1

Stichting Woonlinie, Stichting Allee Wonen, Woningstichting Volksbelang, Stichting WoonInvest i Stichting Woonstede u svojoj žalbi traže da se ukine rješenje Općeg suda Europske unije od 16. prosinca 2011., Stichting Woonlinie i dr. / Komisija (T‑202/10, u daljnjem tekstu: pobijano rješenje), kojim je taj sud odbacio njihovu tužbu za djelomično poništenje Odluke Europske komisije C(2009) 9963 final od 15. prosinca 2009. o državnim potporama E 2/2005 i N 642/2009 – Nizozemska – Postojeća potpora i specifična potpora po projektima u korist stambenih društava (u daljnjem tekstu: sporna odluka).

2

Opći sud je u točkama 1. do 11. pobijanog rješenja ovako izložio činjenice na kojima se zasniva spor:

3

U tužbi koju su 29. travnja 2010. predali tajništvu Općeg suda tužitelji su istaknuli tužbeni zahtjev na temelju članka 263. UFEU‑a, zahtijevajući poništenje sporne odluke u dijelu u kojemu se ona odnosi na državnu potporu E 2/2005.

4

U prilog svom zahtjevu tužitelji su istaknuli nekoliko različitih tužbenih razloga.

5

Komisija je prije svega osporila dopuštenost navedenog zahtjeva tvrdeći da se sporna odluka u dijelu u kojemu se tiče potpore E 2/2005 nije odnosila osobno na tužitelje u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a, ali formalno nije istaknula prigovor u tom smislu.

6

U tom kontekstu Opći sud je stoga odlučio da prethodno treba donijeti odluku o navedenom pitanju.

7

Nakon što je utvrdio da sporna odluka u dijelu u kojemu se tiče potpore E 2/2005 nije bila upućena tužiteljima i nakon što je u točki 27. pobijanog rješenja podsjetio na to da u tim okolnostima poduzeću ne može biti dopušteno pobijati Komisijinu odluku kojom se zabranjuje program sektorskih potpora ako se odluka odnosi na to poduzeće samo zato što pripada dotičnom sektoru i njegovom potencijalnom statusu korisnika navedenog programa, Opći sud je u točki 28. navedenog rješenja ustvrdio da isto vrijedi i kada je riječ o tužbi za poništenje odluke kojom je Komisija utvrdila da su izmjene unesene u dotični program potpora spojive s unutarnjim tržištem, prihvaćajući obveze koje su preuzela nadležna državna tijela.

8

U konkretnom slučaju Opći sud je u točkama 29. i 30. pobijanog rješenja zaključio da je status društava wocos bio odobravan prema objektivnim kriterijima, koje je mogao ispunjavati neograničen broj operatora kao potencijalnih korisnika potpore E 2/2005, o kojoj je riječ u spornoj odluci.

9

Opći sud je zaključio da tužitelji nisu mogli smatrati da se sporna odluka u dijelu u kojemu se tiče potpore E 2/2005 odnosi na njih osobno samo na temelju toga što imaju status društava wocos.

10

Opći sud se potom u točkama 36. do 48. pobijanog rješenja usredotočio na odbijanje navoda tužitelja.

11

On je prije svega istaknuo da se konkretni slučajevi, koji su doveli do presuda Suda na koje su se u prilog svojim navodima pozvali tužitelji, to jest do presude od 17. siječnja 1985., Piraiki‑Patraiki i dr. / Komisija (11/82, Zb., str. 207.) i do presude od 22. lipnja 2006., Belgija i Forum 187 / Komisija (C-182/03 i C-217/03, Zb., str. I-5479.), razlikuju od predmetnog slučaja iznesenog pred Općim sudom, s obzirom na to da se u te dvije presude Suda radilo o tužiteljima koji su pripadali skupini čiji se opseg više nije mogao povećavati nakon donošenja predmetnih odluka.

12

Opći sud potom je zaključio da tužitelji nemaju pravo kad ističu da je rizik od novog odobrenja statusa društva woco nekoj instituciji minimalan i da u trenutku donošenja sporne odluke nije bilo moguće identificirati društva wocos koja su prethodno dobila odobrenje. S tim u vezi on je podsjetio na to da mogućnost određivanja broja ili čak identiteta pravnih subjekata na koje se primjenjuje mjera samim time ne znači da se treba smatrati da se ta mjera odnosi osobno na te subjekte.

13

Odgovarajući na argument tužitelja prema kojemu sporna odluka ne utječe na isti način na postojeća društva wocos i na društva wocos koja će dobiti odobrenje u budućnosti, Opći sud je najprije naglasio da je utvrđeno kako će program potpora o kojemu je riječ u spornoj odluci ubuduće biti spojiv s unutarnjim tržištem. On je potom podsjetio na to da činjenica da je određeni operator ekonomski više zahvaćen mjerom nego što su to njegovi konkurenti ne omogućuje da se taj operator individualizira. Opći sud na kraju je zaključio da su tužitelji pripadali kategoriji ekonomskih operatora određenih prema objektivnim kriterijima prema kojima se nisu razlikovali.

14

U točki 50. pobijanog rješenja Opći sud zaključio je da se sporna odluka u dijelu u kojemu je riječ o potpori E 2/2005 nije odnosila osobno na tužitelje.

15

Zbog navedenih razloga Opći sud je tužbu odbacio kao nedopuštenu.

16

Žalitelji u svojoj žalbi od Suda zahtijevaju da:

17

Komisija od Suda traži da odbije žalbu i da žaliteljima naloži snošenje troškova.

18

U prilog svojoj žalbi žalitelji iznose dva žalbena razloga. Prvi se zasniva na pogrešnoj primjeni materijalnog prava, pogrešnoj ocjeni relevantnih dokaza i nepostojanju obrazloženja u pogledu činjenice da je Opći sud smatrao da dopuštenost tužbe protiv sporne odluke u dijelu u kojemu se ona odnosi na potporu E 2/2005 ovisi o tome imaju li tužitelji status stvarnih ili potencijalnih korisnika. Drugi žalbeni razlog zasniva se na pogrešnoj primjeni materijalnog prava, pogrešnoj ocjeni relevantnih dokaza i nepostojanju obrazloženja u odnosu na činjenicu da je Opći sud smatrao da u pogledu sporne odluke u dijelu u kojemu se ona odnosi na potporu E 2/2005 tužitelji nisu pripadali „zatvorenom krugu“ postojećih društava wocos.

19

S obzirom na to da se oba žalbena razloga odnose na ocjenu Općeg suda u pogledu procesne legitimacije tužitelja, valja ih razmotriti zajedno.

20

Prvo, žalitelji tvrde da je Opći sud u točkama 42. i 43. pobijanog rješenja svoje zaključke pogrešno temeljio na njihovom statusu potencijalnih korisnika programa potpora izmijenjenoga kako bi im se negiralo svojstvo stranaka na koje se ta odluka osobno odnosi s obzirom na to da su bili korisnici potpore E 2/2005 prije nego što je ona izmijenjena spornom odlukom. Naime, oni tvrde da je njihov raniji položaj uvelike doveden u pitanje novim uvjetima dodjele potpora koji proizlaze iz izmjena uvedenih spornom odlukom.

21

S jedne strane, ako postojeći krediti odobreni na temelju starog programa s dospijećem nakon donošenja sporne odluke trebaju biti refinancirani, oni mogu biti zajamčeni samo ako društvo woco ispuni novodefinirane uvjete u okviru potpore E 2/2005.

22

S druge strane, ako bi se krediti odnosili na ulaganja koja su ranije bila prihvatljiva, ali nakon donošenja sporne odluke njihovo financiranje više ne može biti osigurano fondom, ta bi ulaganja po dospijeću navedenih kredita trebalo financirati vanjskim fondovima bez jamstva.

23

Iz toga bi slijedilo da se činjenice u slučaju tužitelja razlikuju od onih u slučaju društava wocos koja nisu imala odobrenje prije donošenja sporne odluke.

24

Drugo, Opći sud se oslanjao na preusku definiciju pojma „zatvoreni krug“.

25

Opći sud je tako u točki 44. pobijanog rješenja pogriješio kad je odbacio okolnost da u budućnosti neće biti nove institucije koja će biti priznata kao društvo woco u Nizozemskoj kvalificirajući to kao nagađanje.

26

Štoviše, Opći sud je pogrešno primijenio materijalno pravo kada je u točki 49. pobijanog rješenja zahtijevao da se tužitelji razlikuju od drugih društava wocos koja su postojala prije donošenja sporne odluke.

27

Komisija tvrdi da se obveze koje su preuzela nizozemska nadležna tijela odnose samo na razdoblje nakon donošenja sporne odluke. Stoga prvotna situacija tužitelja nije zahvaćena tom odlukom. Komisija osim toga nije tražila isplatu iznosa koji su isplaćeni na ime prvotnog programa potpore.

28

Komisija naglašava da su nizozemski propisi predviđali davanje odobrenja novim institucijama na temelju objektivnih kriterija. Tužitelji prema tome nužno pripadaju krugu ekonomskih operatora koji imaju mogućnost proširenja.

29

Prije svega važno je naglasiti da je sporna odluka donesena 15. prosinca 2009., odnosno nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona kojim je izmijenjen Ugovor o osnivanju EZ‑a.

30

Ugovor iz Lisabona je među ostalim izmjenama u članku 263. stavku 4. UFEU‑a dodao treći dio rečenice koji je ublažio pretpostavke za dopuštenost tužbi za poništenje koju su podnijele fizičke i pravne osobe protiv akata Unije. Naime, taj dio rečenice, ne uvjetujući dopuštenost tužbe za poništenje koju su podnijele fizičke i pravne osobe time da postoji osobni utjecaj, otvara i ovaj pravni lijek u pogledu regulatornih akata koji ne podrazumijevaju provedbene mjere i izravno se odnose na tužitelja (u tom smislu vidjeti presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr. / Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, t. 57.).

31

Članak 263. stavak 4. UFEU‑a stoga predviđa dva slučaja u kojima se fizičkoj ili pravnoj osobi priznaje procesna legitimacija za podnošenje tužbe protiv akta koji joj nije upućen. S jedne strane, takva tužba može se podnijeti pod uvjetom da se taj akt izravno i osobno odnosi na nju. S druge strane, ta osoba može podnijeti tužbu protiv regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere ako se isti izravno odnosi na nju (presuda od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, t. 19.).

32

U tom kontekstu treba podsjetiti na to da kriterij, koji za dopuštenost pokretanja postupka od strane fizičke ili pravne osobe protiv odluke koja joj nije upućena postavlja pretpostavke za dopuštenost određene u članku 263. stavku 4. UFEU‑a, predstavlja apsolutnu zapreku za vođenje postupka koju su sudovi Unije dužni ispitati u svakom trenutku, čak i po službenoj dužnosti (u tom smislu vidjeti presudu od 23. travnja 2009., Sahlstedt i dr./Komisija, C-362/06 P, Zb., str. I-2903., t. 22.).

33

Međutim, Opći sud se u pobijanom rješenju ograničio na razmatranje odnosi li se odluka osobno na tužitelje kako bi utvrdio nedopuštenost tužbe u smislu drugog dijela rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a, pri čemu je propustio analizirati dopuštenost predmetne tužbe u odnosu na druge, manje stroge, uvjete predviđene u trećem dijelu rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a, a čije razmatranje nije bilo prejudicirano tvrdnjom da se odluka ne odnosi osobno na tužitelje.

34

Opći sud je time počinio povredu materijalnog prava.

35

Međutim, takva bi povreda bila irelevantna da se pokazalo da tužba tužitelja ne ispunjava pretpostavke za dopuštenost određene u trećem dijelu rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a.

36

Sukladno gore spomenutoj odredbi, postupak za poništenje može se prije svega pokrenuti protiv regulatornih akata koji ne podrazumijevaju provedbene mjere, a odnose se izravno na tužitelja.

37

Sud je u tom pogledu već prije utvrdio da se, kako bi se procijenilo podrazumijeva li regulatorni akt provedbene mjere, potrebno usredotočiti na poziciju osobe koja se poziva na pravo na pokretanje postupka temeljem članka 263. stavka 4. treće alineje UFEU‑a (gore navedena presuda Telefónica/Komisija, t. 30.).

38

Osim toga, kako bi se provjerilo podrazumijeva li pobijani akt provedbene mjere, valja se ograničiti isključivo na predmet postupka (gore navedena presuda Telefónica/Komisija, t. 31.).

39

U konkretnom slučaju tužitelji s jedne strane imaju za cilj tužbom poništiti spornu odluku kojom je Komisija potvrdila da je potpora E 2/2005 spojiva sa zajedničkim tržištem, nakon što su nizozemska nadležna tijela preuzela obvezu izmijeniti program potpora čiji su korisnici bili tužitelji. Iz uvodne izjave 41. sporne odluke tako proizlazi da će se obveze implementirati donošenjem nove ministarske uredbe i novog zakona o stanovanju.

40

S druge strane sporna odluka ne definira specifične i konkretne posljedice izvršenja obveza nizozemskih nadležnih tijela u okviru potpore E 2/2005 na aktivnosti tužitelja. Te će se posljedice odraziti kroz akte donesene radi implementacije ministarske uredbe i novog Zakona o stanovanju, koji kao takvi podrazumijevaju provedbene mjere sadržane u spornoj odluci u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a.

41

Iz navedenog razloga, neovisno o pitanju je li sporna odluka „regulatorni akt“ u smislu gore navedene odredbe, pogreška koju je Opći sud učinio u pobijanom rješenju propuštajući razmotriti dopuštenost te tužbe i u svjetlu tih drugih pretpostavki irelevantna je s obzirom na to da tužba tužitelja nije ispunjavala pretpostavke za dopuštenost predviđene u trećem dijelu rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a.

42

Nakon navedenih pojašnjenja valja razmotriti žalbene razloge koje su žalitelji istaknuli u prilog svojoj žalbi.

43

U tom pogledu sasvim je sigurno da je sporna odluka upućena jedino Kraljevini Nizozemskoj.

44

Kao što je Opći sud podsjetio u točki 26. pobijanog rješenja, može se smatrati da se odluka koja je upućena nekoj drugoj osobi osobno odnosi na treće osobe samo ako ih ta odluka na njih utječe samo zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih uslijed toga pojedinačno, poput osoba kojima je odluka upućena (presuda Suda od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, Zb., str. 197., 223.; presuda od 29. travnja 2004., Italija/Komisija, C-298/00 P, Zb., str. I-4087., t. 36.; gore navedene presude Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, t. 72., i Telefónica/Komisija, t. 46.).

45

U tom pogledu je točno, kao što je to Opći sud naveo u točki 29. pobijanog rješenja, da mogućnost da se s više ili manje točnosti odredi broj ili čak identitet pravnih subjekata na koje se primjenjuje neka mjera ni u kojem slučaju ne znači kako treba smatrati da se ta mjera osobno odnosi na te subjekte sve dok se njezina primjena ostvaruje na temelju objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti određenih u predmetnom aktu (vidjeti gore navedenu presudu Telefónica/Komisija, t. 47.).

46

Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da u slučaju kad odluka dotiče skupinu osoba koje su bile određene ili odredive u trenutku donošenja tog akta i prema kriterijima koji su svojstveni članovima skupine, ta se odluka može osobno odnositi na te osobe kao na dio uskoga kruga ekonomskih operatora, a to može posebno biti slučaj kad odluka mijenja prava koja je pojedinac stekao njezinim donošenjem (u tom smislu vidjeti presudu od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM, C-125/06 P, Zb., str. I-1451., t. 71. i 72. te navedenu sudsku praksu).

47

U konkretnom slučaju treba istaknuti da, kao što je Opći sud i konstatirao u točki 47. pobijanog rješenja, s obzirom na to da se status društava wocos odobrava prema sustavu davanja odobrenja kraljevskom uredbom, njihov je broj i identitet bio točno određen u trenutku donošenja sporne odluke.

48

Osim toga, nesporno je da je predmetna odluka imala za posljedicu izmjenu, počevši od 1. siječnja 2011., odnosno dana stupanja na snagu novog Zakona o stanovanju, programa potpora koji su do tog dana koristila odobrena društva wocos, i to tako da su uvjeti za obavljanje njihovih djelatnosti postali nepovoljniji nego prije, uzevši ponajprije u obzir činjenicu da je, kako su to žalitelji istakli na raspravi, prema izmijenjenom programu smanjen manevarski prostor za izbor stanara koji ispunjavaju predviđene uvjete za stambene objekte kojima upravljaju društva wocos i da je nestao jamstveni fond za zajmove koje su oni koristili.

49

U takvim okolnostima valja zaključiti da tužitelji pripadaju zatvorenom krugu operatora, pa su stoga individualizirani u odnosu na tu odluku u dijelu u kojemu se ona odnosi na potporu E 2/2005.

50

Opći sud je stoga pogrešno primijenio materijalno pravo kad je zaključio da se sporna odluka u dijelu u kojemu se tiče potpore E 2/2005 ne odnosi osobno na žalitelje.

51

Iz tih razmatranja slijedi da pobijano rješenje treba ukinuti s obzirom na to da je u njemu utvrđeno da se sporna odluka o potpori E 2/2005 ne odnosi osobno na žalitelje.

52

U skladu s člankom 61. stavkom 1. drugom rečenicom Statuta Suda Europske unije, ako je žalba osnovana, Sud nakon ukidanja odluke Općeg suda može konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.

53

Iako Sud u ovom stadiju postupka nije u stanju odlučiti o pravnoj osnovanosti tužbe koja je podnesena Općem sudu, on s druge strane raspolaže dokazima koji su potrebni za donošenje konačne odluke o dopuštenosti predmetne tužbe protiv sporne odluke u dijelu u kojemu se ona tiče potpore E 2/2005.

54

U tom pogledu prvo valja podsjetiti na to da je tužba za poništenje koju podiže fizička ili pravna osoba dopuštena samo pod pretpostavkom da ta osoba ima interes da pobijani akt bude poništen. Taj interes pretpostavlja da poništenje odnosnog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist osobi koja ju je podnijela (u tom smislu vidjeti presudu od 17. rujna 2009., Komisija/Koninklijke FrieslandCampina, C-519/07 P, Zb., str. I-8495., t. 63.).

55

Drugo, akt čije se poništenje traži mora se sukladno drugom dijelu rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a na tužitelja odnositi ne samo izravno nego i osobno, u smislu da taj akt mora izravno utjecati na pravni položaj tih stranaka te ne ostavljati tijelima nadležnima za implementaciju odnosnog akta diskrecijske ovlasti, pri čemu je ona isključivo automatskoga karaktera i proizlazi samo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila (u tom smislu vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Koninklijke FrieslandCampina, t. 48. i 49.).

56

U konkretnom slučaju, s jedne strane, poništenje sporne odluke u dijelu u kojemu se tiče navedenog programa potpora imalo bi za posljedicu održavanje ranijih uvjeta povoljnijih za odobrena društva wocos s obzirom na to da iz točke 54. ove presude slijedi da izmjene programa potpora E 2/2005 uvjete poslovanja društava wocos čine nepovoljnijima nego prije.

57

Slijedom navedenoga valja zaključiti da tužitelji imaju opravdan interes da se poništi sporna odluka u dijelu u kojemu se ona odnosi na potporu E 2/2005.

58

S druge strane, treba podsjetiti na to da je Komisija spornu odluku donijela sukladno članku 19. stavku 1. Uredbe br. 659/1999, kako proizlazi iz uvodne izjave 74. te odluke.

59

No kao što je podsjetio nezavisni odvjetnik u točkama 43. do 45. svojeg mišljenja, u okviru postupka iz članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 Komisijina odluka kojom se prihvaćaju prijedlozi države članice jest ta koja tim prijedlozima daje pravnu obvezivost.

60

U tom pogledu okolnost da su izmjene koje su prihvaćene spornom odlukom bile preuzete nizozemskim propisom ne može dovesti u pitanje taj navod. Naime, kao što je i spomenuo nezavisni odvjetnik u točkama 94. do 98. svojeg mišljenja, Kraljevina Nizozemska nema diskrecijske ovlasti prilikom implementacije sporne odluke.

61

Stoga valja zaključiti da sporna odluka u dijelu u kojemu se odnosi na potporu E 2/2005 izravno proizvodi pravne učinke na pravni položaj žalitelja.

62

Iz svega dosad razmotrenoga slijedi da tužbu za poništenje koju su žalitelji podnijeli Općem sudu treba proglasiti dopuštenom s obzirom na to da oni, s jedne strane, imaju pravni interes pobijati spornu odluku u dijelu u kojemu se tiče potpore E 2/2005 te da se, s druge strane, sporna odluka u dijelu u kojemu se tiče potpore E 2/2005 odnosi na njih osobno i izravno.

63

Budući da se predmet vraća Općem sudu na ponovno odlučivanje, o troškovima ovog žalbenog postupka odlučit će se naknadno.

Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje: