1.

U skladu s Uredbom br. 1924/2006 ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Uredba), Komisija je bila obvezna konzultirati se s Europskom agencijom za sigurnost hrane (European food safety agency, u daljnjem tekstu: EFSA) i donijeti, do 31. siječnja 2010., popis zdravstvenih tvrdnji dozvoljenih za uporabu na hrani. Međutim, u rujnu 2010. prekinula je EFSA‑ino ocjenjivanje tvrdnji povezanih s hranom na biljnoj osnovi (u daljnjem tekstu: botaničke tvari). Taj prekid još uvijek traje.

2.

Društva Bionorica SE (u daljnjem tekstu: Bionorica) i Diapharm GmbH (u daljnjem tekstu: Diapharm) (u daljnjem tekstu zajedno: žalitelji) podnijela su žalbu protiv rješenjâ Općeg suda u predmetima T‑619/14 i T‑620/14 (u daljnjem tekstu: pobijana rješenja) ( 3 ). Pobijanim rješenjima su kao nedopuštene odbačene tužbe koje su žalitelji podnijeli protiv Komisije zbog njezina propusta. Komisijino navodno propuštanje sastojalo se u tome da nije naložila EFSA‑i da ocijeni zdravstvene tvrdnje predviđene za uporabu na botaničkim tvarima, s ciljem donošenja popisa zdravstvenih tvrdnji koje se mogu koristiti na takvoj hrani (u daljnjem tekstu: popis tvrdnji za botaničke tvari).

3.

Opći sud je tužbe proglasio nedopuštenima uz obrazloženje da je Komisija propust prekinula odgovorivši na poziv žalitelja na djelovanje, čime je „izrazila svoje stajalište”. Osim toga, Opći sud je zaključio da ni društvo Bionorica ni društvo Diapharm nisu imali pravni interes za podizanje tužbi. Naposljetku je utvrdio da se predmetni slučaj nije izravno odnosio na društvo Diapharm te da ono stoga nije moglo podnijeti takvu tužbu.

4.

Predmetne žalbe otvaraju nekoliko važnih i složenih pitanja u vezi s dopuštenosti. Za početak, njima se od Suda zahtijeva da detaljno razmotri značenje „pravnog interesa” i da, osobito, pojasni na koji je način taj pojam potrebno razlikovati od pojmova „osporivi akt” i „izravni utjecaj”. Žalbe također iziskuju primjenu pojma „izravni utjecaj” u kontekstu propuštanja djelovanja te stoga i primjenu na budući položaj u kojem bi se žalitelji našli ako bi se traženi akt usvojio. Naposljetku, žalbe otvaraju pitanje postoji li i nakon usvajanja Ugovora iz Lisabona usporednost između uvjeta u pogledu dopuštenosti tužbi za poništenje i tužbi zbog propusta.

5.

Zdravstvena tvrdnja je u članku 2. stavku 2. točki 5. Uredbe br. 1924/2006 definirana kao „svaka tvrdnja kojom se izjavljuje, sugerira ili naznačuje da postoji odnos između neke kategorije hrane, određene hrane ili jedne od njezinih sastavnica i zdravlja”.

6.

U skladu s člankom 13., države članice Komisiji dostavljaju popise tvrdnji zajedno s pratećim uvjetima. Nakon konzultacija s EFSA‑om Komisija je, u skladu s primjenjivim postupkom komitologije, morala do 31. siječnja 2010. donijeti popis dozvoljenih tvrdnji i povezanih uvjeta. Ti se popisi nakon tog datuma mogu izmijeniti na temelju postupaka predviđenih u sljedećim odredbama Uredbe.

7.

Člankom 10. zabranjena je uporaba tvrdnji koje nisu odobrene u skladu s Uredbom.

8.

U članku 17. stavku 5. predviđeno je da zdravstvene tvrdnje „navedene u popisima predviđenima člancima 13. i 14. mogu, u skladu s uvjetima koji se na njih primjenjuju, koristiti svi subjekti u poslovanju s hranom […]”.

9.

Člankom 28. stavcima 5. i 6. predviđeno je prijelazno uređenje do usvajanja konačnog popisa tvrdnji:

„5.   Zdravstvene tvrdnje iz članka 13. stavka 1. točke (a) mogu se stavljati na hranu od datuma stupanja ove Uredbe na snagu sve do datuma donošenja popisa iz članka 13. stavka 3. pod odgovornošću subjekata u poslovanju s hranom, pod uvjetom da su one usklađene s ovom Uredbom i postojećim nacionalnim odredbama koje se na njih primjenjuju te ne dovodeći u pitanje donošenje zaštitnih mjera iz članka 24.

6.   Zdravstvene tvrdnje osim onih iz članka 13. stavka 1. točke (a) i članka 14. koje su se koristile u skladu s nacionalnim odredbama prije datuma stupanja ove Uredbe na snagu podliježu sljedećem:

10.

U skladu s činjeničnim stanjem, kako je ono opisano u pobijanim rješenjima, Bionorica je društvo koje proizvodi i prodaje lijekove i dodatke hrani u Europi. Ono na oznakama svojih proizvoda i prilikom njihova oglašavanja navodi određene zdravstvene tvrdnje. Društvo Diapharm pruža širok raspon usluga na međunarodnoj razini, uključujući savjete u pogledu uporabe zdravstvenih tvrdnji na hrani i osobito na dodacima hrani ( 4 ).

11.

U članku 13. stavku 3. Uredbe predviđeno je da je Komisija morala do 31. siječnja 2010. donijeti popis dozvoljenih tvrdnji koje se mogu koristiti na hrani. Kako bi to učinila, Komisija je prvo morala od država članica prikupiti predložene tvrdnje te naložiti EFSA‑i da provede potrebne ocjene. Međutim, Komisija je u rujnu 2010. prekinula ocjenjivanje tvrdnji povezanih s botaničkim tvarima, ali je donijela popis dozvoljenih tvrdnji u vezi s drugom hranom u skladu s Uredbom br. 432/2012 ( 5 ).

12.

Društva Bionorica i Diapharm pisala su 22. travnja 2014. Komisiji pozivajući je da naloži EFSA‑i da smjesta nastavi prekinuto ocjenjivanje zdravstvenih tvrdnji, s ciljem donošenja popisa predviđenog člankom 13. stavkom 3. Uredbe. Komisija je 19. lipnja 2014. odgovorila žaliteljima (u daljnjem tekstu: dopis) na sljedeći način:

„Kao što znate, Komisija je odlučila preispitati zdravstvene tvrdnje na takozvanim „botaničkim tvarima” nakon što je nekoliko država članica i zainteresiranih strana izrazilo zabrinutost zbog činjenice da se proizvodi s takvim sastojcima različito tretiraju u propisima o zdravstvenim tvrdnjama i propisima o tradicionalnim biljnim lijekovima.

Dok se to preispitivanje ne završi, Komisija je od Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) zatražila da zaustavi svoje znanstveno ocjenjivanje zdravstvenih tvrdnji na botaničkim tvarima. Komisija shvaća koliko je ovo složeno pitanje važno i za potrošače i za gospodarske subjekte. Međutim Komisiji treba, kako bi odredila najbolji način djelovanja, omogućiti vrijeme i okvir koji je u tu svrhu potreban.”

13.

Društva Bionorica i Diapharm podnijela su 19. kolovoza 2014. Općem sudu tužbe protiv Komisije zbog njezina propusta (predmeti T‑619/14 i T‑620/14).

14.

Komisija je 20. studenoga 2014. prigovorila da su tužbe nedopuštene, na što su žalitelji odgovorili 19. prosinca 2014.

15.

Opći sud je rješenjima od 16. rujna 2015. odbacio tužbe kao nedopuštene.

16.

Zaključio je da je dopis bio izraz Komisijinog stajališta, čime je prekinuto propuštanje.

17.

Također je utvrdio, kao sporedan zaključak, da nijedan od žalitelja nije imao pravni interes. U tom je pogledu istaknuo četiri stvari.

18.

Kao prvo, dok Komisija ne usvoji popis tvrdnji predviđen člankom 13. stavkom 3. Uredbe, primjenjuje se prijelazno uređenje iz članka 28. stavaka 5. i 6. To znači da se tvrdnje mogu koristiti sve dok se Uredba i primjenjivo nacionalno pravo poštuju ( 6 ). Posljedično, ako bi se popisi usvojili, najviše čemu bi se žalitelji mogli nadati jest da i dalje budu u mogućnosti koristiti relevantne tvrdnje. U biti, čak bi se mogli naći u lošijoj situaciji ako bi se popisi usvojili, jer odnosne tvrdnje možda ne bi bile odobrene ( 7 ).

19.

Kao drugo, neusvajanje popisa nipošto ne stvara nejednake uvjete tržišnog natjecanja. Prijelazno uređenje omogućuje da se tvrdnje nastave koristiti. Eventualne nejednakosti koje proizlaze iz neusvajanja popisa negativno bi utjecale samo na interese onih gospodarskih subjekata čije su tvrdnje već ocijenjene i odbijene. Žalitelji stoga nisu mogli tvrditi da imaju ikakav pravni interes za usvajanje popisa. Osim toga, društvo Diapharm zapravo i ne proizvodi hranu na koju se relevantne tvrdnje odnose ( 8 ).

20.

Kao treće, neusvajanje popisa nije uzrokovalo nikakvu pravnu nesigurnost (za koju su žalitelji navodili da opravdava njihov pravni interes) jer je bilo jasno koja su se pravila primjenjivala u okviru prijelaznog uređenja. Osim toga, kao i u slučaju Uredbe br. 432/2012, Komisija može dodatne prijelazne odredbe predvidjeti čak i u konačnom popisu koji usvoji ( 9 ).

21.

Kao četvrto, ni društvo Bionorica ni društvo Diapharm nisu dokazali da im je Komisijino propuštanje djelovanja uzrokovalo financijsku štetu niti na koji bi način usvajanje popisa tvrdnji za botaničke tvari zaustavilo nanošenje takve štete ( 10 ).

22.

Pored toga, Opći sud je, osim što je utvrdio da društvo Diapharm nije imalo pravni interes, zaključio i da se predmetni slučaj na to društvo nije izravno odnosio jer ono ne proizvodi i ne prodaje hranu na europskom tržištu ( 11 ).

23.

Žalitelji u svojim žalbama od Suda traže da ukine rješenja Općeg suda u predmetima T‑619/14 i T‑620/14 te da naloži Komisiji snošenje troškova postupka.

24.

Društvo Bionorica ističe dva žalbena razloga u prilog svojoj žalbi. Kao prvo, navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši da je Komisija izrazila svoje stajalište. Kao drugo, navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da ono nije imalo pravni interes. Društvo Diapharm također ističe ta dva žalbena razloga i treći: da je Opći sud pogriješio zaključivši da ono nije ispunjavalo kriterij izravnog utjecaja ( 12 ).

25.

Komisija odbija te argumente. Navodi da je izrazila svoje stajalište i da, u svakom slučaju, nijedan od žalitelja nema pravni interes. Komisija također ističe da se predmetni slučaj ne odnosi izravno na društvo Diapharm. Naposljetku, Komisija odbija svaku usporednost između tužbi za poništenje i tužbi za propust kada je riječ o neusvajanju „regulatornog akta” koji „ne podrazumijeva provedbene mjere” u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a.

26.

Žalitelji i Komisija podnijeli su pisana očitovanja te su na raspravi održanoj 19. siječnja 2017. iznijeli svoja usmena očitovanja.

27.

Opći sud je u oba rješenja koja su predmet žalbe zaključio da su tužbe nedopuštene zbog činjenice (a) da je Komisija izrazila svoje stajalište i (b) da ni društvo Bionorica ni društvo Diapharm nisu imali pravni interes. U vezi s društvom Diapharm, Opći sud je zaključio da je tužba nedopuštena i zbog činjenice da se predmetni slučaj nije izravno odnosio na to društvo.

28.

Iz razloga koje navodim u nastavku, smatram da oba rješenja Općeg suda sadržavaju pogreške koje se tiču prava u vezi s prvim dvama pitanjima: izražavanje stajališta i pravni interes.

29.

Po mojemu mišljenju, posljedica toga treba biti ukidanje rješenja Općeg suda koje se odnosi na društvo Bionorica. Usto predlažem da Sud općenito odluči o pitanju dopuštenosti tužbe društva Bionorica i, ako se složi s time da je ista dopuštena, da vrati predmet Općem sudu radi donošenja odluke o meritumu.

30.

Iako i rješenje Općeg suda koje se odnosi na društvo Diapharm također sadržava pogreške koje se tiču prava, kako to društvo navodi u svojim prvim dvama žalbenim razlozima, njegova tužba mora u konačnici biti odbačena kao nedopuštena zbog nepostojanja pravnog interesa, premda iz drugih razloga, bez potrebe za razmatranjem trećeg žalbenog razloga koji se odnosi na nepostojanje izravnog utjecaja.

31.

Svojim prvim žalbenim razlogom žalitelji tvrde da je Opći sud pogriješio zaključivši da je dopis predstavljao izraz Komisijinog stajališta.

32.

Slažem se.

33.

Kako je vidljivo iz točke 12. ovog mišljenja, u prvom odjeljku Komisijinog dopisa samo se opisuje status quo. Prva rečenica drugog odjeljka upućuje na to da je Komisija od EFSA‑e zatražila da zaustavi ocjenjivanje dok Komisija ne završi s preispitivanjem. U drugoj rečenici drugog odjeljka priznaje se da je situacija složena. Komisija u trećoj rečenici samo navodi da joj je potrebno vrijeme i okvir kako bi odlučila što učiniti.

34.

Promotren kao cjelina, drugi odjeljak govori o tomu da je razmatranje tog složenog pitanja u tijeku te da Komisija nije u mogućnosti trenutačno djelovati. Drugim riječima, žalitelje stavlja na čekanje. Komisija zasigurno nije rekla da „odbija djelovati”.

35.

Iz sudske prakse proizlazi da se ne radi o izražavanju stajališta ako se od gospodarskog subjekta zatraži da bude strpljiv dok institucija radi na tom pitanju ( 13 ). Dopis jasno spada u takvu vrstu odgovora kojim se zainteresirane strane stavljaju na čekanje. Stoga ne predstavlja izraz stajališta.

36.

Komisija tvrdi da je, s obzirom na kontekst, bilo jasno da je Komisijino stajalište bilo da odbija zahtjev žalitelja da djeluje.

37.

Ne slažem se. Dopis je u najboljem slučaju nejasan. Nejasnoće u vezi s postojanjem izraza stajališta koje proizlaze iz Komisijinih riječi trebalo bi tumačiti u korist tužitelja. Od tužitelja se ne može očekivati da kontekstualno sumnja u sadržaj Komisijine komunikacije te da je tumači na svoju štetu. Naravno, jasnoća Komisijine komunikacije teško će, zbog same svoje naravi, ikada dosegnuti biblijski ideal prema kojem „Vaša riječ neka bude: Da, da, – ne, ne!” ( 14 ). Međutim, Komisija svakako mora biti izravnija i jasnija u svojim izjavama ako doista želi izraziti svoje „jasno” stajalište.

38.

S obzirom na navedeno, prvi žalbeni razlog žalitelja smatram osnovanim.

39.

Svojim drugim žalbenim razlogom žalitelji tvrde da je Opći sud pogriješio zaključivši da oni nisu imali dovoljan interes za podnošenje tužbe (pravni interes). U tom pogledu osporavaju zaključke Općeg suda u vezi s (a) usporedivosti statusa odobrenih tvrdnji sa statusom tvrdnji na koje se primjenjuje prijelazno uređenje; (b) činjenicom da žalitelji zbog toga nisu dovedeni u lošiji konkurentski položaj; i (c) utvrđenjem da nije postojala pravna nesigurnost ( 15 ).

40.

Osim toga, društvo Bionorica navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče činjenica utvrdivši da je ono proizvođač dodataka hrani. Društvo Bionorica tvrdi da je ta pogreška doprinijela tome da mu Opći sud ne prizna pravni interes ( 16 ).

41.

Prvo ću razmotriti činjeničnu netočnost koju društvo Bionorica navodi (1); potom ću općenito razmotriti sudsku praksu o pravnom interesu i sadržajne uvjete (2); te ću u konačnici to primijeniti na predmetne žalbe (3).

42.

Opći sud ima isključivu nadležnost utvrđivati činjenice. Sud svoju ovlast nadzora vrši samo ako iz dokumenata koji su mu podneseni jasno proizlazi sadržajna netočnost utvrđenja Općeg suda ili ako su dokazi iskrivljeni ( 17 ).

43.

Opći sud je u rješenju u predmetu T‑619/14 naveo da je Bionorica društvo koje proizvodi i na europsko tržište stavlja lijekove i dodatke hrani te da je „proizvođač hrane” ( 18 ). Međutim, iz spisa Općeg suda jasno proizlazi da ono proizvodi i stavlja na tržište lijekove, a ne dodatke hrani i hranu općenito. Društvo Bionorica je to potvrdilo u svojim pisanim i usmenim očitovanjima koje je iznijelo Sudu.

44.

Očito je dakle da u tom pogledu postoji činjenična netočnost u rješenju Općeg suda u predmetu T‑619/14.

45.

Međutim, druga je stvar dovodi li to u pitanje zaključak Općeg suda u vezi s pravnim interesom. Naime, kako Komisija pravilno ističe, društvu Bionorica bi bilo lakše dokazati pravni interes u ovom predmetu da je ono doista djelovalo na tržištu dodataka hrani.

46.

Prije nego što razmotrim pitanje pravnog interesa u ovom konkretnom slučaju, prvo ću podsjetiti na glavne značajke sudske prakse u vezi s tom temom.

47.

Pravni interes je bitan uvjet za podnošenje izravne tužbe Sudu ( 19 ). Opća svrha tog uvjeta je osigurati da Sud ne mora razmatrati tužbe kojima se traže pravna mišljenja o općim i hipotetskim pitanjima ( 20 ). Usvajanje (ili poništenje) akta mora tužitelju donijeti prednost ili korist ( 21 ). Ta „prednost” ili „korist” mora biti i osobna. Drugim riječima, tužitelj ne može pokrenuti postupak u interesu treće strane ili u općem interesu (to je actio popularis) ( 22 ).

48.

Stoga „interes” podrazumijeva da će tužitelj ostvariti neku korist ako njegova tužba bude uspješna. Ako bi ishod predmeta za tužitelja bio nebitan ili nepovoljan, pravni interes ne bi postojao ( 23 ).

49.

Može li ta osobna korist biti činjenična ili mora biti pravna (u smislu pozitivnih posljedica na prava i obveze tužitelja) kako bi se dokazalo postojanje pravnog interesa? Po mojemu mišljenju, može biti pravna ili činjenična, ili oboje. U svakom slučaju, jasno je da je jedno od tih dvaju obilježja dovoljno. Primjerice, poboljšanje tužiteljevog konkurentskog položaja u slučaju poništenja može značiti da pravni interes postoji.

50.

Promatrajući raniju sudsku praksu, bilo bi ipak korisno da Sud to izričito potvrdi. Razlog tomu je taj što postoji nekoliko presuda koje, na prvi pogled, zahtijevaju da postoje posljedice za tužiteljev pravni položaj kako bi se dokazao pravni interes ( 24 ). Čak se čini da se u nekim rješenjima pojmovi koristi i pravnih posljedica predstavljaju kao alternativni načini izražavanja istog zahtjeva ( 25 ).

51.

Međutim, detaljniji pregled tih presuda općenito otkriva da je Sud uvjete postojanja „osporivog akta” i „pravnog interesa” samo izložio u jednoj rečenici ili točki ( 26 ). Dakako, akt mora imati obvezujuće pravne učinke kako bi bio predmet tužbe za poništenje ili tužbe zbog propusta ( 27 ). Posljedično, ishod predmeta mora biti u stanju proizvesti pravne posljedice koje se sastoje u uklanjanju ili uvrštenju akta u pravni poredak Unije. Ali to nije isto što i pravni interes ( 28 ).

52.

Taj zaključak potvrđuje sudska praksa koja kao dopuštene prihvaća tužbe kod kojih je jasno da odluka u korist tužiteljâ neće promijeniti njihov pravni položaj. Očit primjer toga je činjenica da su tužbe za poništenje konkurenata protiv odluka Komisije kojima se dopuštaju spajanja trgovačkih društava dopuštene ( 29 ).

53.

Sudska praksa potvrđuje i da interes mora biti stvaran i postojeći ( 30 ). Hipotetski interes nije dakle dovoljan ( 31 ). Interes mora postojati u trenutku podnošenja tužbe i sve do donošenja konačne odluke ( 32 ). Ako se interes koji tužitelj navodi odnosi na budući položaj, tužitelj mora dokazati da je ugroženost tog položaja već izvjesna ( 33 ).

54.

Radi jasnoće treba istaknuti da ta sudska praksa ne znači da se interes smatra dokazanim samo ako su svi relevantni budući događaji izvjesni. Osobito, moguće je da će uspjeh tužbe tužitelju donijeti korist ponajprije time što će mu stvoriti mogućnost ili priliku. Postojanje mogućnosti je izvjesno, ali ishod nije. U ruletu postoji mala mogućnost velikog dobitka, ali nema jamstva da će se isti ostvariti.

55.

Očiti primjeri u tom pogledu mogu se pronaći u području javne nabave. Tužitelj koji ospori dodjelu ugovora konkurentu nema jamstvo da će se ugovor njemu dodijeliti ako mu tužba uspije. Međutim, često će postojati mogućnost za to te će on, stoga, imati interes za poništenje odluke o dodjeli ugovora. U slučajevima kada takve mogućnosti iz nekog razloga nema, pravni interes možda neće postojati ( 34 ).

56.

Presude Suda u predmetima Flaherty ( 35 ) i Gordon ( 36 ) pružaju dodatne primjere ovakve vrste interesa u obliku „mogućnosti ostvarenja koristi” ili „još uvijek otvorenih vrata”. Žalitelji su u predmetu Flaherty zahtijevali da im se omogući povećanje kapaciteta njihove ribarske flote. Komisija je tvrdila da jedna skupina žalitelja nije imala pravni interes jer nisu još počeli graditi plovila, nasuprot drugoj skupini koja jest. Sud je zaključio da su obje skupine imale pravni interes, iako je interes druge skupine bio izvjesniji ( 37 ). U predmetu Gordon žalitelj je pobijao izvješće o svojemu razvoju karijere. Iako se bio umirovio zbog trajnog invaliditeta, još uvijek je imao mogućnost ponovno se zaposliti te je stoga imao interes osporavati to izvješće ( 38 ).

57.

Ukratko, pravni interes postoji kada usvajanje spornog akta donosi tužitelju pravnu ili činjeničnu korist koja se odnosi osobno na njega. Općenito, ta korist treba biti stvarna i postojeća, ili barem mora postojati očita mogućnost ili prilika za ostvarenje takve koristi. Nasuprot tomu, tvrdnja da pravni interes ne postoji zato što je korist samo „činjenična” ili zato što postoji tek „mogućnost ostvarenja koristi”, u suprotnosti s apsolutnom izvjesnošću, neovisno o budućim događajima, jednostavno ne bi odražavala sudsku praksu Suda.

58.

Primjenjujući gorenavedeni pojam „pravni interes”, kako je utvrđen u sudskoj praksi, u nastavku ću objasniti zašto smatram da društvo Bionorica zapravo ima pravni interes. U tom pogledu, rješenje Općeg suda u predmetu T‑619/14 sadržava pogrešku koja se tiče prava. Međutim, društvo Diapharm, koje posluje na uzlaznom tržištu, nema pravni interes pa se rješenje Općeg suda u predmetu T‑620/14 treba potvrditi.

59.

Ovo pitanje ima razne aspekte koje je potrebno detaljno razmotriti. Za obrazloženje Općeg suda ključna je opća usporedba između prijelaznog uređenja predviđenog u članku 28. Uredbe i trajnog uređenja (odnosno usvajanja popisa tvrdnji za botaničke tvari). Stoga ću početi s ocjenom pitanja koja „pogodnost” ili „korist” može općenito proizaći iz prelaska s prijelaznog uređenja na „trajno” uređenje, odnosno na usvajanje popisa tvrdnji za botaničke tvari (i). Potom ću razmotriti pitanje pravne sigurnosti kao osnove pravnog interesa (ii). Naposljetku ću razmotriti konkretne situacije društva Bionorica (iii) i društva Diapharm (iv).

60.

Opći sud je u točki 39. pobijanih rješenja utvrdio da žalitelji ne mogu ostvariti nikakvu korist od usvajanja popisa tvrdnji za botaničke tvari. Opći sud je u biti zaključio da je razlog tomu taj što se do usvajanja popisa primjenjuje prijelazno uređenje. Status određene tvrdnje prema prijelaznom uređenju je u praksi jednako dobar kao što bi bio u slučaju da se ista odobri. U slučaju da se tvrdnja ne odobri, njezin status bi bio povoljniji prema prijelaznom uređenju.

61.

Ne slažem se.

62.

Pravno govoreći, situacija prema prijelaznom uređenju i situacija u kojoj je tvrdnja odobrena nisu ekvivalentne. Kako su žalitelji istaknuli, prvonavedena situacija je objektivno lošija od drugonavedene, ponajprije zato što daljnja mogućnost uporabe tvrdnji prema prijelaznom uređenju ovisi o uvjetima iz nacionalnog prava ( 39 ), što znači da potencijalno ovisi o 28 različitih uređenja. To nije slučaj kada su tvrdnje izričito odobrene u skladu s pravilima Unije ( 40 ). U tom smislu, načelno postoji očita korist u situaciji kada je tvrdnja odobrena u usporedbi sa situacijom prema prijelaznom uređenju ( 41 ).

63.

Opći sud je naveo da je prijelazno uređenje možda bolje od odbijanja tvrdnje. Međutim, ne smatram da je mogućnost odbijanja sama po sebi dovoljna da žalitelje liši pravnog interesa.

64.

Kao prvo, u tom pogledu upućujem na gorenavedeni primjer s javnom nabavom. U takvim slučajevima tužitelji ne traže jamstvo koristi, nego samo mogućnost da je ostvare. Takva potencijalna korist svakako postoji i u predmetnom slučaju ( 42 ).

65.

Kao drugo, i možda još važnije, predmetni slučaj je nešto drugačiji. U javnoj nabavi mogući ishodi su naizgled ili pozitivni (odluka se poništi, ugovor se na kraju dodijeli tužitelju) ili neutralni (odluka se poništi, ugovor se ponovno ne dodijeli tužitelju). U predmetnom slučaju, mogući ishodi su naizgled pozitivni (usvajanje popisa, odobrenje tvrdnje) ili negativni (usvajanje popisa, odbijanje tvrdnje). Međutim, u oba slučaja jasna mogućnost ostvarenja koristi predstavlja interes.

66.

Kao treće, smatram da je stajalište „odbijanje je negativno” previše pojednostavljeno. I odbijanje tvrdnje može pružiti očite koristi. Primjerice, kako je društvo Bionorica isticalo, odbijanje zdravstvene tvrdnje može gospodarskom subjektu omogućiti veću pravnu sigurnost: ono može značiti da gospodarski subjekt može svoju poslovnu strategiju prilagoditi za budućnost. Ili, ako to gledamo cinično, odbijanje može otežati položaj njegovih konkurenata koji žele koristiti te tvrdnje. U svim tim slučajevima gospodarski subjekt ima činjeničnu korist koja se odnosi osobno na njega.

67.

Još važnije, u pristupu Općeg suda vidim ozbiljne probleme ako se on izvede do svojeg konačnog logičkog ishoda. U skladu s tim pristupom, mogućnost da će tvrdnja biti odbijena, što će tužitelja potencijalno dovesti u lošiji položaj od onog u kojem je bio prema prijelaznom uređenju, dovoljna je da isključi tužiteljev pravni interes. Ako bi se takav pristup prihvatio, čini mi se da bi tužitelj pravni interes za podnošenje tužbe imao samo ako bi najgori mogući ishod te tužbe bio bolji od statusa quo.

68.

Takvo stajalište smatram problematičnim na nekoliko razina. Dvije praktične posljedice su osobito zabrinjavajuće.

69.

Kao prvo, nijedan gospodarski subjekt, a ne samo društvo Bionorica, nikad ne bi u praksi mogao dokazati da bi nužno bio u boljem položaju ako bi se usvojio konačni popis. Stoga, ako takvo obrazloženje slijedimo do njegova konačnog logičnog ishoda, nijedan gospodarski subjekt nikad ne bi mogao podnijeti tužbu zbog propusta.

70.

Kao drugo, takav bi pristup u mnogim slučajevima omogućio Komisiji da na neodređeno vrijeme blokira usvajanje konačnih akata kada postoji određena diskrecija u pogledu ishoda ( 43 ). Kako su žalitelji istaknuli u svojim izvornim tužbama pred Općim sudom, to bi nepovoljno utjecalo na tužitelje u slučajevima propuštanja djelovanja jer se ne bi mogla podnijeti nikakva vrsta tužbe ( 44 ).

71.

Također smatram da takav pristup predstavlja preusko tumačenje pojma pravnog interesa, koji je prije svega sredstvo za onemogućavanje neozbiljnih ili lažnih tužbi ili tužbi koje se podnose u općem interesu. Na najosnovnijoj razini, imati interes znači imati ulog. Znači da možete nešto dobiti ili izgubiti ovisno o ishodu predmeta. Jasno je zašto sudska praksa Suda zahtijeva da tužba bude u stanju svojemu podnositelju donijeti korist. Interes ne postoji ako ishod za njega može biti samo štetan.

72.

Međutim, zahtjev u pogledu koristi ne smije se izvrnuti tako da korist mora postojati u svakom mogućem ishodu. Takav bi pristup samo oslabio tužbe zbog propusta na temelju članka 265. UFEU‑a.

73.

Naposljetku, gotovo ne postoji sudska praksa o propuštanju djelovanja, a još manje o neusvajanju pripremnih akata ( 45 ). Koliko sam upoznat, ne postoji nijedna presuda Suda u kojoj se pojam pravnog interesa detaljno razmatra u kontekstu takvih tužbi. Opravdano je pitati se odnosi li se „pravni interes” na konačnu regulatornu mjeru (u ovom predmetu, to je popis tvrdnji za botaničke tvari) ili na pripremne faze (u ovom predmetu, to je nalog EFSA‑i da ocijeni tvrdnje) ( 46 ).

74.

Obrazloženje u ovom poglavlju odnosi se na interes za usvajanje konačne mjere. U ovom je predmetu nesporno da konačna mjera može biti povoljna (odobrenje tvrdnji) ili nepovoljna (odbijanje tvrdnji) ( 47 ).

75.

Međutim, kada se radi o tužbama zbog propusta koje su namijenjene usvajanju pripremnih akata, a taj konačni akt može biti pozitivan ili negativan, očito je da mora postojati pripremni akt kako bi postojala ikakva mogućnost da konačni povoljan akt bude usvojen. U tom smislu, neposredan „pravni interes” odnosi se na nastavak regulatornog postupka. Alternativan i, po mojemu mišljenju, također valjan pristup bio bi da se pitanje pravnog interesa razmatra u kontekstu tužbi zbog neusvajanja pripremnog akta. Takvo bi obrazloženje bilo u skladu s obrazloženjem koje je Sud koristio u nekolicini predmeta koji su se odnosili na propuštanje djelovanja, kao što je predmet Pioneer Hi‑Bred gdje je ishod postupka odlučivanja bio neizvjestan, ali je Opći sud ipak zaključio da je postojao pravni interes za podnošenje tužbe zbog neusvajanja pripremnog akta i posljedičnog onemogućavanja da se situacija razvije ( 48 ).

76.

Žalitelji su Općem sudu i Sudu više puta istaknuli da bi usvajanje popisa tvrdnji za botaničke tvari povećalo pravnu sigurnost. U tom su pogledu uputili, primjerice, na širenje različitih nacionalnih pristupa i skraćenih postupaka pred nacionalnim sudovima s neizvjesnim ishodima čime se gospodarske subjekte u biti onemogućuje da koriste tvrdnje.

77.

Po mojemu mišljenju, općenito pozivanje na pozitivne učinke pravne sigurnosti ne može samo po sebi predstavljati valjanu osnovu pravnog interesa. Kako je objašnjeno u točki 47. ovog mišljenja, pravni interes mora biti osobne naravi. Time je načelno isključena mogućnost da se pravni interes temelji na općoj zabrinutosti glede vladavine prava, hipotetskim sporovima, akademskom žaru ili pukoj radoznalosti.

78.

Međutim, postoji očita razlika između takvih općih zabrinutosti i situacija u kojima dugoročna primjena, na neodređeno vrijeme, prijelaznog uređenja stvara pravnu nesigurnost koja utječe na konkurentski položaj te poslovne i investicijske strategije samog gospodarskog subjekta. Takvi se slučajevi ne mogu jednostavno odbaciti kao primjeri „actio popularis”. Mogu uključivati osobni interes. Pitanje predstavljaju li takvi interesi pravni interes u predmetnim žalbama razmatram u nastavku, za svakog žalitelja ponaosob.

79.

Društvo Bionorica proizvodi lijekove i stavlja ih na tržište u Europskoj uniji. Kako je objašnjeno u točki 43. ovog mišljenja, društvo Bionorica, nasuprot onomu što je navedeno u pobijanim rješenjima, trenutačno ne posluje na tržištu dodataka hrani u Uniji. U takvoj situaciji interes društva Bionorica odnosi se na njegov potencijalni ulazak na tržište biljnih dodataka hrani na kojima se navode zdravstvene tvrdnje.

80.

Međutim, društvo Bionorica posluje i na bliskom tržištu biljnih lijekova, za koje tvrdi da su u konkurentskom odnosu s dodacima hrani. Osobito, društvo Bionorica je u svojoj tužbi koju je podnijelo Općem sudu navelo nekoliko svojih lijekova koji sadržavaju aktivne tvari (a) koje se koriste i u dodacima hrani i (b) koje su jednake aktivnim tvarima u vezi s kojima se na temelju Uredbe tražilo odobrenje zdravstvenih tvrdnji.

81.

Društvo Bionorica u biti tvrdi da će imati korist neovisno o tome hoće li regulatorni postupak rezultirati odobrenjem ili odbijanjem tvrdnji.

82.

Ako bi se tvrdnje odobrile, društvo Bionorica navodi da bi moglo ući na tržište dodataka hrani koji sadržavaju relevantne tvari i na kojima se navode odnosne odobrene tvrdnje. U tom bi slučaju na tržište stavljalo proizvode koji izravno konkuriraju lijekovima kakve trenutno prodaje, ali bez mnogih povezanih troškova koji se odnose, primjerice, na klinička testiranja i sigurnost lijekova. S druge strane, ako bi se tvrdnje odbile, barem bi imalo pravnu sigurnost u tom pogledu. Moglo bi izvršiti odgovarajuće prilagodbe. Osim toga, društvo Bionorica u svojim očitovanjima jasno upućuje na to da bi, u slučaju odbijanja tvrdnji, imalo korist od činjenice da njegovi trenutačni konkurenti koji prodaju dodatke hrani više ne bi mogli koristiti te tvrdnje za promicanje svojih proizvoda.

83.

Opći sud se pri donošenju zaključka da društvo Bionorica nema pravni interes usredotočio na opću pretpostavku da su prema prijelaznom uređenju načelno dozvoljene sve tvrdnje koje bi bile dozvoljene prema konačnom popisu takvih tvrdnji. Posljedično, ni društvo Bionorica ni itko drugi ( 49 ) ne može ostvariti nikakvu korist od usvajanja popisa tvrdnji za botaničke tvari.

84.

Taj aspekt obrazloženja Općeg suda smatram manjkavim. U vezi s utjecajem na tržišno natjecanje, Opći sud ističe da bi se u nepovoljnom položaju našli gospodarski subjekti čiji bi zahtjevi za odobrenje tvrdnji bili odbijeni te koji stoga odnosne tvrdnje ne bi mogli koristiti. Nasuprot tomu, gospodarski subjekti čiji su zahtjevi na čekanju i koji bi dotične tvrdnje mogli koristiti prema prijelaznom uređenju nisu u nepovoljnom položaju. Međutim, to se obrazloženje temelji na neutemeljenoj usporedbi prednosti i nedostataka prijelaznog i trajnog uređenja.

85.

Zbog razlogâ koje sam gore naveo, smatram da se pojam pravnog interesa mora shvaćati na način da obuhvaća situacije u kojima tužitelj može osobno ostvariti činjeničnu ili pravnu korist na temelju poništenja ili usvajanja relevantnog akta.

86.

Po mojemu mišljenju, i nasuprot zaključku Općeg suda, društvo Bionorica je pružilo dovoljno elemenata koji dokazuju takvu osobnu korist i pravni interes.

87.

Kao prvo, društvo Bionorica ističe da njegovi lijekovi konkuriraju dodacima hrani, od kojih neki sadržavaju iste tvari kao ti lijekovi, te da je ocjenjivanje tvrdnji glede tih tvari prekinuto. Taj konkurentski odnos nije osporen ( 50 ).

88.

Kao drugo, društvo Bionorica navodi da je, s obzirom na to da posluje na tržištu lijekova s tim tvarima, spremno ući i na tržište dodataka hrani ako bi se relevantne tvrdnje odobrile. Taj potencijalni ulazak nije osporen ( 51 ).

89.

Kao treće, društvo Bionorica je dokazalo da prijelazno uređenje nije sigurno kao trajno i tvrdi da ta relativna nesigurnost ometa njegov ulazak na tržište. Drugim riječima, nedostatak pravne sigurnosti utječe na njegove vlastite konkurentske i investicijske odluke.

90.

Ako ih promatram zajedno, rekao bih da ti čimbenici – a osobito činjenica da je društvo Bionorica poslovalo na bliskim tržištima proizvoda u kojima su se koristile slične tvari – dokazuju da društvo Bionorica može ostvariti osobnu korist te da stoga ima pravni interes u ovom predmetu. Osim toga, činjenično utvrđenje Općeg suda da društvo Bionorica nije dokazalo postojanje financijske štete ne dovodi u pitanje taj zaključak. Iako bi dokaz o takvoj šteti pomogao pri dokazivanju interesa, jasno je da nije nužan ( 52 ).

91.

Stoga je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da društvo Bionorica nema pravni interes. Drugi žalbeni razlog društva Bionorica je osnovan.

92.

Djelatnosti društva Diapharm uključuju savjetovanje društava o zdravstvenim tvrdnjama, među ostalim o tvrdnjama koje se odnose na hranu i osobito na dodatke hrani. Ono samô ne posluje na tržištu hrane ili na bliskim tržištima. Ono prije djeluje na uzlaznom tržištu.

93.

Društvo Diapharm u biti tvrdi da činjenica da Komisija nije usvojila popis tvrdnji za botaničke tvari negativno utječe na njega jer smanjuje potražnju za njegovim uslugama, čime gubi značajne prihode. U tom pogledu navodi da smanjena pravna sigurnost u vezi s uporabom zdravstvenih tvrdnji čini tržište biljnih lijekova manje privlačnim. Razlog tomu je taj što je ulazak na to tržište skup i društva mogu ući na tržište dodataka hrani i iskoristiti prednosti prijelaznog uređenja kako bi zdravstvene tvrdnje mogla jeftinije koristiti i tako izbjeći troškove povezane sa stavljanjem lijekova na tržište.

94.

Društvo Diapharm je pred Općim sudom također tvrdilo da je usko povezano s postupkom koji je predvodilo sektorsko udruženje te koji je kulminirao time da je njemačkim tijelima na odobrenje bio podnesen popis zdravstvenih tvrdnji, kasnije proslijeđen Komisiji radi odobrenja u skladu s Uredbom. U tom pogledu društvo Diapharm je svojoj tužbi podnesenoj Općem sudu priložilo popis tvari u vezi s kojima je, kako navodi, sektorskom udruženju predložilo zdravstvene tvrdnje koje su potom preko njemačkih tijela proslijeđene Komisiji.

95.

Pri donošenju zaključka da društvo Diapharm nema pravni interes, Opći sud je usvojio obrazloženje gotovo identično onom koje je koristio u vezi s društvom Bionorica. To obrazloženje smatram pogrešnim zbog razloga jednakih onima koje sam naveo gore pod točkom (i).

96.

Unatoč tomu, slažem se s konačnim zaključkom Općeg suda da društvo Diapharm nije dokazalo da ima pravni interes u ovom predmetu, ali to smatram zbog drugog razloga. Interes društva Diapharm je jednostavno preslab pa stoga ne ispunjava uvjete u pogledu postojanja osobne koristi za tužitelja.

97.

„Pravni interes” zahtijeva osobnu korist. Točno je da je društvo Diapharm uvelike sudjelovalo u postupku na temelju kojeg je popis predloženih tvrdnji podnesen Komisiji. To je, po mojemu mišljenju, važan element, ali se na temelju njega ne može dokazati osobni interes u smislu da bi samô društvo Diapharm ostvarilo korist od usvajanja popisa tvrdnji za botaničke tvari. Neovisno o stupnju njegove uključenosti, društvo Diapharm je tek neizravno sudjelovalo u podnošenju popisa tvrdnji njemačkim tijelima. Ono neće koristiti te tvrdnje (niti će se natjecati s gospodarskim subjektima koji ih koriste). Argumenti društva Diapharm glede povećane pravne sigurnosti, od koje bi načelno korist imala samo društva koja su aktivna na relevantnim ili konkurentskim tržištima, također su previše slabi i neizravni da bi imali ikakva utjecaja u tom pogledu.

98.

Pri donošenju tog zaključka oslanjam se na utvrđenje Općeg suda da društvo Diapharm nije podnijelo dostatne dokaze kojima bi dokazalo financijsku štetu uzrokovanu Komisijinim propustom ( 53 ). To činjenično utvrđenje, koje Sud ne može preispitivati, smatram relevantnim jer je financijska šteta u smislu gubitka prihoda bila temelj argumenata društva Diapharm. Naglašavam da društvo Diapharm nije moralo dokazati financijsku štetu kako bi dokazalo činjeničnu korist od usvajanja akta te stoga i pravni interes. Međutim, u ovom bi mu predmetu to pomoglo da uvjeri Opći sud da ima pravni interes.

99.

Ovdje umjesto zaključka treba spomenuti jedan praktični element. U skladu sa sudskom praksom Suda, tužitelj je dužan dokazati svoj pravni interes ( 54 ). Smatram da u tom pogledu valja podsjetiti na potrebu za praktičnošću i proporcionalnošću kada je riječ o količini dokaza o pravnom interesu koje tužitelj mora proaktivno podnijeti. Stoga smatram da ne bi bilo realno od tužitelja očekivati da uz tužbu priloži iscrpne dokaze o poslovnim učincima kojima je izložen, primjerice opsežna ekonomska ili financijska izvješća (osobito zbog troškova i ograničenja u pogledu dopuštenog broja stranica tužbe), niti bi to bilo u interesu postupovne učinkovitosti Suda. Međutim, po potrebi je moguće podnijeti dodatne dokaze u fazi replike ili ih Opći sud, ako su doista ključni za njegovo obrazloženje, može zahtijevati putem mjera izvođenja dokaza.

100.

S obzirom na navedeno, smatram da Opći sud, unatoč nedostacima u njegovu obrazloženju, nije počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da društvo Diapharm nije imalo pravni interes. Stoga se drugi žalbeni razlog društva Diapharm mora odbiti kao bespredmetan te se presuda Općeg suda treba potvrditi u dijelu kojem se odnosi na nepostojanje pravnog interesa.

101.

Stoga nije potrebno razmatrati zaključak Općeg suda da je tužba društva Diapharm nedopuštena i zbog činjenice da se predmetni slučaj ne odnosi izravno na njega.

102.

Budući da oba razloga nedopuštenosti u rješenju Općeg suda u vezi s društvom Bionorica počivaju na pogreškama koje se tiču prava, Sud bi mogao odlučiti ukinuti to rješenje i vratiti predmet Općem sudu radi donošenja konačne odluke. Društvo Bionorica bi tada pred Općim sudom moralo dokazati da su drugi uvjeti u pogledu dopuštenosti ispunjeni te bi tek ako u tome uspije moglo iznositi argumente o meritumu ( 55 ).

103.

U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, Sud nakon što ukine odluku Općeg suda može i sam odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.

104.

U predmetnom slučaju Sud nije u mogućnosti, u ovoj fazi postupka, donijeti presudu o meritumu tužbe podnesene Općem sudu. Komisija nije iznijela nikakve argumente o meritumu.

105.

Međutim, smatram da Sud raspolaže sa svim potrebnim podacima kako bi donio odluku kojom odbija prethodni prigovor o nedopuštenosti koji je Komisija iznijela u prvostupanjskom postupku. U interesu učinkovitosti i ekonomičnosti postupka, i kako bi se osiguralo da društvo Bionorica dobije pravovremen odgovor na pitanje hoće li se razmatrati meritum njegova slučaja, predlažem Sudu da to i učini.

106.

Društvo Bionorica žalbom u biti zahtijeva usvajanje uredbe koja bi sadržavala popis dozvoljenih tvrdnji.

107.

U skladu s postojećom sudskom praksom, tužitelj može podnijeti tužbu zbog neusvajanja akta koji bi mu bio upućen ili bi se izravno i osobno na njega odnosio ( 56 ).

108.

Društvo Bionorica ne tvrdi da bi popis tvrdnji za botaničke tvari bio njemu upućen. Zato mora dokazati da bi se izravno i osobno na njega odnosio.

109.

Potonja, alternativna osnova dopuštenosti nije izričito predviđena u tekstu članka 265. UFEU‑a. Umjesto toga, ona proizlazi iz usporednosti s člankom 263. UFEU‑a, koja se temelji na sudskoj praksi i koja neprivilegiranim tužiteljima dopušta da pobijaju akte koji se izravno i osobno na njih odnose. Potvrdivši tu usporednost uvjeta iz dviju navedenih odredbi Ugovora, Sud je u presudi T. Port zaključio da „mogućnost pojedinaca da ostvare svoja prava ne bi trebala ovisiti o tome je li dotična institucija djelovala ili nije” ( 57 ).

110.

U ovom je predmetu postavljeno pitanje utječe li na tu usporednost izmjena teksta članka 263. UFEU‑a koja je izvršena Ugovorom iz Lisabona. Naime, od Ugovora iz Lisabona članak 263. stavak 4. predviđa da tužitelji mogu podnijeti tužbu za poništenje svakog „regulatornog akta koji se izravno odnosi na nj[ih], a ne podrazumijeva provedbene mjere”.

111.

Znači li ta izmjena, ako se promatra zajedno s gorenavedenom sudskom praksom proizašlom iz presude T. Port, i da tužitelji sada mogu podnositi tužbe zbog neusvajanja „regulatornog akta koji se izravno odnosi na nj[ih], a ne podrazumijeva provedbene mjere”?

112.

Komisija je na raspravi izjavila da bi odgovor na to pitanje trebao biti „ne”. Tvrdila je da je cilj Ugovora iz Lisabona zatvoriti stvarnu i konkretnu prazninu u pravnoj zaštiti koja proizlazi iz članka 230. stavka 4. UEZ‑a. Međutim, imajući potpuno u vidu sudsku praksu Suda o usporednosti, izmjena je izvršena samo u pogledu tadašnjeg članka 230. stavka 4. UEZ‑a (sadašnji članak 263. stavak 4. UFEU‑a), pri čemu tekst nekadašnjeg članka 232. UEZ‑a (sadašnji članak 265. UFEU‑a) nije mijenjan.

113.

Ne slažem se s time. Po mojemu mišljenju, odgovor treba biti „da”, osobito zbog sljedećih razloga.

114.

Kao prvo, usporednost između uvjeta iz članaka 263. i 265. UFEU‑a, koja je postojala prije Ugovora iz Lisabona, proizlazi iz zabrinutosti u pogledu dosljednosti sustava pravnih lijekova, ne iz teksta članka 265. UFEU‑a. Stoga Komisijin argument u vezi s neizmijenjenim tekstom članka 265. UFEU‑a nije iznimno uvjerljiv jer je glavni argument za usporednost bio drugačiji čak i prije Ugovora iz Lisabona. Istodobno, taj glavni argument i zabrinutosti zbog kojih je Sud odstupio od strogog teksta članka 265. UFEU‑a u istom obliku postoje i nakon usvajanja Ugovora iz Lisabona.

115.

Kao drugo, izmjene članka 263. stavka 4. UFEU‑a koje su izvršene Ugovorom iz Lisabona bile su namijenjene tome da se proširi pristup sudovima Unije u pogledu određenih vrsta akata ( 58 ), posebice kao odgovor na sudsku praksu temeljenu na presudama Jégo‑Quéré ( 59 ) i UPA ( 60 ). Smatram da bi bilo suprotno glavnom cilju i duhu tih izmjena Ugovora ako bi se sada pristup na temelju članka 265. UFEU‑a ograničio tako da se negira usporednost između dviju odnosnih vrsta tužbi.

116.

Kao treće, cilj tužbe zbog propusta u svojoj je biti relativno skroman: borba protiv institucionalne skleroze. U suprotnosti s tužbom za poništenje, tužbom zbog propusta ne sugerira se da je posao loše obavljen, nego da uopće nije obavljen. Cilj tužbe zbog propusta nije usporiti postupak, nego ga ubrzati u skladu s obvezama koje su Unijine institucije same prihvatile. Stoga, ako bi se prihvatili Komisijini argumenti, bilo bi prilično paradoksalno ako bi uvjeti u pogledu pravnog interesa iz članka 265. UFEU‑a bili uži od onih iz članka 263. UFEU‑a. U biti, ako bi se ikad odlučilo napustiti usporednost između tih dviju odredbi, smatram da bi se to trebalo dogoditi u potpuno suprotnom smjeru: uvjeti u pogledu pravnog interesa za podnošenje tužbi zbog propusta trebali bi biti blaži od takvih uvjeta za podnošenje tužbi za poništenje.

117.

Zbog tih razloga smatram da usporednost koju je Sud uspostavio između članaka 263. i 265. UFEU‑a treba održati. Stoga bi tužbe koje zbog propusta podnose neprivilegirani tužitelji trebale biti dopuštene u tri situacije; odnosno kada bi akt čije se donošenje traži:

118.

Prilično je jasno da se akt čije se usvajanje traži ne bi osobno odnosio na društvo Bionorica, u smislu sudske prakse Suda. To društvo nije ni po čemu drugačije od ikojeg drugog subjekta na kojeg bi takav akt mogao utjecati ( 61 ). Osobito, ne navodi se da je društvo Bionorica konkretno tražilo odobrenje ijedne od tvrdnji čije je ocjenjivanje prekinuto ( 62 ).

119.

Pod pretpostavkom da će Sud prihvatiti usporednost s člankom 263. UFEU‑a temeljenu na njegovoj sudskoj praksi, može li se usvajanje traženog akta ipak kvalificirati kao „regulatorni akt” koji „ne podrazumijeva provedbene mjere”?

120.

Smatram da se može. Predmetni akt ne bi bio zakonodavni akt, nego akt koji bi Komisija usvojila na temelju postupka komitologije ( 63 ). On bi kao takav očito bio „regulatorni akt” u smislu postojeće sudske prakse ( 64 ).

121.

U pogledu nepostojanja provedbenih mjera, samo ističem da bi akt čije se usvajanje traži rezultirao nastankom neposrednog prava da se odobrene tvrdnje koriste na hrani, podložno eventualnim posebnim uvjetima njihove uporabe, ili, ako se tvrdnje ne bi odobrile, automatskom zabranom njihove uporabe. Za potvrdu tih prava ili primjenu zabrane nije potrebno nikakvo djelovanje država članica ili institucija. Opći sud je već donio sličan zaključak kada je utvrdio da Uredba br. 432/2012 ne podrazumijeva nikakve provedbene mjere ( 65 ).

122.

Dakle, akt čije se usvajanje traži predstavlja regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere. Stoga preostaje pitanje bi li se takav akt izravno odnosio na društvo Bionorica.

123.

Da bi tužba zbog propusta bila dopuštena, tužitelj mora dokazati da bi se akt čije usvajanje traži izravno odnosio na njega. U skladu s definicijom koja se često koristi u sudskoj praksi ( 66 ), „izravni utjecaj” znači da akt ima izravne učinke na pravni položaj pojedinca i da svojim adresatima, koji ga moraju provesti, ne ostavlja nikakvu diskreciju, pri čemu je ta provedba potpuno automatska i temelji se isključivo na pravilima Unije bez primjene drugih međupravila ( 67 ).

124.

Što se tiče drugog dijela tog kriterija – automatizam ili nepostojanje diskrecije – u ovom se predmetu ne javljaju nikakve posebne poteškoće. Slično zaključcima Općeg suda u vezi s Uredbom br. 432/2012 ( 68 ), smatram jasnim da bi provedba u ovom predmetu doista bila automatska i da državama članicama ne bi ostavljala nikakvu diskreciju.

125.

Što se tiče prvog dijela tog kriterija – izravni utjecaj na tužiteljev pravni položaj – društvo Bionorica u biti navodi da bi odnosni akt izravno utjecao na njegov pravni položaj prije svega zato što bi mu dao pravo da koristi određene tvrdnje na dodacima hrani ili bi ga, uključujući i njegove konkurente, spriječio u tome.

126.

Sprečavanje konkurenata da koriste tvrdnje može predstavljati izravan utjecaj na pravni položaj tih konkurenata, ali ne i izravan utjecaj na pravni položaj društva Bionorica.

127.

Ostatak navoda je složeniji. Čini mi se da je teško tvrditi da društvo Bionorica zbog traženog akta ne bi ostvarilo pravo uporabe odobrenih tvrdnji ( 69 ) ili da bi u svakom slučaju bilo spriječeno koristiti druge tvrdnje. Društvo Bionorica bi moglo izravno ostvarivati to pravo. Takva bi se zabrana trenutačno primjenjivala u odnosu na to društvo. Njegov pravni položaj doživio bi izravne promjene.

128.

Na takav zaključak bi se mogao iznijeti prigovor da društvo Bionorica trenutno ne posluje na tržištu hrane ili da barem nije poslovalo u trenutku podnošenja tužbe.

129.

Zahtjev u pogledu stvarne prisutnosti na relevantnom tržištu spominje se u ranijoj sudskoj praksi u vezi s izravnim utjecajem ( 70 ). Međutim, to se ne čini sustavno. Zaključeno je da izravni utjecaj postoji, primjerice, u slučaju potencijalnog (možda i teorijskog) ulaska ( 71 ) i prisutnosti na uzlaznom tržištu ( 72 ).

130.

Međutim, još važnije, smatram da takav zahtjev ne proizlazi iz samog pojma izravnog utjecaja. Bilo bi problematično smatrati da taj pojam predviđa takav zahtjev, zbog najmanje dvaju razloga: praktičnog i sistemskog.

131.

Kao prvo, u praktičnom smislu, potpuno je nejasno što trenutačna prisutnost na tržištu zapravo znači u predmetu poput ovog. Znači li stvarnu uporabu relevantnih tvrdnji na hrani koja se stavlja na tržište u trenutku podnošenja tužbe zbog propusta (ili tužbe za poništenje)? Međutim, što ako se te tvrdnje u praksi ne mogu koristiti zbog primjene nacionalnog prava (a mogu se koristiti prema prijelaznom uređenju)? Ili to znači nekakav oblik prisutnosti na tržištu hrane u kojoj se koriste sastojci ili tvari na koje se tvrdnje odnose a da pritom stvarna uporaba tvrdnji nije potrebna? Što ako se proizvodi (u vezi s kojima se te tvrdnje koriste) prodaju, ali je ta prodaja povremena ili se neko vrijeme ne odvija? Što ako je ulazak na tržište izvjestan, ali se nije još doista dogodio? Što ako ulazak na tržište i uporaba tvrdnji imaju smisla samo nakon što se pravna situacija razjasni te se tvrdnje odobre, tako da je moguće opravdati potrebna ulaganja (što je u biti jedan od argumenata društva Bionorica)?

132.

Općenitije, u slučaju tužbi zbog propusta, kako treba reagirati na činjenicu da se zapravo radi o potpuno hipotetskoj raspravi o izravnom utjecaju na pravni položaj koji će možda nastati tek mnogo godina kasnije, ali se primjenjuje na postojeće činjenično stanje?

133.

Složeni aspekti pojma prisutnosti na tržištu (trenutačna prisutnost? povremena prisutnost? minimalna prisutnost? izvjesna prisutnost?) mogu biti relevantni, primjerice, za pitanje pravnog interesa. Doista, smatram da su ti aspekti ključni u pogledu društva Diapharm koje djeluje na uzlaznom tržištu. Međutim, smatram da oni ne mogu biti formalan uvjet u pogledu izravnog utjecaja.

134.

Kao drugo, smatram da bi takav pristup bio nužno proturječan iz sistemske perspektive. Ili akt proizvodi prava ili zabrane koje se izravno primjenjuju na pojedinca, ili ne. Standardna definicija izravnog utjecaja iz sudske prakse zahtijeva da se utvrdi koja se prava ili zabrane primjenjuju na pojedinca, a ne ostvaruje li on aktivno ta prava ili trpi zabrane u točno određenom trenutku. Ponovno ističem da konkretna činjenična situacija tužitelja u trenutku podnošenja tužbe može biti relevantna za utvrđivanje njegova pravnog interesa ( 73 ), ali nije odlučujuća u pogledu pitanja izravnog utjecaja.

135.

Osim toga, ovdje treba istaknuti još jedan sistemski argument. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da Sud prisutnost na tržištu smatra potpuno irelevantnom u okviru ocjene tužiteljevog konkretnog položaja kojom se nastoji utvrditi postojanje osobnog utjecaja. U tim je predmetima više puta zaključeno da svatko u teoriji može u bilo kojem trenutku ući na tržište. Bilo bi mi čudno ako bi isti taj čimbenik – stvarna prisutnost na tržištu – koji se odbacuje kao irelevantan u vezi s jednim elementom dopuštenosti, odjednom postao odlučujuć u mnogo objektivnijoj ocjeni tužiteljevih prava i obveza, prilikom utvrđivanja izravnog utjecaja.

136.

Ukratko, smatram da pojam izravnog utjecaja nije moguće tumačiti na način da sadržava zahtjev u pogledu prisutnosti na tržištu.

137.

Bi li zahtjev u pogledu prisutnosti na tržištu možda ipak mogao proizlaziti iz same Uredbe?

138.

Uredba općenito može ograničiti osobe kojima dodjeljuje prava ili kojima nameće obveze. Međutim, u ovom slučaju i s obzirom na ovu posebnu uredbu, ne postoji ograničavajući zahtjev prisutnosti na tržištu u tom smislu.

139.

Zabrane uporabe tvrdnji na hrani, u skladu s člankom 10. Uredbe, imaju opću primjenu. To znači da nisu ograničene na ikoju posebnu skupinu. Na svakog subjekta koji prodaje hranu koja sadržava relevantne sastojke ili to namjerava utječe kada je izravno pravno spriječen da koristi posebne zdravstvene tvrdnje. Stvarna prisutnost na tržištu nije relevantna.

140.

Što se tiče odobrenja tvrdnji u članku 17. stavku 5. Uredbe, ta odredba navodi da „zdravstvene tvrdnje navedene u popisima predviđenima člancima 13. i 14. mogu […] koristiti svi subjekti u poslovanju s hranom […]” ( 74 ). Znači li to da bi akt koji zahtijevaju žalitelji dodijelio pravo na uporabu tvrdnju samo ograničenoj skupini osoba kako su definirane u određenom trenutku („subjekti u poslovanju s hranom”)?

141.

To je svakako jedno od mogućih tumačenja te odredbe. Međutim, smatram da ono nije točno. Pojam „subjekt u poslovanju s hranom” definiran je kao „fizička ili pravna osoba odgovorna za osiguranje ispunjavanja zahtjeva propisa o hrani unutar poduzeća za poslovanje s hranom koji ona nadzire” ( 75 ). To je, umjesto bilo koje jasne definicije, opis široke i izrazito eklektične skupine koja uključuje svakoga od distributera cvjetače do proizvođača energetskih napitaka i proizvođača aminokiselina za uporabu u dodacima hrani. Štoviše, skupina je otvorena i neprestano se mijenja njezin sastav. Stoga, kao što je pojašnjeno u točkama 134. i 135. ovog mišljenja, popis odobrenih ili zabranjenih zdravstvenih tvrdnji primjenjuje se trenutačno na svakoga tko se bavi takvom djelatnosti samom tom činjenicom ( 76 ).

142.

Posljedično je nelogično pokušati napraviti veliku razliku između, s jedne strane, „zatvorene” skupine koja prava izvodi izravno kao posljedicu te odredbe i, s druge strane, svih drugih ( 77 ).

143.

Činjenica da se upućivanjem u članku 17. stavku 5. na „subjekte u poslovanju s hranom” ne namjerava definirati zatvorena skupina koja ima koristi od određenih prava uz isključenje svih drugih izražena je nasuprot slučajeva u kojima je takav pristup bio usvojen. Tako je, primjerice, Sud u predmetu T&L Sugars ( 78 ) odbio tužbu za poništenje Uredbe u sektoru šećera kojom su se prava dodjeljivala proizvođačima šećera – vrlo jasno definiranoj, zatvorenoj skupini ograničenoj upućivanjem na postupak odobrenja ( 79 ) – na temelju činjenice da tužitelji nisu pripadali toj skupini pa da uredba stoga nije utjecala na njihov pravni položaj ( 80 ).

144.

Zaključno, smatram da se akt čije se usvajanje traži, odnosno popis dozvoljenih tvrdnji u vezi s botaničkim tvarima, izravno odnosi na društvo Bionorica, u smislu da ima izravne učinke na njegov pravni položaj.

145.

S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da zaključi da je tužba društva Bionorica zbog propusta dopuštena.

146.

Za donošenje tog zaključka nije potrebna nikakva promjena tumačenja postojećih uvjeta u pogledu dopuštenosti. Međutim, potrebno je potvrdno pojašnjenje postojećih uvjeta i njihova međusobnog odnosa. Osobito, potrebno je potvrditi razliku između pojmova pravnog interesa i izravnog utjecaja koja se u nekim slučajevima donekle izbrisala ( 81 ).

147.

U skladu s postojećom sudskom praksom, pravni interes zahtijeva da usvajanje (ili poništenje) relevantnog akta donese tužitelju osobnu korist, ili barem jasnu mogućnost ili priliku da ostvari takvu korist ( 82 ). Ta korist može biti činjenična ili pravna.

148.

Izravni utjecaj postoji kada akt „ima izravne učinke na pravni položaj pojedinca te svojim adresatima, koji ga moraju provesti, ne ostavlja nikakvu diskreciju, pri čemu je ta provedba potpuno automatska i temelji se isključivo na pravilima Zajednice bez primjene drugih međupravila” ( 83 ).

149.

Očito je da se uvjeti u pogledu pravnog interesa i uvjeti u pogledu izravnog utjecaja u određenoj mjeri preklapaju. Međutim, imaju drugačiji sadržaj i ciljeve pa ih je potrebno razlikovati. To nema samo apstraktnu važnost. Ima i očitu praktičnu važnost, osobito za tužitelje, kojima sudska praksa Suda nalaže da dokažu postojanje obaju uvjeta kako njihova tužba ne bi bila odbačena.

150.

Pravni interes odnosi se na činjenični i pravni položaj tužitelja te na utjecaj koji će ishod tužbe imati na taj položaj. Njegova svrha kao uvjeta u pogledu dopuštenosti je da se izbjegnu tužbe u općem interesu i tužbe koje ne mogu pomoći tužitelju. Stoga zahtijeva postojanje osobne koristi. Uvjet u pogledu osobne koristi može se smatrati „prvom provjerom” tužbi, koja u smislu osobnih učinaka nameće niži prag od glavnih uvjeta koji se odnose na „izravni utjecaj” i „osobni utjecaj”.

151.

Nasuprot tomu, izravni utjecaj usredotočen je prije svega na narav pobijanog pravnog akta i vrste prava i obveza koje iz njega proizlaze. Uzima u obzir diskreciju donositelja akta i postojanje eventualnih međuakata koji možebitno prekidaju lanac između akta Unije i tužitelja. Budući da izravni utjecaj zahtijeva postojanje izravnog učinka na tužiteljev pravni položaj ( 84 ), otvara se pitanje stvara li dotični akt prava i obveze na koje se tužitelj može pozivati ili koje ograničavaju njegovo ponašanje. U tom pogledu nije relevantno ostvaruje li tužitelj u trenutku podnošenja tužbe doista ta prava u odnosu na činjenice predmeta.

152.

Predlažem da Sud: