1. 

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost članka 5. stavka 4. točke (b) Uredbe Komisije (EZ) br. 543/2008 ( 2 ), kojom se predviđa obveza označivanja za meso peradi. Tom se odredbom zahtijeva da se za svježe meso peradi, na pretpakovini ili etiketi stavljenoj na pretpakovinu, navede ukupna maloprodajna cijena i maloprodajna cijena po jedinici mase (u daljnjem tekstu: obveza označivanja).

2. 

Sud koji je uputio zahtjev upitao je Sud Europske unije je li obveza označivanja u skladu s člankom 15. stavkom 1. i člankom 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Osim toga, budući da se obveza označivanja odnosi samo na svježe meso peradi, ali ne na druge vrste mesa, od Suda se također traži da utvrdi je li članak 5. stavak 4. točka (b) Uredbe br. 543/2008 u skladu s načelom nediskriminacije iz članka 40. stavka 2. UFEU‑a.

3.

U članku 121. točki (e) podtočki iv. Uredbe br. 1234/2007 ( 3 ) stoji da Komisija, u pogledu stavljanja na tržište mesa peradi, ima pravo utvrditi podrobna pravila, uključujući „pravila o dodatnim navodima koji se moraju navesti na pratećim trgovačkim dokumentima, označivanju, prezentiranju i oglašavanju mesa peradi koje je namijenjeno krajnjem potrošaču te nazivu pod kojim se proizvod prodaje u smislu točke 1. članka 3. stavka 1. Direktive 2000/13/EZ.”

4.

Uredbom Komisije br. 543/2008, koja se temelji na članku 121. točki (e) i na članku 4. Uredbe br. 1234/2007, utvrđuju se detaljna pravila za primjenu Uredbe br. 1234/2007 u pogledu tržišnih standarda za meso peradi.

5.

U uvodnoj izjavi 10. Uredbe br. 543/2008 stoji: „[k]ako bi se potrošačima pružile dovoljne, nedvosmislene i objektivne informacije o proizvodima koji se nude na prodaju te kako bi se osiguralo slobodno kretanje tih proizvoda u čitavoj Zajednici, potrebno je osigurati da tržišni standardi za meso peradi budu, koliko god je to moguće, u skladu s odredbama Direktive Vijeća 76/211/EEZ od 20. siječnja 1976. o usklađivanju zakonodavstava država članica o pripremi pretpakiranih proizvoda s obzirom na masu ili zapremninu.”

6.

U članku 5. stavku 2. Uredbe br. 543/2008 navodi se da „[o]sim postizanja usklađenosti s nacionalnim zakonodavstvom donesenim u skladu s Direktivom 2000/13/EZ, označivanje, prezentiranje i oglašavanje mesa peradi namijenjenog krajnjem potrošaču mora biti u skladu s dodatnim zahtjevima iz stavaka 3. i 4. ovog članka.”

7.

U članku 5. stavku 4. točki (b) Uredbe br. 543/2008, koji uključuje sadržaj članka 5. stavka 3. točke (b) Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1906/90 ( 4 ), stoji: „[a]ko je riječ o pretpakiranom mesu peradi, na pretpakovini ili etiketi stavljenoj na pretpakovinu moraju se navesti sljedeći podaci: […] ukupna maloprodajna cijena i maloprodajna cijena po jedinici mase, ako se radi o svježem mesu peradi.” ( 5 )

8.

Direktiva 2000/13/EZ o usklađivanju zakonodavstava država članica o označivanju, prezentiranju i oglašavanju hrane nije sadržavala nikakve odredbe glede obveza označivanja u vezi s cijenom.

9.

Sukladno članku 3. stavku 1. Direktive 98/6/EZ o zaštiti potrošača prilikom isticanja cijena proizvoda ponuđenih potrošačima ( 6 ), „[p]rodajna cijena i jedinična cijena navode se za sve proizvode iz članka 1., pri čemu navođenje jedinične cijene podliježe odredbama članka 5. Jedinična cijena ne mora se navesti ako je jednaka prodajnoj cijeni.”

10.

Društvo Lidl GmbH & Co. KG (tužitelj) gospodarski je subjekt koji se bavi maloprodajom i koji diljem Njemačke ima trgovine u kojima se hrana prodaje po sniženoj cijeni. U nekima od svojih podružnica u regiji Lamperswalde tužitelj, među drugim proizvodima, nudi na prodaju pretpakirano svježe meso peradi. Cijena svježeg mesa peradi nije označena izravno na etiketi koja se nalazi na samom proizvodu. Umjesto toga, oznake s cijenama fiksirane su na police.

11.

Uočivši tu praksu označivanja cijena prilikom nekoliko inspekcija, nekadašnji Sächsiche Landesanstalt für Landwirtschaft (Poljoprivredna uprava savezne zemlje Saske, sada Sächsische Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie – Uprava savezne zemlje Saske za okoliš, poljoprivredu i geologiju) zauzeo je stajalište da je ta praksa u suprotnosti s člankom 5. stavkom 3. točkom (b) Uredbe br. 1906/90, koja se primjenjivala u vrijeme inspekcija, a ta odredba odgovara sadašnjem članku 5. stavku 4. točki (b) Uredbe br. 543/2008.

12.

Tužitelj je 2007. podnio tužbu kojom je zahtijevao da se utvrdi da je njegova metoda označivanja cijene na pretpakiranom svježem mesu peradi u skladu s obvezom označivanja predviđenom u članku 5. stavku 3. točki (b) Uredbe br. 1906/90 i, kasnije, u članku 5. stavku 4. točki (b) Uredbe br. 543/2008. Tužitelj je tvrdio da članak 5. stavak 4. točka (b) nije valjan jer je u suprotnosti s člankom 6. stavkom 1. UEU‑a tumačenim u vezi s člankom 15. stavkom 1. Povelje. Prema njegovu mišljenju, obveza označivanja predstavlja neproporcionalno narušavanje slobode obavljanja zanimanja. Verwaltungsgericht Dresden (Upravni sud u Dresdenu) 2010. je presudom odbio tužbu.

13.

Tužitelj je u svojem zahtjevu ustrajao podnijevši žalbu sudu koji je uputio zahtjev, Sächsisches Oberverwaltungsgerichtu (Viši upravni sud savezne zemlje Saske). U svojoj odluci kojom je uputio prethodna pitanja sud koji je uputio zahtjev dovodi u pitanje valjanost članka 5. stavka 4. točke (b) Uredbe (EZ) br. 543/2008 zbog dva razloga.

14.

Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev nije siguran je li narušavanje slobode, koje proizlazi iz obveze označivanja, opravdano s obzirom na članak 15. stavak 1. i članak 16. Povelje. Smatra da obveza označivanja ne utječe na stvarni sadržaj odnosnih sloboda i prava; da doista ispunjava cilj jačanja zaštite potrošača, što je opći interes koji Unija priznaje te da se čini prikladnom i potrebnom za tu svrhu. Međutim, sud koji je uputio zahtjev izražava sumnje o tome je li provedeno odgovarajuće odvagivanje uključenih interesa.

15.

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev propitkuje valjanost obveze označivanja mesa peradi u svjetlu načela nediskriminacije sadržanog u članku 40. stavku 2. UFEU‑a. U odluci kojom je upućeno prethodno pitanje naglašeno je da obveza označivanja takve vrste ne postoji u pogledu drugog pretpakiranog mesa poput govedine, teletine, svinjskog mesa, ovčjeg mesa i kozjeg mesa, za koje su Uredbom br. 1308/2013 također utvrđena pravila o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta. Stoga, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, obveza označivanja koja postoji za svježe meso peradi predstavlja nejednak tretman jer se usporedive situacije različito tretiraju. Sud koji je uputio zahtjev osobito ima sumnje glede toga opravdava li opći interes zaštite potrošača takav nejednak tretman.

16.

U tim okolnostima, Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Viši upravni sud savezne zemlje Saske) prekinuo je postupak i Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:

17.

Pisana su očitovanja podnijeli društvo Lidl GmbH & Co. KG, Freistaat Sachsen (Slobodna država Saska, tuženik u glavnom postupku) i Komisija, pri čemu su svi navedeni iznijeli usmena očitovanja na raspravi održanoj 13. siječnja 2016.

18.

Kako bih predložio odgovor na prvo prethodno pitanje, prvo ću odrediti relevantnu odredbu Povelje u odnosu na koju treba ocijeniti valjanost članka 5. stavka 4. točke (b) Uredbe br. 543/2008 (odjeljak 1.). Potom ću pružiti ocjenu usklađenosti obveze označivanja s tom konkretnom odredbom Povelje (odjeljak 2.), ispitujući je li to ograničenje predviđeno zakonom i poštuje li bit tog prava (pododjeljak a)) te je li u skladu s načelom proporcionalnosti (pododjeljak b)).

19.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da se valjanost obveze označivanja treba analizirati i u svjetlu članka 15. stavka 1. i u svjetlu članka 16. Povelje. Ističe da obveza označivanja utječe na tužiteljevu slobodu obavljanja zanimanja i njegovu slobodu obavljanja gospodarske djelatnosti. U tom smislu, i tužitelj smatra da obveza označivanja predstavlja ograničenje sloboda i prava zajamčenih člankom 15. stavkom 1. i člankom 16. Povelje. Slobodna država Saska u svojim je očitovanjima također uputila na obje odredbe. Nasuprot tomu, Komisija smatra da je samo članak 16. Povelje relevantan za dotični predmet.

20.

Kako jasno proizlazi iz sudske prakse Suda, prava i slobode iz članka 15. stavka 1. i članka 16. Povelje usko su povezani. To je očito iz sudske prakse koja potječe iz vremena prije nego što je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu. Sud je tada koristio drukčije formulacije za pozivanje na slobodu slobodnog izbora i obavljanja struke ili profesije, slobodu obavljanja zanimanja, pravo obavljanja trgovačke ili poslovne djelatnosti ili slobodu obavljanja gospodarske djelatnosti, kao općih načela prava ( 7 ). Sud je potvrdio da se ti pojmovi preklapaju, istaknuvši da se sloboda poduzetništva „podudara sa slobodom obavljanja zanimanja.” ( 8 )

21.

To je preklapanje očito i u sudskoj praksi nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. Na članak 15. stavak 1. i članak 16. Povelje često se zajedno pozivalo te ih se zajedno tumačilo, skupa s člankom 17. Povelje (pravo na vlasništvo) ( 9 ). Za sve se te odredbe može reći da štite gospodarske interese pojedinaca.

22.

Međutim, činjenica da Povelja danas sadrži dvije zasebne odredbe upućuje na to da treba izvršiti određeno razlikovanje između „prav[a] na rad i obavljanj[a] slobodno izabranog ili prihvaćenog zanimanja” – članak 15. stavak 1. – i „slobod[e] poduzetništva” – članak 16.

23.

Na strukturnoj razini, razlikovanje dviju odredbi nije bez posljedica. Kako su Komisija i Slobodna država Saska istaknule, članak 16. Povelje dopušta širu diskrecijsku ovlast u pogledu propisa koji bi mogli narušavati slobodu poduzetništva. To je vidljivo iz teksta te odredbe koja se, za razliku od drugih sloboda iz glave II. Povelje, poziva na pravo Unije te nacionalna zakonodavstva i praksu. Osim toga, Sud je istaknuo da „sloboda poduzetništva može biti podvrgnuta širokom rasponu zahvata javne vlasti kojima se u općem interesu može ograničiti obavljanje gospodarske djelatnosti” ( 10 ).

24.

Ta relativno široka diskrecijska ovlast koja je pružena državama u pogledu uređivanja gospodarskih djelatnosti odražava se i u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava. ESLJP je prilikom tumačenja članka 1. Protokola 1. Europske konvencije o ljudskim pravima priznao da države imaju široku diskrecijsku ovlast „pri nadzoru uporabe vlasništva u skladu s općim interesom […]” ( 11 ).

25.

Stoga, nema sumnje da članak 16. Povelje, u pogledu dopuštenih ograničenja, omogućuje veći stupanj državne intervencije od članka 15. stavka 1. Unatoč činjenici da postoji jasno razlikovanje u pogledu mogućih ograničenja koja se mogu nametnuti svakoj odnosnoj slobodi, to uvelike ne razjašnjava početnu definiciju opsega samog prava. Oba članka štite slobodu pojedinca u usko povezanim područjima stručnih i poslovnih djelatnosti. Oba su neraskidivo povezana s obavljanjem gospodarske djelatnosti. Zato nema jasnih kriterija koji se mogu apstraktno utvrditi kako bi se razlikovala područja primjene tih dvaju članaka, primjerice, temeljem toga jesu li zainteresirane osobe pravne ili fizičke ili temeljem toga jesu li odnosne gospodarske djelatnosti neovisne ili ovisne ( 12 ).

26.

Čak i u nedostatku bilo kakvih preciznih kriterija koji bi određivali područje primjene članka 15. stavka 1. i članka 16. Povelje, barem se mogu izvući neke okvirne smjernice. S jedne strane, članak 15. stavak 1. usredotočuje se na element izbora i osobnu autonomiju, koji su usko povezani s pravima osobnosti i njihovim razvojem. Spominjanjem „rada” naglašava se relevantniji, iako ne isključiv, utjecaj na fizičke osobe i radne odnose ( 13 ). S druge strane, sloboda poduzetništva iz članka 16. uže je povezana s poduzetničkom djelatnošću, snažnijom vezom s pravom na vlasništvo ( 14 ). Stoga je materijalno područje primjene članka 16. Povelje, kako se progresivno tumači u sudskoj praksi Suda, više usredotočeno na gospodarski aspekt poduzetničke djelatnosti. Obuhvaća obavljanje gospodarskih ili komercijalnih djelatnosti, uključujući slobodu ugovaranja, slobodno tržišno natjecanje, slobodu izbora s kim poslovati te slobodu određivanja cijene usluge ( 15 ). Osim toga, sloboda poduzetništva uključuje i pravo slobodnog korištenja dostupnih resursa gospodarske, financijske i tehničke naravi ( 16 ).

27.

Ukratko, vjerojatnije je da će se članak 15. stavak 1. Povelje primjenjivati ako se odnosni slučaj tiče fizičkih osoba i pitanja kao što su pristup radu i izbor zanimanja. Nasuprot tomu, članak 16. Povelje relevantniji je za pravne osobe i način na koji se već uspostavljena poduzetnička djelatnost, ili već izabrano zanimanje, obavljaju i uređuju ( 17 ).

28.

Međutim, okvirne smjernice za određivanje područja primjene članka 15. stavka 1. odnosno članka 16. Povelje ne isključuju postojeća preklapanja ili potencijalno zajedničko razmatranje članaka 15. i 16. u odgovarajućem predmetu. Primjeri kada bi zajedničko razmatranje moglo biti prikladno su pravila kojima se ograničava pristup zanimanju putem zahtjeva glede pribavljanja licenci ili odobrenja, ili kada su poduzetnicima nametnuti iznimno teški zahtjevi.

29.

U dotičnom predmetu, društvo Lidl GmbH & Co. KG tvrdi da zahtjevi glede označivanja njegovih proizvoda ometaju način na koji želi obavljati svoje komercijalne djelatnosti. Obveza označivanja ni na koji način ne ograničava pravo tužitelja da izabere ili obavlja slobodno izabrano zanimanje. Samo se odnosi na način na koji poduzetnik može obavljati (već izabranu) poduzetničku djelatnost.

30.

Stoga, u pogledu primjene općih smjernica koje su gore okvirno prikazane, smatram da se predmet treba ocijeniti s obzirom na članak 16. Povelje.

31.

Kako Komisija i Slobodna država Saska ispravno ističu, sloboda poduzetništva nije apsolutna. Mora se promatrati s obzirom na svoju društvenu funkciju ( 18 ). Člankom 52. stavkom 1. Povelje dopuštaju se ograničenja pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih Poveljom ako su predviđena zakonom, ako poštuju bit odnosnog temeljnog prava ili slobode te ako su, podložno načelu proporcionalnosti, „potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba” ( 19 ).

32.

Sada ću razmotriti je li obveza označivanja u skladu s tim zahtjevima.

33.

Kako je tužitelj priznao u svojim pisanim očitovanjima, nema sumnje da je obveza označivanja predviđena zakonom.

34.

Osim toga, Sud je već zaključio da, iako pravila Unije o označivanju nameću određena ograničenja, u točno definiranom opsegu, poslovnim djelatnostima odnosnih trgovaca, „ona ni na koji način ne narušavaju sam sadržaj slobode obavljanja zanimanja” ( 20 ). Slučaj iz dotičnog predmeta nije ništa drukčiji. Stoga se slažem s Komisijom i Slobodnom državom Saskom da obveza označivanja ne utječe na bit slobode poduzetništva.

35.

Sada preostaje utvrditi je li obveza označivanja u skladu s načelom proporcionalnosti.

36.

Sud je zaključio da se „širina ovlasti ocjene zakonodavca Unije može [...] pokazati ograničenom s obzirom na određeni broj elemenata, među kojima su posebice područje o kojem je riječ, narav predmetnog prava koje je zajamčeno Poveljom, narav i težina miješanja kao i njegova svrha.” ( 21 )

37.

To znači da se strogost sudskog nadzora od strane Suda te osobito podrobnost nadzora proporcionalnosti mogu razlikovati od predmeta do predmeta. Dva su čimbenika osobito relevantna pri određivanju pristupa koji treba primijeniti u dotičnom predmetu: predmetno materijalno područje prava Unije i narav dotičnih pitanja.

38.

Što se tiče predmetnog područja, Sud je više puta prihvatio da zakonodavac Unije, u području poljoprivrede, ima široku diskrecijsku ovlast, koja odgovara političkim odgovornostima koje su mu dodijeljene člancima 40. i 43. UFEU‑a ( 22 ). Posljedično, nadzor od strane Suda ograničen je na provjeru je li zakonodavac očito prekoračio granice te široke diskrecijske ovlasti ( 23 ).

39.

I narav odnosnog prava u dotičnom je predmetu potvrda široke diskrecijske ovlasti Komisije. Kako je Sud istaknuo, sloboda poduzetništva „može se podvrgnuti velikom broju zahvata javnih tijela koji, u općem interesu, mogu ograničiti obavljanje gospodarskih djelatnosti.” ( 24 )

40.

Općenito, proporcionalnost podrazumijeva ispitivanje usklađenosti između predviđenog(ih) cilja(eva) i izabranog(ih) sredstva(ava). Kako bi se poštovalo načelo proporcionalnosti, usvojene mjere trebaju biti prikladne za ostvarenje legitimnih ciljeva kojima se teži; ne smiju prelaziti granice onoga što je nužno za njihovo ostvarenje (ako postoji više regulatornih mogućnosti, mora se izabrati ona koja je najmanje ograničavajuća); a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti nerazmjerne u odnosu na ciljeve koji se žele postići (postizanje unutarnje ravnoteže ili proporcionalnost u užem smislu) ( 25 ).

41.

Trodijelna analiza proporcionalnosti uvelike je interno fleksibilna. Može se provesti uz različite stupnjeve strogosti, što znači da razina poštovanja volje zakonodavca može biti različita. Međutim, istodobno, analiza proporcionalnosti mora uključivati sva tri dijela. Činjenica da je mjera usvojena u okviru područja u kojem Komisija ima široku diskrecijsku ovlast, kao što je to slučaj u području poljoprivrede, ne znači, prema mojemu mišljenju, da se proporcionalnost treba nadzirati samo s obzirom na prikladnost. Umjesto toga, zahtijeva veći stupanj poštovanja volje zakonodavca u okviru iste ocjene. Nadzor se, u tom slučaju, ograničava na otkrivanje očitih nedostataka. ( 26 ). Međutim, uključuje ispitivanje svih triju pojedinačnih dijelova.

42.

Stoga, potpuno se priklanjajući pristupu koji su drugi nezavisni odvjetnici već jasno istražili ( 27 ), kriterij „očite neprikladnosti” primjenjuje se kroz sva tri dijela analize proporcionalnosti. Kako je nezavisna odvjetnica J. Kokott nedavno navela ( 28 ), sudski nadzor je u takvim predmetima ograničen na utvrđivanje je li mjera očito neprikladna za ostvarenje željenih ciljeva; prekoračuje li očito ono što je nužno za njihovo ostvarenje; ili uzrokuje li očito nerazmjerne nepovoljnosti u pogledu takvih ciljeva.

43.

Osim toga, postoje dva šira ustavna argumenta koja idu u prilog potrebi za detaljnijim nadzorom mjera institucija Unije, koji podrazumijeva cjelovit, trodijelni nadzor proporcionalnosti. Kao prvo, Povelja o temeljnim pravima je Ugovorom iz Lisabona uzdignuta na razinu obvezujućeg primarnog prava. Time je nadzor akata Unije s obzirom na temeljna prava dobio izrazitu važnost.

44.

Kao drugo, u nedostatku vanjskog nadzora ( 29 ) dužnost nadzora usklađenosti akata institucija Unije s temeljnim pravima pada isključivo na Sud Europske unije. Visoka razina zaštite koja se Poveljom želi postići podrazumijeva nužnost provođenja cjelovitog i učinkovitog nadzora prava Unije i akata institucija Unije prilikom obavljanja te dužnosti.

45.

S obzirom na navedeno, sada ću razmotriti je li obveza označivanja u skladu s trodijelnim načelom proporcionalnosti.

46.

Komisija i Slobodna država Saska smatraju da je obveza označivanja prikladna i proporcionalna s obzirom na legitimni cilj zaštite potrošača.

47.

Zaštita potrošača doista jest cilj od općeg interesa koji je Unija priznala, osobito u članku 114. stavku 3. UFEU‑a, članku 169. UFEU‑a i članku 38. Povelje. Međutim, kao što je slučaj i s brojnim drugim ciljevima i vrijednostima, nije apsolutan. Sud je više puta potvrdio potrebu postizanja odgovarajuće ravnoteže između zaštite potrošača i drugih vrijednosti, uključujući slobodu poduzetništva ( 30 ).

48.

Komisija se u svojim pisanim očitovanjima pozvala na uvodnu izjavu 10. Uredbe br. 543/2008. Tom je uvodnom izjavom predviđena potreba da se osigura da tržišni standardi za meso peradi budu „koliko god je to moguće” u skladu s odredbama Direktive Vijeća 76/211 ( 31 ), kako bi se potrošačima pružile „dovoljne, nedvosmislene i objektivne informacije o proizvodima koji se nude na prodaju [...]”. Stoga se slažem da ta i druge uvodne izjave, iako nisu izravno povezane s obvezom označivanja o kojoj je riječ u dotičnom predmetu, upućuju da je cilj pružanja boljih informacija potrošačima izričito priznat Uredbom br. 543/2008 ( 32 ).

49.

Međutim, tužitelj ističe da obveza označivanja u praksi ne doprinosi cilju zaštite potrošača. Otežava spontane prilagodbe cijena, što ograničava mogućnost tržišnog natjecanja u pogledu cijena unutar kratkog razdoblja što, u konačnici, nije u najboljem interesu potrošača.

50.

Iako bi tvrdnje tužitelja mogle biti relevantne u ocjeni usklađenosti obveze označivanja s načelom nediskriminacije, nema sumnje da pružanje informacija o cijenama putem označivanja svakako doprinosi cilju zaštite potrošača. Obveza označivanja zahtijeva da se cijena po jedinici mase i ukupna cijena navedu na pretpakovini ili etiketi stavljenoj na pretpakovinu. Stoga, točnim i jasnim navođenjem cijene povećava se količina informacija koja je potrošačima dostupna, što im omogućuje da donesu informirane odluke. S tog gledišta, obveza označivanja definitivno nije očito neprikladna za ostvarivanje legitimnog cilja pružanja boljih informacija potrošačima.

51.

U pogledu elementa nužnosti, kako je jasno vidljivo iz sudske prakse Suda, označivanje se općenito smatra jednim od najmanje intruzivnih oblika regulatornih zahvata ( 33 ).

52.

Međutim, tužitelj ističe da praksa stavljanja oznaka s cijenom na police predstavlja manje ograničavajuću regulatornu opciju koja je prikladna za ostvarenje cilja zaštite potrošača. Prema mišljenju tužitelja, opća obveza koja proizlazi iz članka 3. stavka 1. Direktive 98/6, kojom se zahtijeva navođenje prodajne cijene i jedinične cijene (pri čemu nije precizirano gdje), već zadovoljava cilj pružanja dovoljno informacija potrošačima.

53.

Prema mojemu mišljenju, čak i ako bi se praksa tužitelja mogla smatrati odgovarajućim načinom pružanja informacija o cijeni, nije jednako učinkovita kao obveza označivanja. Moguće je zamisliti niz slučajeva u kojima navođenje cijene po jedinici mase i ukupne cijene na etiketi stavljenoj izravno na pretpakovinu predstavlja učinkovitiji način pružanja informacija potrošaču.

54.

Kao prvo, obvezom označivanja osigurava se neprekidna dostupnost informacija o cijeni tijekom čitavog procesa kupnje. Omogućuje se usporedba cijene nakon što je proizvod uklonjen s police. Također se pruža zaštita potrošačima ako se proizvodi nalaze na krivom mjestu.

55.

Kao drugo, navođenje ukupne cijene i cijene po jedinici mase još je važnije kada se radi o pretpakovinama nestandardizirane mase. U tom kontekstu, obveza označivanja svakako doprinosi cilju zaštite potrošača. Jamči točnost informacija o cijeni te osigurava da potrošač bude u mogućnosti donijeti informirane odluke.

56.

Istina, kada se radi o pakovinama nestandardizirane mase, navođenje ukupne cijene i cijene po jedinici mase na pretpakovini već je obvezno temeljem odredbi Direktive 98/6.

57.

Unatoč tomu, kako je već navedeno gore, Komisija ima široku diskrecijsku ovlast u tom području. Imajući to na umu, smatram da Komisija nije prešla granice onoga što je nužno za ostvarenje cilja poboljšavanja zaštite potrošača.

58.

Naposljetku, potrebno je utvrditi uzrokuje li obveza označivanja očito nerazmjerne nepovoljnosti gospodarskim subjektima na koje se odnosi.

59.

Tužitelj naglašava financijski i organizacijski teret koji obveza označivanja podrazumijeva te ističe da nije postignuta odgovarajuća ravnoteža suprotstavljenih interesa.

60.

Međutim, kako očito proizlazi iz objašnjenja koje je Slobodna država Saska Sudu pružila u svojim usmenim očitovanjima, obveza označivanja u praksi ne podrazumijeva značajan dodatni teret za proizvođače u pogledu vremena ili troškova. Opseg i podrobnost informacija na etiketi mogu se lako promijeniti putem računala u trenutku proizvodnje bez velikih dodatnih troškova.

61.

Osim toga, dodatni troškovi potencijalnog ponovnog etiketiranja u maloprodajnoj trgovini u slučaju kasnijih prilagodbi cijene su umjereni. Kao prvo, kako su Komisija i Slobodna država Saska istaknule na raspravi, količine proizvoda koje takvi postupci mogu zahvatiti relativno su male. Kao drugo, ponovno etiketiranje u slučaju izmjena cijene svakako bi od maloprodajnih trgovaca zahtijevalo dodatan posao. Međutim, kako je Slobodna država Saska istaknula na raspravi, stavljanje naljepnice preko izvorne etikete bilo bi u skladu sa zahtjevima obveze označivanja. Ne može se smatrati da to predstavlja neproporcionalne troškove s obzirom na cilj informiranja potrošača o promjeni cijene.

62.

Zbog tih razloga smatram da obveza označivanja ne nameće neproporcionalan teret u pogledu interesa tužitelja te da nije neproporcionalna ostvarenju cilja zaštite potrošača. Posljedično, ne predstavlja nedopušteno ograničenje slobode poduzetništva iz članka 16. Povelje.

63.

S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na prvo pitanje odgovori na sljedeći način: analiza prethodnog pitanja nije otkrila nijedan čimbenik koji bi, u svjetlu članka 16. Povelje, utjecao na valjanost članka 5. stavka 4. točke (b) Uredbe Komisije (EZ) br. 543/2008.

64.

Kako je Sud više puta zaključio, članak 40. stavak 2. UFEU‑a utjelovljuje opće načelo nediskriminacije u području poljoprivrede ( 34 ). Primjenjuje se na gospodarske subjekte na koje se primjenjuje zajednička organizacija tržišta ( 35 ). Ta odredba predstavlja specifičan izraz općeg načela nediskriminacije, koje zahtijeva da se usporedive situacije ne tretiraju različito te da se različite situacije ne tretiraju slično ako takav tretman nije objektivno opravdan ( 36 ).

65.

Na samom početku treba naglasiti da odgovor na prvo prethodno pitanje ne prejudicira analizu usklađenosti obveze označivanja s načelom nediskriminacije. Ocjena usklađenosti obveze označivanja sa slobodom poduzetništva, koja je predviđena člankom 16. Povelje, predstavlja „vertikalan” oblik nadzora: predviđeni cilj zaštite potrošača razmatra se uzimajući u obzir sredstva za provedbu obveze označivanja, ali samo u pogledu odnosnog proizvoda, odnosno svježeg mesa peradi. Takav se nadzor, u velikoj mjeri, provodi odvojeno u odnosu na druge proizvode i sektore. Nasuprot tomu, načelo nediskriminacije iz članka 40. stavka 2. UFEU‑a zahtijeva drukčiji oblik nadzora, koji je „horizontalne” naravi: predstavlja li obveza označivanja, koja se primjenjuje samo i isključivo na svježe meso peradi, nejednak tretman usporedivih situacija? Ako je odgovor potvrdan, može li takav tretman biti objektivno opravdan?

66.

Uvodni problem je usporedivost: za koje se proizvođače, potrošače, i putem njih, proizvode, može smatrati da su u istoj situaciji u smislu članka 40. stavka 2. UFEU‑a? Postoje različita shvaćanja.

67.

S jedne strane, sud koji je uputio zahtjev i tužitelj zastupaju široko shvaćanje usporedivosti. Smatraju da članak 5. stavak 4. točka (b) Uredbe br. 543/2008 dovodi do različitog tretmana u odnosu na druge vrste mesa na koje se ista obveza ne odnosi, kao što su svinjetina, govedina, janjetina ili kozletina. Smatraju da su sve te vrste mesa, u pogledu označivanja, usporedive.

68.

S druge strane, Komisija zauzima uže shvaćanje usporedivosti te ističe da svježe meso peradi nije u istoj situaciji kao drugi mesni proizvodi. Glavna tvrdnja kojom Komisija podupire taj prijedlog povijesne je naravi: temelji se na detaljnom izlaganju o razvoju različitih regulatornih okvira koji su se primjenjivali na sektor mesa. Komisija ističe da je zakonodavac Unije manje zadirao u sektor mesa peradi u usporedbi s drugim sektorima mesa. Među malobrojnim mjerama koje je Unija usvojila radi potpore sektoru mesa peradi su tržišni standardi poput obveze označivanja. Komisija smatra da ta obveza, time što štiti potrošače, potiče prodaju te, stoga, doprinosi cilju povećanja prihoda poljoprivrednika.

69.

U Komisijinim prijedlozima vidim nekoliko problema. Prije svega, pitanje usporedivosti je po svojoj naravi stvar objektivne ocjene. U njoj se ispituje imaju li elementi usporedbe (osobe, proizvodi itd.) u pogledu određene značajke (odnosno, tertium comparationis, koja može biti vrijednost, cilj, radnja itd.) više sličnosti ili razlika. Ranija subjektivna regulatorna rješenja svakako su relevantna pri provedbi takve ocjene, osobito glede definiranja tertium comparationis ( 37 ). Međutim, nisu nužno odlučujuća.

70.

Neovisno o tome, prilično složena pitanja usporedivosti različitih poljoprivrednih sektora ovdje se ne trebaju razmatrati zbog jednostavnog razloga: čak i ako bismo prihvatili tvrdnje Komisije o neusporedivosti mesnih proizvoda iz različitih sektora, ostaje činjenica da se člankom 5. stavkom 4. točkom (b) Uredbe br. 543/2008 samo jedan proizvod, odnosno svježe meso peradi, podvrgava obvezi označivanja. Kako tužitelj ističe, na druge proizvode od mesa peradi, na koje se Uredba br. 543/2008 također primjenjuje, kao što su smrznuto i brzo smrznuto meso peradi ( 38 ), obveza označivanja se ne primjenjuje ( 39 ).

71.

Stoga, čak i ako prihvatimo usko shvaćanje usporedivosti ograničeno samo na meso peradi koje Komisija predlaže, i dalje postoji razlika u tretmanu unutar samog sektora mesa peradi.

72.

Budući da sam odredio razliku u značenju, sada ću razmotriti može li se taj različit tretman objektivno opravdati.

73.

Komisija se pozvala na svoju diskrecijsku ovlast u pogledu ostvarivanja ciljeva zajedničke poljoprivredne politike. Doista, kako je već istaknuto u točki 38. ovog mišljenja, Sud je više puta priznao široku diskrecijsku ovlast koju institucije Unije imaju u pogledu pitanja koja se odnose na poljoprivredu. Posljedično, pri razmatranju navodnih povreda načela nediskriminacije u području poljoprivrede, Sud svoj nadzor ograničava na provjeru da u spornoj mjeri nema očitih pogrešaka ili očite zlouporabe ovlasti te da odnosna institucija nije prekoračila granice svoje diskrecijske ovlasti ( 40 ).

74.

Neovisno o tome, razlika u tretmanu u ovom području, kako ne bi bila diskriminirajuća, svejedno mora imati opravdanje u objektivnim razlozima koji nisu očito neprikladni ( 41 ). Osobito institucija koja je donijela odnosnu mjeru ima zadaću dokazati da takvi objektivni kriteriji postoje te pružiti Sudu odgovarajuće informacije za njihovu ocjenu ( 42 ).

75.

Unatoč opetovanim pitanjima koja su Komisiji postavljena na raspravi, činjenica je da i dalje postoji izražena nejasnoća u pogledu objektivnih razloga koji bi mogli opravdati uvođenje obveze označivanja ograničene samo na svježe meso peradi, ali koja se ne primjenjuje na druge vrste mesa peradi. Komisija je iznijela dva moguća objektivna razloga: prvi, zaštita potrošača kao takva te, drugi, pojačana zaštita potrošača kao posredni cilj koji bi vodio ostvarenju cilja povećanja prihoda poljoprivrednika.

76.

Teško mi je prihvatiti te argumente kao valjana opravdanja za nejednak tretman o kojem se raspravlja.

77.

Iako se obveza označivanja sama po sebi može smatrati prikladnom za ostvarenje visokog stupnja informiranosti potrošača, nisu izneseni nikakvi objektivni razlozi kojima bi se objasnilo zašto bi se ta obveza trebala primjenjivati samo na svježe meso peradi, ali ne i na druge vrste mesa peradi na koje se odnosi dotična uredba.

78.

Općenito, kada su u pitanju svježi proizvodi, kratak rok trajanja hipotetski može opravdati određene razlike glede informacija koje se trebaju navesti na etiketama koje se stavljaju na pretpakovine mesnih proizvoda ( 43 ). Međutim, nije bilo pozivanja ni na kakve specifične karakteristike kako bi se opravdale razlike u zahtjevima glede označivanja s obzirom na navođenje cijena ( 44 ). Upravo suprotno: tužitelj i Slobodna država Saska na raspravi su potvrdili da navodne specifične karakteristike svježeg mesa peradi glede čuvanja, prijevoza, klanja, rezanja, stavljanja na tržište i veličine mesa peradi nemaju nikakav utjecaj na proizvodnju pakovina standardizirane mase. U svakom slučaju, te specifične karakteristike, ako ih uopće ima, ne bi bile specifične samo za svježe meso peradi, već i za druge vrste mesa peradi na koje se obveza označivanja ne odnosi.

79.

Dalje, Komisija je istaknula da se člankom 3. stavkom 1. Direktive 98/6 smanjuju razlike između pravnih režima koji se primjenjuju na meso peradi i druge vrste mesa, s obzirom na to da je tom odredbom, osobito glede proizvoda nestandardizirane mase, predviđena obveza navođenja cijene na pretpakovini. Komisija ističe da činjenica da takav opći režim postoji ne znači da se razina zaštite u sektoru mesa peradi treba smanjiti. U tom smislu, Slobodna država Saska također tvrdi da primjena načela nediskriminacije ne treba voditi najnižoj razini zaštite, pozivajući se, po analogiji, na sudsku praksu Suda u području zahtjeva glede zdravlja životinja i javnog zdravlja ( 45 ).

80.

Prema mojemu mišljenju, ni te tvrdnje ne pružaju valjano opravdanje za različit tretman.

81.

Kao prvo, tvrdnja Komisije da razliku u tretmanu „smanjuje” opća obveza predviđena člankom 3. stavkom 1. Direktive 98/6 nije relevantna. Za početak, ni na koji način ne opravdava „preostali” različit tretman te svakako ne opravdava razliku u tretmanu kao takvu.

82.

Kao drugo, dotični predmet treba razlikovati od predmeta ABNA i dr., na koji se poziva Slobodna država Saska. Sud je u predmetu ABNA i dr. ocjenjivao usklađenost zahtjeva iz Direktive 2002/2 s načelom nediskriminacije ( 46 ), odnosno slučaj u kojem se na proizvođače hrane za životinje primjenjivao informacijski režim koji se nije odnosio na hranu namijenjenu ljudima. U tom kontekstu, Sud je naveo da činjenica da jednako ograničavajuće mjere mogu biti opravdane i u drugim, još uvijek neuređenim područjima, nije predstavljala dovoljan razlog za zaključak da sporne mjere nisu bile zakonite zbog svoje diskriminirajuće naravi. Sud je zaključio da bi se „u suprotnome razina zaštite javnog zdravlja smanjila na razinu koju pruža postojeće zakonodavstvo, koja je najniža moguća.” ( 47 )

83.

Slučaj iz dotičnog predmeta jasno se razlikuje od slučaja u predmetu ABNA i dr. Kao prvo, taj se predmet nije odnosio na različit tretman proizvoda koji su obuhvaćeni zajedničkom organizacijom tržišta u području zajedničke poljoprivredne politike. Naime, Direktiva 2002/2 temeljila se na članku 152. stavku 4. točki (b) UEZ‑a (sadašnji članak 168. stavak 4. točka (b) UFEU‑a) – pravnoj osnovi povezanoj s usvajanjem mjera za osiguravanje visoke razine zaštite zdravlja ljudi. Za razliku od predmeta ABNA i dr., obvezom označivanja o kojoj je riječ u dotičnom predmetu uspostavlja se različit tretman u pogledu poljoprivrednih proizvoda koji pripadaju istom sektoru, odnosno sektoru mesa peradi, kako je definiran Uredbom br. 1234/2007 i provedbenom Uredbom br. 543/2008. Kao drugo, kako je nezavisni odvjetnik istaknuo u tom predmetu, stroža pravila za hranu za životinje mogu se objektivno opravdati užom vezom između sektora hrane za životinje i krize glede spongiformne encefalopatije i dioksina, s kojima je usvajanje Direktive 2002/2 bilo povezano ( 48 ).

84.

Drugo moguće opravdanje koje je Komisija iznijela tiče se cilja zaštite potrošača, ali ovaj put ne kao cilja samog po sebi, već kao prijelazne vrijednosti prema konačnom cilju povećanja prihoda poljoprivrednika. Tvrdnja se svodi na sljedeće: pružanjem dodatnih informacija potrošačima, informacija o cijeni na pakovini povećava povjerenje kupca u proizvod. Povećano povjerenje kupaca povećava prodaju, čime se u konačnici povećavaju prihodi poljoprivrednika.

85.

Ta tvrdnja nije uvjerljiva. Razumno se može pretpostaviti da su tužitelj i ostali maloprodajni trgovci također zainteresirani za poticanje te iste prodaje. Međutim, kako tužitelj poprilično naširoko ističe, dodatni troškovi povezani s obvezom označivanja mogu maloprodajnim trgovcima nametnuti veći teret prilikom prilagođavanja cijena i priređivanja promotivnih akcija za svježe meso peradi, što bi destimuliralo prodaju samog tog proizvoda. Stoga je teško vidjeti na koji bi način obveza dodatnog označivanja u tom pogledu doprinijela povećanju prodaje.

86.

Međutim, ako nagađanja oko društvene stvarnosti i stavova potrošača ostavimo po strani, Komisija svejedno nije pružila nikakvo objektivno opravdanje koje bi objasnilo zašto bi se takva mjera, čak i ako bismo prihvatili pretpostavku da obveza označivanja doprinosi povećanju prihoda poljoprivrednika, trebala primjenjivati samo na svježe meso peradi, a ne i na druge vrste mesa peradi.

87.

Stoga, prema mojemu mišljenju, ni prvi ni drugi razlog koji je Komisija iznijela ne pruža objektivno opravdanje za različite zahtjeve glede označivanja u sektoru mesa peradi.

88.

Naposljetku, Komisija se poziva na sudsku praksu Suda prema kojoj se zakonitost mjere Unije treba ocjenjivati temeljem činjeničnog stanja i zakonodavstva koji su postojali u vrijeme usvajanja mjere ( 49 ). Komisija je na raspravi sugerirala da bi pravila možda bila drukčija kada bi ih se danas usvajalo. Stoga se tvrdilo da dio diskrecijske ovlasti koju Komisija ima uključuje i povijesnu dimenziju: Komisija treba biti u mogućnosti postupno izvršiti promjene. U takvom kontekstu, ne bi trebala biti uloga Suda da intervenira i počne proglašavati takve odredbe nevaljanima.

89.

Moguće je ponuditi dva odgovora na tu tvrdnju: konkretan, koji se odnosi na sam predmet i širi, načelni. Što se tiče konkretne razine dotičnog predmeta, dovoljno je istaknuti da je obveza označivanja, izvorno predviđena člankom 5. stavkom 3. točkom (b) Uredbe br. 1906/90 ( 50 ), ponovno uvedena dotičnom provedbenom uredbom, koja je usvojena 2008. Stoga se, na neki način, može smatrati da je zakonodavac izabrao isto regulatorno rješenje kao 2008. Ovom Sudu nisu stavljeni na raspolaganje elementi temeljem kojih bi bilo moguće utvrditi da su tehnički ili bilo koji drugi objektivni razlozi koji su tada postojali bili takvi da opravdaju razliku u tretmanu o kojoj je riječ u dotičnom predmetu.

90.

Na općenitijoj razini, široke diskrecijske ovlasti koje institucije Unije imaju u određenim područjima ne mogu se, prema mojemu mišljenju, smatrati vremenski neograničenim „bjanko čekom”, na temelju kojeg se regulatorna rješenja glede organizacije tržišta trebaju smatrati stalnim i dovoljnim opravdanjem za nastavak njihove primjene na znatno drugačije tržišne i društvene okolnosti. Da metaforički to opišem, zakonodavac, slično kao i šumar, mora redovito brinuti o zakonodavnoj šumi. Ne mora samo saditi nova stabla, nego mora, u redovitim intervalima, i prorijediti šumu i posjeći mrtva stabla. Ako to ne učini, ne može se iznenaditi što će netko drugi biti prisiljen preuzeti tu zadaću.

91.

Zbog svih tih razloga, čak i ako prihvatimo široku diskrecijsku ovlast koju Komisija ima te čak i uz primjenu umjerene razine nadzora, moram zaključiti da Komisija nije pružila nikakve objektivne kriterije koji bi mogli opravdati razliku u tretmanu između različitih vrsta mesa peradi, kada je riječ o zahtjevima glede označivanja.

92.

Stoga, smatram da bi Sud na sljedeći način trebao odgovoriti na drugo prethodno pitanje: članak 5. stavak 4. točka (b) Uredbe Komisije (EZ) br. 543/2008 nije valjan utoliko što stvara diskriminaciju između različitih vrsta mesa peradi, što predstavlja povredu članka 40. stavka 2. UFEU‑a.

93.

S obzirom na navedena razmatranja, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Viši upravni sud savezne zemlje Saske) odgovori na sljedeći način: