sigurnost ili javni poredak države članice u pitanju ( 76 ). Isto vrijedi i ako je takva odluka o vraćanju posljedica odbijanja prethodnog zahtjeva za azil ( 77 ). Suprotno onome što ističe Vijeće, sama po sebi je u tom pogledu nebitna činjenica da je osoba podnijela „sljedeći naknadni zahtjev“ u istoj državi članici nakon donošenja konačne odluke o prvom naknadnom zahtjevu kojim se on proglašava nedopuštenim, u skladu s člankom 41. stavkom 1. točkom (b) Direktive o postupcima, koji dopušta državama članicama da derogiraju od prava navedenog podnositelja zahtjeva da ostane na državnom području.

101.

Potonje pojašnjenje daje mi priliku da se osvrnem na pitanje veze između sporne odredbe i razloga zadržavanja iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (d) Direktive o prihvatu. Potonji razlog odnosi se na situaciju podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je zadržan u okviru postupka vraćanja na temelju Direktive o vraćanju radi pripreme vraćanja i/ili provedbe udaljavanja ( 78 ).

102.

U svojoj presudi Arslan ( 79 ) Sud je imao priliku pojasniti da se Direktiva o vraćanju ne primjenjuje na državljanina treće zemlje koji je podnio zahtjev za azil, i to tijekom razdoblja koje teče od podnošenja tog zahtjeva do donošenja prvostupanjske odluke o tom zahtjevu, odnosno, ako je o takvom slučaju riječ, do donošenja odluke o pravnom sredstvu podnesenom protiv te odluke. Slijedi da se tijekom tog razdoblja zadržavanje tražitelja azila radi udaljavanja ne može temeljiti na članku 15. Direktive o vraćanju, iako je prije podnošenja zahtjeva navedeni tražitelj bio zadržan na temelju tog članka iz razloga što je njegovo ponašanje izazivalo zabrinutost da će pobjeći i spriječiti svoje udaljavanje ( 80 ).

103.

Sud je međutim smatrao, prije stupanja Direktive o prihvatu na snagu, da bi bio ugrožen cilj Direktive o vraćanju da se osigura učinkovito vraćanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom kad bi podnositelj zahtjeva koji je zadržan na temelju članka 15. potonje direktive mogao automatski biti pušten na slobodu zbog same činjenice da je podnio zahtjev za azil ( 81 ). Sud je naime naglasio da odvijanje postupka ispitivanja takvog zahtjeva ni na koji način ne znači da je postupak vraćanja završen s obzirom na to da se on može nastaviti u slučaju da se zahtjev za azil odbije ( 82 ). Prema tome, ni stara Direktiva o prihvatu niti stara Direktiva o postupcima ne protive se tome da se državljaninu treće zemlje, koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu nakon što je zadržan na temelju članka 15. Direktive o vraćanju, produlji zadržavanje na temelju odredbe nacionalnog prava kad je nakon pojedinačne ocjene svih relevantnih okolnosti pojedinog slučaja razvidno da je taj zahtjev bio podnesen samo u cilju odgađanja ili otežavanja učinkovitog vraćanja i da je nužno održati mjeru zadržavanja na snazi kako bi se izbjeglo da dotična osoba trajno izbjegne svoje vraćanje ( 83 ).

104.

Danas je namjena članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (d) Direktive o prihvatu upravo pružiti okvir za mjere zadržavanja koje države članice mogu naložiti u ovoj vrsti situacija. Zadržavanje na temelju te odredbe moguće je samo ako je, s jedne strane, podnositelj zahtjeva u trenutku podnošenja svojeg zahtjeva za međunarodnu zaštitu zadržan u okviru postupka vraćanja na temelju Direktive o vraćanju radi pripreme njegova vraćanja i/ili provedbe postupka udaljavanja i ako, s druge strane, predmetna država članca može na temelju objektivnih kriterija dokazati postojanje opravdanih razloga za pretpostavku da je osoba podnijela navedeni zahtjev samo da odgodi ili oteža izvršenje odluke o vraćanju koja je u odnosu na nju donesena. Slijedom toga, članak 8. stavak 3. prvi podstavak točka (d) Direktive o prihvatu očito ne obuhvaća situaciju u kojoj dotična osoba u trenutku podnošenja svojeg zahtjeva za azil ili nije lišena slobode ili je lišena slobode izvan postupka o vraćanju na temelju Direktive o vraćanju.

105.

Na raspravi je u biti natuknuto da bi se sporna odredba mogla tumačiti na način da dopušta zadržavanje državljanina treće zemlje u odnosu na kojeg je donesena odluka o vraćanju, a koji je do tog trenutka bio na slobodi, nakon što je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu, iz razloga što je taj zahtjev podnesen samo zato da se odgodi ili oteža izvršenje te odluke o vraćanju. Međutim, takvo tumačenje se prema mojem mišljenju ne može prihvatiti. Naime, ono bi ne samo oduzelo učinak prvoj pretpostavci iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (d) Direktive o prihvatu, na koju se odnosi prethodna točka. Također bi bilo nesukladno samom načelu iz članka 8. stavka 1. te direktive jer bi zadržavanje u takvom slučaju proizlazilo iz podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U širem smislu bi takvo tumačenje stvaralo poteškoće s obzirom na članak 31. Ženevske konvencije, čijoj provedbi je među ostalim članak 8. stavak 1. namijenjen. Kao što sam to istaknula, članak 8. stavak 3. prvi podstavak točka (d) Direktive o prihvatu omogućuje jedino da se, pod određenim pretpostavkama, produlji mjera zadržavanja koja je već donesena u odnosu na državljanina treće zemlje radi pripreme njegova vraćanja i/ili provedbe udaljavanja u okviru postupka vraćanja.

106.

Neovisno o tome, sama okolnost da je u odnosu na tražitelja azila, prije nego što je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu, bila donesena odluka o vraćanju koja je postala pravomoćna, po potrebi popraćena zabranom ulaska, ne predstavlja prepreku tome da mu se po prvi put odredi zadržavanje na temelju sporne odredbe u mjeri u kojoj predmetna država članica utvrdi da on predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju za nacionalnu sigurnost ili javni poredak ( 84 ).

107.

Pored toga, Komisija je na raspravi u biti smatrala da predmet sporne odredbe može biti omogućavanje zadržavanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu kad se derogira od njegova prava na ostanak na državnom području predmetne države članice, sukladno članku 9. stavku 2. Direktive o postupcima, u vezi s člankom 41. iste direktive. Sporna odredba u takvom slučaju dopušta zadržavanje podnositelja zahtjeva i prije nego što se odluči o njegovu zahtjevu za međunarodnu zaštitu ako su takvi zahtjevi podnositelju bili već više puta odbijeni i ako postoji opasnost da će on izbjeći provedbu upućenog mu naloga da napusti državno područje.

108.

Taj mi se argument ne čini uvjerljivim. Naime, u upravo opisanoj situaciji pretpostavlja se da podnositelj zahtjeva „nezakonito“ boravi na državnom području predmetne države članice, u smislu članka 2. stavka 1. Direktive o vraćanju. Slijedi da se odredbe potonje direktive primjenjuju. Eventualno zadržavanje u svrhu udaljavanja je u potpunosti moguće, na temelju članka 15. te direktive, radi pripreme vraćanja i/ili provedbe udaljvanja. U takvoj situaciji stoga nema nikakvih „pravnih praznina“ koje bi sporna odredba trebala popuniti.

109.

Naposljetku, suprotno onome što su smatrali i J. N. i nizozemska vlada i Parlament na raspravi, ne vidim razloga za ograničavanje primjene sporne odredbe samo na slučajeve u kojima je u odnosu na podnositelja zahtjeva u pitanju donesena odluka o vraćanju prije nego što je podnio svoj zahtjev. Takvo tumačenje nema nikakva temelja u tekstu sporne odredbe niti općenitije u Direktivi o prihvatu. Također bi moglo ozbiljno ugroziti koristan učinak te odredbe u mjeri u kojoj bi mogućnost države članice da na njezinu temelju spriječi ozbiljno ugrožavanje svoje nacionalne sigurnosti ili javnog poretka ovisilo prije svega o prethodnom donošenju odluke o vraćanju. Prijetnja s kojom bi se država članica morala suočiti također bi se mogla otkriti prilikom ispitivanja zahtjeva za azil (puno) prije nego što se donese odluka o vraćanju ( 85 ).

110.

Koja je važnost okolnosti da je ranija odluka o vraćanju bila popraćena zabranom ulaska, u smislu članka 11. Direktive o vraćanju?

111.

Prema mojem mišljenju, takva okolnost ne može ni u kojem slučaju biti odlučujuća. Doduše stavak 2. te odredbe predviđa da se zabrana ulaska može odrediti za razdoblje dulje od pet godina ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost. Kao što to primjećuju belgijska, grčka i talijanska vlada i Vijeće, zabrana ulaska iz tih razloga može prema tome pružiti indiciju u smislu da tražitelj azila predstavlja takvu prijetnju.

112.

Međutim, prema članku 11. stavku 5. Direktive o vraćanju, zabrana ulaska ne dovodi u pitanje pravo na međunarodnu zaštitu koju dotična osoba može uživati prema pravu Unije ako podnese zahtjev za takvu zaštitu. U širem smislu, takva zabrana ne dovodi u pitanje ni jamstva koja pruža Direktiva o prihvatu, uključujući zaštitu od zadržavanja koje ne bi bilo opravdano jednim od razloga navedenih u njezinu članku 8. stavku 3. prvom podstavku. Slijedom toga, sama činjenica da je podnositelju zahtjeva u prošlosti bila izrečena zabrana ulaska u državu članicu iz razloga koji se odnose na zaštitu nacionalne sigurnosti ili javnog poretka ne razrješava nadležno nacionalno tijelo, u trenutku u kojem ono namjerava provesti zadržavanje na temelju sporne odredbe, dužnosti ispitivanja je li ta mjera opravdana s obzirom na trenutačnu opasnost koju podnositelj zahtjeva predstvalja za nacionalnu sigurnost ili javni poredak ( 86 ).

113.

U svakom slučaju, Direktiva o prihvatu vodi računa o činjenici da je zadržavanje osobito drastična mjera koja se poduzima u odnosu na podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koja se može donijeti samo u iznimnim okolnostima ( 87 ). Slijedom toga, sukladno članku 8. stavku 2. te direktive, države članice mogu zadržati podnositelja zahtjeva ako to zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog poretka zahtijeva samo, s jedne strane, „[k]ada se pokaže potrebnim“ i, s druge strane, „ako se ne mogu primijeniti druge manje prisilne mjere“. Takvo zadržavanje je prema tome uvjetovano strogom proporcionalnošću. Okolnost da sporna odredba predstavlja krajnju mjeru potvrđena je također člankom 8. stavkom 4. Direktive o prihvatu, koji navodi alternative zadržavanju, osobito poput redovitog javljanja tijelima ili obveze boravka na određenome mjestu (dakle bez zadržavanja). Takve alternative međutim nisu prikladne, primjerice, za sprječavanje ozbiljne prijetnje nacionalnoj sigurnosti ili javnom poretku koju predstavlja pojedinac koji se, prema skupu podudarajućih indicija, priprema počiniti teroristički napad.

114.

Također navodim da tumačenje sporne odredbe koje sam gore izložila ne sprječava državu članicu da predvidi, oslanjajući se na neki drugi razlog zadržavanja iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka Direktive o prihvatu, da se podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu može zadržati ako postoji opasnost od njegova bijega. Članak 8. stavak 3. prvi podstavak točka (b) naime predviđa da se, u takvom slučaju, zadržavanje može naložiti u onoj mjeri u kojoj je potrebno da bi nadležno nacionalno tijelo odredilo one elemente na kojima se zahtjev za međunarodnu zaštitu temelji ( 88 ). Promatrano samostalno, postojanje takve opasnosti ne može prema tome poslužiti kao osnova za tvrdnju da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu predstavlja prijetnju za nacionalnu sigurnost ili javni poredak u smislu sporne odredbe.

115.

To tumačenje također ne utječe na izbor koji imaju države članice da zadrže tražitelja azila kako bi provjerile njegov identitet ili državljanstvo ili pak kako bi odlučile o njegovu pravu da uđe na državno područje navedene države članice ako se manje prisilne mjere prema tom tražitelju ne mogu djelotvorno primijeniti. Točke (a) i (c) članka 8. stavka 3. prvog podstavka Direktive o prihvatu naime izričito predviđaju da zadržavanje može počivati na takvim razlozima, pod uvjetom da se poštuju sva jamstva predviđena tom direktivom u području zadržavanja ( 89 ).

116.

Kako bi bila u skladu s člankom 6. Povelje, mjera zadržavanja na temelju sporne odredbe mora biti predviđena zakonom, poštovati bit prava na slobodu i sigurnost i, uz poštovanje načela proporcionalnosti, biti nužna i zaista odgovarati ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba. Kao što sam navela u točki 60. ovog stajališta, to pretpostavlja provjeru je li takva mjera zadržavanja, s jedne strane, obuhvaćena jednom od iznimaka iz članka 5. stavka 1. EKLJP‑a i, s druge strane, poštuje li sva jamstva koja pružaju stavci 2. do 5. tog članka. Sada ću se detaljnije osvrnuti na te zahtjeve. Cilj razmatranja koja slijede nije prikazati cjelokupnu relevantnu sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava, što se tiče miješanja u pravo na slobodu i sigurnost zajamčeno člankom 5. EKLJP‑a, a time i člankom 6. Povelje. Razmatranja su ograničena na ono što je nužno za odgovor na pitanje valjanosti postavljeno Sudu.

117.

Iz stalne sudske prakse Europskog suda za ljudska prava, koja je u potpunosti relevantna kad je riječ o tumačenju članka 6. Povelje, proizlazi da točke (a) do (f) članka 5. stavka 1. EKLJP‑a sadržavaju iscrpan popis razloga koji dopuštaju pritvaranje, pri čemu takva mjera nije zakonita ako nije obuhvaćena jednim od tih razloga ( 90 ). Ti se razlozi moraju tumačiti strogo jer predstavljaju iznimku od prava na slobodu i sigurnost ( 91 ).

118.

Ponajprije napominjem da, s obzirom na isključivo preventivnu prirodu razloga zadržavanja iz sporne odredbe, koju sam gore istaknula ( 92 ), mjera zadržavanja naložena na njezinu temelju ne može ni u kojem slučaju potpadati pod iznimku od prava na slobodu i sigurnost iz članka 5. stavka 1. točke (a) EKLJP‑a. Naime, ta iznimka se odnosi na presudu nadležnog suda kojom se osuđuje na kaznu lišenja slobode pa je dakle nepovezana s preventivnim mjerama ( 93 ).

119.

Zadržavanje tražitelja azila na temelju sporne odredbe, uz ograničenja dosega te odredbe koje sam gore navela, ipak se može povezati s više drugih iznimaka iz članka 5. EKLJP‑a.

120.

Prva među njima je ona iz članka 5. stavka 1. točke (c) EKLJP‑a, koja se u biti odnosi na preventivno zadržavanje ( 94 ). Europski sud za ljudska prava je u tom pogledu presudio da razlog za zadržavanje koji se odnosi na potrebu sprječavanja osobe da počini kazneno djelo nije prilagođen općoj preventivnoj politici u odnosu na osobu ili kategoriju osoba za koje se pokaže da su opasne zbog svojeg stalnog naginjanja delinkvenciji. Taj je razlog ograničen na pružanje državama ugovornicama sredstva za sprječavanje konkretnog i određenog kaznenog djela ( 95 ). Omogućuje samo pritvaranje naloženo u sklopu kaznenog postupka ( 96 ). To proizlazi iz njegova teksta, koji treba čitati zajedno s, s jedne strane, točkom (a) istog stavka članka 5. i, s druge strane, stavkom 3. istog članka, s kojim tvori cjelinu i koji osobito precizira da takva iznimka od prava na slobodu i sigurnost pretpostavlja da se dotična osoba u najkraćem roku izvede pred suca, ili pred drugo zakonom određeno tijelo sudbene vlasti, i da ima pravo u razumnom roku biti suđena ili puštena na slobodu do suđenja ( 97 ). Svrha takvog postupka, kad je osoba lišena slobode kako bi je se priječilo da počini kazneno djelo, može biti kažnjavanje te osobe za pripremne radnje kaznenog djela ( 98 ). Međutim, zahtjev kaznenog postupka ni na koji način ne znači da uhićenje i zadržavanje ne može naložiti upravno tijelo (kao u primjeru koji sam dala u točki 87. ovog stajališta) s obzirom na to da je Europski sud za ljudska prava presudio da je svrha članka 5. stavka 3. EKLJP‑a upravo osigurati brz i automatski sudski nadzor nad mjerom lišenja slobode koju je naložila policija ili uprava na temelju stavka 1. točke (c) navedenog članka ( 99 ).

121.

Pored toga, neovisnost sporne odredbe u odnosu na postupak vraćanja, koju sam pojasnila u točkama 100. do 109. ovog stajališta, ne isključuje dakako to da je zadržavanje naloženo na tom temelju dio postupka vraćanja kad je u odnosu na dotičnog podnositelja zahtjeva donesena odluka o vraćanju prije nego što je podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu. Takva mjera zadržavanja bi u tom slučaju mogla biti opravdana drugom iznimkom iz članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a.

122.

Naime, kao što sam navela ( 100 ), iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava proizlazi da potonja potreba zahtijeva samo da je postupak protjerivanja u tijeku. Ona tako ne pruža istu zaštitu kao članak 5. stavak 1. točka (c) EKLJP‑a i prema tome posebno ne zahtijeva izvođenje pred sud u najkraćem roku, kao što to čini članak 5. stavak 3. za slučajeve lišenja slobode utemeljene na članku 5. stavku 1. točki (c). Europski sud za ljudska prava je u svojoj presudi Nabil i drugi protiv Mađarske naveo da sama okolnost da je osoba protiv koje je donesen nalog za protjerivanje podnijela zahtjev za azil ne podrazumijeva nužno da svrha zadržavanja te osobe više nije udaljavanje jer moguće odbijanje navedenog zahtjeva može otvoriti put izvršenju naloga za protjerivanje ( 101 ). U vezi s tim postoji analogija s obrazloženjem navedenim u točki 60. presude Arslan ( 102 ).

123.

Neovisno o tome, samo odvijanje postupka protjerivanja ili izručenja opravdava lišenje slobode na tom temelju, i to pod uvjetom da se navedeni postupak vodi sa zahtijevanom pažnjom ( 103 ). Druga iznimka predviđena u članku 5. stavku 1. točki (f) EKLJP‑a prema tome može opravdati lišenje tražitelja azila slobode posebice samo ako njegovo podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu nije imalo za učinak uklanjanje iz pravnog slijeda naloga za njegovo protjerivanje ( 104 ). Nadalje, mjera lišenja slobode može biti opravdana na temelju članka 5. stavka 1. točke (f) samo ako se provodi u dobroj vjeri, ako je usko vezana uz razlog zadržavanja na koji se poziva predmetna vlada, ako su mjesto i uvjeti zadržavanja prikladni i, konačno, ako trajanje te mjere ne prelazi razumni rok koji je nužan za postizanje cilja kojemu se teži ( 105 ). U pravu Unije ništa u Direktivi o prihvatu, pa ni Direktivama o postupcima i vraćanju, ne priječi poštovanje tih zahtjeva.

124.

Ne isključujem ni to da zadržavanje na temelju sporne odredbe eventualno može, kao što to smatraju belgijska vlada, Vijeće i Komisija, potpadati pod drugu iznimku iz članka 5. stavka 1. točke (b) EKLJP‑a, koja dopušta da se osoba liši slobode kako bi se osiguralo ispunjenje obveze propisane zakonom. U svojoj gore navedenoj presudi, Ostendorf protiv Njemačke, Europski sud za ljudska prava priznao je da se zadržavanje može temeljiti na toj odredbi kako bi se spriječilo počinjenje kažnjivog djela koje se sastoji u remećenju javnog reda sudjelovanjem u tučnjavi huligana a da pritom svrha tog zadržavanja nije izvesti dotičnu osobu pred nadležno sudsko tijelo te da to zadržavanje stoga potpada pod članak 5. stavak 3. točku (c) EKLJP‑a ( 106 ). Neovisno o tome, također je među ostalim potrebno da zakon dopušta takvo zadržavanje kako bi se osoba u pitanju prisilila da ispuni specifičnu i konkretnu obvezu koju ima, a koju dotad nije ispunila ( 107 ). Kad je riječ o zadržavanju u svrhu sprječavanja počinjenja kaznenog djela, ono osobito pretpostavlja da se mjesto i vrijeme neminovnog počinjenja tog djela, kao i moguće žrtve, mogu utvrditi s dostatnom preciznošću ( 108 ).

125.

Vijeće i Komisija nadalje smatraju da se ne može isključiti da mjera zadržavanja na temelju sporne odredbe potpada pod iznimku iz članka 5. stavka 1. točke (e) EKLJP‑a, koji među ostalim predviđa mogućnost zadržavanja alkoholičara, ovisnika o drogi i skitnice ( 109 ). U tom pogledu, Europski sud za ljudska prava doista je presudio da se te osobe, među ostalim zato što ih treba smatrati opasnima za javnu sigurnost, moglo lišiti slobode na tom temelju ( 110 ). Podsjećam ipak na strogi doseg sporne odredbe koji sam pojasnila u točkama 77. do 115. ovog stajališta, čija primjena posebice pretpostavlja da činjenični i pravni elementi vezani uz situaciju podnositelja zahtjeva mogu dovesti do toga da njegovo osobno ponašanje opravdava da ga se zadrži zbog stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koju on predstavlja za nacionalnu sigurnost ili javni poredak. U tom kontekstu, imam ozbiljne sumnje u mogućnost da se zadržavanje naloženo na temelju sporne odredbe može opravdati na temelju te iznimke.

126.

Članak 6. Povelje, tumačen s obzirom na članak 5. EKLJP‑a, pruža određen broj dodatnih jamstava koja su istovremeno materijalna i postupovna ( 111 ).

127.

Kao prvo, svako miješanje u pravo na slobodu i sigurnost mora biti zakonito. Prema sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava, taj zahtjev prije svega znači da zadržavanje mora poštovati i materijalne i postupovne norme predviđene nacionalnim pravom ( 112 ). Potvrđen je člankom 52. stavkom 1. Povelje, prema kojem svako ograničenje ostvarivanja prava i sloboda priznatih Poveljom mora biti predviđeno zakonom. Kad je riječ o slučaju zadržavanja poput onog u pitanju u glavnom postupku, taj zahtjev odnosi se na poštovanje svih relevantnih odredaba Direktive o prihvatu i primjenjivog nacionalnog prava.

128.

Članak 5. stavak 1. EKLJP‑a osim toga zahtijeva usklađenost svakog zadržavanja s ciljem zaštite pojedinca od arbitrarnosti jer zakonito lišenje slobode prema nacinalnom zakonodavstu svejedno može biti arbitrarno i prema tome protivno EKLJP‑u ( 113 ). Ta pretpostavka među ostalim podrazumijeva da provedba mjere lišenja slobode mora biti izuzeta od svake loše vjere ili prijevare od strane vlasti, da ciljano utvrđuje ograničenja koja su dopuštena relevantnim podstavkom članka 5. stavka 1. EKLJP‑a i da postoji veza između razloga na koji se poziva za opravdanje dopuštenog zadržavanja i mjesta i načina zadržavanja, i da postoji proporcionalnost između razloga zadržavanja na koji se poziva i zadržavanja u pitanju ( 114 ). Zadržavanje je toliko teška mjera da je opravdana samo kao krajnje sredstvo, nakon što su se druge, blaže mjere razmatrale i bile ocijenjene nedostatnima za očuvanje osobnog ili javnog interesa koji zahtijeva zadržavanje ( 115 ).

129.

Jamstva za zaštitu od arbitrarnog zadržavanja itekako su prisutna u Direktivi o prihvatu ( 116 ). Zadržavanje na temelju članka 8. te direktive je naime, podsjetimo, krajnja mjera, koja se može odrediti samo nakon pojedinačne ocjene svakog slučaja i pod uvjetom da se „ne mogu [učinkovito] primijeniti druge manje prisilne mjere“ ( 117 ). I onda kad je takvo zadržavanje načelno moguće, ono može biti određeno „što je kraće moguće i samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3.“ ( 118 ). Ta pravila odražavaju zahtjev proporcionalnosti koji uvjetuje svako ograničenje ostvarivanja prava i sloboda zajamčenih Poveljom ( 119 ).

130.

Kao drugo, provedba sporne odredbe pretpostavlja da se poštuje načelo pravne sigurnosti. Slijedom toga je nužno da su pretpostavke za zadržavanje jasno definirane i da je sam zakon predvidljiv u svojoj primjeni na način da zadovoljava kriterij zakonitosti, koji zahtijeva da svaki zakon bude dovoljno precizan da bi omogućio građaninu da – po potrebi uz prikladan savjet – u mjeri koja je razumna u okolnostima slučaja, predvidi posljedice koje mogu proizlaziti iz određenog akta ( 120 ).

131.

Kad je riječ o mjeri zadržavanja naloženoj na temelju sporne odredbe, uistinu treba priznati da je potonja formulirana na osobito općenit način. Neovisno o tome, poštovanje zahtjeva pravne sigurnosti podrazumijeva da se vodi računa ne samo o toj odredbi, nego i o nacionalnom pravu kojim se ona prenosi i, po potrebi, drugim relevantnim odredbama nacionalnog prava. Prema tome, kao što to u biti ističu talijanska vlada i Parlament, na svakoj državi članici koja namjerava propisati da se mjera zadržavanja može odrediti na temelju sporne odredbe jest da dovoljno precizno definira slučajeve u kojima se može primijeniti.

132.

Kao treće, svatko tko je uhićen mora biti obaviješten, jednostavnim jezikom koji razumije, o pravnim i stvarnim razlozima svojeg zadržavanja ( 121 ). Takvo obrazloženje je nužno kako zbog toga da bi osobi lišenoj slobode omogućilo da obrani svoja prava u najboljim mogućim uvjetima i da odluči, potpuno poznavajući činjenice, je li korisno obratiti se nadležnom sucu kao i omogućiti tom sucu da vrši nadzor nad zakonitošću predmetne odluke ( 122 ).

133.

Ta obveza obrazlaganja odražava se u članku 9. stavcima 2. i 4. Direktive o prihvatu, pri čemu se stavak 2. odnosi na obrazloženje same odluke kojom se nalaže zadržavanje, dok se stavak 4. tiče informacija koje se moraju dati podnositelju zahtjeva odmah nakon što je zadržan. Kad je riječ o mjeri zadržavanja na temelju sporne odredbe, to obrazloženje obvezno uključuje jasno i precizno izlaganje razloga koji su naveli nadležno nacionalno tijelo da smatra da podnositelj zahtjeva predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju za nacionalnu sigurnost ili javni poredak predmetne države članice. Uzimajući u obzir pravilo sadržano u članku 8. stavku 2. Direktive o prihvatu, to tijelo je također dužno na dovoljno detaljan način objasniti što ga je dovelo do zaključka da nijedna druga manje prisilna mjera ne bi mogla biti učinkovito primijenjena za zaštitu nacionalne sigurnosti ili javnog poretka ( 123 ).

134.

Kao četvrto, miješanje u pravo na slobodu i sigurnost podređeno je poštovanju postupovnih jamstava. Slijedom toga, kad je riječ o lišenju slobode koje potpada pod iznimku iz članka 5. stavka 1. točke (c) EKLJP‑a, već sam navela da ona nalaže da se dotična osoba (podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ako je riječ o lišenju slobode na temelju sporne odredbe) u najkraćem roku izvede pred suca, ili pred drugo zakonom određeno tijelo sudbene vlasti, i da ima pravo u razumnom roku biti suđena ili puštena na slobodu do suđenja ( 124 ). Kao što sam već navela, članak 9. stavak 3. Direktive o prihvatu posebno predviđa ne samo sudski nadzor po službenoj dužnosti (tj. neovisno o pravnim sredstvima koje osoba podnosi) nad zakonitošću zadržavanja koje je naložilo upravno tijelo, koji se provodi što je prije moguće od početka zadržavanja, nego i da se predmetni podnositelj zahtjeva odmah oslobađa ako se zadržavanje ocijeni nezakonitim.

135.

Općenito, svatko tko je lišen slobode uhićenjem ili pritvaranjem ima pravo pokrenuti sudski postupak u kojem će se brzo odlučiti o zakonitosti njegova pritvaranja ili o njegovu puštanju na slobodu ako je pritvaranje bilo nezakonito ( 125 ). Članak 5. stavak 4. EKLJP‑a, a time i članak 6. Povelje, zahtijeva poprilično širok nadzor koji obuhvaća svaku pretpostavku koja je nužna za zakonitost zadržavanja pojedinca s obzirom na članak 5. stavak 1. EKLJP‑a ( 126 ). Ponovno, Direktiva o prihvatu ne stvara nikakvu prepreku poštovanju tog zahtjeva od strane država članica kad provode spornu odredbu. Upravo suprotno, svrha pravila iz članka 9. stavaka 3. i 5. te direktive jest zajamčiti njihovo poštovanje u slučaju zadržavanja tražitelja azila, na temelju članka 8. navedene direktive ( 127 ).

136.

Naposljetku, kao peto, članak 5. stavak 5. EKLJP‑a predviđa da svatko tko je žrtva uhićenja ili pritvaranja suprotno odredbama prva četiri stavka tog članka ima izvršivo pravo na odštetu. Uzimajući u obzir objašnjenje članka 6. Povelje, nužno isto vrijedi za potonju odredbu. Direktiva o prihvatu ne sadržava odredbu koja posebno obvezuje države članice na to da propišu takvo pravo na odštetu. Potrebno je ipak voditi računa o normativnoj posebnosti takvog akta Unije, koji je, kao što to proizlazi iz članka 288. trećeg podstavka UFEU‑a, s jedne strane obvezujuć za svaku državu članicu kojoj je upućen u pogledu rezultata koji je potrebno postići, dok s druge strane odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušta nacionalnim tijelima. Pored toga, sukladno svojoj uvodnoj izjavi 35., Direktiva o prihvatu namijenjena je među ostalim upravo poticanju primjene članka 6. Povelje. Slijedom toga treba zaključiti da, u tim okolnostima, navedena direktiva ostavlja potrebnu diskreciju državama članicama kako bi se uskladile sa zahtjevom koji sam ranije navela.

137.

Zaključno, iako sporna odredba uistinu dopušta miješanje u pravo na slobodu i sigurnost zajamčeno člankom 6. Povelje, to ograničenje je, pod uvjetom da se ta odredba tumači na način koji sam izložila u ovom stajalištu, ne samo predviđenom zakonom, nego i poštuje bit tog prava, te je nužno da bi omogućilo državama članicama da se, u skladu s načelima odraženima u članku 4. stavku 2. UEU‑a i članku 72. UFEU‑a, učinkovito bore protiv ugrožavanja njihove nacionalne sigurnosti ili javnog poretka. Ispitivanjem pitanja valjanosti koje je postavljeno Sudu u ovom predmetu prema tome nije utvrđen nijedan element koji bi utjecao na valjanost sporne odredbe.

138.

Moram ipak istaknuti da ovaj zaključak, koji proizlazi iz objektivnog ispitivanja sukladnosti sporne odredbe s člankom 6. Povelje, ni na koji način ne utječe na ishod postupka koji je J. N. pokrenuo pred sudom koji je uputio zahtijev. Stoga je isključivo na sudu koji je uputio zahtjev da, u granicama postupka pred sobom, odluči je li mjera zadržavanja u pitanju u glavnom postupku u skladu ili nije s člankom 6. Povelje, tumačenim s obzirom na članak 5. EKLJP‑a.

139.

Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da presudi: