1. 

Europska komisija je 29. studenoga 2013. podnijela pisani podnesak u ime Europske unije (u daljnjem tekstu: Unija) Međunarodnom sudu za pravo mora (u daljnjem tekstu: ITLOS) u vezi sa savjetodavnim mišljenjem koje taj sud treba dati.

2. 

Vijeće Europske unije zahtijeva poništenje „Odluke Komisije od 29. studenoga 2013.“ o podnošenju tog podneska. Uz potporu niza država članica, ono u biti tvrdi da je Komisija trebala zahtijevati i pribaviti njegovo odobrenje prije podnošenja podneska ITLOS‑u. Vijeće tvrdi da je Komisija, propustivši to učiniti, povrijedila članak 218. stavak 9. UFEU‑a i/ili članak 16. UEU‑a (prvi i drugi dio prvog tužbenog razloga) i prekršila dužnost lojalne suradnje (drugi tužbeni razlog). Komisija pak tvrdi da je bila nadležna podnijeti taj podnesak bez odobrenja Vijeća te da je u potpunosti surađivala s Vijećem.

3. 

Glavno pitanje o kojem stranke raspravljaju tiče se stoga identiteta institucije Unije kojoj je povjerena zadaća da odluči o stajalištu Unije pred sudskim tijelom osnovanim u skladu s međunarodnim sporazumom čija je Unija ugovorna stranka.

4. 

U nastavku ću ispitati razne aspekte tog vrlo važnog pitanja, ali mi se čini da je tužba Vijeća zapravo nedopuštena te bi je već iz tog razloga valjalo odbaciti.

5.

Unija je, zajedno sa svojim državama članicama, ugovorna stranka Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora (u daljnjem tekstu: UNCLOS) ( 2 ).

6.

ITLOS se konstituira i uređen je UNCLOS‑om, a osobito njegovim Prilogom VI. koji sadržava njegov statut.

7.

Članak 16. Statuta ITLOS zahtijeva od ITLOS‑a da propiše svoj postupak. Članak 20. propisuje je da je Sud otvoren ugovornim strankama.

8.

Iz članka 133. Poslovnika ITLOS‑a, koji se primjenjuje na postupak savjetodavnog mišljenja ITLOS‑ova Vijeća za sporove o morskom dnu, proizlazi da ITLOS poziva ugovorne stranke UNCLOS‑a da podnesu pisane podneske o pitanju odnosno pitanjima istaknutim u zahtjevu za savjetodavno mišljenje.

9.

Članak 138. stavak 1. Poslovnika ITLOS‑a propisuje da ITLOS „može dati savjetodavno mišljenje o pravnom pitanju u dijelu u kojem međunarodni sporazum koji se odnosi na ciljeve [UNCLOS‑a] izričito propisuje da se zahtjev za takvo mišljenje podnosi [ITLOS‑u]“. Članak 138. stavak 3. propisuje da u takvim okolnostima ITLOS „primjenjuje članke 130. do 137. mutatis mutandis“.

10.

Člankom 13. stavkom 2. UEU‑a predviđeno je: „Svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima. Institucije međusobno održavaju lojalnu suradnju.

11.

U drugoj rečenici članka 16. stavka 1. UEU‑a navodi se da Vijeće „obavlja funkcije utvrđivanja politika i koordinacije, kako je utvrđeno u Ugovorima“. Preostalim dijelom članka 16. utvrđena su opća pravila o djelovanju Vijeća. Članak 16. stavak 3. osobito propisuje da „Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom, osim ako je u Ugovorima drukčije predviđeno“.

12.

Članak 17. stavak 1. UEU‑a propisuje:

„Komisija promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative. Osigurava primjenu Ugovorâ i mjera koje na temelju njih donose institucije. Ona nadzire primjenu prava Unije pod kontrolom Suda Europske unije. […] Izvršava koordinacijske, izvršne i upravljačke funkcije, kako je utvrđeno u Ugovorima. Osim u slučaju zajedničke vanjske i sigurnosne politike i u drugim slučajevima predviđenima u Ugovorima, ona osigurava vanjsko predstavljanje Unije. […]“

13.

Vanjsko djelovanje Unije uređeno je dijelom V. UFEU‑a, čije se poglavlje V. odnosi na međunarodne sporazume. Unutar tog poglavlja, članci 216. i 217. UFEU‑a ovlašćuju Uniju da sklapa sporazume s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija, a člankom 218. UFEU‑a utvrđen je postupak u skladu s kojim se pregovori o takvim sporazumima i njihovo sklapanje provode. Njegove relevantne odredbe glase kako slijedi:

„1.   Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe utvrđene u članku 207. [zajednička trgovinska politika], pregovori o sporazumima između Unije i trećih zemalja ili međunarodnih organizacija i njihovo sklapanje provodi se u skladu sa sljedećim postupkom.

2.   Vijeće odobrava otvaranje pregovora, donosi direktive za pregovore, odobrava potpisivanje sporazuma i sklapa ih.

3.   Komisija […] daje preporuke Vijeću koje donosi odluku kojom se odobrava otvaranje pregovora i kojom se […] imenuje pregovarač Unije […].

4.   Vijeće može pregovaraču uputiti direktive […].

5.   Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku kojom se odobrava potpisivanje sporazuma […].

6.   Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku o sklapanju sporazuma.

7.   Pri sklapanju sporazuma Vijeće može, odstupajući od stavaka 5., 6. i 9., ovlastiti pregovarača da odobri izmjene sporazuma u ime Unije ako je njime predviđeno da se one usvajaju pojednostavnjenim postupkom ili ako ih usvaja tijelo osnovano sporazumom. Vijeće za takvo ovlaštenje može postaviti posebne uvjete.

8.   Vijeće tijekom čitavog postupka odlučuje kvalificiranom većinom.

Međutim, Vijeće odlučuje jednoglasno [u određenim okolnostima].

9.   Vijeće na prijedlog Komisije […] donosi odluku kojom se […] utvrđuju stajališta koja u ime Unije treba [zauzeti] u tijel[u] osnovano[m] na temelju sporazuma kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke, uz iznimku akata kojima se dopunjuje ili mijenja institucionalni okvir sporazuma.

10.   Europski se parlament odmah i u potpunosti izvješćuje o svim fazama tog postupka.

11.   [Ovaj stavak sadržava postupak za pribavljanje mišljenja Suda o tome je li predviđeni sporazum u skladu s Ugovorima te posljedice negativnog mišljenja].“

14.

Prvi, drugi i šesti stavak članka 263. UFEU‑a propisuju:

„Sud Europske unije ispituje zakonitost zakonodavnih akata, akata Vijeća, Komisije i Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog parlamenta i Europskog vijeća koji proizvode pravne učinke prema trećima. On ispituje i zakonitost akata tijela, ureda ili agencija Unije koji bi mogli proizvesti pravne učinke prema trećima.

U tu svrhu Sud je nadležan u postupcima koje pokreću država članica, Europski parlament, Vijeće ili Komisija zbog nenadležnosti, bitne povrede postupka, povrede Ugovorâ ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog uz njegovu primjenu ili zbog zloporabe ovlasti.

[…]

Postupak predviđen ovim člankom mora se pokrenuti u roku od dva mjeseca, ovisno o slučaju, od objavljivanja akta ili obavješćivanja tužitelja o njoj ili, ako takva objava ili obavijest izostanu, od dana kada je tužitelj saznao za akt.“

15.

Članak 264. UFEU‑a propisuje da ako je tužba osnovana, Sud Europske unije proglašava predmetni akt ništavim te ako to smatra potrebnim, navodi koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima.

16.

Članak 335. UFEU‑a propisuje: „Unija u svakoj državi članici uživa najširu pravnu sposobnost koja se priznaje pravnim osobama na temelju njihova nacionalnog prava; ona osobito može stjecati pokretnine i nekretnine ili njima raspolagati te biti stranka u sudskom postupku. U tu svrhu Uniju zastupa Komisija. Međutim, u pitanjima povezanima s djelovanjem pojedinih institucija, Uniju zastupa svaka institucija na temelju svoje administrativne autonomije.

17.

Odlukom Vijeća 98/414/EZ ( 3 ), Unija je sklopila Sporazum o provedbi odredaba UNCLOS‑a u pogledu očuvanja i upravljanja pograničnim ribljim stokovima i visokomigracijskim ribljim stokovima (u daljnjem tekstu: „Sporazum Ujedinjenih naroda o ribljim stokovima“). Članak 3. Odluke 98/414 propisuje:

„Kada Zajednica pokrene postupak za rješavanje spora kako je predviđeno u [Sporazumu Ujedinjenih naroda o ribljim stokovima], predstavlja je Komisija. Prije bilo kakvog djelovanja [Komisija] će tražiti mišljenje država članica, uzimajući u obzir procesne rokove.“

18.

ITLOS je među sudskim tijelima pred kojima se takav postupak može pokrenuti.

19.

U članku 21. Statuta Suda Europske unije (u daljnjem tekstu: Statut) navodi se, među ostalim, da tužbi Sudu „[…] mora biti priložen, kada je to prikladno, akt čije se poništenje zahtijeva […]“.

20.

Članci 120. i 122. Poslovnika Suda zahtijevaju da se u tužbi navede, među ostalim, predmet spora i tužbeni zahtjev te da se osobito priloži akt čije se poništenje zahtijeva.

21.

U članku 150. navodi se: „Na prijedlog suca izvjestitelja Sud može, u svakom trenutku, po službenoj dužnosti, nakon što sasluša stranke i nezavisnog odvjetnika, odlučiti da obrazloženim rješenjem donese odluku o postojanju apsolutne zapreke vođenju postupka.“

22.

Dana 28. ožujka 2013. Komisija za ribarstvo na podregionalnoj razini (u daljnjem tekstu: SFRC), međuvladina organizacija za suradnju u području ribarstva osnovana Konvencijom od 29. ožujka 1985. između Kabo Verdea, Gambije, Gvineje, Gvineje Bisao, Mauritanije, Senegala i Sijera Leonea, podnijela je ITLOS‑u zahtjev za savjetodavno mišljenje ( 4 ). Unija je sklopila sporazume o partnerstvu u ribarstvu s pet država SRFC‑a, a s dvije od njih protokole kojima se odobrava pristup ribolovu u zamjenu za financijski doprinos.

23.

Taj zahtjev, registriran kao predmet br. 21, odnosi se na pitanja koja se u bitnome tiču prava, obveza i odgovornosti država zastave, međunarodnih organizacija i obalnih država u slučajevima nezakonitog, neprijavljenog i nereguliranog ribolova (u daljnjem tekstu: ribolov NNN) te pitanja u vezi s osiguravanjem održivog upravljanja dijeljenim stokovima i stokovima od zajedničkog interesa.

24.

Dana 24. svibnja 2013. ITLOS je pozvao ugovorne stranke UNCLOS‑a da najkasnije 29. studenoga 2013. podnesu pisane podneske o podnesenim pitanjima i odlučio provesti usmeni postupak.

25.

O zahtjevu za savjetodavno mišljenje raspravljale su u nekoliko navrata dvije radne skupine unutar Vijeća: radna skupina „Pravo mora“ (u daljnjem tekstu: COMAR) u bitnome o dijelu koji se odnosi na pitanja nadležnosti i dopuštenosti; te radna skupina „Unutarnja i vanjska ribarstvena politika“ (u daljnjem tekstu: FISH) u dijelu koji se odnosi na meritum pitanja. Tijekom početnih rasprava u COMAR‑u između travnja i srpnja 2013. Komisija je navela da njezine službe razmatraju, treba li Unija intervenirati u predmetu br. 21 te se obvezala po potrebi savjetovati se s Vijećem.

26.

Dana 5. kolovoza 2013. Komisija je donijela izričitu odluku ( 5 ) da u ime Unije podnese pisani podnesak ITLOS‑u u predmetu br. 21 i da sudjeluje u usmenom postupku (članak 1.). Ona je svojoj pravnoj službi naložila da provede tu odluku (članak 2.). U uvodnoj izjavi 9. te odluke naveden je članak 335. UFEU‑a kao pravna osnova za Komisijino sudjelovanje u ime Unije, a u uvodnoj izjavi 11. određeno je da u skladu s načelom lojalne suradnje, Komisija treba obavijestiti Vijeće putem svoje nadležne radne skupine.

27.

Na sastancima FISH‑a od 12. rujna 2013. i COMAR‑a od 17. rujna 2013. Komisija je ponovila da će podnijeti pisana očitovanja u ime Unije te je tvrdila da u skladu s člankom 335. UFEU‑a nije potrebno pribaviti prethodno odobrenje Vijeća za djelovanje Komisije. Na sastanku FISH‑a predsjedništvo Vijeća navelo je da Vijeće mora odobriti sadržaj podneska upućenog u ime u Unije te je pozvalo Komisiju da Vijeću podnese nacrt pisanih očitovanja najkasnije do kraja listopada 2013.

28.

Dana 22. listopada 2013. Komisija je radnim skupinama Vijeća poslala prvi radni dokument koji sadržava glavne elemente teksta koji se treba podnijeti ITLOS‑u. U uvodnom odlomku tog dokumenta citirana je odluka od 5. kolovoza 2013. u kojoj je Komisija odlučila podnijeti očitovanje u ime Unije u predmetu br. 21, ponavljajući da će radne skupine Vijeća biti obaviještene u skladu s načelom lojalne suradnje. Komisija je također naglasila da namjerava voditi računa što je više moguće o svakom prijedlogu i mišljenju država članica kako bi ojačala položaj Unije.

29.

Taj dokument ispitali su FISH i COMAR 24. i 30. listopada 2013., kada je Komisija ponovila da Vijeću neće podnijeti nacrt pisanih očitovanja na odobrenje. Izmijenjene verzije tog dokumenta raspravljene su tijekom sastanaka FISH‑a 15. i 22. studenoga 2013. Dana 27. studenoga 2013. Odbor stalnih predstavnika (Coreper) raspravljao je o predmetu na temelju izvješća koje je izradila skupina FISH. Delegacije država članica i predsjedništvo smatrali su da je na Vijeću, u skladu s njegovim funkcijama utvrđivanja politika na temelju članka 16. UFEU‑a, da odluči treba li Unija podnijeti očitovanja te da po potrebi odobri njihov sadržaj. Nadalje, Coreper je smatrao da ako Vijeće ne bi moglo donijeti nikakvo stajalište o takvom podnošenju u ime Unije, ne postoji stajalište Unije i nikakvo očitovanje ne bi moglo biti podneseno. Komisija je naglasila da nije potrebno odobrenje Vijeća i da će ITLOS‑u podnijeti pisani podnesak.

30.

Nakon što je uzela u obzir komentare koje je uputio određeni broj država članica, Komisija je 29. studenoga 2013. uputila pisani podnesak u ime Unije te je tajništvu Vijeća poslala kopiju elektroničkom poštom. Između 18. i 29. studenog 2013. sedam je država članica u svojstvu država stranaka UNCLOS‑a podnijelo ITLOS‑u svoje pisane podneske.

31.

Nakon što je u ovom predmetu podnesena tužba, Komisija je 13. ožujka 2014. podnijela dodatni pisani podnesak u drugom krugu pisanog postupka te je sudjelovala u usmenom postupku od 2. do 5. rujna 2014. Dana 2. travnja 2015. ITLOS je donio svoje savjetodavno mišljenje.

32.

U tužbi podnesenoj 10. veljače 2014. Vijeće iznosi dva tužbena razloga. U okviru svojeg prvog tužbenog razloga Vijeće tvrdi da zadaća odlučivanja o stajalištu Unije u međunarodnim sudskim postupcima spada u njezinu nadležnost na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a ili, u svakom slučaju, na temelju članka 16. stavka 1. UEU‑a. Shodno tomu, Vijeće tvrdi da je Komisija trebala pribaviti njegovo prethodno odobrenje prije nego što je podnijela ITLOS‑u pisano očitovanje u ime Unije. U okviru svojeg drugog tužbenog razloga Vijeće optužuje Komisiju da nije poštovala dužnost uzajamne lojalne suradnje iz članka 13. stavka 2. UEU‑a.

33.

Stoga Vijeće zahtijeva od Suda da „poništi Odluku Komisije od 29. studenoga 2013. o podnošenju [ITLOS‑u] ‚pisanog podneska Europske komisije u ime [Unije]’ u predmetu [br.] 21“ i da Komisiji naloži snošenje troškova. Ono navodi da ne zahtijeva poništenje Komisijina podneska.

34.

Komisija zahtijeva od Suda da odbije tužbu i da Vijeću naloži snošenje troškova. Podredno zahtijeva od Suda da održi na snazi učinke njezine odluke do donošenja nove odluke u razumnom roku.

35.

Austrijska, češka, finska, francuska, grčka, litvanska, nizozemska i španjolska vlada uložile su intervencijske podneske u potporu Vijeća. Na raspravi 14. travnja 2015. usmeno su iznijeli svoja očitovanja zastupnici stranaka te češka, francuska, nizozemska, španjolska i britanska vlada (ova potonja također je poduprla Vijeće). Tom je prilikom Vijeće navelo da se u slučaju poništenja pobijane odluke ono ne protivi Komisijinu zahtjevu da se održe na snazi učinci pobijane odluke do donošenja nove odluke. Na raspravi su također razmotrena pitanja u pogledu dopuštenosti.

36.

Kao što sam navela, tužbu Vijeća smatram nedopuštenom iz razloga koje ću dolje navesti i koji se odnose na nepostojanje akta koji se može pobijati i koji je pravovremeno pobijan. Dopuštenost tužbe je pitanje koje je na Sudu da ispita po službenoj dužnosti ( 6 ). U načelu i po logici stvari, ono se mora ispitati prije razmatranja merituma predmeta. Međutim, to se pitanje ponekad zaobilazilo kada je Sud zaključio da je poželjno odlučiti o meritumu, iako se dopuštenost tužbe činila dvojbenom ( 7 ).

37.

Ne predlažem takav pristup u ovom predmetu jer smatram da se pravila o dopuštenosti trebaju primjenjivati ujednačeno, a ne diskrecijski. Međutim, priznajem da stranke žele dobiti jasnu odluku o važnom pitanju opsega njihovih odnosnih nadležnosti i obveza kako su utvrđene Ugovorima u situaciji kao što je ona koja je dala povoda ovom sporu. Stoga ću se posvetiti tim pitanjima nakon što iznesem svoje razloge o dopuštenosti za koje smatram da trebaju prevladati.

38.

Tužba Vijeća temelji se na člancima 263. i 264. UFEU‑a; ono zahtijeva od Suda da ispita zakonitost Komisijina akta i da ga proglasi ništavim. Članak 21. Statuta te članci 120. i 122. Poslovnika Suda primjenjuju se na takav postupak.

39.

Svojom tužbom Vijeće zahtijeva poništenje „Odluke Komisije od 29. studenoga 2013.“ o podnošenju ITLOS‑u pisanog podneska u ime Unije u predmetu br. 21. Tužbi nije priložena ta „odluka“ u nikakvom obliku, nego samo dokaz da je pisani podnesak doista podnesen ITLOS‑u 29. studenoga 2013. i da je Vijeće istog dana bilo obaviješteno o podnošenju.

40.

Međutim, akt čije poništenje Vijeće isključivo i izričito zahtijeva jest odluka o podnošenju pisanog podneska. U bilješci zahtjeva u svojoj tužbi, a potom u svojem odgovoru, Vijeće izričito navodi da ne zahtijeva poništenje Komisijina podneska ITLOS‑u.

41.

Ako je odluku o podnošenju pisanog podneska Komisija zapravo donijela 29. studenoga 2013., ona je izgleda samo mogla biti prešutna odluka, jer nije dokazano da je iznesena u bilo kojem dokumentu ili makar usmenom izričaju.

42.

Međutim, čini mi se jasnim da takva odluka nije donesena. Dana 5. kolovoza 2013. Komisija je doduše donijela izričitu, obrazloženu odluku da ITLOS‑u podnesene pisani podnesak u predmetu br. 21 te je svojoj pravnoj službi naložila da provede tu odluku. Nikakva daljnja odluka nije bila potrebna za podnošenje tog podneska. Isto tako u spisu predmeta ne postoji dokaz da je takva odluka donesena, bilo u pisanom ili drugom obliku. Ne postoji ni najmanja naznaka o tome da je 29. studenoga 2013. Komisija odlučila napraviti išta što već nije odlučila napraviti u toj ranijoj odluci. Postoji samo nesporna činjenica da je podnesak doista podnesen, kao i Komisijina elektronička pošta kojom obavještava Vijeće o tom podnesku.

43.

Ako odluka nije donesena 29. studenoga 2013., ona se ne može poništiti niti se njezini učinci mogu održati na snazi do donošenja nove odluke. Nepostojanje akta koji se može pobijati predstavlja apsolutnu zapreku vođenju postupka u smislu članka 150. Poslovnika Suda ( 8 ). Isto vrijedi, a fortiori, u izostanku bilo kakvog akta.

44.

Svrha postupka iz članaka 263. i 264. UFEU‑a jest ishoditi utvrđenje da akt koji proizvodi pravne učinke jest (ili nije) ništavan. Takvo bi utvrđenje bilo besmisleno i predstavljalo bi gubitak sudskog vremena, ako ono samo ne bi moglo imati konkretan učinak. Taj postupak nije namijenjen davanju apstraktnog utvrđenja o pravu kojem su uređeni odnosi među institucijama, iako je vjerojatno da će takva utvrđenja biti sastavni dio razloga potrebnih za odluku o valjanosti akta ( 9 ). Postupak za poništenje ne može se koristiti kako bi se ishodila takva odluka ako ne postoji akt čije poništenje može utjecati na neki pravni položaj. Shodno tomu, institucije bi trebale pažljivo ispitati svoj postupovni položaj prije nego što podnesu tužbu Sudu koja možda ne ispunjava zahtjeve Ugovorâ, Statuta ili Poslovnika.

45.

Međutim, čini mi se da je cilj Vijeća pobijati načelnu odluku Komisije da podnese pisani podnesak ITLOS‑u, a da nije prvo pribavila odobrenje Vijeća. Čini se da to upućuje na to da je ono trebalo zahtijevati poništenje odluke od 5. kolovoza 2013. u kojoj je donesena ta načelna odluka.

46.

Da je Vijeće bilo tako postupilo, u skladu sa šestim stavkom članka 263. UFEU‑a dvomjesečni rok za pokretanje postupka („produlj[en] zbog udaljenosti za deset dana“ u skladu s člankom 51. Poslovnika Suda) tekao bi od dana na koji je saznalo za odluku od 5. kolovoza 2013.

47.

Prema navodima Komisije, ta odluka nije bila dostavljena niti priopćena Vijeću. Međutim, Vijeće je bilo jasno i izričito obaviješteno o njoj i o njezinom bitnom sadržaju u uvodnom odlomku Komisijina prvog radnog dokumenta od 22. listopada 2013. ( 10 ), o kojemu se raspravljalo na sastancima radnih skupina Vijeća FISH i COMAR 24. i 30. listopada 2013., kada je Vijeće svakako znalo za odluku od 5. kolovoza 2013. Svaka moguća sumnja o Komisijinu tumačenju te odluke i o tome kako ju je namjeravala provesti također se raspršila uslijed tih sastanaka. Komisijino stajalište je bilo jasno i nedvosmisleno: nacrt podneska neće podnijeti Vijeću radi prethodnog odobrenja.

48.

Vijeće nije zahtijevalo poništenje odluke od 5. kolovoza 2013. unutar dva mjeseca i deset dana od najkasnijeg mogućeg datuma na koji je mogla saznati za tu odluku te je tužbu u ovom postupku podnijela tek 10. veljače 2014.

49.

No, jasno mi je da obje stranke u postupku iskreno žele odluku o svojim odnosnim nadležnostima i ovlastima kao što to žele i sve države članice intervenijenti. Također priznajem da je takvo pravno pojašnjenje od ključne važnosti za vođenje vanjskog predstavljanja Unije i da je Sud u prošlosti razmatrao usporediva materijalna pitanja iako su postojale snažne naznake o nedopuštenosti. Stoga ću se sada posvetiti materijalnim pitanjima koja se pojavljuju u okolnostima kao što su one u ovom predmetu, ali pri tome svojim razlozima neću obuhvatiti pitanje treba li poništiti Komisijinu odluku da ITLOS‑u podnese pisano očitovanje u predmetu br. 21, što je pitanje na koje smatram da se ne može odgovoriti u ovom postupku, iz razloga koje sam iznijela.

50.

Prvo se trebam upustiti u dva uvodna aspekta ovog predmeta: je li potrebno odlučiti ima li Unija isključivu ili podijeljenu nadležnost u vezi s pitanjima istaknutim pred ITLOS‑om; te točan doseg prigovora Vijeća.

51.

Prvo, što se tiče isključive ili podijeljene nadležnosti: Vijeće prihvaća da se postavljena pitanja odnose, barem djelomično, na stvari koje spadaju u isključivu nadležnost Unije u vezi s očuvanjem morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike u smislu članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a. Međutim, Vijeće drži da je prethodno pitanje je li ITLOS nadležan za davanje savjetodavnog mišljenja, u isključivoj nadležnosti država članica. Komisija tvrdi da Unija ima isključivu nadležnost u odnosu na postavljena pitanja; te da je Unija također nadležna zauzeti stajalište o opsegu nadležnosti ITLOS‑a.

52.

Nesporno je da se Unija, kao ugovorna stranka UNCLOS‑a, može izjašnjavati pred ITLOS‑om ( 11 ). Kao što je s pravom istaknula francuska vlada, glavno pitanje u ovom predmetu je tko je nadležan odlučiti o stajalištu Unije pred tim sudom – Komisija ili Vijeće. To pitanje nije povezano s pitanjem raspodjele nadležnosti između Unije i država članica, a Vijeće nije iznijelo prigovor u tom pogledu. Stoga predlažem da Sud ne treba raspraviti potonje pitanje.

53.

Drugo, koji je točan doseg prigovora Vijeća?

54.

Rečeno najjednostavnije moguće: Vijeće zahtijeva od Suda da odluči kojoj je instituciji na temelju Ugovorâ povjerena zadaća odlučivanja o (za razliku od izražavanja) stajališta Unije pred ITLOS‑om u postupku savjetodavnog mišljenja.

55.

Vijeće ne tvrdi da njegove ovlasti uključuju zastupanje Unije pred ITLOS‑om ili u bilo kojem drugom međunarodnom sudskom postupku. Ono prihvaća da ta zadaća pripada Komisiji na temelju članka 335. UFEU‑a (uzetog samostalno ili u vezi s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a) ( 12 ). To se, međutim, razlikuje od pitanja koja je institucija nadležna odlučivati o stajalištu koje potom izražava Komisija u ime Unije pred sudskim tijelom kao što je ITLOS.

56.

U preostalom dijelu ovog mišljenja prvo ću razmotriti jedno za drugim pitanje (i) primjenjuje li se članak 218. stavak 9. UFEU‑a na podnošenje pisanih podnesaka u međunarodnim sudskim postupcima u kojima Unija ima procesnu legitimaciju; i (ako ne) (ii) predstavlja li članak 16. stavak 1. UEU‑a pravnu osnovu po kojoj se Vijeću može pridržati nadležnost za odlučivanje o podnošenju takvih podnesaka. Potom ću ispitati dužnost lojalne suradnje. Naposljetku ću raspraviti doseg i granice članka 335. UFEU‑a na koji se kao pravnu osnovu Komisija oslonila za podnošenje pisanog podneska ITLOS‑u.

57.

Prvim dijelom svojeg prvog tužbenog razloga, Vijeće ističe da Komisija nije poštovala njegove ovlasti iz članka 218. stavka 9. UFEU‑a u skladu s kojim Vijeće na prijedlog Komisije utvrđuje stajalište koje u ime Unije treba zauzeti u tijelu osnovanom na temelju sporazuma kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke. Vijeće tvrdi da je ITLOS, i onda kada se od njega zahtijeva da donese savjetodavno mišljenje, „tijelo“ u smislu te odredbe te donosi akte koji proizvode pravne učinke (čak i ako ti učinci nisu obvezujući). Nadalje, Vijeće drži da od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, članak 218. stavak 9. UEFU‑a, za razliku od svojeg prethodnika članka 300. stavka 2. UEZ‑a, više ne predstavlja lex specialis u odnosu na postupak pregovora, potpisivanja i sklapanja međunarodnih sporazuma, već se umjesto toga treba tumačiti kao samostalna odredba.

58.

Komisija osporava da se članak 218. stavak 9. UFEU‑a primjenjuje na intervencije Unije u međunarodnim sudskim postupcima. Ona tumači tu odredbu na način da se primjenjuje na tijela koja donose propise i sklapaju ugovore i/ili izvršavaju kvazizakonodavne funkcije koje su uspostavljene međunarodnim sporazumom kako bi se omogućila razrada tog sporazuma donošenjem niza odluka u okviru tog sporazuma. Pojam „tijela“ u članku 218. stavku 9. UFEU‑a ne obuhvaća tijela koja izvršavaju sudske funkcije jer te funkcije ne uključuju stvaranje novih pravila. Osim toga, izraz „[u] tijel[u]“ jasna je naznaka da je stajalište koje je Unija izrazila pred sudom izvan područja primjene članka 218. stavka 9. UFEU‑a.

59.

Prvo ću ispitati tekst članka 218. stavka 9. UFEU‑a prije nego što se posvetim njegovu nastanku, kontekstu i ciljevima.

60.

Članak 218. stavak 9. UFEU‑a primjenjuje se samo kada u ime Unije treba zauzeti stajalište „[u] tijelu osnovanom na temelju sporazuma“ i načelno „kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke“.

61.

Po mojem mišljenju, prvi dio prvog tužbenog razloga Vijeća ne može se prihvatiti jer kada Unija sudjeluje u međunarodnom sudskom postupku, kao što je ITLOS‑ov savjetodavni postupak, ona ne zauzima stajalište u tijelu (neovisno o tome kako se ono definira) koje je pozvano da riješi sporove u svojoj nadležnosti ili da da mišljenje o pitanjima isključivo u vezi s tumačenjem.

62.

U takvim okolnostima, niti Unija niti bilo koja druga stranka, koja ima procesnu legitimaciju za postupanje pred takvim tijelom, ne sudjeluje u vijeću koje raspravlja. Ona ne sudjeluje niti u donošenju presude niti bilo koje druge vrste sudskih odluka. Umjesto toga, stranka izražava svoje stajalište o pitanju iznesenom pred tijelo putem (usmenih i/ili pisanih) podnesaka „tom“ tijelu (ili „pred“ njim) s ciljem da se utječe na ishod postupka.

63.

Pravila o sustavu rješavanju sporova Svjetske trgovinske organizacije (u daljnjem tekstu: WTO) jasno prikazuju liniju razgraničenja između situacije u kojoj je stajalište u ime Unije zauzeto „u“ tijelu (na koje se članak 218. stavak 9. UFEU‑a primjenjuje) i situacije u kojoj to nije slučaj. Iako su svi članovi WTO‑a, uključujući Uniju, zastupljeni i sudjeluju u postupcima donošenja odluka Tijela za rješavanje sporova (u daljnjem tekstu: DSB), uključujući kada DSB usvaja izvješća povjerenstva i Prizivnog tijela (tako da postanu pravno obvezujući) ( 13 ), oni ne sudjeluju u izvršavanju odnosnih nadležnosti povjerenstva i Prizivnog tijela.

64.

To je tumačenje dosljedno presudi Suda u predmetu C‑399/12 (u daljnjem tekstu „predmet OIV“). Sud je u toj presudi zaključio da se članak 218. stavak 9. UFEU‑a primjenjuje samo u kontekstu preporuka koje se odnose na zajedničku poljoprivrednu politiku i o kojima se glasuje na glavnoj skupštini Međunarodne organizacije za vinogradarstvo i vinarstvo (u daljnjem tekstu: OIV), unatoč činjenici da Unija (za razliku od svojih država članica) ne može formalno sudjelovati u upravnom tijelu OIV‑a jer nije članica OIV‑a. Sud je posebno podsjetio na svoju sudsku praksu da kad je područje o kojem je riječ u nadležnosti Unije, nesudjelovanje Unije u međunarodnom sporazumu o kojem je riječ ne sprječava je da provodi tu nadležnost utvrđujući, u okviru svojih institucija, stajalište koje u njezino ime treba zauzeti u tijelu osnovanom na temelju tog sporazuma, osobito preko država članica stranaka tog sporazuma koje djeluju solidarno u njezinu interesu ( 14 ). Stajalište Unije u vezi s preporukama koje se donose na glavnoj skupštini OIV‑a bilo je stoga izneseno „u“ tom tijelu od strane država članica koje su zajednički djelovale u interesu Unije.

65.

I dok izraz „kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke“ pruža kontekst za tumačenje izraza „tijelo osnovano na temelju sporazuma“ (jer pojašnjava da je doseg članka 218. stavka 9. UFEU‑a ograničen na situacije u kojima to tijelo donosi akte koji proizvode pravne učinke), na njega se ne može osloniti u prilog tvrdnji da se članak 218. stavak 9. UFEU‑a također primjenjuje kada Unija sudjeluje u međunarodnim sudskim postupcima. Prihvaćam da presude i druge sudske odluke doista mogu biti „akti koji proizvode pravne učinke“. Iako se u terminologiji Ugovora riječ „akt“ obično ne koristi za označavanje ishoda sudskih postupaka ( 15 ), sam Sud je već koristio pojam „acte juridictionnel“ za opisivanje sudske odluke ( 16 ). Osim toga, iako savjetodavno mišljenje nema potpuno jednake pravne učinke kao i obvezujuća sudska odluka o tumačenju i primjeni međunarodnog sporazuma (ili bilo kojeg drugog pravila međunarodnog prava koje je dio prava mjerodavnog za spor i za koje je utvrđena nadležnost), slažem se s Komisijom da članak 218. stavak 9. UFEU‑a posebno ne određuje da pravni učinci akta moraju biti obvezujući. To je također bilo stajalište Suda u predmetu OIV gdje je prihvatio da (neobvezujuće) preporuke OIV‑a mogu odlučujuće utjecati na sadržaj zakonodavstva Unije kojim je uređena zajednička organizacija tržišta vinom i da takve preporuke, osobito zbog njihove ugradnje u pravo Unije, proizvode pravne učinke ( 17 ). Stoga bih bila spremna zaključiti da savjetodavno mišljenje ITLOS‑a može predstavljati „akt koji proizvodi pravne učinke“ jer sadržava tumačenje tijela koje ima ovlast da to učini i utječe na značenje obveza preuzetih na temelju UNCLOS‑a i drugih sporazuma koje je ITLOS nadležan tumačiti, kao što je Sporazum Ujedinjenih naroda o ribljim stokovima.

66.

Međutim, ovo široko tumačenje izraza „akti koji proizvode pravne učinke“, ako se tumači zasebno, ne može izmijeniti značenje izraza „tijelo osnovano na temelju sporazuma“ tako da obuhvati situacije u kojima Unija ne sudjeluje u donošenju takvih akata od strane određenog tijela.

67.

Također primjećujem da članak 218. stavak 7. UFEU‑a, „odstupajući“ od članka 218. stavka 9., omogućava daljnje pojednostavljenje postupka, dopuštajući Vijeću da ovlasti pregovarača da odobri izmjene sporazuma u ime Unije ako je njime predviđeno da se one usvajaju pojednostavnjenim postupkom ili ako ih usvaja tijelo osnovano sporazumom.

68.

To odstupanje ima smisla ako o aktima navedenim u članku 218. stavku 9. UFEU‑a ugovorne stranke pregovaraju „u“ tijelu osnovanom sporazumom. Međutim, tu je očito riječ o kontekstu pregovaranja i odobravanja tekstova koji će proizvoditi pravne učinke, a ne o kontekstu međunarodnih sudskih postupaka u kojima se takvi akti tumače.

69.

Tumačenje izraza „u tijelu“ koje predlažem također potvrđuje nastanak članka 218. stavka 9. UFEU‑a.

70.

Taj nastanak pokazuje da je članak 218. stavak 9. UFEU‑a bio uključen jer su na temelju više dvostranih i višestranih međunarodnih sporazuma, putem kojih je Unija preuzela obveze naspram trećih država ili međunarodnih organizacija, uspostavljena tijela zadužena za provedbu sporazuma i ovlaštena za donošenje odluka koje proizvode (obvezujuće) pravne učinke za ugovorne stranke. Rani primjer je Vijeće za pridruživanje EEZ – Turska ( 18 ), čije odluke u vezi s pravima turskih radnika mogu prema mišljenju Suda imati izravni učinak u pravnom poretku Unije ( 19 ). Status tih odluka stoga je općenito izjednačen sa statusom međunarodnih sporazuma na kojima počivaju; a one se mogu slijedom toga smatrati dodatnim izvorom prava Unije ( 20 ).

71.

Prije stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama, niti jednom posebnom odredbom Ugovora nije bio uspostavljen postupak za odlučivanje o stajalištu (tada) Europske zajednice u takvim tijelima koja odlučuju. Osim ako institucije nisu međusobno uspostavile ad hoc mehanizme, obično se za sklapanje međunarodnih sporazuma koristio postupak iz članka 228. UEZ‑a ( 21 ).

72.

Ova se situacija smatrala nezadovoljavajućom jer je postupak za sklapanje međunarodnih sporazuma zahtijevao prethodnu suglasnost ili prethodno savjetovanje s Europskim parlamentom te je stoga bio prilično složen. Komisija je stoga predložila korištenje pojednostavnjenog postupka, ograničavajući uključenost Europskog parlamenta tako da se omogući učinkovitije sudjelovanje Unije u tijelima koja odlučuju, a koja su stvorena međunarodnim sporazumima ( 22 ). Ugovorom iz Amsterdama djelomično se postigao taj cilj izmjenom članka 228. UEZ‑a (koji je postao članak 300. UEZ‑a) i dodavanjem drugog podstavka u članak 300. stavak 2. UEZ‑a (koji je prethodnik članka 218. stavka 9. UFEU‑a). Ovime je uspostavljen pojednostavnjeni postupak u kojem za Vijeće nije bila potrebna suglasnost ili savjetovanje s Europskim parlamentom da odlučuje o „stajalištima koja u ime Zajednice treba zastupati u okviru tijela koje je osnovano sporazumom […] ako je to tijelo pozvano donositi odluke s pravnim učinkom […]“. Međutim, materijalno područje primjene drugog podstavka članka 300. stavka 2. UEZ‑a bilo je ograničeno na sporazume o pridruživanju koje je Unija sklapala. Nadalje, savjetovanje ili suglasnost Europskog parlamenta i dalje su bili potrebni kada su vijeća za pridruživanje bila pozvana donijeti „odluke kojima se dopunjuje ili mijenja institucionalni okvir sporazuma“.

73.

Ugovorom iz Nice prošireno je materijalno područje primjene te odredbe tako da se pojednostavnjeni postupak mogao koristiti za odlučivanje o stajalištu koje Zajednica treba zauzeti u tijelima koja su osnovana bilo kojim međunarodnim sporazumom. Takva je situacija još i danas.

74.

Stoga ne mogu prihvatiti da je članak 218. stavak 9. samostalna odredba kao što to Vijeće tvrdi. Iz njegova nastanka jasno proizlazi da čini sastavni dio pravila primjenjivih na sklapanje međunarodnih sporazuma. Njegova svrha ostaje istovjetna svrsi članka 300. stavka 2. UEZ‑a. Njime se omogućuje Uniji da koristi pojednostavnjeni postupak za sudjelovanje u postupku donošenja odluka tijela koja su osnovana međunarodnim sporazumom i koja su pozvana donositi akte koji proizvode pravne učinke, osim ako se predmetnim aktima dopunjuje ili mijenja institucionalni okvir sporazuma (u kojem slučaju je potrebno prethodno sudjelovanje Europskog parlamenta) ( 23 ).

75.

Stoga opći sustav te odredbe potvrđuje tumačenje koje predlažem na temelju teksta i nastanka članka 218. stavka 9. UFEU‑a.

76.

Naposljetku, skrećem pažnju na određene pravne i praktične posljedice koje bi proizlazile iz zaključka da se članak 218. stavak 9. UFEU‑a doista primjenjuje na podnošenje podnesaka u međunarodnim sudskim postupcima.

77.

Prvo stoga što prema tom tumačenju više ne bi bile dopuštene odredbe koje se trenutno nalaze u sekundarnom zakonodavstvu Unije i koje ovlašćuju Komisiju da pokrene postupke rješavanja sporova nakon što se samo savjetuje s državama članicama ili ih obavijesti.

78.

Među odredbama koje bi time postale neprimjenjive, bio bi članak 3. Odluke 98/414 ( 24 ) i članak 13. Uredbe Vijeća (EZ) br. 3286/94 kako je izmijenjena (u daljnjem tekstu: Uredba o preprekama trgovini) ( 25 ). Općenitije, diskrecijska ovlast koju Komisija trenutno ima za pokretanje postupka pred WTO‑om i sudjelovanje u njima očito bi se ograničila ( 26 ).

79.

Drugo, budući da sudski postupci podliježu strogom pridržavanju rokova (za razliku od uobičajenog slučaja pregovaranja o aktima koji se donose u tijelima koja odlučuju), postoji opasnost da Vijeće možda neće uspjeti dovoljno brzo sakupiti kvalificiranu većinu ( 27 ) u vezi sa stajalištem Unije kako bi se moglo djelovati u ime Unije. Time bi se išlo u smjeru smanjivanja sposobnosti Unije da utječe na tumačenje i primjenu međunarodnih sporazuma čija je potpisnica. Čini se da bi taj ishod bio suprotan postojećem pristupu Suda u pogledu sudjelovanja Unije kao međunarodnog aktera, kako je prikazan u predmetu OIV ( 28 ).

80.

Zaključujem da stoga što Unija ne sudjeluje u postupku donošenja odluka u međunarodnim sudskim postupcima, članak 218. stavak 9. UFEU‑a nije namijenjen tomu da obuhvati situacije u kojima Unija podnosi pisane podneske ili iznosi usmena izlaganja u takvim postupcima. Stoga smatram nepotrebnim podrobnije razmotriti preostale uvjete za primjenu članka 218. stavka 9. UFEU‑a ( 29 ). Slijedom navedenog, predlažem da se odbije prvi dio prvog tužbenog razloga Vijeća.

81.

Vijeće smatra da je ono sukladno članku 16. stavku 1. UEU‑a odgovorno za utvrđivanje politika Unije. Komisijina funkcija na temelju članka 17. UEU‑a jest provođenje tih politika nakon što se utvrde te osiguravanje u tom kontekstu (po potrebi) vanjskog predstavljanja Unije. Iako Vijeće prihvaća da je na Komisiji da zastupa Uniju pred ITLOS‑om u skladu s člankom 335. UFEU‑a, koji predstavlja poseban odraz članka 17. stavka 1. šeste rečenice UEU‑a, među isključive ovlasti Vijeća spada odlučivanje hoće li Unija iznijeti stajalište, te po potrebi određivanje sadržaja ili barem glavnih elemenata takvog stajališta. Posljedica toga je da Komisija podnošenjem pisanih podnesaka ITLOS‑u bez odobrenja Vijeća, nije poštovala ovlasti Vijeća iz članka 16. stavka 1. UEU‑a. Komisija odgovara da Vijeće zanemaruje razliku između vanjskog predstavljanja u političke svrhe (na koje se primjenjuje šesta rečenica članka 17. stavka 1. UEU‑a i u pogledu kojega članak 16. stavak 1. može biti relevantan ako politika Unije nije još utvrđena) i zastupanja Unije pred nekim međunarodnim sudom (na što se primjenjuje članak 17. stavak 1. druga rečenica UEU‑a u vezi s člankom 335. UFEU‑a).

82.

Smatram da uspjeh ovog dijela prvog tužbenog razloga Vijeća ovisi, prvo, o tome je li odlučivanje o stajalištu Unije u međunarodnim sudskim postupcima stvar utvrđivanja politika, i, drugo, o tome, je li izvršavanje takvih funkcija „utvrđeno u Ugovorima“.

83.

Što se tiče prvog od tih uvjeta, Vijeće, uz potporu nekih od država članica intervenijenata, ističe da je odluka o podnošenju pisanog podneska ITLOS‑a bila politička odluka. Unija nije bila dužna sudjelovati u postupku. Budući da se točan odgovor na zahtjev za savjetodavno mišljenje ne može objektivno i nepristrano izvesti iz relevantnih tekstova (osobito UNCLOS‑a), svaki podnesak Unije uključuje političke odluke, uključujući one u vezi s prethodnim pitanjima o općoj nadležnosti ITLOS‑a i dopuštenosti zahtjeva za savjetodavno mišljenje.

84.

Prihvaćam da svaki akt institucije Unije, osobito u vanjskim odnosima, može imati političke posljedice. Isto tako, podnesci podneseni u (međunarodnim) sudskim postupcima su po samoj svojoj prirodi namijenjeni utjecanju na odluku koja proizlazi iz tih postupaka. Ovisno o pravilima kojima su uređeni međunarodni sudski postupci, stranka koji ima procesnu legitimaciju za intervenciju može, na primjer, dovesti u pitanje nadležnost, izraziti sumnju o dopuštenosti nekih ili svih iznesenih pitanja, predložiti odgovore na neka ili sva ta pitanja, ili se usredotočiti na jedan argument umjesto na drugi.

85.

Međutim, smatram da to ne znači nužno da podnesci podneseni u međunarodnim sudskim postupcima spadaju u „funkcije utvrđivanja politika“ Vijeća iz članka 16. stavka 1. UEU‑a ( 30 ).

86.

U ovom je predmetu Vijeće već izvršilo svoje funkcije utvrđivanja politika u okviru UNCLOS‑a prije nego što je Komisija podnijela ITLOS‑u pisani podnesak.

87.

Prvo, Unija je postala stranka UNCLOS‑a i sporazumâ o partnerstvu u ribarstvu s pet država SFRC‑a opisanih gore u skladu s postupcima u kojima je Vijeće u cijelosti izvršilo svoje funkcije koje su mu pridržane Ugovorima ( 31 ). Slijedom toga, ona je, među ostalim, pristala da je obvezuju njihove odredbe o rješavanju sporova ( 32 ) te, općenitije, mehanizmi u vezi s nadležnošću za njihovo tumačenje. Na temelju članka 216. stavka 2. UFEU‑a, ti međunarodni sporazumi obvezujući su za Uniju i čine sastavni dio prava Unije ( 33 ).

88.

Drugo, Unija je donijela čitav niz unutarnjih pravila koja obuhvaćaju materijalne aspekte tih sporazuma. Konkretno, kao što je Komisija istaknula, odredbe Uredbe Vijeća (EZ) br. 1005/2008 u vezi s ribolovom NNN, kao što su one kojima se definira „nezakonit ribolov“, razrađene su na temelju prethodno postojećih međunarodnih pravila ( 34 ).

89.

To su odluke o „utvrđivanju politika“ koje je Vijeće donijelo u skladu s člankom 16. stavkom 1. UEU‑a i posebnim postupovnim pravilima u Ugovorima koji štite ovlasti Vijeća u odnosu na pregovaranje, potpisivanje i sklapanje međunarodnih sporazuma.

90.

Kasnije pojašnjenje i primjena postojećih obveza Unije na temelju međunarodnog prava u okviru međunarodnih sudskih postupaka, uključujući ITLOS‑ov savjetodavni postupak, u većini su slučajeva samo posljedice ranijih odluka Vijeća o „politici“ te stoga ne zahtijevaju utvrđivanje nove politike.

91.

Iako takva situacija postoji ovdje, nevoljko bih prihvatila da će to uvijek biti slučaj. Stoga, nije isključeno da u okviru međunarodnih sudskih postupaka u kojima Unija ima procesnu legitimaciju, ista mora zauzeti stajalište o pitanju koje još nije obuhvaćeno niti postojećim obvezama Unije na temelju međunarodnog prava koje se moraju tumačiti (i primjenjivati) u tim postupcima niti bilo kojim drugim pravilima međunarodnog prava o kojima je Unija već zauzela stajalište. U takvim bi se okolnostima ovlasti Vijeća trebale poštovati. Međutim, čini mi se da su se ITLOS‑ov postupak o kojemu je riječ ovdje i podnesci koje je Unija podnijela odnosili na pitanja koja se pojavljuju u okviru primjene UNCLOS‑a i Sporazuma Ujedinjenih naroda o ribljim stokovima.

92.

Što se tiče drugog uvjeta o kojemu ovisi ovaj dio tužbenog razloga Vijeća, čini mi se da se Vijeće nikako ne može osloniti na drugu rečenicu članka 16. stavka 1. UEU‑a odvojeno od bilo koje druge odredbe u Ugovorima.

93.

Izraz „kako je utvrđeno u Ugovorima“ shvaćam nužno na način da se funkcije Vijeća u vezi s utvrđivanjem politika ne mogu izvršavati bez zasebne odredbe (ili, gdje je relevantno, niza odredbi) u Ugovorima kojom se stvara ta ovlast, poštujući time načelo dodjele ovlasti.

94.

Međutim, ne mislim da izostanak druge odredbe u Ugovorima kojom se utvrđuju funkcije Vijeća u pogledu donošenja posebnih instrumenata putem kojih Unija vanjski djeluje i putem kojih se politike Unije mogu provoditi, predstavlja prepreku za Vijeće da izvršava svoje ovlasti na temelju članka 16. stavka 1. UEU‑a kako bi odlučivala o politikama Unije u vanjskim odnosima kada još ne postoji dostatna politika. Ako bi to bio slučaj, Unija bi ozbiljno mogla biti spriječena u svojim nastojanjima da učinkovito djeluje. Zapravo, Ugovori ne sadržavaju zasebne odredbe o puno instrumenata vanjskog djelovanja putem kojih Unija, koja ima međunarodnu pravnu osobnost, može djelovati ( 35 ). U okviru učinkovitog vanjskog djelovanja Unije ipak mora postojati mogućnost korištenja raznovrsnih instrumenata pri čemu se moraju poštovati ovlasti Vijeća.

95.

Dodajem da kada su Ugovorima utvrđena postupovna pravila u okviru kojih Vijeće treba djelovati u odnosu na određeni instrument vanjskog djelovanja Unije, Vijeće ne može koristiti članak 16. stavak 1. UEU‑a da dovede u pitanje ta pravila ( 36 ). Sud je potvrdio da iz članka 13. stavka 2. UEU‑a proizlazi da su pravila koja se tiču formiranja volje institucija Unije ustanovljena Ugovorima i nisu na diskreciji ni država članica ni samih institucija ( 37 ).

96.

S obzirom na to, kao što sam gore već objasnila, u ovom slučaju nije bilo potrebno da Vijeće dodatno izvršava svoje ovlasti radi odlučivanja o stajalištu Unije u međunarodnom sudskom postupku.

97.

Zaključujem da se drugi dio prvog tužbenog razloga Vijeća treba odbiti.

98.

U okviru svojeg drugog tužbenog razloga Vijeće tvrdi da se djelovanjem Komisije očito krši načelo lojalne suradnje utvrđeno u drugoj rečenici članka 13. stavka 2. UEU‑a. Vijeće smatra da je Komisija propustila: (i) podnijeti na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a prijedlog odluke Vijeća kojom se utvrđuje stajalište Unije koje treba iznijeti pred ITLOS, (ii) surađivati s Vijećem u pogledu određivanja sadržaja podneska koji treba podnijeti i (iii) uzeti u obzir stav Vijeća da se u izostanku stajališta Unije s kojim se Vijeće suglasilo, nije mogao ITLOS‑u podnijeti pisani podnesak, time što je na sastanku Corepera 27. studenoga 2013. najavila da će pristupiti podnošenju podneska što je upravo i napravila dva dana kasnije. Komisija pak naglašava da je cijelo vrijeme u potpunosti obavještavala Vijeće te da je u najvećoj mogućoj mjeri uzela u obzir podrobne komentare pojedinih država članica prilikom pripremanja pisanog podneska koji je podnijela ITLOS‑u.

99.

Dužnost uzajamne lojalne suradnje iz članka 13. stavka 2. druge rečenice UEU‑a primjenjuje se poštovanjem granica ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene svakoj instituciji. Ta obveza stoga ne može izmijeniti navedene ovlasti ( 38 ). Stoga, kada je Ugovorima predviđeno da je Komisija nadležna djelovati bez odobrenja Vijeća, Komisijina dužnost suradnje s Vijećem ne može prerasti u sprječavanje Komisije da djeluje.

100.

Smatram da prvi i treći dio drugog tužbenog razloga Vijeća počivaju na pretpostavci da je u skladu s pravilnim tumačenjem članka 218. stavka 9. UFEU‑a, Komisiji bilo potrebno prethodno odobrenje Vijeća kako bi mogla podnijeti pisane podneske u savjetodavnom postupku ITLOS‑a te nikakva razina savjetovanja ili lojalne suradnje ne može ispraviti tu povredu. Međutim, ako, kao što sam zaključila, članak 218. stavak 9. UFEU‑a nije od Komisije zahtijevao da pribavi takvo prethodno odobrenje, Komisija nije mogla povrijediti svoju obvezu lojalne suradnje time što nije poduzela korake za pribavljanje tog odobrenja.

101.

U pogledu drugog dijela smatram da iz dostupnih činjenica proizlazi da se tijekom pripremanja podneska Komisija doista savjetovala s državama članicama i Vijećem te je uzela u obzir njihove komentare (uključujući i one koji se odnose na nadležnost ITLOS‑a) ( 39 ) prije nego što je podnijela pisani podnesak u ime Unije u roku koji je ITLOS odredio.

102.

Stoga iz tih razloga zaključujem da drugi tužbeni razlog također treba odbiti.

103.

Ako se članak 16. stavak 1. UEU‑a i članak 218. stavak 9. UFEU‑a ne primjenjuju, tužbu Vijeća treba odbiti: barem je na temelju tih odredbi Vijeće zauzelo relevantno stajalište; te nije bilo nadležno odlučiti o podnošenju predmetnog pisanog podneska. No, znači li taj zaključak i to da je odluka da se podnesak podnese bila, kako Komisija tvrdi, valjano utemeljena na članku 335. UFEU‑a (u vezi s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a) i time potpala u Komisijinu nadležnost? Ili je Komisija, ako se članak 335. UFEU‑a ne primjenjuje, svejedno bila na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a nadležna donijeti tu odluku? Ta ću pitanja sada raspraviti.

104.

Prema mojem mišljenju, budući da relevantno stajalište Unije već postoji, zadaća je Komisije da u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a to stajalište provede dajući mu učinak i zastupajući ga na međunarodnoj sceni (uključujući međunarodne sudske postupke). Ipak je zadaća Komisije da promiče opći interes Unije i da osigura primjenu Ugovorâ i mjera koje su u skladu s njima institucije donijele ( 40 ).

105.

Ako je članak 335. UFEU‑a u pogledu zastupanja Unije tek poseban izraz općeg načela utvrđenog u članku 17. stavku 1. UEU‑a, tada bi se člankom 335. UFEU‑a u vezi s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a Komisiji davala nadležnost odlučivanja o pisanim podnescima kao što su oni o kojima je riječ u ovom predmetu.

106.

U presudi Reynolds Tobacco Sud je već prihvatio da je članak 282. UEZ‑a (sada članak 335. UFEU‑a), unatoč izrazu „u svakoj državi članici“ u toj odredbi, „izraz općeg načela te navodi da Zajednica ima pravnu sposobnost te je u tu svrhu zastupa Komisija“ ( 41 ). Sud se u njoj oslonio i na činjenicu da Komisija mora osigurati primjenu Ugovorâ i mjera koje su donesene na temelju njih (članak 211. UEZ‑a, sada članak 17. stavak 1. druga rečenica UEU‑a). Uslijed toga Sud je odbio žalbu protiv presude Prvostupanjskog suda ( 42 ) kojom je nedopuštenim proglašen postupak za poništenje koji su proizvođači cigareta pokrenuli protiv Komisijine odluke da pokrene postupke pred sudovima treće države (SAD) u vezi s navodnom uključenošću tih proizvođača u sustav krijumčarenja na području Europske zajednice. Komisija je pokrenula te postupke u SAD‑u bez prethodnog odobrenja Vijeća ( 43 ).

107.

U predmetu Reynolds Tobacco, Komisija je stoga na temelju tih odredbi bila nadležna da bez prethodnog odobrenja Vijeća odluči pokrenuti postupke pred sudovima treće države i da odredi opseg i sadržaj podnesene tužbe. Izgleda da je Sud prihvatio da svi ti elementi čine „zastupanje“ Unije od strane Komisije. Smatram da to nužno podrazumijeva da ulogu Komisije, kao jedne od glavnih političkih institucija Unije, Sud nije smatrao usporedivom s ulogom odvjetnika (Komisija) koji zastupa svojeg klijenta (Unija).

108.

Sud je pojasnio da zastupanje Unije od strane Komisije postoji zato da se postupajući u sudskim postupcima da učinak pravnoj osobnosti Unije. Za razliku od Vijeća i austrijske vlade, ne vidim valjani razlog zašto bi se opseg Komisijine nadležnost da tako zastupa Uniju razlikovao ovisno o sudu pred kojim Unija sudjeluje kao stranka u sudskom postupku.

109.

Nije mi uvjerljiva niti tvrdnja Vijeća da se, nasuprot situaciji u predmetu Reynolds Tobacco, pisani podnesci koje je Komisija podnijela ITLOS‑u ne odnose na njezinu ulogu „čuvara Ugovorâ“ na temelju članka 17. stavka 1. druge rečenice UEU‑a.

110.

Istina, u predmetu Reynolds Tobacco građanskom tužbom u Sjedinjenim Američkim Državama zapravo se nastojala ishoditi naknada od duhanskih poduzeća zbog njihova navodnog sudjelovanja u krijumčarenju cigareta unutar Europske zajednice, čime se izbjegavalo plaćanje carine i PDV‑a. Komisija je stoga djelovala radi zaštite cjelovitosti carinske unije i financijskih interesa Europske zajednice ( 44 ).

111.

Međutim, činjenica da prilikom podnošenja pisanih podnesaka ITLOS‑u u predmetu br. 21 Komisija nije nastojala proizvesti slične neposredne posljedice za funkcioniranje unutarnjeg tržišta i proračun Unije, ne znači da nije djelovala u skladu sa svojim mandatom na temelju članka 17. stavka 1. druge rečenice UEU‑a.

112.

Prvo, iako se po svojoj prirodi ITLOS‑ov savjetodavni postupak nužno razlikuje od građanske tužbe kojom se zahtijeva plaćanje novčane naknade zbog gubitka, oba postupka mogu dovesti do ishoda s posljedicama po Uniju. Stoga u oba slučaja može biti potrebno da Komisija poduzima „odgovarajuće inicijative“ i „promiče opće interese [Unije]“.

113.

Drugo, Sud je već potvrdio da zadaća Komisije kao „čuvara Ugovorâ“ uključuje osiguravanje da treća država pravilno provodi svoje obveze koje je preuzela na temelju sporazuma sklopljenog s Unijom, koristeći sredstva propisana sporazumom ili odlukama donesenim u skladu s njim ( 45 ), uključujući postupke rješavanja sporova ( 46 ). Dosljedno tomu ne vidim načelni razlog da se zastupanje u međunarodnim sudskim postupcima isključi iz Komisijine nadležnosti.

114.

Treće, pitanja podnesena ITLOS‑u radi dobivanja njegova savjetodavnog mišljenja odnosila su se na tumačenje međunarodnog sporazuma koji je Unija sklopila (UNCLOS), dvostranih sporazuma Unije o ribarstvu s trećim državama (osobito, s pet članica SRFC‑a) i Sporazuma Ujedinjenih naroda o ribljim stokovima. Svi ti međunarodni instrumenti čine sastavni dio pravnog poretka Unije i obvezujući su za institucije. Nadalje, iznesena posebna pitanja odnosila su se na problem konkurirajućih nadležnosti obalne države i države zastave da osiguraju dobro očuvanje morskih bioloških resursa, osobito s obzirom na borbu protiv ribolova NNN, što je područje na kojem je Unija donijela posebne sekundarne propise na temelju prethodno postojećih međunarodnih pravila ( 47 ). Činjenica da se tijekom takvih postupaka mogu iznijeti dodatni aspekti u pogledu općih pitanja (kao što je ovdje nadležnost ITLOS‑a za davanje savjetodavnih mišljenja i dopuštenost prethodnih pitanja), svojstvena je svakom sudskom postupku.

115.

Stoga smatram da je članak 335. UFEU‑a u vezi s člankom 17. stavkom 1. drugom rečenicom UEU‑a pružio Komisiji dostatnu pravnu osnovu za podnošenje pisanih podnesaka i iznošenje usmenih izlaganja ITLOS‑u u ime Unije.

116.

S obzirom na sva prethodna razmatranja te članke 138. i 140. Poslovnika Suda u vezi s raspodjelom troškova, predlažem Sudu da: