—

za APEX GmbH Internationale Spedition, M. Hackert, Rechtsanwalt, te R. Etehad,

—

za Vijeće Europske unije, S. Boelaert, u svojstvu agenta, uz asistenciju D. Geradina i N. Tuominena, a zatim N. Tuominena, odvjetnici,

—

za Europsku komisiju, F. Erlbacher i T. Maxian Rusche te A. Stobiecka‑Kuik, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na ocjenu valjanosti Provedbene uredbe Vijeća (EU) br. 260/2013 od 18. ožujka 2013. o proširenju konačne antidampinške pristojbe uvedene Uredbom (EZ) br. 1458/2007 o uvozu džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti podrijetlom iz Narodne Republike Kine na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti poslanih iz Socijalističke Republike Vijetnama, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Socijalističke Republike Vijetnama ili nemaju (SL L 82, str. 10.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 82., str. 129.; u daljnjem tekstu: sporna uredba).

2

Taj je zahtjev upućen u okviru spora između APEX GmbH Internationale Spedition (u daljnjem tekstu: APEX) i Hauptzollamt Hamburg‑Stadt (glavni carinski ured u gradu Hamburgu, Njemačka) u vezi s odlukom potonjeg da od APEX‑a zatraži plaćanje antidampinških pristojbi.

3

Odredbe kojima se uređuje primjena antidampinških mjera od strane Europske unije i koje su bile na snazi u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku nalaze se u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1225/2009 od 30. studenoga 2009. o zaštiti od dampinškog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske zajednice (SL L 343, str. 51. i ispravak u SL 2010., L 7, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 30., str. 202.; u daljnjem tekstu: osnovna uredba), u izvornoj verziji te u verziji koja proizlazi iz Uredbe (EU) br. 765/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. lipnja 2012. (SL L 237, str. 1.; u daljnjem tekstu: osnovna uredba).

4

U skladu s uvodnom izjavom 19. osnovne uredbe:

„[...] neophodno je da zakonodavstvo Zajednice sadržava odredbe koje se bave ovom praksom, uključujući jednostavno sastavljanje roba u Zajednici ili trećoj zemlji, a kojima je glavni cilj izbjegavanje antidampinških mjera.“

5

Članak 10. te uredbe, pod naslovom „Retroaktivnost“, u stavku 1. propisuje sljedeće:

„Privremene mjere i konačne antidampinške pristojbe primjenjuju se samo na proizvode koji uđu u slobodni promet nakon što je odluka, donesena sukladno članku 7. stavku 1. ili članku 9. stavku 4., ovisno o slučaju, stupila na snagu, i uz izuzeća utvrđena ovom Uredbom.“

6

Članak 11. stavak 2. prvi podstavak navedene uredbe glasi:

„Konačna antidampinška mjera istječe pet godina od uvođenja ili pet godina od datuma zadnje revizije mjere koja pokriva damping i štetu, osim ako je revizijom utvrđeno da bi istjecanje mjere vjerojatno dovelo do nastavka ili ponavljanja dampinga i štete. Revizija se pokreće na inicijativu Komisije, na zahtjev proizvođača Zajednice ili u njihovo ime, a [mjera] ostaje na snazi do završetka revizije.“

7

Članak 13. te uredbe, pod naslovom „Izbjegavanje mjera“, glasi:

„1.   Antidampinške pristojbe uvedene prema ovoj Uredbi mogu se proširiti i na uvoze iz trećih zemalja istovjetnih proizvoda, bilo malo modificiranih ili ne, ili na uvoze malo modificiranih istovjetnih proizvoda iz zemlje na koju se mjere primjenjuju ili na njihove dijelove, ako se mjere koje su na snazi izbjegavaju. Antidampinške pristojbe, koje ne prelaze preostalu kompenzacijsku pristojbu uvedenu u skladu s člankom 9. stavkom 5., mogu se proširiti na uvoze iz trgovačkih društava koje koriste pojedinačne pristojbe u zemljama na koje se mjere primjenjuju, ako se mjere koje su na snazi izbjegavaju. Izbjegavanje mjera definira se kao promjena strukture trgovine između trećih zemalja i Zajednice ili između pojedinačnih društava u zemlji na koju se mjere primjenjuju i Zajednice, a koja proizlazi iz prakse, obrade ili rada za koji ne postoji dostatni valjani uzrok ili ekonomska opravdanost osim uvođenja pristojbe, a ako postoji dokaz o šteti ili da su preostali učinci pristojbe narušeni u smislu cijena i/ili količina istovjetnog proizvoda i ako postoji dokaz o dampingu u odnosu na uobičajene vrijednosti koje su ranije uspostavljene za istovjetni proizvod, ako je potrebno u skladu s odredbama članka 2.

Praksa, obrada ili rad iz prvog podstavka, između ostalog, uključuju neznatnu modifikaciju dotičnog proizvoda kako bi on dobio drugi carinski broj, a na koji se obično ne primjenjuju mjere, pod uvjetom da modifikacija ne mijenja njegova osnovna obilježja, slanje proizvoda na koji se primjenjuju mjere preko trećih zemalja, reorganizaciju strukture i kanala prodaje u zemlji na koju se primjenjuju mjere od strane izvoznika i proizvođača kako bi se po mogućnosti njihovi proizvodi izvozili u Zajednicu putem proizvođača koji koriste pojedinačnu stopu pristojbe koja je niža od one koja se primjenjuje na proizvode proizvođača i, u okolnostima navedenim u stavku 2., sklapanje dijelova postupcima sklapanja u Zajednici ili u trećoj zemlji.

2.   Smatra se da se postupkom sklapanja u Zajednici ili u trećoj zemlji izbjegavaju mjere koje su na snazi ako:

3.   Ispitni postupak pokreće se prema ovom članku na inicijativu Komisije, na zahtjev države članice ili zainteresirane stranke na temelju dostatnih dokaza o čimbenicima utvrđenim u stavku 1. Postupci se pokreću nakon konzultacija sa Savjetodavnim odborom, na temelju uredbe Komisije, a koja također može sadržavati uputu carinskim tijelima da uvoz uvjetuje evidentiranjem sukladno članku 14. stavku 5. ili traženjem jamstava. Komisija vodi ispitni postupak, a u kojem joj mogu pomagati carinska tijela te koji završava u roku od devet mjeseci. Ako konačno utvrđene činjenice opravdavaju produljenje mjera, produljuje ih Vijeće na temelju prijedloga Komisije nakon konzultacija sa Savjetodavnim odborom. Prijedlog usvaja Vijeće osim ako ono odluči običnom većinom odbiti prijedlog u roku od jednog mjeseca nakon što ga podnese Komisija. Produljenje stupa na snagu na datum kada je evidentiranje prema članku 14. stavku 5. postalo obvezno ili na datum kada se traže jamstva. Relevantne postupovne odredbe ove Uredbe o pokretanju i vođenju ispitnog postupka primjenjuju se u skladu s ovim člankom.

[...]“

8

U skladu s člankom 14. stavkom 5. osnovne uredbe:

„Nakon konzultacija sa Savjetodavnim odborom, Komisija može narediti carinskim tijelima da poduzmu odgovarajuće mjere evidentiranja uvoza tako da se na te uvoze mjere mogu naknadno primijeniti od datuma evidencije. Na zahtjev proizvođača Zajednice, koji sadržava dostatne dokaze za opravdanje mjera, uvozi mogu podlijegati evidentiranju. Evidentiranje se propisuje uredbom koja navodi ciljeve mjera i, ako je primjenjivo, procijenjeni iznos budućih obveza. Evidentiranje se primjenjuje na uvoze u razdoblju od devet mjeseci najviše.“

9

Članak 18. te uredbe predviđa:

„1.   U slučajevima u kojima zainteresirana stranka odbija pristup ili na neki drugi način ne pruža potrebne podatke u rokovima iz ove Uredbe, ili ako znatno ometa ispitni postupak, privremeni ili konačni nalazi, pozitivni ili negativni, mogu se donijeti na temelju raspoloživih podataka. [...]

[...]

6.   Ako zainteresirana stranka ne surađuje, ili surađuje samo djelomično tako da se time relevantni podaci uskraćuju, rezultati mogu biti manje povoljni za stranku nego da je surađivala.“

10

Nakon pritužbe koju je tijekom 1989. Europskoj komisiji podnijelo Europsko udruženje proizvođača upaljača, donesena je Uredba Vijeća (EEZ) br. 3433/91 od 25. studenoga 1991. o uvođenju konačne antidampinške pristojbe na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti podrijetlom iz Japana, Narodne Republike Kine, Republike Koreje i Tajlanda i konačnoj naplati privremene pristojbe (SL L 326, str. 1.).

11

Na temelju članka 1. te uredbe, uvedena je konačna antidampinška pristojba na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti, a podrijetlom su, među ostalim, iz Narodne Republike Kine (u daljnjem tekstu: NRK).

12

Nakon završetka ispitnog postupka u vezi s mogućim izbjegavanjem antidampinške pristojbe, donesena je Uredba Vijeća (EZ) br. 192/1999 od 25. siječnja 1999. o proširenju konačne antidampinške pristojbe uvedene Uredbom br. 3433/91 na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti podrijetlom iz Narodne Republike Kine na uvoz određenih džepnih kremenih potrošnih upaljača koji se mogu ponovno puniti, a podrijetlom su iz Narodne Republike Kine ili su poslani ili su podrijetlom s Tajvana te na uvoz upaljača koji se ne mogu ponovno puniti, a poslani su ili su podrijetlom s Tajvana i o okončanju postupka koji se odnosi na uvoz upaljača koji se ne mogu ponovno puniti poslanih iz Hong Konga i Macaa (SL L 22, str. 1.).

13

Članak 1. te uredbe predviđa proširenje antidampinške pristojbe uvedene Uredbom br. 3433/91 na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti koji su poslani ili su podrijetlom s Tajvana te na uvoz određenih džepnih plinskih kremenih upaljača koji se mogu ponovno puniti, a podrijetlom su iz NRK‑a ili su poslani ili su podrijetlom s Tajvana.

14

Konačna antidampinška pristojba uvedena Uredbom br. 3433/91 i proširena Uredbom br. 192/1999 zadržana je u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1824/2001 od 12. rujna 2001. o uvođenju konačne antidampinške pristojbe na uvoz plinskih džepnih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti podrijetlom iz Narodne Republike Kine, koji su poslani ili su podrijetlom s Tajvana, kao i na uvoz određenih džepnih kremenih upaljača koji se mogu ponovno puniti podrijetlom iz Narodne Republike Kine, koji su poslani ili su podrijetlom s Tajvana (SL L 248, str. 1.), te u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1458/2007 od 10. prosinca 2007. o uvođenju konačne antidampinške pristojbe na uvoz plinskih džepnih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti podrijetlom iz Narodne Republike Kine, koji su poslani ili su podrijetlom s Tajvana, kao i na uvoz određenih džepnih kremenih upaljača koji se mogu ponovno puniti podrijetlom iz Narodne Republike Kine, koji su poslani ili su podrijetlom s Tajvana (SL L 326, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 116., str. 277.).

15

Komisija je „obaviješću o skorom isteku određenih antidampinških mjera“, koja je 1. svibnja 2012. objavljena u Službenom listu Europske unije (SL C 127, str. 3.) objavila da će, osim u slučaju provedbe revizije u skladu s postupkom kojeg predviđa članak 11. stavak 2. osnovne uredbe, antidampinške mjere koje se odnose, među ostalim, na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti podrijetlom iz NRK‑a, koji su poslani ili su podrijetlom s Tajvana isteći 13. prosinca 2012. Budući da nakon objave te obavijesti nije podnesen zahtjev za reviziju, Komisija je „obaviješću o isteku određenih antidampinških mjera“, koja je 12. prosinca 2012. objavljena u Službenom listu Europske unije (SL C 382, str. 12.) najavila da one ističu 13. prosinca 2012.

16

U međuvremenu, člankom 1. Uredbe Komisije (EU) br. 548/2012 od 25. lipnja 2012. o pokretanju ispitnog postupka o mogućem izbjegavanju antidampinških mjera uvedenih Uredbom Vijeća (EZ) br. 1458/2007 na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti podrijetlom iz Narodne Republike Kine, uvozom džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti koji se otpremaju iz Vijetnama, neovisno o tomu je li njihovo podrijetlo deklarirano u Vijetnamu ili nije, te o uvjetovanju takvog uvoza evidentiranjem (SL L 165, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 127., str. 144.), pokrenut je ispitni postupak kako bi se utvrdilo izbjegavaju li se uvozom u Uniju džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti, a poslani su iz Vijetnama, antidampinške mjere uvedene Uredbom br. 1458/2007.

17

U skladu s člankom 2. te uredbe carinska tijela država članica dužna su, u skladu s člankom 13. stavkom 3. i člankom 14. stavkom 5. osnovne uredbe, poduzeti odgovarajuće mjere evidentiranja uvoza u Uniju navedenog u članku 1. spomenute uredbe.

18

Sporna uredba donesena je nakon ispitnog postupka pokrenutog Uredbom br. 548/2012, koji je obuhvaćao razdoblje od 1. travnja 2011. do 31. ožujka 2012., nazvano „razdobljem izvješćivanja“ (u daljnjem tekstu: RI).

19

Uvodne izjave 28. do 30. i uvodna izjava 36. sporne uredbe, koje se odnose na razinu suradnje vijetnamskih proizvođača izvoznika, glase:

[...]

20

Uvodna izjava 37. te uredbe, koja se tiče razine suradnje kineskih proizvođača izvoznika, određuje:

„Ni jedan proizvođač izvoznik iz NRK‑a nije surađivao. Stoga nalazi u pogledu dotičnog proizvoda u Uniju i izvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti iz NRK‑a u Vijetnam morali su se utvrditi djelomično na temelju raspoloživih činjenica u skladu s člankom 18. stavkom 1. osnovne uredbe. Statistički podaci baze podataka UN Comtrade dostavljeni u zahtjevu korišteni su za utvrđivanje cjelokupnog izvoza iz NRK‑a u Vijetnam.“

21

Uvodne izjave 38. do 44. navedene uredbe, koje se odnose na promjenu strukture trgovine, određuju:

22

Članak 1. te uredbe određuje:

„1.   Konačna antidampinška pristojba uvedena člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. [...] 1458/2007 o uvozu džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti podrijetlom iz [NRK‑a] proširuje se na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti poslanih iz Vijetnama, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Vijetnama ili nemaju, trenutačno obuhvaćenih KN oznakom ex 9613 10 00.

2.   Pristojba proširena stavkom 1. ovog članka naplaćuje se na uvoz poslan iz Vijetnama od 27. lipnja 2012. do 13. prosinca 2012., bez obzira na to ima li deklarirano podrijetlo iz Vijetnama ili nema, evidentiran u skladu s člankom 2. Uredbe [...] br. 548/2012 i člankom 13. stavkom 3. te člankom 14. stavkom 5. [osnovne uredbe].

[...]“

23

U razdoblju od kolovoza do prosinca 2012. APEX, društvo koje se bavi međunarodnim prijevozom, stavio je u slobodan promet u Uniji 4.024.080 džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti, poslanih iz Vijetnama.

24

Glavni carinski ured u gradu Hamburgu je na temelju sporne uredbe rješenjem od 26. ožujka 2013. zatražio od APEX‑a da s osnove spomenutog puštanja u slobodni promet plati antidampinšku pristojbu u iznosu od 261.565,20 eura.

25

Protiv tog rješenja APEX je 15. travnja 2013. uložio žalbu u upravnom postupku. Budući da je glavni carinski ured u gradu Hamburgu odbio tu žalbu odlukom od 5. lipnja 2013., APEX je 5. srpnja 2013. podnio tužbu Finanzgerichtu Hamburg (financijski sud u Hamburgu).

26

Taj sud, na prvom mjestu, dvoji o mogućnosti da Vijeće proširi antidampinšku pristojbu uvedenu Uredbom br. 1458/2007 s obzirom na to da ona na dan donošenja sporne uredbe više nije bila na snazi. Naime, prema mišljenju tog suda, iz članka 13. stavka 1. osnovne uredbe, a osobito iz izraza „ako se mjere koje su na snazi izbjegavaju“, proizlazi to da se antidampinške mjere mogu proširiti samo ako su na snazi, odnosno ako nisu istekle. Navedeni sud smatra da struktura i cilj antidampinških mjera idu u prilog takvom tumačenju. Zbog toga, prema njegovu mišljenju, uvođenje antidampinških pristojbi ne predstavlja sankciju za ranije postupanje, nego mjeru obrane i zaštite od nepoštenog tržišnog natjecanja proizišlog iz dampinških praksi kako bi se dampinški uvoz ubuduće onemogućio ili učinio gospodarski neprivlačnim.

27

Finanzgericht Hamburg (financijski sud u Hamburgu) prihvaća, međutim, da se izraz „ako se mjere koje su na snazi izbjegavaju“ može razumijevati i tako da se ne odnosi na datum donošenja uredbe o proširenju antidampinške pristojbe, nego na razdoblje primjene tog proširenja. Navedeni sud u tom pogledu naglašava da šesta rečenica u članku 13. stavku 3. osnovne uredbe izričito predviđa retroaktivno proširenje antidampinške pristojbe računajući od datuma kada je evidentiranje uvoza postalo obvezno u skladu s člankom 14. stavkom 5. te uredbe. K tomu, Finanzgericht Hamburg (financijski sud u Hamburgu) ističe da je prema cilju i strukturi osnovne uredbe jedini cilj uredbe o proširenju antidampinških mjera osigurati im učinkovitost i onemogućiti njihovo izbjegavanje. Takva je uredba, prema njegovu mišljenju, isključivo akcesorna u odnosu na prvotne antidampinške mjere, što može značiti da članak 13. osnovne uredbe ne sadržava krajnji rok za donošenje uredbe o proširenju antidampinške pristojbe.

28

Na drugom mjestu, Finanzgericht Hamburg (financijski sud u Hamburgu) ne smatra vjerojatnim da su uvjeti iz članka 13. stavka 1. i članka 13. stavka 2. točke (a) osnovne uredbe, koji se odnose na postojanje izbjegavanja mjera, ispunjeni u predmetnom slučaju.

29

Kao prvo, taj sud smatra da nije dokazana promjena strukture trgovine između predmetnih trećih zemalja, NRK‑a te Vijetnama, i Unije, navedena u trećoj rečenici članka 14. stavka 1. osnovne uredbe. Naime, iznosi koji se tiču uvoza predmetnog proizvoda podrijetlom iz NRK‑a nisu dovoljno precizni ili ti podaci, kao u slučaju onih navedenih u uvodnoj izjavi 39. sporne uredbe, nisu relevantni. Nadalje, podaci koji se odnose na uvoz iz Vijetnama, navedeni u uvodnoj izjavi 40. te uredbe, ne obuhvaćaju ni 2007. ni prethodne godine te se ne mogu, prema mišljenju spomenutog suda, u potpunosti dovesti u vezu s činjenicama koje su iznesene u uvodnoj izjavi 42. navedene uredbe, a tiču se izvoza dijelova upaljača iz NRK‑a u Vijetnam.

30

Štoviše, taj sud smatra da postoji vremenski raskorak između pada uvoza predmetnog proizvoda iz NRK‑a, tijekom 1999., porasta izvoza dijelova za upaljače iz NRK‑a u Vijetnam, počevši od 1999., i povećanja uvoza predmetnog proizvoda podrijetlom iz Vijetnama u Uniju, tijekom 2007. Finanzgericht Hamburg (financijski sud u Hamburgu) pojašnjava da je svjestan činjenice da članak 13. stavak 1. osnovne uredbe ne postavlja vremenske zahtjeve u pogledu promjene strukture razmjene. Međutim, taj sud smatra da je potrebno posebno objašnjenje u slučaju u kojem je do promjene strukture razmjene između trećih zemalja i Unije došlo godinama nakon uvođenja antidampinške mjere.

31

K tomu, u spornoj uredbi nije pojašnjeno zašto povećanju uvoza predmetnog proizvoda iz Vijetnama nije neposredno prethodilo povećanje izvoza dijelova za upaljače iz NRK‑a u Vijetnam niti je navedeno podudara li se povećani uvoz upaljača iz Vijetnama nakon 2007. s usporedivim padom uvoza upaljača iz NRK‑a.

32

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 13. stavka 2. točke (a) osnovne uredbe. S jedne strane, taj je sud mišljenja da postupci sastavljanja o kojima je riječ u glavnom postupku nisu mogli „započeti ili [se] bitno [pojačati] od, ili neposredno prije pokretanja antidampinškog ispitnog postupka“. S druge strane, navedeni sud smatra malo vjerojatnim da ti postupci nisu imali dostatni valjani uzrok ili ekonomsku opravdanost osim izbjegavanja antidampinških mjera uvedenih Uredbom br. 1458/2007. Prema njegovu mišljenju, navedeni bi se postupci mogli, među ostalim, opravdati razlozima koji se odnose na niske troškove radne snage.

33

U tim okolnostima Finanzgericht Hamburg (financijski sud u Hamburgu) je odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

34

Prethodnim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li sporna uredba nevaljana zato što je, s jedne strane, donesena u vrijeme kad Uredba br. 1458/2007 više nije bila na snazi i, s druge strane, Vijeće nije u skladu s pravnim standardima dokazalo izbjegavanje mjera u smislu članka 13. stavka 1. osnovne uredbe.

35

Važno je istaknuti da je APEX u pisanom očitovanju koje je podnio Sudu istaknuo razlog nevaljanosti sporne uredbe koji nacionalni sud ne spominje u svom zahtjevu za prethodnu odluku. APEX je naime, naveo da je od jeseni 2012. bilo jasno da mjere uvedene Uredbom br. 1458/2007 neće biti produljene jer uvoz predmetnog proizvoda iz NRK‑a više nije predstavljao nikakvu opasnost od dampinga. U tim okolnostima, smatra APEX, nije se moglo smatrati da su korektivni učinci predmetne antidampinške pristojbe bili dovedeni u pitanje, u smislu članka 13. stavka 1. osnovne uredbe.

36

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, postupak ustanovljen člankom 267. UFEU‑a temelji se na jasnoj podjeli uloga između nacionalnih sudova i Suda, na način da je isključivo na nacionalnom sucu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koju donese da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni je li prethodna odluka nužna za donošenje presude, kao i koliko su pitanja koja postavlja Sudu relevantna (presuda Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 26.).

37

Iz dobro ustaljene sudske prakse također proizlazi da članak 267. UFEU‑a ne otvara strankama spora koji se vodi pred nacionalnim sucem mogućnost pravnog lijeka, čime Sud nije dužan ocijeniti valjanost prava Unije samo zato što je neka od stranaka u svojim pisanim očitovanjima pred njime istaknula to pitanje (vidjeti presudu Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 27. i ustaljenu sudsku praksu).

38

U tim okolnostima ocjena valjanosti sporne uredbe ne može se proširiti na razloge koje sud koji je uputio zahtjev nije naveo.

39

Sud koji je uputio zahtjev najprije ističe nevaljanost sporne uredbe kojom su proširene antidampinške mjere uvedene Uredbom br. 1458/2007 nakon što je na temelju članka 13. osnovne uredbe proveden ispitni postupak o njihovu mogućem izbjegavanju zato što je donesena u vrijeme kada Uredba br. 1458/2007 više nije bila snazi i zato što je dovela do u cijelosti retroaktivne naplate proširene antidampinške pristojbe koja je obuhvatila razdoblje od datuma kada je evidentiranje uvoza postalo obvezno do datuma isteka navedenih mjera.

40

U tom pogledu valja podsjetiti da članak 13. osnovne uredbe predviđa mogućnost da institucije Unije u slučaju izbjegavanja antidampinških mjera prošire te mjere na uvoz istovjetnih proizvoda, neovisno o tome jesu li oni modificirani, iz trećih zemalja koje nisu obuhvaćene tim mjerama.

41

U svrhu ispitivanja prvog razloga nevaljanosti istaknutog od suda koji je uputio zahtjev, važno je utvrditi dopušta li članak 13. osnovne uredbe donošenje odluke o proširenju antidampinških mjera ako su one istekle.

42

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, radi utvrđivanja dosega neke odredbe prava Unije, u konkretnom slučaju članka 13. osnovne uredbe, valja istodobno voditi računa o njezinom tekstu, o njezinom kontekstu i o njezinim ciljevima (presuda Angerer, C‑477/13, EU:C:2015:239, t. 26. i navedena sudska praksa).

43

Kada je riječ o tekstu članka 13. osnovne uredbe, važno je istaknuti da, osim obveze završetka ispitnog postupka u roku od devet mjeseci od njegova pokretanja, koja je propisana u njegovu stavku 3., taj članak ne sadržava nijednu naznaku o tome u kojem trenutku treba donijeti eventualnu odluku o proširenju antidampinških mjera.

44

Nema sumnje da se u skladu s prvom rečenicom članka 13. stavka 1. osnovne uredbe antidampinške pristojbe mogu proširiti „ako se mjere koje su na snazi izbjegavaju“. Međutim, tom se rečenicom nastoje odrediti slučajevi u kojima je moguće donijeti odluku o proširenju antidampinških pristojbi. Stoga se ne može smatrati da je zakonodavac, upućujući na „mjere koje su na snazi“, namjeravao zauzeti stajalište o trenutku u kojem se mora donijeti odluka o proširenju i na taj način onemogućiti njezino donošenje nakon isteka izbjegavanih antidampinških mjera.

45

Suprotno tomu, upućivanje na „mjere koje su na snazi“, sadržano u članku 13. stavku 1. osnovne uredbe, prešutno upućuje na to da razdoblje primjene proširenih antidampinških mjera ne može prelaziti razdoblje u kojem su te mjere na snazi.

46

Iz navedenoga proizlazi, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 31. svog mišljenja, da jezična analiza članka 13. osnovne uredbe ne omogućuje isključivanje mogućnosti da se nakon isteka antidampinških mjera donese uredba o njihovu proširenju.

47

Analiza konteksta u koji je smješten članak 13. osnovne uredbe i njegovih ciljeva te općenito ciljeva same uredbe potvrđuje mogućnost donošenja uredbe o proširenju antidampinških mjera nakon što one isteknu, pri čemu se podrazumijeva da se mjere mogu proširiti samo za razdoblje prije njihova isteka, tako da su proširene mjere u cijelosti retroaktivne.

48

Važno je u tom pogledu, kao prvo, istaknuti da, iako članak 10. stavak 1. osnovne uredbe utvrđuje načelo zabrane retroaktivnosti antidampinških mjera koje se u načelu mogu primjenjivati samo na proizvode koji uđu u slobodni promet nakon datuma stupanja na snagu uredbe kojom su one uvedene, više odredaba osnovne uredbe odstupa od tog načela. Te odredbe, naime, dopuštaju primjenu antidampinških mjera na proizvode koji su ušli u slobodni promet prije stupanja na snagu uredbe kojom su uvedene, pod uvjetom da je uvoz o kojem je riječ evidentiran u skladu s člankom 14. stavkom 5. osnovne uredbe.

49

Kada je konkretno riječ o pravilima koja se tiču izbjegavanja mjera, u drugoj rečenici članka 13. stavka 3. osnovne uredbe propisano je da se ispitni postupak pokreće na temelju uredbe Komisije koja također može sadržavati uputu carinskim tijelima da uvoz uvjetuju evidentiranjem sukladno članku 14. stavku 5. ili traženjem jamstava. U šestoj rečenici članka 13. stavka 3. te uredbe propisano je da proširenje antidampinških mjera stupa na snagu na datum kada je evidentiranje uvoza prema njezinu članku 14. stavku 5. postalo obvezno. Prema tomu, osnovna uredba dopušta retroaktivnu naplatu antidampinških pristojbi proširenih odgovarajućom uredbom donesenom na temelju njezina članka 13.

50

Kao drugo, prema sudskoj praksi Suda, iz uvodne izjave 19. osnovne uredbe i iz njezina članka 13. proizlazi da je jedini cilj uredbe o proširenju antidampinške pristojbe osigurati učinkovitost potonje te onemogućiti njezino izbjegavanje. K tomu, obveza evidentiranja predmetnog uvoza, u specifičnim okolnostima izbjegavanja mjera, također ima za cilj osigurati učinkovitost proširenih konačnih mjera tako što omogućava da se pristojbe retroaktivno primjenjuju ne bi li se izbjeglo oduzimanje korisnog učinka konačnim mjerama koje treba primijeniti (presuda Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, t. 28. i 29.).

51

Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 36. svog mišljenja, zaključiti da se uredba o proširenju antidampinških mjera ne može donijeti nakon njihova isteka značilo bi dovesti u pitanje cilj koji se sastoji od učinkovitosti mjera protiv izbjegavanja. Naime, kada ne bi bilo moguće donijeti takvu uredbu nakon isteka antidampinških mjera, očuvanje njihova korektivnog učinka postupkom iz članka 13. osnovne uredbe moglo bi biti narušeno uvozom ostvarenim u vrijeme provedbe ispitnog postupka o mogućem izbjegavanju mjera. To bi u praksi značilo nemogućnost osiguravanja korisnog učinka antidampinških mjera do isteka razdoblja u kojem se one primjenjuju, a koje na temelju članka 11. stavka 2. te uredbe u pravilu traje pet godina.

52

Štoviše, kako je to naglasio nezavisni odvjetnik u točki 55. svog mišljenja, smatrati da uredba o proširenju antidampinških mjera, na temelju članka 13. stavka 3. osnovne uredbe, ne može biti donesena nakon njihova isteka značilo bi Komisiji nametnuti obvezu da ispitni postupak završi u roku kraćem od onoga kojeg predviđa ta odredba, a koji traje devet mjeseci. Jednako tako, gornji bi zaključak doveo do toga da bi se dopustilo donošenje uredbe neposredno prije isteka mjera koje se njome proširuju, a zabranilo njezino donošenje neposredno nakon isteka tih mjera, bez ikakvog pravnog ili logičkog utemeljenja.

53

Kao treće, valja napomenuti da je Sud već ocijenio da je mjera proširenja konačne antidampinške pristojbe isključivo akcesorna u odnosu na izvorni akt kojim je ta pristojba uvedena (presuda Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, t. 28.).

54

Iako iz tog utvrđenja proizlazi da proširene mjere ne mogu opstati nakon isteka prvotnih mjera, iz povezanosti jednih s drugima ne proizlazi to da odluku o uvođenju prvonavedenih treba donijeti prije isteka drugonavedenih mjera.

55

Imajući u vidu prethodnu analizu, valja zaključiti da se članak 13. osnovne uredbe ne protivi donošenju uredbe o proširenju antidampinških mjera u vrijeme kada te mjere više nisu na snazi, pod uvjetom da se, s jedne strane, proširenje odnosi isključivo na razdoblje koje prethodi isteku tih mjera i da je, s druge strane, naloženo evidentiranje predmetnog uvoza u skladu s člankom 13. stavkom 3. i člankom 14. stavkom 5. osnovne uredbe ili su, ako je primjenjivo, zatražena jamstva, u trenutku pokretanja ispitnog postupka o mogućem izbjegavanju mjera, kako bi se omogućila retroaktivna primjena proširenih mjera počevši od datuma navedenog evidentiranja.

56

Točno je da su u glavnom predmetu antidampinške mjere koje su uvedene Uredbom br. 1458/2007 istekle 13. prosinca 2012., dok je sporna uredba kojom su te mjere proširene na uvoz iz Vijetnama donesena tek 18. ožujka 2013. Nesporno je, međutim, da je Komisija Uredbom br. 548/2012 pokrenula ispitni postupak kako bi utvrdila izbjegavanje antidampinških mjera spomenutim uvozom i naložila carinskim tijelima poduzimanje odgovarajućih mjera evidentiranja tog uvoza.

57

S druge strane, člankom 1. stavkom 2. sporne uredbe naplata na taj način proširene pristojbe ograničena je isključivo na uvoz iz Vijetnama u razdoblju između 27. lipnja 2012., to jest datuma stupanja na snagu Uredbe br. 548/2012, i 13. prosinca 2012., to jest datuma isteka antidampinških mjera uvedenih Uredbom br. 1458/2007.

58

U tim okolnostima valja zaključiti, u svjetlu razmatranja navedenih u točki 55. ove presude, da Vijeće, time što je spornu uredbu donijelo na datum kada su antidampinške mjere koje su bile uvedene Uredbom br. 1458/2007 već istekle, nije povrijedilo zahtjeve iz članka 13. osnovne uredbe jer se, s jedne strane, proširenje odnosilo isključivo na razdoblje koje je prethodilo isteku tih mjera i jer je, s druge strane, na datum pokretanja ispitnog postupka o mogućem izbjegavanju mjera bilo naloženo evidentiranje predmetnog uvoza u skladu s člankom 13. stavkom 3. i člankom 14. stavkom 5. osnovne uredbe kako bi se omogućila retroaktivna primjena proširenih mjera.

59

Prema tomu, to što je sporna uredba donesena u vrijeme kada Uredba br. 1458/2007 više nije bila na snazi ne može uzrokovati njezinu nevaljanost.

60

Sud koji je uputio zahtjev na drugom mjestu ističe nevaljanost sporne uredbe u mjeri u kojoj Vijeće nije u skladu s pravnim standardima dokazalo izbjegavanje mjera u smislu članka 13. stavka 1. osnovne uredbe jer nije dokazalo, s jedne strane, promjenu strukture razmjene i, s druge strane, postojanje postupaka sklapanja koji su započeli ili su se bitno pojačali od, ili neposredno prije, pokretanja antidampinškog ispitnog postupka, a nemaju drugo ekonomsko opravdanje osim izbjegavanja antidampinških mjera uvedenih Uredbom br. 1458/2007.

61

Važno je podsjetiti da je Sud već ocijenio da u području zajedničke trgovinske politike, a osobito u području mjera trgovinske zaštite, institucije Unije zbog kompleksnosti ekonomskih, političkih i pravnih situacija koje moraju ispitivati raspolažu širokom ovlašću ocjene. Što se tiče sudskog nadzora takve ocjene, on mora biti ograničen na provjeru toga jesu li poštovana postupovna pravila, koliko su činjenice koje se koriste za donošenje sporne odluke materijalno točne, postoji li očita pogreška u ocjeni tih činjenica ili postoji li zlouporaba ovlasti (vidjeti presudu Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 29. i navedenu sudsku praksu).

62

Kada je konkretno riječ o izbjegavanju antidampinških mjera, članak 13. stavak 1. osnovne uredbe određuje da se ono sastoji u promjeni strukture trgovine između trećih zemalja i Unije, koja proizlazi iz prakse, obrade ili rada za koje ne postoji dostatan valjani uzrok ili ekonomska opravdanost osim uvođenja pristojbe, ako postoje dokazi o šteti ili ako su korektivni učinci pristojbe dovedeni u pitanje u smislu cijena i/ili količina sličnog proizvoda.

63

Prema članku 13. stavku 3. te uredbe, na Komisiji je da na temelju dokaza koji prima facie pokazuju da postoje prakse izbjegavanja mjera pokrene ispitni postupak. Ako činjenice utvrđene tijekom tog ispitnog postupka omogućuju zaključiti da takvo izbjegavanje postoji, Komisija predlaže Vijeću proširenje antidampinških mjera (presuda Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 31.).

64

Međutim, nijedna odredba osnovne uredbe ne daje Komisiji ovlast da u okviru ispitnog postupka u vezi s postojanjem izbjegavanja mjera proizvođače ili izvoznike navedene u prigovoru prisili na sudjelovanje u postupku ili na dostavljanje podataka. Komisija je, dakle, podložna dobroj volji dotičnih poduzetnika da joj pruže potrebne informacije (presuda Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 32.).

65

Iz tog razloga je zakonodavac Unije u članku 18. stavku 1. osnovne uredbe predvidio da se, kada dotična stranka odbija omogućiti pristup potrebnim podacima, ili ih ne dostavlja ili znatno ometa ispitni postupak, mogu donijeti privremeni ili konačni zaključci, pozitivni ili negativni, na temelju dostupnih podataka (presuda Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 33.).

66

Osim toga, članak 18. stavak 6. iste uredbe ističe da ako zainteresirana stranka ne surađuje, ili ako surađuje samo djelomično pa se time uskraćuju relevantni podaci, za tu stranku rezultati mogu biti manje povoljni nego da je surađivala (presuda Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 34.).

67

Iako je točno da osnovna uredba, a osobito njezin članak 13. stavak 3., ustanovljava načelo prema kojem je teret dokaza izbjegavanja na institucijama Unije, to ne znači da članak 18. stavci 1. i 6. osnovne uredbe, time što u slučaju nesuradnje dotičnih stranaka predviđaju da te institucije mogu zaključke iz ispitnog postupka u vezi s izbjegavanjem mjera utemeljiti na dostupnim podacima i da se stranke koje nisu surađivale dovode u opasnost da će se naći u manje povoljnom položaju, jasno imaju za cilj smanjiti spomenuti teret (presuda Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 35.).

68

Točno je da iz članka 18. osnovne uredbe proizlazi da zakonodavac Unije nije imao namjeru uspostaviti zakonsku pretpostavku koja bi omogućila da se iz nesuradnje dotičnih ili zainteresiranih stranaka izravno izvede zaključak o postojanju izbjegavanja mjera i time institucije Unije oslobodi od svake obveze dokazivanja. Međutim, imajući u vidu mogućnost da se čak i do konačnih zaključaka dođe na osnovi dostupnih podataka i da se prema stranki koja nije surađivala ili je surađivala samo djelomično odnosi nepovoljnije nego da jest surađivala, također je očito da su institucije Unije ovlaštene osloniti se na skup indicija koje se podudaraju i koje omogućuju donošenje zaključka o postojanju izbjegavanja u smislu članka 13. stavka 1. osnovne uredbe (presuda Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 36.).

69

Svako drugo rješenje moglo bi narušiti učinkovitost Unijinih mjera trgovinske zaštite svaki puta kada bi se institucije Unije u okviru ispitnog postupka kojemu je cilj utvrditi izbjegavanje suočile s nesuradnjom (presuda Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, t. 37.).

70

Drugi razlog nevaljanosti istaknut od suda koji je uputio zahtjev valja ispitati u svjetlu tih razmatranja.

71

U tom pogledu, iz uvodnih izjava 28. do 36. sporne uredbe proizlazi da je sedam vijetnamskih proizvođača izvoznika surađivalo u ispitnom postupku o izbjegavanju mjera o kojem je riječ. Međutim, Komisija je tijekom posjeta radi provjere izvršenih na mjestima proizvodnje tih proizvođača izvoznika utvrdila da se podaci koje su joj oni dostavili ne mogu smatrati pouzdanima. K tomu, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 37. te uredbe, kineski proizvođači izvoznici nisu surađivali.

72

Prema tomu, nalaze u pogledu uvoza iz Vijetnama i NRK‑a u Uniju džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti, te u pogledu izvoza dijelova za upaljače iz NRK‑a u Vijetnam, trebalo je izvesti u skladu s člankom 18. stavkom 1. osnovne uredbe. U tu se svrhu Komisija osobito oslonila na bazu podataka Eurostat Comext, na statističke podatke iz UN‑ove baze Comtrade koja su dostavljena uz zahtjev koji je doveo do pokretanja ispitnog postupka o mogućem izbjegavanju mjera, te na ostale podatke sadržane u tom zahtjevu.

73

Ti su podaci omogućili Komisiji, koja je vodila ispitni postupak na kojem se temeljila sporna uredba, i Vijeću, koje je tu uredbu donijelo da, kao prvo, utvrde da je, kao što proizlazi iz uvodne izjave 38. sporne uredbe, uvoz dotičnog proizvoda iz NRK‑a pao 1991., kada su mjere prvi put uvedene i da je nakon toga ostao nizak. Kao drugo, u uvodnim izjavama 40. i 41. te uredbe istaknuta je činjenica da je nakon 2007. došlo do brzog povećanja obujma uvoza predmetnog proizvoda iz Vijetnama i da je taj uvoz, koji je 2008. predstavljao 80% cjelokupnog uvoza tog proizvoda u Uniju, tijekom RI‑ja dosegnuo 84% uvoza. Kao treće, u uvodnoj izjavi 42. spomenute uredbe navedeno je da se izvoz dijelova za upaljače iz NRK‑a u Vijetnam značajno povećao od 1999. i da je 2010. predstavljao 26% cjelokupnog kineskog izvoza dijelova za upaljače.

74

Na temelju navedenog, u uvodnoj izjavi 44. sporne uredbe zaključeno je da je cjelokupno smanjenje izvoza iz NRK‑a u Uniju i povećanje izvoza iz Vijetnama u Uniju od 2007., te značajno povećanje izvoza dijelova upaljača iz NRK‑a u Vijetnam od 1999., predstavljalo promjenu strukture trgovine između NRK‑a i Vijetnama s jedne i Unije s druge strane.

75

Iako se u spornoj uredbi navodi da je obujam uvoza predmetnog proizvoda iz NRK‑a u Uniju bio nizak u 2007. te da je obujam uvoza tog proizvoda iz Vijetnama u Uniju od te godine znatno povećan, iz nje također proizlazi da je izvoz dijelova za upaljače iz NRK‑a u Vijetnam povećan još od 1999.

76

Iz navedenog proizlazi da se ne može valjano zaključiti da postoji veza između, s jedne strane, povećanja izvoza dijelova za upaljače iz NRK‑a u Vijetnam i, s druge strane, povećanja uvoza predmetnog proizvoda iz Vijetnama u Uniju.

77

U tim okolnostima ne može se smatrati da su se Vijeće i Komisija oslonili na skup u dovoljnoj mjeri podudarajućih indicija, u smislu sudske prakse navedene u točki 68. ove presude, koje omogućuju donošenje zaključka o postojanju izbjegavanja mjera u smislu članka 13. stavka 1. osnovne uredbe.

78

Imajući u vidu navedeno, na prethodna pitanja valja odgovoriti da je sporna uredba nevaljana.

79

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

Provedbena uredba Vijeća (EU) br. 260/2013 od 18. ožujka 2013. o proširenju konačne antidampinške pristojbe uvedene Uredbom (EZ) br. 1458/2007 na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti podrijetlom iz Narodne Republike Kine na uvoz džepnih plinskih kremenih upaljača koji se ne mogu ponovno puniti poslanih iz Socijalističke Republike Vijetnama, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Republike Vijetnama ili ne, nije valjana.