1. 

S ciljem smanjenja konzumacije alkohola, škotski je parlament 24. svibnja 2012. donio zakon Alcohol (Minimum Pricing) (Scotland) Act 2012 ( 2 ), kojim se zabranjuje prodaja alkohola po cijeni nižoj od najniže cijene izračunane s obzirom na sadržaj alkohola. Nakon donošenja tog zakona škotski su ministri (Scottish Ministers) sastavili prijedlog uredbe Alcohol (Minimum Price per Unit) (Scotland) Order 2013 ( 3 ), kojim se određuje najniža cijena po jedinici alkohola ( 4 ) („minimum price per unit“) ( 5 ) u iznosu od 0,50 funte sterlinga (GBP).

2. 

U okviru spora između triju udruženja proizvođača alkoholnih pića, odnosno The Scotch Whisky Association, Confédération européenne des producteurs de spiritueux i Comité européen des entreprises vins (CEEV) ( 6 ), s jedne strane, i Lord Advocate i Advocate General for Scotland, s druge strane, Žalbeni građanski sud uputio je Sudu zahtjev za prethodnu odluku kako bi utvrdio je li uvođenje najniže cijene u skladu, s jedne strane, s Uredbom (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 ( 7 ) i, s druge strane, s člancima 34. i 36. UFEU‑a.

3. 

U ovom ću mišljenju, kao prvo, ispitati usklađenost spornog propisa s Uredbom o jedinstvenom ZOT‑u. U tom pogledu smatram da se ta uredba treba tumačiti na način da se ne protivi nacionalnom propisu, poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku, kojim se propisuje najniža maloprodajna cijena vina ovisno o količini alkohola u proizvodu koji se prodaje, pod uvjetom da je taj propis opravdan ciljevima zaštite zdravlja ljudi, a osobito ciljem borbe protiv zloupotrebe alkohola, i da ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje tog cilja.

4. 

Kao drugo, sporni ću propis ispitati s obzirom na članke 34. i 36. UFEU‑a.

5. 

Nakon utvrđenja da taj propis predstavlja prepreku u smislu članka 34. UFEU‑a jer se njime određenim proizvođačima ili uvoznicima alkoholnih pića uskraćuje konkurentska prednost koja može proizaći iz niže cijene koštanja, istaknut ću da je, za ocjenu udovoljava li mjera načelu proporcionalnosti, na nacionalnom sudu:

6. 

Osim toga, istaknut ću da, kada je pred nacionalnim sudom, kao u okolnostima glavnog postupka, pokrenut zahtjev za nadzor zakonitosti nacionalnog propisa koji još nije stupio na snagu te je djelomično još u fazi prijedloga, taj sud, kako bi ocijenio proporcionalnost tog propisa u odnosu na predviđeni cilj, ne treba ispitati samo elemente kojima su raspolagala nacionalna tijela i koje su ispitala prilikom sastavljanja navedenog propisa, nego i sve činjenične elemente koji su postojali u trenutku njegova odlučivanja. Pojasnit ću da ne postoje posebna ograničenja ovlasti nacionalnog suda da ispita te elemente, osim ograničenja koja proizlaze iz primjene načela kontradiktornosti te, uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, iz nacionalnih postupovnih odredbi kojima se uređuje podnošenje dokaza sudu.

7. 

Naposljetku ću objasniti da se država članica, kako bi ostvarila cilj borbe protiv zloupotrebe alkohola, koji je jedan od ciljeva zaštite javnog zdravlja, umjesto povećanog oporezivanja alkoholnih pića može odlučiti za propis kojim se određuje najniža cijena za maloprodaju tih proizvoda i kojim se ograničava trgovina unutar Europske unije i narušava tržišno natjecanje, samo ako dokaže da donesena mjera ima dodatne pogodnosti ili manje nedostataka od alternativne mjere. Dodat ću da okolnost da alternativna mjera povećanog oporezivanja može donijeti dodatne pogodnosti doprinoseći općem cilju borbe protiv zloupotrebe alkohola ne opravdava odbacivanje te mjere u korist mjere kojom se određuje NCJ.

8.

U skladu s člankom 39. stavkom 1. točkama (c) i (e) UFEU‑a, ciljevi su zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) stabilizirati tržišta i pobrinuti se da roba dođe do potrošača po razumnim cijenama.

9.

Članak 40. UFEU‑a propisuje da se radi ostvarivanja ciljeva određenih člankom 39. UFEU‑a uspostavlja zajednička organizacija tržišta poljoprivrednih proizvoda ( 8 ) koja osobito može uključivati „reguliranje cijena“.

10.

Članak 43. stavak 3. UFEU‑a propisuje da Vijeće Europske unije na prijedlog Europske komisije usvaja, među ostalim, „mjere o utvrđivanju cijena“.

11.

Uredba o jedinstvenom ZOT‑u utvrđuje ZOT koji, među ostalim, obuhvaća vina.

12.

Članak 167. te uredbe, naslovljen „Tržišna pravila za poboljšanje i stabiliziranje funkcioniranja zajedničkog tržišta vinima“, u svojem stavku 1. propisuje:

„Kako bi se poboljšalo i stabiliziralo funkcioniranje zajedničkog tržišta vinima, uključujući grožđe, mošt i vina iz kojih ona nastaju, države članice koje su proizvođači mogu utvrditi tržišna pravila kako bi uredile ponudu, osobito kroz odluke koje su donijele sektorske organizacije priznate na temelju članaka 157. i 158.a.

Ta pravila moraju biti u skladu [...] s ciljem koji se želi postići te ne smiju:

[...]“

13.

U skladu s člankom 1. stavkom 2. Zakona iz 2012., alkohol se ne smije prodavati po cijeni nižoj od najniže cijene izračunane na temelju formule „NCJ x S x V x 100“ ( 9 ).

14.

Zakon iz 2012. propisuje da izvršna vlast utvrđuje iznos NCJ‑a, kao i datum njegova stupanja na snagu.

15.

Škotski su ministri sastavili prijedlog uredbe iz 2013., koji je trebao odobriti škotski parlament, kojim se određuje iznos NCJ‑a od 0,50 GBP.

16.

Nakon donošenja Zakona iz 2012., The Scotch Whisky Association i dr. podnijeli su zahtjev za nadzor zakonitosti („judicial review“) tog zakona i prijedloga uredbe iz 2013.

17.

Budući da je Court of Session, Outer House, odbio taj zahtjev u prvom stupnju, The Scotch Whisky Association i dr. podnijeli su žalbu.

18.

Odlukom od 3. srpnja 2015. Court of Session, Extra Division, Inner House, odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

19.

Posebnost je ovog zahtjeva za prethodnu odluku u tome što je podnesen u okviru glavnog postupka za nadzor zakonitosti nacionalnog zakona koji još nije stupio na snagu i provedbene uredbe koja je još u fazi prijedloga.

20.

Ta posebnost ne može dovesti u pitanje dopuštenost tog zahtjeva koji je u skladu s objektivnom potrebom za rješavanje spora, koji nije hipotetski, pred sudom koji je uputio zahtjev.

21.

U tom pogledu valja podsjetiti da je Sud već priznao dopuštenost prethodnih pitanja postavljenih u okviru preventivnih mjera s deklaratornom namjerom i da je, time što je ocijenio dopuštenima zahtjeve za prethodnu odluku koji su podneseni u okviru sudskog nadzora zakonitosti predviđenog pravom Ujedinjene Kraljevine, priznao mogućnost da pojedinci pred nacionalnim sudovima istaknu nevaljanost Unijinog akta opće primjene, čak i ako prethodno nisu donesene mjere za njegovu provedbu na temelju nacionalnog prava. Prema mišljenju Suda, u tom je pogledu dovoljno da se pred nacionalni sud iznese stvarno postojeći spor u kojem se prethodno postavlja pitanje valjanosti takvog akta ( 10 ).

22.

U predmetnom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su The Scotch Whisky Association i dr. pred Žalbenim građanskim sudom podnijeli zahtjev za nadzor zakonitosti kako bi osporili usklađenost s pravom Unije, s jedne strane, mjere koju je donio škotski zakonodavac, čije stvarno stupanje na snagu ovisi o vladinom donošenju provedbene uredbe, te, s druge strane, prijedloga te uredbe.

23.

Za ishod glavnog postupka, koji nije hipotetski, sud koji je uputio zahtjev stoga treba riješiti pitanje tumačenja prava Unije kako bi provjerio je li predviđen nacionalni propis usklađen s tim pravom.

24.

Iz toga proizlazi da je Sud nadležan odgovoriti na zahtjev za prethodnu odluku koji je podnio Žalbeni građanski sud.

25.

Sud koji je uputio zahtjev prvim pitanjem u biti pita treba li odredbe Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u tumačiti na način da im je protivan nacionalni propis, poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku, kojim se predviđa najniža maloprodajna cijena vina ovisno o količini alkohola u proizvodu koji se prodaje.

26.

U prilog tom pitanju, Žalbeni građanski sud navodi da, na prvi pogled, nacionalna mjera kojom se propisuje najniža maloprodajna cijena nije usklađena s Uredbom o jedinstvenom ZOT‑u ako je, kao što je to slučaj postojećeg ZOT‑a u sektoru vina, tržište organizirano na temelju slobodnog određivanja cijena. Ipak izražava sumnju u tom pogledu te se osobito pita o utjecaju stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, kojim je ZPP uključen u područje nadležnosti koju Unija dijeli s državama članicama.

27.

Najprije napominjem da mi se ne čini da činjenica da je ZPP od sada, u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (d) UFEU‑a, predmet podijeljene nadležnosti između Unije i država članica nužno utječe na odgovor na postavljeno pitanje. Iako ta promjena nije bez posljedica ( 11 ), države članice ipak mogu, kao što je propisano člankom 2. stavkom 2. UFEU‑a, izvršavati nadležnost koja im je dodijeljena samo „u onoj mjeri“ u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost ili ju je odlučila prestati izvršavati ( 12 ). Stoga se po prirodi podijeljena nadležnost u praksi može pretvoriti u isključivu nadležnost kada Unija donese mjere u predmetnom području te, slijedom toga, mjerama donesenima na razini Unije državama članicama oduzme njihovu normativnu ovlast zbog prava prednosti povezanog sa „zauzimanjem prostora“.

28.

Još treba utvrditi je li Unija izvršila svoju nadležnost i time oduzela normativnu ovlast državama članicama.

29.

Sud je u području ZPP‑a općenito smatrao da tekstovi kojima se osamdesetih godina uređivao ZOT koji se odnosi na proizvode od vinove loze predstavljaju „cjeloviti sustav“, „osobito u području cijena i intervencije, sustava trgovine s trećim zemljama, pravila o proizvodnji i određenih enoloških postupaka kao i u pogledu uvjeta za nazive i označivanje vina“ ( 13 ). Iz toga je zaključio da države članice više nisu nadležne u tom području, osim ako posebnim odredbama nije utvrđeno suprotno ( 14 ).

30.

Osim toga, što se konkretnije tiče pravila o određivanju cijena u okviru ZOT‑ova, polazeći od pretpostavke da se ZOT‑ovi temelje na načelu otvorenog tržišta, kojemu svaki proizvođač ima slobodan pristup u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja i čije se funkcioniranje uređuje isključivo instrumentima predviđenima ZOT‑ovima, Sud je više puta presudio da države članice, u područjima obuhvaćenima ZOT‑om, osobito ako se taj ZOT temelji na zajedničkom sustavu cijena, više ne mogu jednostrano donesenim nacionalnim odredbama intervenirati u mehanizam utvrđivanja cijena uređenih ZOT‑om ( 15 ). Prema toj istoj sudskoj praksi, odredbe propisa o poljoprivredi Zajednice, koje obuhvaćaju sustav cijena koji se primjenjuje na faze proizvodnje i veleprodaje, ne utječu na ovlasti država članica da, ne dovodeći u pitanje druge odredbe Ugovorâ, donose odgovarajuće mjere u pogledu utvrđivanja cijena u fazi maloprodaje i potrošnje ( 16 ).

31.

Međutim, ZOT‑ovi su se tijekom posljednjih 20 godina znatno promijenili. U početku se ZOT koji se odnosi na proizvode od vinove loze temeljio na logici da će se sustavom cijena i intervencija osigurati prihod predmetnim poljoprivrednicima ( 17 ), a kasnije je nekoliko puta izmijenjen što je, kao što ističe Komisija, postupno dovelo do napuštanja klasičnih sustava intervencija u korist liberalizacije tržišta vina, pri čemu određivanje cijena proizlazi iz slobodne usporedbe ponude i potražnje.

32.

Stoga, što se tiče trenutačnih obilježja ZOT‑a u sektoru vina, koji je postao samo sastavni dio jedinstvenog ZOT‑a, valja istaknuti da se on više ne temelji na zajedničkom sustavu cijena čije bi se funkcioniranje moglo izmijeniti intervencijskim mjerama koje države članice donose jednostrano.

33.

Iako je točno da Uredba o jedinstvenom ZOT‑u u svojem članku 167. stavku 1. točki (b) sadrži odredbu o određivanju cijena u skladu s kojom države članice ne smiju dopustiti određivanje cijena, uključujući slučajeve kada su cijene postavljene kao smjernice ili preporuke, treba utvrditi da, kao što pravilno tvrde Lord Advocate, vlada Ujedinjene Kraljevine, Irska i Komisija, ta odredba, u kojoj se doslovno ponavlja članak 67. stavak 1. točka (b) Uredbe (EZ) br. 479/2008 ( 18 ), ima ograničen doseg jer se u njoj samo pojašnjava doseg ovlaštenja koje je državama članicama dodijeljeno člankom 167. stavkom 1. prvom rečenicom Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u kako bi utvrdile tržišna pravila za uređenje ponude. U skladu s ciljem slobodnog tržišnog natjecanja, to se ovlaštenje ne može shvatiti na način da se njime dopušta donošenje nacionalnih zakona čiji je cilj, među ostalim, omogućiti ili potaknuti provedbu odluka kojima bi sektorske organizacije određivale cijenu vina. To je tumačenje potkrijepljeno uvodnom izjavom 44. Uredbe br. 479/2008 u kojoj se navodi da, iako u svrhu poboljšanja funkcioniranja tržišta vina države članice trebaju moći osigurati primjenu odluka koje su donijele sektorske organizacije, prakse koje mogu narušiti tržišno natjecanje ipak trebaju ostati izvan područja primjene tih odluka.

34.

Stoga dolazim do zaključka da u Uredbi o jedinstvenom ZOT‑u više ne postoji sustav određivanja cijena čije bi postojanje značilo da je propis kojim se uvodi najniža cijena za maloprodaju alkoholnih pića, među kojima je i vino, po samoj svojoj prirodi protivan tom sustavu koji bi izravno ugrozio.

35.

Budući da je pretpostavka o potpunoj neusklađenosti propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku s Uredbom o jedinstvenom ZOT‑u odbačena, još treba utvrditi je li taj propis protivan načelu iz članka 4. stavka 3. UEU‑a jer ugrožava ciljeve ili funkcioniranje ZOT‑a u sektoru vina. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, ako u određenom području postoji propis o zajedničkoj organizaciji tržišta, države članice imaju obvezu ne provoditi nikakve mjere kojima bi se mogla narušiti takva organizacija ili stvoriti izuzeci od nje ( 19 ).

36.

Komisija tvrdi da bi mjere koje su države članice donijele u pogledu maloprodaje, poput sustava najniže cijene, mogle ugroziti ZOT koji se odnosi na proizvode od vinove loze na dva različita načina, odnosno sprečavanjem subjekata da u potpunosti iskoriste konkurentske prednosti koje omogućuje ZOT s manje intervencija ili utjecanjem na „sve detaljno utvrđene programe potpore za poljoprivrednike“ ( 20 ) koji djelomično ovise o čimbenicima koji se temelje na potražnji krajnjeg potrošača za proizvodima od vinove loze, na koju izravno utječu maloprodajne cijene. Prema mišljenju Komisije, kad bi se sustav NCJ‑a potvrdio i zatim donio u nekoliko država članica, zakonodavna bi pretpostavka iz koje proizlazi trenutačna Uredba o jedinstvenom ZOT‑u, koja se temelji na uravnoteženoj strukturi ponude i potražnje te na slobodnom određivanju cijena na tržištu, bila bespredmetna.

37.

U tom pogledu valja istaknuti da je Sud više puta potvrdio da ZOT‑ovi „nisu prostori bez tržišnog natjecanja“ ( 21 ) i da je „održavanje stvarnog tržišnog natjecanja na tržištima poljoprivrednih proizvoda dio ciljeva ZPP‑a“ ( 22 ), pri čemu je podsjetio da iz članka 39. UFEU‑a proizlazi da se istodobno priznaju nadređenost poljoprivredne politike u odnosu na ciljeve Ugovora u području tržišnog natjecanja i ovlast Vijeća da odluči u kojem se dijelu pravila tržišnog natjecanja primjenjuju u poljoprivrednom sektoru. Stoga je, u nedostatku mehanizma određivanja cijena, slobodno određivanje prodajne cijene u sektorima obuhvaćenima ZOT‑om odraz načela slobodnog kretanja robe u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja.

38.

Međutim, ne čini mi se spornim da činjenica da jedna ili više država članica određuju najniže maloprodajne cijene proizvoda može ugroziti konkurentsku prednost koja može proizaći iz nižih cijena koštanja i, slijedom toga, tako prouzročiti narušavanje tržišnog natjecanja među proizvođačima iz različitih država članica. U tom pogledu valja istaknuti da je Sud više puta utvrdio i uzeo u obzir da propis kojim se određuje najniža cijena ima protutržišni učinak ( 23 ).

39.

Stoga, suprotno tvrdnjama Irske, smatram da je sud koji je uputio zahtjev pravilno ocijenio da nacionalna mjera koja ugrožava načelo slobodnog određivanja cijena na temelju ponude i potražnje načelno nije usklađena s Uredbom o jedinstvenom ZOT‑u koja se, s obzirom na to da više ne sadrži mehanizam određivanja cijena, temelji na održavanju stvarnog tržišnog natjecanja među proizvođačima istog proizvoda.

40.

Ipak, Sud je nekoliko puta istaknuo da uspostava ZOT‑a ne sprječava države članice da primijene nacionalna pravila kojima se nastoji postići cilj od općeg interesa različit od onih obuhvaćenih ZOT‑om, čak i ako ta pravila mogu utjecati na funkcioniranje zajedničkog tržišta u sektoru o kojem je riječ ( 24 ). Težnja za postizanjem legitimnog cilja, kao što je zaštita javnog zdravlja, stoga može opravdati djelovanje nacionalnih tijela, čak i ako je ZOT već uspostavljen.

41.

Međutim, iako je, s jedne strane, Sud više puta utvrdio da težnja za ciljevima ZPP‑a „ne može zanemariti“ zahtjeve općeg interesa poput zaštite zdravlja i života životinja ( 25 ) i da zaštita zdravlja „doprinosi ostvarivanju ciljeva [ZPP‑a]“ ( 26 ) iz članka 39. stavka 1. UFEU‑a, osobito kada poljoprivredna proizvodnja neposredno ovisi o prodaji potrošačima koji sve više brinu o svojem zdravlju ( 27 ) te iako, s druge strane, Uredba o jedinstvenom ZOT‑u sadrži nekoliko odredbi koje uključuju brigu za zaštitu zdravlja ljudi ili životinja ( 28 ), to ne mijenja činjenicu da konkretna svrha te uredbe nije ostvarenje cilja zaštite zdravlja općenito na razini Unije i, točnije, cilja borbe protiv opasne ili prekomjerne konzumacije alkoholnih pića.

42.

Također, iako je zaštita zdravlja stvaran cilj ZPP‑a, radi se ipak o sporednom cilju, tako da se države članice na taj cilj mogu pozvati kako bi opravdale nacionalni propis koji utječe na funkcioniranje ZOT‑a u predmetnom sektoru.

43.

To vrijedi tim više jer članak 168. stavak 5. UFEU‑a isključuje bilo kakvo usklađivanje zakona i drugih propisa država članica čiji je cilj štititi i poboljšati zdravlje ljudi i jer posezanje za drugim odredbama primarnog prava kao pravnom osnovom ne može služiti za zaobilaženje tog izričitog isključenja ( 29 ).

44.

S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da postojanje ZOT‑a koji obuhvaća sektor vina ne sprečava nacionalna tijela da u okviru izvršavanja svoje nadležnosti donose mjere za zaštitu zdravlja i osobito za borbu protiv zloupotrebe alkohola. Međutim, ako nacionalna mjera ugrožava načelo slobodnog određivanja prodajne cijene koje je sastavni dio Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, načelo proporcionalnosti zahtijeva da ta mjera stvarno odgovara cilju zaštite zdravlja ljudi i da ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje tog cilja.

45.

Kao što predlaže Komisija, smatram da se proporcionalnost mjere treba ispitati u okviru analize koju valja provesti u okviru članka 36. UFEU‑a.

46.

Slijedom toga predlažem da se na prvo pitanje odgovori da se Uredba o jedinstvenom ZOT‑u treba tumačiti na način da se ne protivi nacionalnom propisu, poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku, kojim se propisuje najniža maloprodajna cijena vina ovisno o količini alkohola u proizvodu koji se prodaje, pod uvjetom da je taj propis opravdan ciljevima zaštite zdravlja ljudi, a osobito ciljem borbe protiv zloupotrebe alkohola, i da ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje tog cilja.

47.

Valja utvrditi da sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke da se sporna mjera treba kvalificirati kao „mjera koja ima istovrstan učinak količinskom ograničenju uvoza“ koja je zabranjena člankom 34. UFEU‑a. Ne čini mi se da je Sud, zbog činjenice da se stranke u glavnom postupku slažu oko te kvalifikacije, oslobođen od provjere je li ta pretpostavka točna jer bi, ako je pogrešna, bio oslobođen od ocjenjivanja pitanja postoji li opravdanje na temelju članka 36. UFEU‑a.

48.

Da bi se moglo odgovoriti na pitanje suda koji je uputio zahtjev, valja stoga istražiti predstavlja li NCJ mjeru koja ima istovrstan učinak količinskom ograničenju uvoza.

49.

Zbog problematike ispitivanja spornog propisa s obzirom na članak 34. UFEU‑a potrebno je usporediti razvoj opće sudske prakse koja se odnosi na tumačenje pojma mjere koja ima istovrstan učinak količinskom ograničenju uvoza s posebnom sudskom praksom u pogledu propisa u području cijena.

50.

Ne namjeravam iscrpno obrazlagati dobro poznat razvoj sudske prakse koja se odnosi na tumačenje tog pojma.

51.

Samo ću u kratkim crtama podsjetiti da je Sud u presudi Dassonville ( 30 ) mjeru koja ima istovrstan učinak količinskim ograničenjima uvoza, u smislu članka 34. UFEU‑a, kvalificirao kao „svaki trgovinski propis država članica koji može izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno ometati trgovinu unutar Zajednice“ ( 31 ).

52.

Sud je zatim u presudi Keck i Mithouard ( 32 ) smatrao da primjena nacionalnih odredbi, koje ograničavaju ili zabranjuju određene načine prodaje, na proizvode iz drugih država članica ne može predstavljati takvu prepreku ako se te odredbe primjenjuju na sve relevantne subjekte koji obavljaju djelatnost na nacionalnom području i ako na isti način utječu, pravno ili činjenično, na stavljanje u promet domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica ( 33 ).

53.

Zatim je u presudi Komisija/Italija ( 34 ) pojasnio da se mjerama koje imaju istovrstan učinak količinskom ograničenju uvoza trebaju smatrati mjere koje donese država članica, koje imaju za cilj ili posljedicu nepovoljnije postupanje s robom podrijetlom iz drugih država članica, kao i pravila o uvjetima koje ta roba treba zadovoljiti, čak i ako se takva pravila jednako primjenjuju na sve proizvode. U skladu s istom presudom, tim istim pojmom obuhvaćena je i „svaka druga mjera koja sprečava pristup tržištu države članice proizvodima iz drugih država članica“ ( 35 ).

54.

Drugo obrazloženje sudske prakse s obzirom na koje valja ocijeniti narav spornog propisa odnosi se na tumačenje propisa u pogledu određivanja cijena, osobito onih kojima se propisuje najniža cijena. Prema toj sudskoj praksi, proizašloj iz presude van Tiggele ( 36 ), nacionalni propisi kojima se uvodi najniža cijena predstavljaju mjeru koja ima istovrstan učinak količinskim ograničenjima uvoza, koja je zabranjena člankom 34. UFEU‑a, ako unatoč tomu što se jednako primjenjuju na domaće i uvezene proizvode mogu staviti u nepovoljniji položaj prodaju uvezenih proizvoda time što sprečavaju da se njihova niža cijena koštanja odrazi na prodajnu cijenu za potrošača ( 37 ).

55.

Usporedbom tih dviju sudskih praksi postavljaju se dva niza pitanja, od kojih se jedan odnosi na predmet mjera za reguliranje cijena, a drugi na kriterije u pogledu prepreke. S jedne strane, treba li se propis poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku kvalificirati samo kao „način prodaje“, u smislu presude Keck i Mithouard ( 38 )? S druge strane, preklapa li se kriterij u pogledu postojanja prepreke ostvarenju eventualne konkurentske prednosti, koji proizlazi iz nižih cijena koštanja uvezenih proizvoda od domaćih proizvoda, s kriterijem diskriminacije ili pristupa tržištu?

56.

U tom pogledu većina zainteresiranih strana koje su podnijele očitovanja zastupa tumačenje da se propis o kojemu je riječ u glavnom postupku treba kvalificirati kao prepreka trgovini među državama članicama, koja je zabranjena člankom 34. UFEU‑a, pri čemu se uglavnom pozivaju na presudu van Tiggele ( 39 ). Međutim, Irska je u svojim pisanim očitovanjima tvrdila da taj propis predstavlja samo „način prodaje“, u smislu presude Keck i Mithouard ( 40 ), tako da nije obuhvaćen člankom 34. UFEU‑a. Finska vlada smatra da u tom pogledu postoji sumnja. Komisija pak smatra da sudska praksa proizašla iz presude van Tiggele ( 41 ) ostaje valjana kada najniže cijene dovode do diskriminacije uvezenih proizvoda sprečavanjem ili ometanjem njihova pristupa tržištu.

57.

Ne smatram da je potrebno ispitati mjeru o kojoj je riječ u glavnom postupku s obzirom na razliku između dviju kategorija propisa, odnosno onih kojima se utvrđuju uvjeti koje trebaju zadovoljiti proizvodi i onih kojima se ograničavaju ili zabranjuju određeni načini prodaje.

58.

Naime, znam da je pojmom mjere koja ima istovrstan učinak obuhvaćena svaka mjera koja sprečava pristup tržištu države članice proizvodima iz drugih država članica. Prema ustaljenoj formulaciji iz sudske prakse, članak 34. UFEU‑a odražava obvezu poštivanja načela nediskriminacije i uzajamnog priznavanja proizvoda koji se zakonito proizvode i stavljaju na tržište u drugim državama članicama kao i obvezu čiji je cilj proizvodima Unije osigurati slobodan pristup nacionalnim tržištima ( 42 ). Na temelju te načelne formulacije zaključujem da nacionalna mjera ne predstavlja prepreku samo kada je, kao način prodaje, pravno ili činjenično diskriminatorna, nego i kada bez obzira na svoju narav ometa pristup tržištu predmetne države članice. Iz toga proizlazi da, ako se utvrdi prepreka pristupu tržištu, nije potrebno usporedno ispitati položaj domaćih i uvezenih proizvoda kako bi se između njih utvrdilo postojanje razlike u postupanju.

59.

Prema mojem mišljenju, postojanje neutralizacije konkurentske prednosti koja proizlazi iz uvoza i predstavlja razlikovni kriterij u pogledu propisa u području cijena samo po sebi obilježava učinak prepreke pristupu tržištu. Naime, zabrana maloprodaje ispod najniže cijene subjektima iz drugih država članica onemogućava prodaju proizvoda po prodajnoj cijeni koja odražava njihovu eventualnu nižu cijenu koštanja te im tako ometa pristup predmetnom tržištu.

60.

Stoga se propis o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji se neosporno jednako primjenjuje na sve relevantne subjekte koji obavljaju djelatnost na nacionalnom području, treba smatrati mjerom koja ima istovrstan učinak količinskom ograničenju uvoza, koja je protivna članku 34. UFEU‑a jer može predstavljati prepreku pristupu tržištu samo zato što onemogućuje da se niža cijena koštanja uvezenih proizvoda odražava na prodajnu cijenu za potrošače.

61.

Stoga ću samo podredno ispitati narav mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku, s obzirom na razliku koja proizlazi iz presude Keck i Mithouard ( 43 ).

62.

Sud je u presudi Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft ( 44 ) smatrao da, iako se nacionalni propis o cijenama knjiga, kojim se uvozniku osobito zabranjuje da odredi cijenu nižu od maloprodajne cijene koju je izdavač odredio ili preporučio za državu izdavanja, „ne odnosi na obilježja tih proizvoda, nego isključivo na njihove načine prodaje“, treba smatrati da se taj propis odnosi na načine prodaje u smislu presude Keck i Mithouard ( 45 ) ( 46 ).

63.

Smatram da isto vrijedi za propis o kojemu je riječ u glavnom postupku. U prilog toj tezi valja istaknuti da se sama presuda Keck i Mithouard ( 47 ) odnosila na zabranu preprodaje uz gubitak, dok se u presudi Belgapom ( 48 ), u okviru te sudske prakse, kao „način prodaje“ kvalificirao propis kojim se zabranjuje prodaja koja omogućuje samo iznimno nisku profitnu maržu. Međutim, čini mi se da nacionalni propis kojim se zabranjuje prodaja proizvoda po cijeni nižoj od cijene izračunane s obzirom na sadržaj alkohola ima isti ograničavajući učinak na slobodu određivanja cijena jer prodavaču propisuje najnižu profitnu maržu. Poput tih propisa ili nacionalnog propisa u predmetu u kojem je donesena presuda Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft ( 49 ), taj se propis stoga može uvrstiti u kategoriju načina prodaje.

64.

Međutim, činjenica da je mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku kvalificirana kao „način prodaje“ ipak ne znači da ne bi mogla predstavljati prepreku u smislu članka 34. UFEU‑a. Iako je neosporno da se primjenjuje na sve relevantne subjekte, tek treba dokazati, u skladu s terminologijom upotrijebljenom u presudi Keck i Mithouard ( 50 ), da utječe „na isti način, pravno ili činjenično, na stavljanje u promet domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica“ ( 51 ). Ako postoji diskriminacija, tada mjera ulazi u područje primjene članka 34. UFEU‑a.

65.

Stoga se postavlja pitanje može li se kriterijem utvrđenim u presudi van Tiggele ( 52 ), u pogledu postojanja neutralizacije konkurentske prednosti proizašle iz uvoza, koja svakako obilježava učinak prepreke pristupu tržištu, utvrditi i postojanje diskriminacije. Doseg tog kriterija izazvao je nedoumice u pravnoj teoriji koje dokazuju da ga je teško razmotriti iz perspektive diskriminacije ( 53 ). Iako mi se čini dosljednijim i logičnijim smatrati da je cilj navedenog kriterija izravno otkriti učinak prepreke pristupu tržištu, neovisno o bilo kakvom razmatranju koje se odnosi na nejednak utjecaj na uvezene proizvode u odnosu na domaće proizvode, ipak smatram da taj kriterij omogućuje i dokazivanje postojanja diskriminacije. Naime, tekst presude van Tiggele ( 54 ) omogućuje tumačenje iz perspektive diskriminacije s obzirom na to da Sud u njoj navodi da bi „prepreka uvozu mogla proizaći osobito iz toga kad bi nacionalno tijelo odredilo tako visoku cijenu ili profitnu maržu da bi uvezeni proizvodi bili u nepovoljnijem položaju od jednakih domaćih proizvoda [...] jer bi konkurentska prednost koja proizlazi iz niže cijene koštanja bila neutralizirana“ ( 55 ). Stoga se čini da se obrazloženje temelji na usporedbi dvaju jednakih proizvoda, od kojih je jedan domaći, a drugi uvezeni, koji ima konkurentsku prednost koja je neutralizirana predviđenom mjerom.

66.

Međutim, odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku sadrži elemente usporedne analize koji u svakom slučaju dokazuju diskriminatornu narav spornog propisa. Naime, iz utvrđenja Žalbenog građanskog suda proizlazi da se, prema statističkim podacima o postotku alkoholnih pića prodanih izvan kategorija objekata brze hrane (u daljnjem tekstu: hotelijerski sektor) po cijeni nižoj od NCJ‑a, po takvoj cijeni prodao veći udio vina uvezenih iz država članica nego vina iz Ujedinjene Kraljevine. Osim toga, iako sud koji je uputio zahtjev primjećuje činjenicu da ne raspolaže statističkim podacima za druga alkoholna pića, ipak utvrđuje da nipošto nije sporno da se znatna količina piva i žestokih alkoholnih pića koja ne potječu iz Ujedinjene Kraljevine, nego iz drugih država članica, prodaje po jediničnim cijenama nižim od 0,50 GBP.

67.

Time što subjektima iz drugih država članica, koji su stavljali na tržište uvezene proizvode koji su se do sada prodavali po cijeni nižoj od NCJ‑a, onemogućava stavljanje na tržište tih proizvoda po prodajnoj cijeni koja odražava njihovu eventualnu nižu cijenu koštanja, zabrana maloprodaje ispod najniže cijene navedene proizvode stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu na jednake domaće proizvode.

68.

Stoga se propis o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji se neosporno jednako primjenjuje na sve relevantne subjekte koji obavljaju djelatnost na nacionalnom području, treba smatrati mjerom koja ima istovrstan učinak količinskom ograničenju uvoza.

69.

U konačnici, čini se da je propis o kojemu je riječ u glavnom postupku, iz koje god perspektive da se analizira, protivan članku 34. UFEU‑a.

70.

Sada valja provjeriti je li ta prepreka objektivno opravdana.

71.

Prepreka slobodnom kretanju robe može se opravdati razlozima općeg interesa nabrojanima u članku 36. UFEU‑a ili važnim zahtjevima. U oba slučaja, ograničenja koja propisuju države članice moraju, kad je riječ o njihovoj proporcionalnosti, udovoljiti uvjetima koji proizlaze iz sudske prakse Suda.

72.

U tom pogledu, da bi nacionalni propis bio usklađen s načelom proporcionalnosti, ne treba provjeriti samo jesu li sredstva kojima se provodi prikladna za ostvarenje cilja kojem se teži, nego i prelaze li ono što je nužno za postizanje tog cilja ( 56 ).

73.

Iako se čini da izrazi koje Sud općenito upotrebljava najčešće dovode do razlikovanja samo dviju različitih faza nadzora proporcionalnosti, proces razmišljanja koji se primjenjuje za utvrđivanje proporcionalnosti nacionalne mjere općenito se dijeli na tri uzastopne faze.

74.

Prva faza, koja odgovara ispitivanju prikladnosti ili primjerenosti, sastoji se od provjere može li se donesenim aktom ostvariti postavljeni cilj.

75.

Druga faza, koja se odnosi na ispitivanje nužnosti i koja se katkad naziva i „ispitivanje najmanje prepreke“, podrazumijeva usporedbu sporne nacionalne mjere s alternativnim rješenjima koja bi omogućila ostvarenje istog cilja, ali bi manje ograničavala trgovinu.

76.

Treća faza, koja odgovara ispitivanju proporcionalnosti stricto sensu, pretpostavlja odvagivanje postojećih interesa. Konkretnije, sastoji se od usporedbe, s jedne strane, opsega u kojem nacionalna mjera ugrožava predmetnu slobodu te, s druge strane, doprinosa koji bi ta mjera mogla dati zaštiti cilja koji se želi postići.

77.

Prije nego što se propis o kojemu je riječ u glavnom postupku podvrgne tom trostrukom ispitivanju i tako odgovori na drugo i peto pitanje suda koji je uputio zahtjev, potrebno je iznijeti nekoliko prethodnih pojašnjenja o načinima izvršavanja nadzora proporcionalnosti kako bi se odgovorilo na treće, četvrto i šesto pitanje.

78.

Četvrto i šesto pitanje, koja se općenito odnose na ulogu nacionalnog suda u izvršavanju nadzora proporcionalnosti, ispitat će se prije trećeg pitanja, koje se posebno odnosi na dokaze na koje se nacionalni sud može osloniti.

79.

Svojim četvrtim pitanjem, Žalbeni građanski sud pita u kojoj mjeri nacionalni sud, koji treba ocijeniti je li nacionalni propis opravdan ciljem koji je predviđen člankom 36. UFEU‑a, treba formirati objektivno mišljenje o prikladnosti mjere za ostvarivanje iznesenih ciljeva, o mogućnosti ostvarenja tih ciljeva na druge, manje ograničavajuće načine te, općenitije, o proporcionalnosti mjere.

80.

U prilog tom pitanju, sud koji je uputio zahtjev navodi da se stranke u glavnom postupku, iako ne osporavaju da država članica raspolaže marginom prosudbe za donošenje odluke o tome koju razinu zaštite zdravlja želi imati, ne slažu oko pitanja može li nacionalni sud donijeti vlastitu procjenu ili treba prepustiti predmetnoj zakonodavnoj vlasti široku ovlast da ocijeni je li moguća neka druga mjera koja je barem jednako učinkovita, ali manje narušavajuća te zadovoljava li općenito predviđena mjera kriterij proporcionalnosti. Dodaje da žalbeni sudovi Ujedinjene Kraljevine različito tumače sudsku praksu Suda, pri čemu neki primjenjuju kriterij nedostatka očite neprikladnosti odluke nacionalnih tijela, dok drugi samo objektivno utvrđuju postoje li elementi kojima se mjera opravdava s obzirom na postavljeni cilj.

81.

U okviru podjele nadležnosti između Suda, koji odlučuje o zahtjevu za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, i nacionalnih sudova, konačna ocjena proporcionalnosti u nadležnosti je suda koji je uputio zahtjev, koji je jedini ovlašten ocijeniti činjenice u postupku koji je pred njim pokrenut i tumačiti primjenjivo nacionalno zakonodavstvo. Stoga je u konačnici nacionalni sud dužan utvrditi može li nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku jamčiti ostvarivanje predviđenog cilja i ne prelazi li ono što je nužno za ostvarenje tog cilja. Ipak, Sud je dužan dati sudu koji je uputio zahtjev pojašnjenja koja ga usmjeravaju u njegovom tumačenju, osobito u pogledu kriterija koje treba uzeti u obzir za formiranje svoje ocjene.

82.

Čini mi se da postoje tri razloga zbog kojih bi bilo opravdano pokazati određenu suzdržanost u pogledu nadzora proporcionalnosti mjere.

83.

Kao prvo, treba uzeti u obzir činjenicu da je u nadležnosti država članica donošenje odluke o tome na kojoj će razini osigurati zaštitu javnog zdravlja, kao i način na koji će postići tu razinu. Budući da ta razina može biti različita od jedne države članice do druge, državama članicama u tom se području priznaje određena margina prosudbe ( 57 ). Tu marginu prosudbe nužno prati određeno ublažavanje nadzora, koje odražava zabrinutost nacionalnog suda da ocjenu nacionalnih tijela ne zamijeni vlastitom ocjenom.

84.

Kao drugo, potrebno je uzeti u obzir složenost ocjena koje treba donijeti i razinu nesigurnosti koja postoji u pogledu učinaka mjera poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku.

85.

Kao treće, Lord Advocate u svojim je pisanim očitovanjima naveo da se Zakonom iz 2012. od škotskih ministara zahtijeva da ocjenjuju učinak određivanja NCJ‑a i da podnesu izvješće unutar pet godina od stupanja na snagu propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji će u svakom slučaju prestati važiti nakon šest godina, osim ako ga škotski parlament ne odluči zadržati. Čini mi se da je nekako eksperimentalna narav ili određeno trajanje tog propisa element koji nacionalni sud treba uzeti u obzir jer se čini da unaprijed utvrđuje preispitivanje navedenog propisa ako se pokaže da su se razlozi koji su doveli do njegova donošenja promijenili.

86.

Međutim, činjenica da države članice imaju marginu prosudbe ne može imati za učinak onemogućavanje provedbe načela slobodnog kretanja robe. Budući da članak 36. sadrži izuzetak od tog načela, nacionalna su tijela dužna, čak i kad raspolažu marginom prosudbe, dokazati da mjera udovoljava načelu proporcionalnosti. Iako ta margina prosudbe može biti više ili manje široka s obzirom na predmetne zakonite interese, tako da je teško doći do općih zaključaka u pogledu intenziteta nadzora koji nacionalni sud treba izvršiti, ne čini mi se da je moguće zadovoljiti se jednostavnim dokazivanjem očite neproporcionalnosti mjere, što bi, u konačnici, dovelo do prebacivanja tereta dokazivanja.

87.

Osim toga, bez obzira na opseg te margine prosudbe, činjenica je da opravdavajući razlozi na koje se država članica može pozvati trebaju biti popraćeni primjerenim dokazima ili analizom prikladnosti proporcionalnosti mjere ograničavanja koju je donijela ta država kao i preciznim elementima kojima se potkrepljuje njezina argumentacija ( 58 ).

88.

Stoga predlažem da se na četvrto pitanje odgovori da je, za ocjenu pitanja udovoljava li mjera načelu proporcionalnosti, na nacionalnom sudu da provjeri može li se na temelju dokaza koje mu je država članica dužna podnijeti razumno zaključiti da su odabrana sredstva prikladna za ostvarenje predviđenog cilja i da država članica time nije prekoračila svoju marginu prosudbe.

89.

Svojim šestim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li se opseg u kojem nacionalna mjera ugrožava slobodno kretanje robe uzeti u obzir pri ocjeni njezine proporcionalnosti.

90.

Sud koji je uputio zahtjev opravdava svoje pitanje tako da navodi stajalište Lord Advocate, koji smatra da se, kada se za nacionalnu mjeru utvrdi da predstavlja ograničenje za trgovinu, iz ispitivanja proporcionalnosti isključuje svaka ocjena naravi i učinaka narušavanja tržišnog natjecanja.

91.

Iako nije povezan s ispitivanjem primjerenosti, u kojem se pretpostavlja utvrđivanje da mjera, neovisno o svojem ograničavajućem učinku, može učinkovito doprinijeti ostvarenju predviđenog cilja, opseg u kojem nacionalna mjera ugrožava slobodno kretanje robe treba uzeti u obzir u sljedeće dvije faze nadzora proporcionalnosti.

92.

Ponderiranje, koje se podrazumijeva u načelu proporcionalnosti, pretpostavlja ocjenu više ili manje ograničavajuće naravi donesene mjere u usporedbi s alternativnim mjerama koje su se mogle provesti. Stoga je potrebno provjeriti postoji li neka druga mjera koja bi omogućila postizanje istog rezultata, ali koja bi manje ugrožavala slobodno kretanje robe.

93.

Međutim, također je potrebno, pri ispitivanju proporcionalnosti nacionalne mjere stricto sensu, koje pretpostavlja odvagivanje pogodnosti i nedostataka te mjere, osobito ispitivanjem je li opseg ograničenja trgovine unutar Unije proporcionalan važnosti predviđenih ciljeva i očekivanoj dobiti, uzeti u obzir opseg prepreke.

94.

Slijedom toga, na šesto pitanje valja odgovoriti da se prilikom usporedbe s alternativnim mjerama koje bi omogućile ostvarenje istog cilja i prilikom odvagivanja svih postojećih interesa treba uzeti u obzir opseg u kojem ta nacionalna mjera ugrožava slobodno kretanje robe.

95.

Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li se proporcionalnost nacionalne mjere ocijeniti isključivo na temelju činjeničnih elemenata kojima tijela predmetne države članice raspolažu na dan donošenja te mjere te postoje li druga ograničenja ovlasti nacionalnog suda.

96.

Sud koji je uputio zahtjev navodi da se stranke u glavnom postupku ne slažu oko trenutka u kojem treba ocijeniti zakonitost sporne mjere i, slijedom toga, oko dokaznih elemenata koje nacionalni sud može ispitati u okviru nadzora proporcionalnosti. Ističe da je to pitanje u ovom slučaju odlučujuće jer su mu dostupne nove studije koje nije mogao ispitati ni nacionalni zakonodavac, a u slučaju nekih od njih, ni prvostupanjski sud.

97.

Suprotno mišljenju Lord Advocate, koji tvrdi da nacionalni sud treba ocijeniti zakonitost mjere prilikom njezina donošenja, iz čega zaključuje da ne može uzeti u obzir elemente koje nacionalni zakonodavac nije ispitao, smatram, kao i The Scotch Whisky Association i dr., Irska i norveška vlada te Komisija i Europsko udruženje za slobodnu trgovinu (EFTA), da nacionalni sud, u okolnostima kao što su okolnosti predmeta u glavnom postupku, treba uzeti u obzir sve podatke kojima raspolaže u trenutku donošenja odluke, bez obzira na to radi li se o podacima koji su postojali u trenutku donošenja mjere, ali s kojima nacionalna zakonodavna vlast nije bila upoznata ili ih nije upotrijebila, ili o podacima nastalima nakon donošenja mjere.

98.

Čini se da se argument u korist teze koju zastupa Lord Advocate po analogiji može izvesti iz ustaljene sudske prakse prema kojoj se, u okviru tužbe za poništenje, zakonitost akta Unije načelno mora ocijeniti u skladu s činjeničnim i pravnim elementima koji su postojali na dan kada je donesen ( 59 ). Prema toj istoj sudskoj praksi, ta zakonitost „ne može ovisiti o naknadnoj procjeni njegove učinkovitosti“ ( 60 ) te, kada zakonodavac Unije mora procijeniti buduće učinke nekog propisa koji donosi, a da se ti učinci ne mogu točno predvidjeti, njegova procjena podložna je kritici samo ako se pokaže očito pogrešnom s obzirom na podatke kojima je raspolagao u vrijeme donošenja predmetnog propisa ( 61 ).

99.

Ipak, zbog dvaju srodnih argumenata podržavam suprotno rješenje.

100.

Prvi se argument odnosi na načela nadređenosti i djelotvornosti prava Unije.

101.

Kao što je Sud istaknuo u svojoj presudi Seymour‑Smith i Perez ( 62 ), zahtjeve prava Unije treba poštovati „u svakom relevantnom trenutku, bilo da je riječ o trenutku donošenja, provedbe ili primjene mjere u konkretnom slučaju“ ( 63 ).

102.

Iz te sudske prakse proizlazi da nadzor zakonitosti mjera, koje su nacionalna tijela donijela zbog razloga općeg interesa navedenih u članku 36. UFEU‑a, ne treba biti statičan nego dinamičan kada uključuje, kao što je slučaj u glavnom postupku, uzimanje u obzir podataka koji se s vremenom mogu promijeniti s obzirom na brojne društvene parametre, kao što su navike u konzumaciji alkohola ili dohodak kupaca, ili s obzirom na znanstvene spoznaje o proučavanoj pojavi.

103.

Sud je, osim toga, presudio da, kada država članica donese nacionalni propis u okviru politike zaštite zdravlja ljudi ili životinja, taj je propis potrebno preispitati ako se čini da su se razlozi koji su doveli do njegova donošenja promijenili, osobito zbog promjena raspoloživih podataka koji proizlaze iz znanstvenog istraživanja ( 64 ).

104.

Ta se sudska praksa odrazila na sudsku praksu koja se odnosi na načelo opreznosti koje primjenjuju institucije Unije. Iako je Sud priznao da institucije Unije, primjenjujući načelo opreznosti i preventivnog djelovanja, mogu poduzeti mjere za zaštitu zdravlja ljudi ne čekajući da se u potpunosti i u punoj težini ostvare rizici za to zdravlje kada postojanje i opseg tih rizika još uvijek nisu sa sigurnošću utvrđeni, ipak je presudio da je, kada novi elementi promijene percepciju rizika ili pokažu da se taj rizik može ograničiti mjerama koje su manje ograničavajuće od postojećih, na institucijama Unije, a osobito na Komisiji, koja ima ovlast inicijative, da osiguraju prilagodbu propisa novim podacima ( 65 ).

105.

Istina je da činjenica da se državama članicama nalaže obveza prilagodbe ili ažuriranja propisa s obzirom na promjene znanstvenih podataka ne znači nužno da se odredba koja je postala neprikladna treba proglasiti nezakonitom i stoga poništiti s retroaktivnim učinkom.

106.

Međutim, valja istaknuti, i to je drugi argument, da je zahtjev za nadzor zakonitosti koji su podnijeli The Scotch Whisky Association i dr., kao što sam već naglasio, poseban jer je podnesen protiv zakona koji još nije stupio na snagu i uredbe koja je još u fazi prijedloga.

107.

U tim je posebnim okolnostima logično, za ocjenu usklađenosti s pravom Unije, kao relevantan trenutak uzeti u obzir trenutak u kojem nacionalni sud odlučuje. Nema smisla uzeti u obzir dan donošenja propisa jer uredba, koja je pak sastavni dio propisa čija se usklađenost s pravom Unije osporava, još nije donesena. U ovom se slučaju ne može uzeti u obzir ni dan početka primjene tog propisa jer propis još nije bio primijenjen.

108.

Iz toga zaključujem da nacionalni sud treba ispitati sve relevantne elemente koji postoje u trenutku njegova odlučivanja. Osim toga, ne postoje posebna ograničenja ovlasti nacionalnog suda da ispita te elemente, osim ograničenja koja proizlaze iz primjene načela kontradiktornosti te, uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, iz nacionalnih postupovnih odredbi kojima se uređuje podnošenje dokaza sudu.

109.

Stoga predlažem da se na treće pitanje odgovori da, kada je pred nacionalnim sudom, kao u okolnostima glavnog postupka, pokrenut zahtjev za nadzor zakonitosti nacionalnog propisa koji još nije stupio na snagu te je djelomično još u fazi prijedloga, taj sud, kako bi ocijenio proporcionalnost tog propisa u odnosu na predviđeni cilj, ne treba ispitati samo elemente kojima su raspolagala nacionalna tijela i koje su ispitala prilikom sastavljanja navedenog propisa, nego i sve činjenične elemente koji su postojali u trenutku njegova odlučivanja. Ne postoje posebna ograničenja ovlasti nacionalnog suda da ispita te elemente, osim ograničenja koja proizlaze iz primjene načela kontradiktornosti te, uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, iz nacionalnih postupovnih odredbi kojima se uređuje podnošenje dokaza sudu.

110.

Pogledajmo sada učinkovitu provedbu nadzora proporcionalnosti.

111.

Drugo i peto pitanje suda koji je uputio zahtjev valja, zbog njihove povezanosti, ispitati zajedno.

112.

Svojim drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li se država članica, i ako može, pod kojim uvjetima, u svrhu postizanja cilja borbe protiv zloupotrebe alkohola, koji je jedan od ciljeva zaštite javnog zdravlja, umjesto povećanog oporezivanja alkoholnih pića odlučiti za propis kojim se određuje najniža cijena za maloprodaju tih proizvoda, kojim se narušavaju trgovina unutar Unije i tržišno natjecanje.

113.

Svojim petim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li se mjera koja omogućuje ostvarenje istog cilja kao i propis o kojemu je riječ u glavnom postupku, koja istodobno manje ograničava slobodno kretanje robe, odbaciti zbog toga što može donijeti dodatne pogodnosti i udovoljiti širem, općenitijem cilju.

114.

Utvrđujem da se ta pitanja odnose isključivo na drugo ispitivanje nadzora proporcionalnosti, koje se sastoji od ocjene može li se nacionalna mjera zamijeniti alternativnom mjerom koja bi bila jednako korisna, ali koja bi manje ugrožavala slobodno kretanje robe. Međutim, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se nacionalni sud konkretnije pita o točnom cilju propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku i njegovoj prikladnosti za ostvarenje željenog cilja. Da bi mu se dao koristan odgovor, čini mi se da je potrebno iznijeti nekoliko pojašnjenja o navedenim pitanjima.

115.

Potrebno je odrediti koji se cilj želi postići mjerom o kojoj je riječ u glavnom postupku kako bi se utvrdilo je li mjera proporcionalna tom cilju.

116.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da iz bilježaka s objašnjenjima koje prate prijedlog zakona podnesen škotskom parlamentu proizlazi da je cilj spornih mjera provesti strategije i intervencije, koje su istodobno opće i točno određene, a odnose se općenito na populaciju i osobito na potrošače koji se odaju „štetnoj“ konzumaciji, odnosno one koji tjedno konzumiraju više od 50 jedinica alkohola u slučaju muške populacije, i više od 35 jedinica alkohola u slučaju ženske populacije. Međutim, dodaje da se u nedavnoj studiji podnesenoj škotskom parlamentu, pod nazivom „Business and Regulatory Impact Assessment“ (studija utjecaja propisa na poduzetnike), među ciljevima tih mjera navodi borba protiv „opasne“ konzumacije, koja se definira kao konzumacija više od 21 jedinice alkohola tjedno u slučaju muške populacije i više od 14 jedinica alkohola u slučaju ženske populacije. Zaključak je te studije da uvođenje najniže cijene omogućuje ostvarenje cilja smanjenja konzumacije jeftinih alkoholnih pića s obzirom na sadržaj alkohola, pri čemu su oni koji se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji više pogođeni od umjerenih potrošača u smislu količina koje popiju, potrošenih iznosa i dobrobiti smanjenja štetnih utjecaja na njihovo zdravlje. Žalbeni građanski sud ipak ističe da su mjere, koje su se Komisiji prijavile na temelju Direktive 98/34/EZ ( 66 ), bile predstavljene kao da su ograničene na ciljanu populaciju potrošača koji se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji.

117.

Dvosmislenost koja proizlazi iz činjenice da su nacionalna tijela promijenila pristup u predstavljanju ciljeva mjere nije pojašnjena u pisanim očitovanjima Lord Advocate s obzirom na to da u njima priznaje, pri čemu podsjeća da je mjera kojom se određuje NCJ uvedena kako bi se postigao dvojaki cilj, odnosno, s jedne strane, usmjerenost na dio populacije čije je zdravlje najugroženije i, s druge strane, pozitivan učinak na zdravlje cjelokupne populacije, da se opravdanje takve mjere temelji samo na prvom od ta dva cilja.

118.

Ta stalna dvosmislenost ostavlja neugodan dojam da je cilj općenitog smanjenja konzumacije alkohola namjerno zanemaren kako bi sporna mjera lakše prošla ispitivanje nužnosti prilikom usporedbe s poreznom mjerom kojom bi se općenito povećala cijena alkoholnih pića.

119.

Podsjećam da je upravo na nacionalnom sudu, koji je jedini ovlašten ocijeniti činjenice u postupku koji je pred njim pokrenut i tumačiti primjenjivo nacionalno zakonodavstvo, da u konačnici utvrdi njegov cilj ( 67 ).

120.

U ovom će slučaju biti na nacionalnom sudu da ocijeni ima li mjera dvojaki cilj, opći i točno određeni, ili isključivo točno određeni, pri čemu se, osim toga, pojašnjava da ti ciljevi nipošto nisu proturječni, nego se mogu savršeno nadopunjavati. Da bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor koji bi mu omogućio da odluči u glavnom postupku, te ću dvije pretpostavke ispitati u razmatranjima koja slijede.

121.

Ograničenja koja su propisale države članice najprije trebaju proći ispitivanje prikladnosti, odnosno biti prikladna za ostvarenje predviđenog cilja.

122.

U tom kontekstu iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nacionalno zakonodavstvo može jamčiti ostvarenje navedenog cilja samo ako ga učinkovito ostvaruje na „sustavan i dosljedan“ način ( 68 ).

123.

Iz sudske prakse Suda također proizlazi da je na državi članici koja se poziva na cilj koji može opravdati prepreku da sudu pozvanom da se izjasni o tom pitanju pruži sve elemente pomoću kojih se isti može uvjeriti da nacionalni propis udovoljava zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti ( 69 ).

124.

Lord Advocate tvrdi da će NCJ imati izravan učinak isključivo na proizvode koji se prodaju u maloprodaji po cijeni nižoj od NCJ‑a i da će se, s obzirom na to da je taj učinak postupan, najviše povećati cijena proizvoda s najnižom cijenom po jedinici alkohola.

125.

Poljska vlada smatra da ne postoje objektivni i znanstveno dokazani elementi koji bi potvrdili da osobe koje se odaju opasnoj i štetnoj konzumaciji alkohola uglavnom konzumiraju jeftina alkoholna pića s obzirom na sadržaj alkohola. Prema mišljenju te vlade, škotsko će zakonodavstvo utjecati samo na osobe s niskim dohotkom i, upravo suprotno, neće imati nikakav utjecaj na konzumaciju alkohola kod osoba s visokim dohotkom, iako se one još češće odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji alkohola od osoba s niskim dohotkom. Navedena vlada iz toga zaključuje da se cilj koji žele postići škotska tijela neće učinkovito ostvariti.

126.

Komisija smatra da, s obzirom na široku marginu prosudbe kojom države članice u tom pogledu raspolažu, NCJ nije očito nerazumna mjera u okviru kampanje kojom se želi smanjiti konzumacija alkohola općenito ili osobito konzumacija alkohola kod osoba koje se odaju opasnoj, čak i štetnoj konzumaciji.

127.

S obzirom na, s jedne strane, marginu prosudbe koja se državama članicama ne priznaje samo pri izboru ostvarivanja određenog cilja u području politike javnog zdravlja, nego i pri utvrđivanju mjera kojima se on može ostvariti, i s druge strane, sporna znanstvena pitanja, koja ističe sud koji je uputio zahtjev ( 70 ), o razini elastičnosti potražnje u odnosu na cijene ili oporezivanje, a slijedom toga i nesigurnosti u pogledu učinkovitosti javnih politika koje se temelje na nadzoru cijena ili povećanom oporezivanju alkoholnih pića u svrhu smanjenja njihove konzumacije, ne čini mi se nerazumnim da te države članice smatraju da mjera kao što je uvođenje NCJ‑a može biti prikladna za ostvarenje prethodno navedenih ciljeva.

128.

Suprotno tomu, čini mi se da su više upitne dosljednost i sustavnost te mjere.

129.

U tom pogledu iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da rezultati provedenih studija o dohotku i imovini osoba koje se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji pokazuju da se takva vrsta konzumacije, kao uostalom i konzumacija alkoholnih pića općenito, povećava s dohotkom osobito zato što je u dijelu populacije iz kvintila s najnižim dohotkom 4,8% potrošača klasificirano kao potrošači koji se odaju štetnoj konzumaciji, a 10,9% opasnoj konzumaciji, dok te brojke iznose 7,7%, odnosno 25,7% za dio populacije iz kvintila s najvišim dohotkom.

130.

Osim toga, prema podacima o kupnji alkoholnih pića u Engleskoj i Walesu po cijeni nižoj od 0,45 GBP, a ne po cijeni od 0,50 GBP koja je u konačnici utvrđena spornim propisom, tjedna količina kupljenih najjeftinijih alkoholnih pića smanjuje se proporcionalno povećanju dohotka potrošača koji se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji.

131.

Sud koji je uputio zahtjev dodaje da bi se, prema rezultatima te iste studije, godišnja konzumacija alkohola mogla smanjiti za 300 jedinica alkohola godišnje u kategoriji potrošača koji se odaju štetnoj konzumaciji iz kvintila s najnižim dohotkom, dok bi se kod potrošača iz kvintila s najvišim dohotkom smanjila za samo 34 jedinice alkohola. To bi smanjenje iznosilo 42 jedinice alkohola u kategoriji potrošača koji se odaju opasnoj konzumaciji iz kvintila s najnižim dohotkom, dok bi se kod potrošača iz kvintila s najvišim dohotkom konzumacija, zanimljivo, povećala za 5 jedinica alkohola.

132.

Stoga, iako se prema podacima koje je analizirao sud koji je uputio zahtjev čini da se uvođenjem najniže cijene može smanjiti konzumaciju alkohola kod potrošača čija je konzumacija opasna ili štetna, učinak bi ipak bio znatno veći u skupini potrošača s niskim dohotkom nego među potrošačima s najvišim dohotkom.

133.

Lord Advocate je u odgovoru na pisana pitanja Suda objasnio da dodatna studija o konzumaciji alkoholnih pića u Škotskoj s cijenom nižom od 0,50 GBP po jedinici alkohola dokazuje da je konzumacija alkoholnih pića kupljenih po cijeni nižoj od 0,50 GBP po jedinici alkohola bila puno veća kod potrošača koji se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji i žive u siromaštvu nego kod potrošača koji se odaju toj vrsti konzumacije, ali ne žive u siromaštvu ( 71 ).

134.

Lord Advocate je, osim toga, tvrdio da postoje dokazi da mladi potrošači, povremeni potrošači i potrošači koji se odaju štetnoj konzumaciji češće biraju najjeftinija pića, pri čemu se pozvao na nekoliko studija provedenih u Škotskoj te Ujedinjenoj Kraljevini i na međunarodnoj razini. Istodobno je istaknuo da je alkohol danas u Ujedinjenoj Kraljevini postao mnogo povoljniji u odnosu na 1980. te da se konzumacija piva, vina i žestokih pića od 1994. povećala za 45% u objektima izvan hotelijerskog sektora, dok se prodaja unutar tog sektora smanjila za gotovo 40%. Prema njegovom se mišljenju to može objasniti činjenicom da su potrošači velikih količina alkohola, koji traže što veću količinu tih pića koja su jeftina s obzirom na sadržaj alkohola, promijenili svoje ponašanje kako bi, s obzirom na novac kojim raspolažu, konzumirali što je više moguće. Stoga bi pogodnost uvođenja NCJ‑a bila u tome što bi se potrošače velikih količina alkohola spriječilo da traže jeftinije alternative kako bi zadržali postojeću razinu konzumacije.

135.

Naposljetku su me detaljna objašnjenja koja je Lord Advocate naveo u odgovoru na pitanje Suda i na raspravi uvjerila te smatram da je dokazao da mjera dosljedno i sustavno odgovara cilju borbe protiv zloupotrebe alkohola, osobito time što tvrdi da je mjera dio općenitije strategije čiji je cilj borba protiv štete uzrokovane alkoholom, koja uključuje druge mjere poput zabrane posebnih promotivnih ponuda, te da se usmjerenost na jeftina alkoholna pića može opravdati činjenicom da potrošači koji se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji, među kojima su osobito mladi čija je zaštita legitiman prioritet, u velikoj mjeri konzumiraju tu kategoriju pića.

136.

Postavlja se pitanje može li se cilj zaštite javnog zdravlja, koji žele postići škotska tijela, jednako učinkovito i na manje ograničavajući način postići poreznom mjerom. Drugim riječima, bi li povećano oporezivanje alkoholnih pića omogućilo ostvarenje istog cilja kao propis kojim se određuje najniža cijena, ali kojim bi se manje ograničavala trgovina? Nadalje, da bi se odgovorilo na sva pitanja suda koji je uputio zahtjev, valja utvrditi, u slučaju potvrdnog odgovora, može li se ta manje ograničavajuća alternativa odbaciti zbog toga što može donijeti dodatne pogodnosti i udovoljiti širem, općenitijem cilju.

137.

Očito je da se za tezu, koju podupiru The Scotch Whisky Association i dr., kao i bugarska, poljska i portugalska vlada, prema kojoj bi povećanje trošarina na alkoholne proizvode bila primjerenija mjera može naći uporište u sudskoj praksi Suda koja se odnosi na najniže maloprodajne cijene proizvoda od prerađenog duhana jer je Sud u nekoliko presuda presudio da se cilj zaštite javnog zdravlja na odgovarajući način može postići povećanim oporezivanjem tih proizvoda i pri tome bi se očuvalo načelo slobodnog određivanja cijena.

138.

Međutim, Lord Advocate i EFTA, zagovornici suprotne teze, tvrde da se sudska praksa koja se odnosi na duhan ne može prenijeti na alkoholna pića jer se temelji na uzimanju u obzir posebnih odredbi iz Direktive 95/59/EZ ( 72 ) i jer je cilj smanjenja potrošnje duhana univerzalan i odnosi se na cjelokupnu populaciju, dok je cilj uvođenja NCJ‑a drukčiji jer se ne radi o smanjenju sveukupne konzumacije, nego o ostvarenju točno određenog cilja smanjenja konzumacije alkohola kod potrošača koji se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji.

139.

Finska vlada i Komisija smatraju da je izbor između određivanja najniže cijene i povećanog oporezivanja obuhvaćen marginom prosudbe kojom države članice raspolažu pri donošenju odluke o tome na kojoj će razini osigurati zaštitu javnog zdravlja, kao i način na koji će postići tu razinu.

140.

Pozivajući se na pristup Suda u sudskoj praksi koja se odnosi na duhanske proizvode, sud koji je uputio zahtjev smatra da se cilj zaštite zdravlja koji se želi postići propisom o kojemu je riječ u glavnom postupku može ostvariti donošenjem porezne mjere koja bi imala manje ograničavajući učinak na trgovinu među državama članicama, koja bi manje narušavala tržišno natjecanje te, usto, čija bi pogodnost bila ta da bi dovela do općenitog povećanja cijena alkoholnih pića što bi moglo dovesti do smanjenja konzumacije i povezanih socijalnih troškova.

141.

Samo ako država članica ima mogućnost izbora između različitih mjera prikladnih za postizanje istog cilja, obvezna je odabrati onu mjeru koja najmanje ograničava slobodnu trgovinu u okviru Unije.

142.

Prije nego što se ispita je li porezna mjera također prikladna za ostvarenje cilja zaštite zdravlja koji se želi postići propisom o kojemu je riječ u glavnom postupku te ima li manje ograničavajuće učinke na slobodno kretanje robe, valja provjeriti omogućava li pravo Unije državi članici primjenu takve mjere.

143.

U tom je pogledu dovoljno utvrditi da direktive 92/83/EEZ ( 73 ) i 92/84/EEZ ( 74 ) državama članicama samo nalažu primjenu minimalnih trošarina. Slijedom toga, države članice zadržavaju dovoljnu marginu prosudbe za općenito povećanje trošarina kako bi se, osobito, ostvarili ciljevi javnog zdravlja, pod uvjetom da se sustav oporezivanja koji uspostavljaju u tu svrhu može smatrati usklađenim s člankom 110. UFEU‑a, što znači da je uređen na način da se njime isključuje svaka mogućnost strožeg oporezivanja uvoznih proizvoda od domaćih, tako da ni u kojem slučaju nema diskriminatoran učinak.

144.

Tek treba utvrditi predstavlja li povećano oporezivanje alkoholnih pića manje ograničavajuću mjeru.

145.

Što se tiče duhanskih proizvoda, Sud je više puta presudio da porezni propis predstavlja važan i učinkovit instrument za borbu protiv konzumacije tih proizvoda i, stoga, za zaštitu javnog zdravlja te da se cilj koji se sastoji u osiguravanju da cijene navedenih proizvoda budu visoko određene može ostvariti njihovim povećanim oporezivanjem, s obzirom na to da će povećanje trošarina prije ili kasnije nužno dovesti do povećanja maloprodajne cijene, a da se time ne ugrožava sloboda određivanja cijena ( 75 ).

146.

Može li se ta sudska praksa prenijeti na propis o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji se odnosi na cijenu alkoholnih pića?

147.

Nisu mi uvjerljiva dva argumenta koje Lord Advocate i EFTA ističu kako bi se usprotivili tom prijenosu i koji se temelje, s jedne strane, na posebnim odredbama iz Direktive 95/59 i, s druge strane, na točno određenom cilju smanjenja konzumacije alkohola koji se želi postići propisom o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji se odnosi samo na potrošače koji se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji.

148.

Kao prvo, valja istaknuti da je Sud u presudi Komisija/Grčka ( 76 ), koja se odnosila na tužbu zbog povrede obveze, nakon što je utvrdio da su nacionalne mjere protivne Direktivi 95/59, te mjere ipak ispitao i s obzirom na eventualno opravdanje na temelju članka 36. UFEU‑a da bi zaključio da se cilj zaštite javnog zdravlja na odgovarajući način može postići povećanim oporezivanjem proizvoda od prerađenog duhana, pri čemu bi se očuvalo načelo slobodnog određivanja cijena. Tako, čak i u području koje nije uređeno odredbom sekundarnog prava kojom se izričito predviđa načelo slobodnog određivanja cijena, povećano oporezivanje koje manje ograničava trgovinu i pri tome omogućuje ostvarenje predviđenog cilja treba imati prednost pred mjerom kojom se određuje najniža cijena i koja predstavlja veću prepreku.

149.

Kao drugo, ako se pretpostavi da je cilj propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku stvarno ograničen na borbu protiv opasne i štetne konzumacije alkoholnih pića, što je sudu koji je uputio zahtjev dužan provjeriti, smatram da su autori tog propisa dužni dokazati da se povećanim oporezivanjem ne može ispuniti taj točno određeni cilj. Međutim, oni nisu dostavili ozbiljne dokaze koji bi dokazali, kao što tvrde, da bi povećano oporezivanje imalo „neproporcionalan“ utjecaj u odnosu na željeni cilj. Valja utvrditi da prije svega tvrde kako bi takva mjera „nepotrebno“ utjecala na umjerene potrošače koji nisu izloženi istoj razini rizika. Poput suda koji je uputio zahtjev, ne razumijem kako bi se taj uzgredni učinak općenitog povećanja poreza mogao smatrati negativnim u okviru borbe protiv opasne ili štetne konzumacije alkohola, kada se, štoviše, čini da znanstvene studije dokazuju da se opasna ili štetna konzumacija povećava proporcionalno povećanju dohotka potrošača, dok se istodobno tjedna količina kupljenih najjeftinijih alkoholnih pića smanjuje s povećanjem dohotka potrošača koji se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji.

150.

Ako se propisom o kojemu je riječ u glavnom postupku istodobno želi postići točno određeni cilj borbe protiv opasne ili štetne konzumacije alkohola i općenitiji cilj borbe protiv zloupotrebe alkohola, okolnost da alternativna mjera povećanog oporezivanja može donijeti dodatne pogodnosti doprinoseći ostvarenju tog općeg cilja čak bi predstavljala odlučujući element koji opravdava donošenje te mjere umjesto one kojom se određuje NCJ.

151.

Iako je u konačnici na nacionalnom sudu da utvrdi točne ciljeve predviđene mjere, ispita prednosti i nedostatke mjere povećanog oporezivanja i istraži postiže li se tom alternativom bolji odnos troškova i pogodnosti nego određivanjem najniže cijene, smatram da je, s obzirom na načelo proporcionalnosti, teško opravdati sporni propis koji mi se čini manje dosljednim i učinkovitim od mjere povećanog oporezivanja i koji se čak može smatrati diskriminatornim.

152.

Slijedom toga, predlažem da se na drugo i peto pitanje odgovori da se država članica, kako bi ostvarila cilj borbe protiv zloupotrebe alkohola, koji je jedan od ciljeva zaštite javnog zdravlja, umjesto povećanog oporezivanja alkoholnih pića može odlučiti za propis kojim se određuje najniža cijena za maloprodaju tih proizvoda i kojim se ograničava trgovina unutar Unije i narušava tržišno natjecanje, samo ako dokaže da donesena mjera ima dodatne pogodnosti ili manje nedostataka u odnosu na alternativnu mjeru. Okolnost da alternativna mjera povećanog oporezivanja može donijeti dodatne pogodnosti doprinoseći općem cilju borbe protiv zloupotrebe alkohola ne opravdava odbacivanje te mjere u korist mjere kojom se određuje NCJ.

153.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja mu je postavio Žalbeni građanski sud odgovori kako slijedi: